SOU 2004:14

Det ofullständiga pusslet. Behovet av att utveckla den ekonomiska styrningen och samordningen när det gäller länsstyrelserna

Till statsrådet Lars-Erik Lövdén

Genom beslut den 29 augusti 2002 bemyndigade regeringen statsrådet Lars-Erik Lövdén att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över den ekonomiska styrningen av länsstyrelsernas verksamhet och därvid bedöma om nuvarande styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen ger tillräckliga förutsättningar för en effektiv verksamhet.

Den 12 december 2002 förordnades generaldirektören Lena Jönsson att vara särskild utredare.

Till expert förordnades den 1 mars 2003 organisationsdirektör Leif Lundberg, Statskontoret och enhetschef Susanne Jansson, Ekonomistyrningsverket.

Som sekreterare anställdes från den 1 januari 2003 kanslirådet Karin Hååg. På grund av föräldraledighet bytte utredningen sekreterare i november 2003. Departementssekretare Lena Hellberg anställdes som sekreterare från 1 november 2003.

Utredningen har antagit namnet Länsstyrelseutredningen. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Det ofullständiga pusslet (SOU 2004:14).

Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i februari 2004

Lena Jönsson

/Lena Hellberg

Sammanfattning

Utredningens förslag

Utredningen bedömer att dagens styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen av länsstyrelserna inte ger tillräckliga förutsättningar för en effektiv verksamhet. Utredningen har därför lämnat en rad olika förslag till förändringar.

Utredningen ser ett behov av en mer samlad styrning från Regeringskansliets sida när det gäller länsstyrelserna. Utredningen föreslår följande:

  • ändring i departementsförordningen för att ge Finansdepartementet en tydligare samordningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen,
  • utveckla dialogen inom Regeringskansliet och med berörda myndigheter,
  • att en statssekreterargrupp för länsstyrelsefrågor tillskapas inom Regeringskansliet,
  • att länsstyrelseenheten ansvarar för fortsatt utveckling av länsstyrelsernas interna redovisning,
  • resursförstärkning av Finansdepartementets länsstyrelseenhet.

Utredningen ser också ett behov av att utveckla dels länsstyrelserna regleringsbrev, dels andra myndigheters regleringsbrev som berör länsstyrelserna, för att skapa en helhetsbild av länsstyrelsernas totala verksamhet och finansiering. Utredningen föreslår att:

  • länsstyrelsernas regleringsbrev renodlas genom att vissa uppgifter överförs till instruktionen,
  • alla uppdrag som rör länsstyrelserna samlas i länsstyrelsernas regleringsbrev,
  • länsstyrelsernas regleringsbrev skall innehålla budget för alla typer av avgifter,
  • länsstyrelsernas regleringsbrev utformas efter länsstyrelsernas olika förutsättningar,
  • bidragsutbetalande myndigheters regleringsbrev skall innehålla tydliga villkor för utbetalning till länsstyrelserna.

Mot bakgrund av bl.a. länsstyrelsernas komplexa finansieringsbild och utvecklingsbehoven i den ekonomiska styrningen föreslår utredningen följande:

  • länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella principer,
  • behovet av utökad räntekontokredit bör ses över,
  • en översyn av länsstyrelsernas offentligrättsliga avgifter bör genomföras,
  • ansvarsförhållandena mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna bör klargöras inom ett antal områden,
  • förvaltningsanslagets fördelning bör utgå från en verksamhetsanpassad modell.

Utredningen har också sett över möjligheterna till utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna och föreslår följande:

  • länsstyrelserna bör underlätta samordningen genom utveckling av den interna beslutsprocessen,
  • regeringen bör se över behov av koncentration,
  • att 44 § i länsstyrelseinstruktionen förtydligas för att underlätta samordningen mellan länsstyrelserna.

Uppdraget

Regeringen har givit Länsstyrelseutredningen ett tredelat uppdrag; att se över och föreslå hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas, att pröva fördelningen av länsstyrelsernas förvaltningsanslag samt att föreslå hur samverkan och samordning mellan länsstyrelserna kan utvecklas.

I uppdraget ligger också att bedöma om nuvarande styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen ger tillräckliga förutsättningar för en effektiv verksamhet.

De centrala myndigheternas roll i styrningen av länsstyrelserna i förhållande till regeringens styrning skall identifieras och prövas. I

uppdraget ingår också att, ur styrningshänseende, särskilt uppmärksamma försöksverksamheten vid länsstyrelsen i Gotlands län.

Utgångspunkter

Utredningen har utgått från att principen om den samordnade statliga länsförvaltningen ligger fast, dvs. att staten så långt som möjligt skall organisera sig samordnat på regional nivå. Utredningen har också utgått från att det nuvarande styrsystemet med 21 länsstyrelser och ett regeringskansli med 10 departement ligger fast.

Som utgångspunkt i sitt arbete har utredningen valt regeringens perspektiv, dvs. hur regeringens styrning kan utvecklas och bli mer effektiv. Samtidigt har utredningen också tagit i beaktande att denna styrning bör ge förutsättningar för länsstyrelserna att kunna bedriva en effektiv verksamhet.

När det gäller den ekonomiska styrningen har utredningen valt att följa den utgångspunkt som gäller generellt för staten, dvs. att skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av resurser som staten förfogar över.

Översynen av utvecklingen av samordningen och samverkan är begränsad till att gälla den mellan länsstyrelserna, dvs. det interna arbetet inom länsstyrelseorganisationen.

Utredningen har inte fokuserat på frågan om behov av förändringar i själva ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och de centrala myndigheterna. Det centrala har istället varit att utreda om det finns otydligheter i den nuvarande ansvarsfördelningen.

21 myndigheter på regional nivå

Länsstyrelserna är 21 statliga organ på regional nivå med ett särskilt samordningsansvar. Varje länsstyrelse är en självständig myndighet direkt underställd regeringen.

Länsstyrelserna har en stor bredd i sin verksamhet inom många olika områden och många aktörer inom Regeringskansliet är inblandade i regeringens styrning av länsstyrelserna. På Finansdepartementet finns länsstyrelseenheten som ansvarar för länssty-

relserna när det gäller förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden samt länsstyrelserna som myndigheter.

Bredden i länsstyrelsernas verksamhet innebär också att de har mer eller mindre omfattande kontakter och samarbeten med ett stort antal sektorsmyndigheter.

Ekonomisk styrning

Ekonomisk styrning är ett samlingsbegrepp för finansiell styrning, dvs. att styra resurser, och resultatstyrning, dvs. att styra mot resultat. Utredningen redogör för hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna ser ut idag.

Ett av regeringens viktigaste instrument i den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna är regleringsbrevet. Det är ett ettårigt dokument som innehåller mål för verksamheten med krav på återrapportering, uppdrag och anvisningar för hur verksamheten skall finansieras.

Länsstyrelsernas omfattande och breda verksamhet finansieras på många olika sätt. För en genomsnittslänsstyrelse finansieras huvuddelen av verksamheten, ca 2/3, genom länsstyrelsernas s.k. förvaltningsanslag. Den resterande tredjedelen finansieras genom andra anslag, bidrag och avgifter. Under år 2002 finansierades länsstyrelserna med 26 olika anslag samt ett stort antal bidrag, vilka till stor del erhölls från andra myndigheter. Valet av finansieringskälla är inte alltid konsekvent.

Både länsstyrelserna och Regeringskansliet upplever att den ekonomiska styrningen är komplicerad och omfattande i den meningen att det är en kombination av många mål och uppdrag från olika uppdragsgivare med en mängd olika finansieringssätt.

Fördelningsgrunderna för länsstyrelsernas förvaltningsanslag, länsstyrelsernas största inkomstkälla, bygger på en modell som Statskontoret tog fram år 1996. Modellen bygger på tre fördelningsgrunder; folkmängd, landyta och kommunantal. Modellen har inte använts sedan den togs i bruk år 1998. Istället har uppgifter som tillkommit efter år 1998 i huvudsak fördelats utifrån verksamhet och situation.

Samordning och samverkan

Utredningen beskriver hur samordningen och samverkan mellan länsstyrelserna ser ut idag. Regeringen har på olika sätt påtalat vikten av att länsstyrelserna vidareutvecklar former för samordning i gemensamma frågor och ett gemensamt resursutnyttjande mellan länsstyrelserna.

Länsstyrelserna är positiva till samordning och samverkan, men det finns skilda uppfattningar om hur detta skall gå till. Den samordning som sker idag är både formaliserad och frivillig.

Exempel på formaliserad samverkan är Jordbruksadministrationen och den planerade Vattenadministrationen.

Länsstyrelsernas samordning och samverkan som bygger på frivillighet är redan omfattande, men varierar beroende på fråga och område. Ett exempel där man har kommit långt är IT-området.

På länsledningsnivå har länsråden bildat sju grupper med olika ansvarsområden. Syftet är att bättre kunna samordna och gemensamt utveckla verksamheten och därmed också förbättra styrningen och ledningen i länsstyrelseorganisationen.

Utredningen behandlar också frågan om författningsmässiga hinder för samordningen.

1. Inledning

1.1. Uppdraget

Länsstyrelseutredningen har haft tre huvuddelar att hantera enligt direktiven (2002:114, se bilaga 1); att se över och föreslå hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas, att pröva fördelningen av länsstyrelsernas förvaltningsanslag samt att föreslå hur samverkan och samordning mellan länsstyrelserna kan utvecklas.

Den första delen handlar om att lämna förslag till hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas. Härvid skall bl.a. konstruktionen med ett förvaltningsanslag för att finansiera länsstyrelsernas förvaltningskostnader prövas. De centrala myndigheternas roll i styrningen av länsstyrelserna i förhållande till regeringens styrning skall identifieras och prövas. I uppdraget ingår också att, ur styrningshänseende, särskilt uppmärksamma försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning vid Länsstyrelsen i Gotlands län.

I den andra delen är uppgiften att pröva fördelningen av förvaltningsanslaget för länsstyrelsernas förvaltningskostnader mellan länsstyrelserna. Statskontoret tog fram en fördelningsmodell för länsstyrelsernas ramanslag inför budgetåret 1995/96. Modellens tillämplighet med avseende på länsstyrelsernas nuvarande verksamhet skall bedömas.

I den tredje delen är uppgiften att se över möjligheterna till en utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. I utredningens uppdrag ligger att lämna förslag till hur en sådan samordning och samverkan kan utformas och organiseras samt vilka områden som bedöms lämpliga.

1.2. Utredningsarbetet

I Länsstyrelseutredningens arbete har det grundläggande varit att identifiera problem i den ekonomiska styrningen och behov av utveckling av denna styrning. Detsamma har gällt möjligheterna till en utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna.

Utredningen har löpande fört diskussioner med två referensgrupper och inhämtat synpunkter från dessa. Den ena referensgruppen har bestått av företrädare för sex departement från totalt elva olika enheter. Den andra referensgruppen har bestått av företrädare för länsstyrelserna med en bred förankring genom deltagande av bl.a. landshövdingar, länsråd, administrativa chefer och linjechefer.

Utöver dessa två grupper har experter från Ekonomistyrningsverket och Statskontoret bistått utredningen.

Utredningen har på olika sätt inhämtat underlag och synpunkter från länsstyrelserna. Utredningen har besökt ett flertal länsstyrelser och särskilda diskussioner har förts på ledningsnivå. Vad avser den del av uppdraget som har gällt pågående försöksverksamhet vid Länsstyrelsen i Gotlands län, har utredningen besökt den aktuella länsstyrelsen och fört samtal med bl.a. länsledning och ledningsgrupp.

Utredningen har också använt sig av enkäter i sitt arbete. Till chefsjuristerna eller motsvarande vid samtliga länsstyrelser har frågan ställts om eventuella författningsmässiga hinder när det gäller samordning och samverkan mellan länsstyrelserna (se kapi- tel 8).

Vidare har ett 30-tal sektorsmyndigheter besvarat en enkät om länsstyrelserna (se bilaga 4). I enkäten ställdes frågor om samarbetsområden och ansvarsfördelningen, kontakter samt finansieringsordningen (se kapitel 3 och kapitel 10). Dessa sektorsmyndigheter har också bjudits in till ett möte och diskussion om enkätresultatet.

Utredningen har under hand fört dialog med de fackliga organisationerna på central nivå.

Inom ramen för uppdraget har Länsstyrelseutredningen också gett Ekonomistyrningsverket i uppdrag att särskilt titta på den finansiella styrningen av länsstyrelserna.

Slutligen har utredningen under arbetets gång också haft kontakter med ett antal pågående (och vissa numera avslutade)

utredningar som berör denna utrednings frågor, bl.a. Ansvarskommittén, Överförmyndarutredningen och Tillsynsutredningen.

1.3. Några utgångspunkter

Utredningen har valt regeringens perspektiv som utgångspunkt för sitt arbete, dvs. hur regeringens styrning kan utvecklas och bli mer effektiv. Samtidigt har utredningen också tagit i beaktande att denna styrning bör ge förutsättningar för länsstyrelserna att kunna bedriva en effektiv verksamhet. Dessa perspektiv har fått stort utrymme i utredningens arbete. I kapitel 10, om aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov, beskrivs dock enbart olika synpunkter som framförts från de olika aktörernas perspektiv.

Av direktiven framgår att en av utgångspunkterna för utredningen är att principen om den samordnade statliga länsförvaltningen ligger fast. Länsstyrelseutredningen har tolkat detta som att statsmakternas bärande tanke är att staten så långt det är möjligt, skall organisera sig samordnat på regional nivå. Utredningen skall även, enligt direktiven, utgå från det nuvarande styrsystemet. Detta har utredningen tolkat som att bl.a. det nuvarande systemet med 21 länsstyrelser och ett regeringskansli med 10 departement ligger fast.

I arbetet med den ekonomiska styrningen har utredningen valt att följa den utgångspunkt som gäller generellt för myndigheter, att

den ekonomiska styrningen syftar till att skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av de resurser som staten förfogar över (budgetpropositionerna 2002/2003:1, vol. 2 och 2003/2004:1, vol. 2).

Sedan några år tillbaka har den ekonomiska styrningen varit föremål för ett viktigt utvecklingsarbete i så måtto att sambanden mellan styrningen av resurser och styrningen mot resultatet stärks och tydliggörs. Detta har således även varit utredningens utgångspunkt i dess arbete.

När det gäller förvaltningsanslaget har utredningens utgångspunkt varit att pröva om den modell som Statskontoret tog fram år 1996 är ändamålsenlig också idag.

Utredningen har inte fokuserat på frågan om behov av förändringar i själva ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och

sektorsmyndigheterna. Det har dock under arbetet framkommit att ansvarsfördelningen i några fall uppfattas som oklar. Utredningen redovisar detta i kapitel 10 och kapitel 11.

Rörande samordning och samverkan har utredningen i enlighet med direktiven begränsat frågan om samordning och samverkan till att gälla den mellan länsstyrelserna, dvs. det interna arbetet inom länsstyrelseorganisationen. I en ambition med ökad samordning och samverkan länsstyrelserna emellan har utredningen tolkat det som att det också ligger en målsättning att effektivisera verksamheten.

1.4. Guide för läsaren

För att underlätta för läsaren beskrivs i det följande de olika kapitlen och hur de hänger samman. Beroende på hur väl läsaren är insatt i de olika frågeställningarna kan vissa avsnitt läsas mer kursivt.

Kapitel 2 ger en bakgrundsbild av statsförvaltningens utveckling från efterkrigstiden fram till idag, med fokus på länsstyrelsens roll. I samma kapitel ges också en kortfattad bild av hur länsstyrelserna ser ut idag, dess uppgifter, finansiering och medaktörer.

I kapitel 3 går utredningen närmare in på ansvarsförhållanden i fråga om länsstyrelserna. Inledningsvis beskrivs hur ansvaret för länsstyrelserna ser ut inom Regeringskansliet och mellan de olika departementen. Andra viktiga aktörer för länsstyrelserna är sektorsmyndigheterna. I avsnitt 3.2 ges en närmare beskrivning av hur deras relation med länsstyrelserna ser ut.

Kapitel 4

  • handlar om den ekonomiska styrningen och dess två delar, resultatstyrning och finansiell styrning.

I kapitel 4 ges en generell bild av den ekonomiska styrningen i statsförvaltningen. Med kapitel 4 som bakgrund kommer utredningen i kapitel 5 och kapitel 6 in på den nuvarande ekonomiska styrningen av länsstyrelserna.

Kapitel 5 ger en bild av finansieringen, där ett stort antal finansieringskällor ingår. I avsnitt 5.2 illustreras bl.a. olikheter i länsstyrelsernas kostnadsbilder. I kapitlets sista del, avsnitt 5.3, kommer utredningen in på styrningen av länsstyrelserna, med fokus på centrala dokument.

Mot bakgrund av direktiven tar utredningen särskilt upp länsstyrelsernas förvaltningsanslag, vilket är ämnet i kapitel 6. I kapitlet

ges en historik kring anslaget samt en kort beskrivning av fördelningsmodellen som tagits fram för att fördela förvaltningsanslaget mellan länsstyrelserna. För att underlätta läsningen har en del av den mer tekniska beskrivningen lagts som bilaga till utredningen (se bilaga 6).

I kapitel 7 ges en sammanfattning av ESV:s redovisning av utredningens uppdrag med uppgift att lämna förslag på hur den finansiella styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas. I uppdraget ingick att analysera olika former av finansiering av verksamheten och hur detta påverkar möjligheterna för styrning och uppföljning.

Efter blocket om den ekonomiska styrningen, kapitel 4

  • går utredningen i kapitel 8 in på samordning och samverkan. Kapitel 8 inleds med utredningens syn på samordning och samverkan. Vidare kommer utredningen in på begreppet koncentration som en form av samverkan. Regeringens styrning för en ökad samordning och samverkan behandlas i avsnitt 8.2. I avsnitt 8.3 redovisas en rad exempel på den samordning och samverkan mellan länsstyrelserna som sker idag. Avslutningsvis går utredningen, i avsnitt 8.4, in på vad det formella regelverket medger kring samordning och samverkan mellan länsstyrelserna.

I kapitel 9 gör utredningen en utblick i Sverige och i övriga Norden. I avsnitt 9.1 ges en kortfattad beskrivning av motsvarigheterna till länsstyrelserna och den ekonomiska styrningen av dessa i Danmark, Norge och Finland. Vidare har utredningen, utifrån ett styrningsperspektiv, tittat närmare på försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning vid Länsstyrelsen i Gotlands län. Avsnittet om Gotland återfinns under 9.2. Slutligen ges i avsnitt 9.3 bl.a. några korta beskrivningar av styrningen av skatteförvaltningen, polisväsendet och socialförsäkringsadministrationen.

I kapitel 10 har utredningen sammanfattat de olika aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov avseende den ekonomiska styrningen och länsstyrelsernas samordning och samverkan. Aktörerna består av företrädare för ett flertal länsstyrelser, olika departement inom Regeringskansliet samt ett 30-tal sektorsmyndigheter.

I kapitel 11 redovisas utredningens överväganden och förslag och i kapitel 12 återfinns utredningens konsekvensanalys.

2. Bakgrund

I detta kapitel ges en översiktlig bakgrundsbild av statsförvaltningens utveckling från efterkrigstiden och fram till idag samt en beskrivning av länsstyrelserna idag. I avsnittet 2.2 återfinns statsförvaltningens utveckling med fokus på länsstyrelsens roll. I avsnitt 2.3 beskrivs länsstyrelsernas uppgifter och finansiering m.m.

2.1. Indelningen av statsförvaltningen

Frågan om hur staten väljer att organisera sig är än idag en av de bärande delarna i den statliga förvaltningspolitiken eftersom valet av organisationsmodell kan påverka övriga möjligheter att styra.

En utgångspunkt i organisationshistorien har varit den geografiska. Den har dock inte alltid varit den avgörande. En annan utgångspunkt har varit statsmakternas syn på själva sakfrågorna och hur dessa frågor skall hanteras. I de flesta fall har statsmakterna valt att dela upp sakfrågorna mellan olika myndigheter.

Sedan efterkrigstiden har den organisatoriska styrningen varit föremål för debatt i termer av den sektoriserade statsförvaltningen mot den samordnade statsförvaltningen. Dessa två linjer har stått i motsatsförhållande till varandra och den sektoriserade organisationslösningen har varit dominerande. Detta har också påverkat styrningen av länsstyrelserna.

2.2. Sektoriserad eller samordnad förvaltning ur ett historiskt perspektiv

Debatten kring den sektoriserade och den samordnade förvaltningens för- och nackdelar har förts flitigt sedan efterkrigstiden. I det följande ges en översiktlig bild av utvecklingen fram till idag och då med fokus på länsstyrelsens roll.

Efterkrigstiden: Statsförvaltningen expanderar genom sektorsorgan

Efter andra världskriget rådde en febril aktivitet av samhällsbyggande. En ökad välfärd för medborgarna betydde att staten tog initiativ på det ena nya samhällsområdet efter det andra. Därmed expanderade även statsförvaltningen kraftigt. Ett antal organ med specialiserade uppgifter bildades. Många av dessa nya sektorsorgan verkade geografiskt på länsnivå som länsnämnder i olika frågor, t.ex. länsskolenämnden, länsvägsnämnden och lantbruksnämnden. Argumenten för de valda organisationslösningarna var bl.a. att dessa organ snabbt skulle kunna förverkliga och understödja politiska reformer inom olika sektorer. Genomslagskraften var viktigare än samordningen. I och med detta växte dock sektoriseringen och fragmenteringen av förvaltningen. Det dröjde inte många år förrän det riktades kritik mot den bristande samordningen av statliga insatser. Detta nämndes redan i 1948 års länsstyrelseutredning (SOU 1950:28). Några år senare, år 1953, reformerades därför statsförvaltningen på den regionala nivån (prop. 1952:155, bet. 1952:SU129, rskr. 240). Länsstyrelserna gjordes till samordningsorgan av de olika regionala organisatoriska verksamheterna inom länsförvaltningen. Däremot ansågs inte tiden vara mogen att inordna länsnämnderna i länsstyrelsen.

Under 1960-talet gjordes ett antal utredningar om den samordnade länsförvaltningen. I utredningarna från år 1967 (SOU 1967:20

  • om den statliga länsförvaltningen, skatteförvaltningen samt ny länsindelning föreslogs bl.a. att hela skatteförvaltningen skulle tas bort från länsstyrelsen och bilda en egen regional struktur samtidigt som antalet län borde minskas från dåvarande 24 till 15. Argumentet för det senare var att indelningen inte längre var anpassad till nutida krav. Året därpå presenterade länsdemokratiutredningen sitt betänkande (SOU 1968:47) med en delvis ny syn på den regionala förvaltningens ställning och villkor där landstingen fördes fram som alternativ. Enligt utredningen skulle länsstyrelserna i första hand syssla med administrativ rättsprövning och skatteförvaltning. De aktuella utredningarna hade därmed kommit med förslag som var mer eller mindre oförenliga. År 1970 tillsattes därför Länsberedningen för att göra en samlad bedömning. I samband med detta genomfördes dock år 1971 en parallell reform av den statliga länsförvaltningen (prop. 1970:103, bet. 1970:SU 132, 1970:KU34, rskr. 248, 308).

1970-och 80-talen: Samordning blir allt viktigare

1971 års länsförvaltningsreform gav en signal om ett mer samordnat synsätt i statsförvaltningen. Länsförvaltningens roll inom samhällsbyggandet betonades och länsstyrelsen gavs en uttalad roll som samordnare av den statliga verksamheten i länet. Ett par expertfunktioner införlivades också i länsstyrelsen, men länsnämnderna behölls som självständiga organ.

Under 1980-talet dämpades sektorsprincipen än mer. Olika förslag fördes fram som syftade till avsektorisering samt starkare samordning av och gemensamt uppträdande från den statliga länsförvaltningens organ. Strävandena att bryta igenom den sektoriserade förvaltningen till förmån för regional överblick, helhetssyn och samordnade insatser kom därför att vara ett viktigt led i regeringens förnyelsearbete av den offentliga sektorn. I detta arbete betonades sektorsövergripande organisationsformer, en ökad decentralisering och förbättrad samhällsservice. Regeringen menade att olika myndigheter hade uppgifter som låg väldigt nära varandra och att verksamhetsinriktningen hos många myndigheter var alldeles för snäv. Det slogs fast att minskad sektorisering var ett förvaltningspolitiskt mål. Den grundläggande utgångspunkten skulle vara att länsstyrelsen borde ges en mer central roll i den statliga länsförvaltningen. Länsstyrelsens roll som forum för kraftsamlingar på regional nivå när det gällde regionala utvecklingsfrågor behövde också utvecklas.

År 1985 beslutade riksdagen efter ett förslag från regeringen (prop. 1985/86:5, BoU 3, rskr. 64) att det skulle bedrivas en försöksverksamhet vid Länsstyrelsen i Norrbottens län. Försöksverksamheten inleddes år 1986 och bestod av en integrering av några av de större länsnämnderna – länsbostadsnämnden, lantbruksnämnden och länsskolnämnden – i länsstyrelsen.

Civildepartementet presenterade år 1987 rapporten Samordnad länsförvaltning – förslag (Ds C 1987:10). Rapporten byggde bl.a. på ett antal sektorsstudier samt på erfarenheterna från försöksverksamheten. Redan under våren 1988 tillkallades en parlamentarisk kommitté som år 1989 lade fram förslag till en samordnad länsförvaltning (SOU 1989:5). Kommittén föreslog en nationell reform enligt den modell som prövats i Norrbotten, dvs. befogenheter, ansvar och kompetens inom ett vidare arbetsfält. Utredningen föreslog bl.a. en renodling av länsstyrelsernas uppgifter och att ”artfrämmande uppgifter” och funktioner som inte hade ett

nära inbördes samband borde flyttas till andra administrativa miljöer. Man föreslog också att länsstyrelserna skulle fungera som en brygga mellan den nationella och den lokala politikens krav och förutsättningar. I rapporten slogs fast att det var otillfredsställande att länsstyrelserna hittills hade fått en omfattande samordningsroll samtidigt som befogenheter att fatta beslut och förfoga över resurser i praktiken låg hos andra myndigheter. Utredningen menade att det saknades belägg för att en sektorsorganisation skulle bidra mer till en kraftsamling. Tvärtom kunde en sektorsorganisation förhindra mer än främja önskvärd utveckling eftersom verkligheten var komplex och en organisation hela tiden behövde anpassa sig till ändrade villkor. Utredningens förslag var därför att integrera en rad länsnämnder i länsstyrelserna. Utgångspunkten var att minska sektoriseringen men utan att de nationella sektorsintressena behövde gå förlorade. En administrativ resursstyrning från de centrala myndigheterna genom t.ex. föreskrifter och liknande skulle dock troligen innebära att ett av syftena med en sådan förändring – ett mer effektivt utnyttjande av de samlade resurserna – inte skulle kunna nås. Lösningen som förordades var istället att de centrala verken skulle få möjlighet till ett rimligt inflytande på den interna organisationen och resursfördelningen.

1990-talet och framåt: En ny samordnad länsförvaltning

I regeringens proposition 1988/89:154 En ny regional statlig förvaltning föreslogs bildandet av en ny länsstyrelse. Argumentet för detta var att sektoriseringen visserligen hade inneburit en kraftsamling inom vissa områden, men att den hade skett på bekostnad av regional överblick, samordning och en samlad slagkraft. Länsstyrelsens nya roll skulle bl.a. vara att väga olika sektoriella intressen mot varandra och samtidigt ta hänsyn till regionala förhållanden. Regeringen föreslog att de verksamheter som bedrevs av länsvägsnämnden, länsskolnämnden och lantbruksnämnden skulle ingå i länsstyrelsens ansvarsområde. Även delar av länsbostadsnämnderna skulle länsstyrelsen ansvara för. Dessutom skulle länsstyrelsen få ytterligare uppgifter inom kommunikations-, trafiksäkerhets- och skogsvårdsområdena. De olika sektorsintressena skulle kunna garanteras med hjälp av att regeringen i länsstyrelseinstruktionen klart uttalade inom vilka områden länsstyrelsen hade uppgifter. Dessutom skulle länsstyrelseinstruktionen

reglera att länsstyrelsen inom vart och ett av dessa områden skulle ha en expert. Dessa experter skulle också tillsättas i samråd med de centrala myndigheterna.

Förslaget antogs av riksdagen (1989/90:BoU4), som dock ändrade beslutet i den del som gällde länsskolnämndens inordnande i länsstyrelsen. Den statliga skoladministrationen fick istället en egen lösning med en regional fältorganisation. Delar av länsbostadsnämndens verksamhet kom länsstyrelsen att ansvara för först några år senare, men då hade dess uppgifter reducerats betydligt. Den nya samordnade länsförvaltningen började tillämpas den 1 juli 1991. Den nya länsstyrelsen hade fått en uttalad roll som sektorssamordnare och kontaktlänk mellan den nationella och lokala politikens krav och förutsättningar.

Debatten om den regionala nivåns utveckling och organisering tog ny fart under 1990-talets andra hälft. Regionberedningen ansåg i sitt slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27) att staten även fortsättningsvis borde ha en regional samordnad organisation med ansvar för allmänna förvaltningsuppgifter, t.ex. tillståndsgivning, uppföljning av statliga mål, tillsyn och kontroll. Det föreslogs att Skogsvårdsstyrelserna skulle inordnas i länsstyrelserna. Länsstyrelsens roll borde renodlas till att vara statens företrädare och övervakare i länet. Det s.k. regionala utvecklingsansvaret borde flyttas från länsstyrelserna till landstingen. Huvuddelen av remissinstanserna var kritiska till förslagen, framför allt till det som gällde förändringarna i det regionala utvecklingsansvaret. I regeringens proposition Den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36) låg fokus på ett försök i några län med förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. För länsstyrelsernas del innebar detta att vissa frågor, t.ex. de regionala utvecklingsfrågorna, skulle flyttas från länsstyrelsen till den regionala politiska nivån, det s.k. självstyrelseorganet. Regeringen tog också upp vissa frågor kring den samordnade länsförvaltningen, bl.a. att utvecklingen mot den samordnade länsförvaltningen borde fortsätta. I denna proposition lades också förslaget om en vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län. Förslaget innebar att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen på försök skulle integreras i länsstyrelsen (se avsnitt 9.2). Huvuddelen av regeringens förslag kom att genomföras, vilket innebar att länsstyrelserna i Gotlands, Kalmar och Skåne län ingick i försöksverksamheten. Senare tillkom även Västra Götalands län (prop. 1996/96:108, bet. 1996/87:BoU13, rskr. 1996/97:228).

År 1997 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med syfte att utvärdera ovan nämnda försöksverksamheter samt att även komma med förslag på den framtida regionala organisationen. I direktiven (dir. 1997:80) angavs att det bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmakternas beslut. Tre år senare lade den parlamentariska regionkommittén (PARK) sitt slutbetänkande Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85). Tyngdpunkten låg på ansvarsfördelningen mellan stat och kommun för de regionala utvecklingsfrågorna. Kommittén föreslog en förlängning och utvidgning av försöksverksamheten. Enligt kommittén borde länsstyrelsen renodlas till att vara en statlig förvaltnings- och tillsynsmyndighet och företrädare för det nationella intresset inom sina ansvarsområden.

Hösten 2001 lade regeringen fram propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7). Tyngdpunkten i propositionen var förslaget att det i samtliga län skulle vara möjligt att från och med den 1 januari 2003 bilda ett kommunalt samverkansorgan för regional utveckling i länet. I de län där ett sådant samverkansorgan bildades skulle staten, och därmed länsstyrelserna, lämna över vissa uppgifter till den kommunala nivån (kommunalförbund). Propositionen behandlade också frågor om länsstyrelsens roll, uppgifter och organisation. En viktig utgångspunkt som lades fast var att det konsekvent skulle vara länsstyrelsen som skulle användas för statliga förvaltningsuppgifter i de fall där uppgifterna ”inte kan eller bör skötas på central nivå”.

Inom ramen för den förvaltningspolitiska kommissionens arbete i slutet av 1990-talet, togs frågan om statens organisering upp i ett mer principiellt sammanhang. I kommissionens slutbetänkande (SOU 1997:57) uppmärksammades ett fenomen som betecknas som förvaltningens fragmentering;

…bristen på sammanhang mellan den statliga förvaltningens olika delar, tendens till splittring, oförmåga att se till de gemensamma överordnade målen. (s. 24)

Kommissionen såg en risk för att det inre sammanhanget i statens verksamhet äventyras samtidigt som behovet av samverkan är stort. Vidare sades att en avsektorisering var ett sätt att tillgodose samverkansbehoven internt inom offentlig verksamhet. Kommissionen ansåg att det

kan ske genom att uppgifter delegeras till kommunala nivåer eller genom att den statliga regionala förvaltningen mer än hittills förs samman till länsstyrelserna. (s. 61)

Kommissionen konstaterade dock att samordning inte nödvändigtvis löses genom organisatoriska förändringar. Samverkan mellan myndigheter och alternativa arbetsformer där flera myndigheter samverkar kring aktuella, tillfälliga uppgifter/insatser kunde också vara tänkbara lösningar. Regeringen delade kommissionens uppfattning i den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarens tjänst (prop. 1997/98:136). Något mer principiellt ställningstagande gjordes dock inte vad gäller statsförvaltningens organisation i allmänhet och dess organisation på regional nivå i synnerhet.

Under år 2003 tillsattes en parlamentarisk kommitté – Ansvarskommittén – med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen. I uppdraget ingick att identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. Kommittén fick även i uppdrag att identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna. I sitt första delbetänkande Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) konstaterar kommittén bl.a. att

…dagens samhällsorganisation har begränsningar när det gäller såväl överskådlighet som utvecklingskraft (s. 155).

En sådan begränsning som tas upp är den ökade sektoriseringen. Kommittén skriver att

sektoriseringen är ett utslag av den specialisering som har varit en av de främsta faktorerna bakom det moderna industrisamhällets enorma utveckling. I denna mening har sektorisering utgjort en positiv kraft bakom den offentliga verksamhetens utveckling. En renodlad verksamhet främjar en inomprofessionell utveckling. Den ger även möjlighet att ta tillvara kompetens och ger utrymme att formulera och följa upp mål för enskilda verksamheter. Men sektoriseringen begränsar samtidigt samhällets förmåga till helhetssyn och därmed möjligheterna att löpande anpassa organisation, resursfördelning, tekniker, regelsystem etc. till förändrade förhållanden (s. 161).

Vidare skriver man att

sektorisering kan också befaras försvåra en hållbar utveckling av samhället och hämma tillväxtförutsättningarna (s. 161).

Ansvarskommittén skissar på olika strategier för att försöka motverka sektoriseringens negativa effekter. En viktig komponent i dessa strategier bör, enligt kommittén, sannolikt vara att ett samlat tvärsektoriellt handlingsutrymme skapas hos politiskt ansvariga beslutsfattare. Därför menar kommittén att man bör belysa de strukturella förutsättningarna för tvärsektoriellt utvecklingsarbete i det fortsatta arbetet. Kommittén påpekar också att sektoriseringen även finns i Regeringskansliet samt att

förmågan till ökad tvärsektoriell förändring på central statlig nivå måste finnas med i en samlad strategi för ökad utvecklingskraft i samhällsorganisationen (s. 162).

I det fortsatta arbetet kommer kommittén att fördjupa sig inom bl.a. utformningen av den regionala samhällsorganisationen. Behovet av ett samordnande helhetsansvar för koordinering av statlig verksamhet på regional nivå gör det, enligt Ansvarskommittén, särskilt viktigt att överväga hur staten genom länsstyrelserna kan uppträda som en stark och verksamhetsnära aktör även i ett läge med ökat regionalt självstyre.

2.3. Länsstyrelserna idag

Länsstyrelserna är idag statliga organ på regional nivå med en särskild samordningsroll. Vid flera tillfällen har statsmakterna uttalat sig om detta (se prop. 1988/89:154, 1989/90:BoU4, rskr. 1989/90:89, beslut om samordnad länsförvaltning 1991, prop. 1996/97:36 samt prop. 2001/02:7). Länsstyrelserna är självständiga myndigheter direkt underställda regeringen. Idag finns det totalt 21 länsstyrelser av varierande storlek, från ca 150 anställda upp till ca 620.

Ett av regeringens viktigaste styrdokument är förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion (i det följande kallad länsstyrelseinstruktionen).

De två första paragraferna i instruktionen ger uttryck för regeringens syfte med länsstyrelserna och grundidén om den statliga samordnade länsförvaltningen.

  • 1 § I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter.
  • 2 § Länsstyrelsen skall verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen skall utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. Länsstyrelsen skall främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där.

Den första paragrafen speglar den rent förvaltningsmässiga delen. Här är det väsentliga den organisatoriska strukturen över landet, den geografiska spridningen och närheten till medborgaren och de objekt som länsstyrelsen skall utöva tillsyn över. Den andra paragrafen rör länsstyrelsens uppgift att vara den samordnande parten som har helhetsperspektivet.

En myndighetsinstruktion är tänkt att spegla myndighetens ansvar och uppgifter så heltäckande som möjligt. I länsstyrelseinstruktionens tredje paragraf anges följande:

  • 3 § Länsstyrelsen har bland annat uppgifter i fråga om:

1. naturvård och miljöskydd,

2. social omvårdnad,

3. kommunikationer, 4. livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor,

5. lantbruk, 6. rennäring m.m. i förekommande fall,

7. fiske, 8. jämställdhet mellan kvinnor och män,

9. kulturmiljö, 10. regional utveckling, 11. hållbar samhällsplanering och boende, 12. civilt försvar, fredstida krishantering och räddningstjänst.

I fjärde paragrafen anges att länsstyrelsens uppgifter också omfattar:

1. de allmänna valen,

2. tillsynen över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 §

ärvdabalken,

3. distriktsveterinärorganisationen, tillsynen över denna och andra

praktiserande veterinärers verksamheter samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar,

4. fjällförvaltningen i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norr-

bottens län,

5. förvaltningen av mål 1 och 2 och vissa andra program inom EG:s

strukturfonder.

Enligt femte paragrafen skall länsstyrelserna också verka för att de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen uppnås och därvid svara för regionalt mål- och uppföljningsarbete.

En del av länsstyrelseinstruktionen rör samråd (38 och 39 §§). Samrådet är uttryckt från två perspektiv, dels från den enskilda länsstyrelsens perspektiv, dels från övriga myndigheters perspektiv. I 38 § anges att

Innan en central myndighet meddelar ett beslut som är av väsentlig betydelse för ett län, skall myndigheten samråda med länsstyrelsen.

I 39 § står att

Länsstyrelsen skall samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom länsstyrelsens verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet.

I övrigt regleras länsstyrelsernas uppgifter i de många hundra lagar och förordningar som också styr deras verksamhet.

För några länsstyrelser har dock vissa uppgifter, främst ansvaret för den regionala utvecklingen, övertagits av regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan. Sedan år 1997 har det i några län pågått försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning. Försöken startade i tre län – Kalmar, Skåne och Gotlands län. Sedan år 1999 omfattas även Västra Götalands län av försöket.

Från år 2003 är det möjligt att i samtliga län bilda kommunala samverkansorgan i form av kommunalförbund för regional utveckling. Kommunala samverkansorgan har hittills bildats i sex län, utöver Kalmar och Gotland. Dessa sex län är: Uppsala, Södermanlands, Blekinge, Hallands, Dalarnas och Östergötlands län.

Regeringens syfte med reformen är bl.a. att utveckla den samordnade länsförvaltningen. Detta skall bl.a. ske genom att länsstyrelsens roll med avseende på tillsyn, uppföljning och utvärdering stärks. Länsstyrelsens statliga uppdrag har också tydliggjorts genom att samtliga länsstyrelser fr.o.m. år 2003 har fått styrelser som utses av regeringen, inte som tidigare av landstingen. I län med kommunala samverkansorgan eller försöksverksamhet består sty-

relsen av högst nio personer, inkl. landshövdingen. I övriga län består styrelsen av högst tretton personer, inklusive landshövdingen. I de sistnämnda länen är syftet att möjliggöra en bred kommunalpolitisk representation.

2.3.1. Länsstyrelserna får själva bestämma organisation och kompetens med några få undantag

I länsstyrelseinstruktionen finns ingen reglering av länsstyrelsernas organisation. Varje länsstyrelse kan därmed fritt välja organisationsutformning.

De organisationslösningar som de flesta länsstyrelser idag har valt är olika typer av blockorganisationer, dvs. en organisation som har avdelningsstruktur och där flera sakområden sorterar under ett och samma block eller avdelning. I en blockorganisation är antalet organisatoriska enheter färre än i en enhetsorganisation med motsvarande verksamhet. Endast ett fåtal länsstyrelser har enhetsorganisation, dvs. organisationens huvudsakliga indelning bygger på de olika sakfrågorna som länsstyrelserna hanterar.

Även om länsstyrelserna själva får välja organisation ställer regeringen krav på viss kompetens och vissa funktioner. Ett sådant krav är att det skall finnas en sakkunnig för frågor som rör jämställdhet mellan kvinnor och män (43 § länsstyrelseinstruktionen).

I 44 § ges möjligheten att ställa en av länsstyrelsens anställda till en annan länsstyrelses förfogande för att

…som föredragande eller på något annat sätt, delta i handläggningen av ett visst ärende eller en viss ärendegrupp.

Vad denna paragraf har inneburit i praktiken tas upp närmare i kapitel 8 om samordning och samverkan mellan länsstyrelserna.

I instruktionen regleras vissa andra funktioner som rennäringsdelegationer, Fjälldelegationen, miljöprövningsdelegationer och strukturfondsdelegationer. Här anges bl.a. vad dessa delegationer skall göra och hur delegationerna skall bemannas. Dessa delegationer ansvarar för särskilda ärenden vid länsstyrelserna.

2.3.2. Länsstyrelsernas arbetsuppgifter och finansiering

Länsstyrelserna har uppgifter inom drygt ett 20-tal av de nu befintliga 48 politikområdena. Politikområden är en indelningsgrund för all statlig verksamhet och kan underindelas i verksamhetsområden, vilka i sin tur kan delas in i verksamhetsgrenar. En närmare beskrivning av denna struktur och indelning återfinns i kapitel 4 avsnitt 3.

Den indelning av länsstyrelsernas verksamhet i verksamhetsgrenar som tillämpats fram till år 2002 visar att de tre största verksamheterna är naturvård och miljöskydd, lantbruk samt regional utvecklingspolitik. Tyngdpunkten för verksamheterna skiljer sig åt mellan länsstyrelserna beroende på de regionala skillnaderna mellan länen. Under år 2002 såg den totala kostnadsfördelningen för samtliga länsstyrelser ut enligt figur 2.1.

Figur 2.1. Länsstyrelsernas totala kostnader år 2002 fördelade efter verksamhetsgrenar

0 5 10 15 20 25 30

Naturvård o miljösk

Lantbruk

Regional utv.politik

Kommunikationer

Övrig förvaltning

Hållbar samhällsplan.

Kulturmiljö

Social omvårdnad

C ivilt försvar, räddn. tj.

Livsmedel, djurskydd

Jämställdhet

Rennäring

Fiske

Integration

Andel (%)

Källa: Regeringskansliets sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2002.

Flertalet verksamhetsgrenar har en benämning som tydligt speglar dess innehåll. Övrig förvaltning kan dock behöva förklaras. Här återfinns bl.a. frågor kring stiftelser, bevakningsföretag, pantbanker och övervakningskameror.

Arbetsuppgifterna spänner över många verksamheter. Detta gör att länsstyrelserna har en rad olika kompetenser bland de drygt 5 100 anställda (prop. 2003/04:1, volym 10). Här finns t.ex. jurister, agronomer, arkeologer, biologer, samhällsvetare, ekonomer, ingenjörer, veterinärer och socionomer.

En viktig uppgift för länsstyrelserna är att ge råd och information till medborgare, näringsliv och kommuner inom flera av ovan nämnda verksamheter. Länsstyrelserna har också uppgiften att samordna aktörer i länet genom att t.ex. ta initiativ till olika möten och aktiviteter.

Utöver detta hanterar länsstyrelserna också en mängd olika ärenden. Under år 2002 avgjordes ca 840 000 ärenden. Det rör sig t.ex. om att ge tillstånd, att pröva överklaganden av kommunala beslut och inte minst att ge bidrag till olika verksamheter. Länsstyrelserna ger tillstånd för bl.a. körkort, taxilegitimation, att bedriva yrkesmässig trafik, jakt, fiskeodling, att bedriva handel med djur, att bedriva miljöfarlig verksamhet, dispens för att bygga inom strandskyddat område, att starta privata behandlingshem och äldreboende och att anordna bingo och andra spel. Bidragsgivningen rör t.ex. stöd till jordbruket, företagsstöd, stöd för att bevara kulturlandskap eller stöd till ungdoms- och missbrukarvård. Sedan Sveriges inträde i EU hanterar länsstyrelserna EU-bidrag inom flera områden, bl.a. inom lantbruksområdet. Under år 2002 fattade länsstyrelserna beslut om bidrag inom lantbruksområdet till ett sammanlagt värde om 7,7 miljarder kronor (källa: Regeringskansliets sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för 2002 [PM 2003-05-15]).

Länsstyrelserna bedriver också tillsyn inom en rad områden, t.ex. över yrkesmässig trafik, veterinärers verksamhet, större miljöstörande verksamheter, skyddade naturområden, hur livsmedelslagen tillämpas, vissa frågor som rör plan- och bygglagen, privata vårdhem och äldreboende, övervakningskameror och stiftelser.

Länsstyrelsernas verksamhet finansieras på olika sätt. De totala intäkterna för år 2002 uppgick till 3 070 miljoner kronor. Ungefär 64 procent finansierades via länsstyrelsernas förvaltningsanslag (om förvaltningsanslag, se avsnitt 4.4), ca 25 procent av bidrag, 6 pro-

cent av avgifter och andra ersättningar samt ca 4 procent av övriga anslag och ca 1 procent utgör finansiella intäkter.

De totala kostnaderna för länsstyrelsernas verksamhet för år 2002 uppgick till 3 085 miljoner kronor.

I kapitel 5, om den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna, beskrivs länsstyrelsernas finansierings- och kostnadsbild närmare.

2.3.3. Många aktörer är inblandade i länsstyrelsernas verksamhet

Länsstyrelsernas omfattande verksamhet innebär att så gott som samtliga departement i Regeringskansliet är inblandade i regeringens styrning och uppföljning av länsstyrelserna. Länsstyrelserna har också ett mer eller mindre omfattande samarbete med ett stort antal statliga myndigheter som har uppgifter inom samma politikområden som länsstyrelserna. Denna mångfald av aktörer belyser utredningen närmare i kapitel 3.

3. Ansvarsförhållanden och samarbetsparter

Detta kapitel syftar till att beskriva roller och ansvar inom Regeringskansliet i fråga om länsstyrelserna samt till att ge en bild av kontakterna och samarbetet mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna. I avsnitt 3.1 beskrivs ansvaret för länsstyrelserna inom Regeringskansliet och i avsnitt 3.2 beskrivs sektorsmyndigheternas relation med länsstyrelserna.

3.1. Ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet

Enligt 7 kap. 1 § Regeringsformen förfogar regeringen över ett Regeringskansli för beredning av regeringsärenden. Av förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (i det följande kallad departementsförordningen) framgår att i Regeringskansliet ingår idag:

  • Statsrådsberedningen,
  • Justitiedepartementet,
  • Utrikesdepartementet,
  • Försvarsdepartementet,
  • Socialdepartementet,
  • Finansdepartementet,
  • Utbildningsdepartementet,
  • Jordbruksdepartementet,
  • Kulturdepartementet,
  • Miljödepartementet,
  • Näringsdepartementet och
  • Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Regeringsärenden beslutas vid regeringssammanträden och inför regeringsbeslut bereds ärendena inom Regeringskansliet. Det är regeringen som bestämmer hur ärendena skall fördelas mellan

departementen. Regeringsformen medger således en stor flexibilitet i hur ansvar och organisation skall se ut. Förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden fördelas mellan departementen enligt en till departementsförordningen fogad bilaga. Av denna bilaga framgår också till vilka departement myndigheter och andra organ hör. Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden, skall det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. Den av statsministern utsedde departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsärenden i departementet. Om något annat statsråd är föredragande ansvarar denne för beredningen av ärendet.

Berör det aktuella ärendet flera departements verksamhetsområden eller flera enheter inom ett och samma departement måste det ansvariga departementet eller den ansvariga enheten se till att gemensam beredning sker, dvs. ärendet skall beredas i samråd med övriga departement eller enheter. Det ansvariga departementet eller den ansvariga enheten skickar ut beslutsunderlag till berörda för synpunkter och vid behov träffas man och diskuterar förslag. Om man på tjänstemannanivå inte lyckas komma fram till en gemensam lösning förs (”hissas”) frågan upp i organisationen. Det som påbörjas på handläggarnivå förs till de s.k. huvudmännen, oftast enhetscheferna, därefter till eventuella avdelningschefer. Går det fortfarande inte att få till stånd en lösning går frågan vidare till den politiska nivån, i första hand till berörda statssekreterare och därefter till berörda ministrar. Kommer man inte heller här fram till en gemensam lösning på den aktuella frågan kan frågan föras till statsrådsberedningen. Grundprincipen är att förslaget måste vara färdigberett för att komma upp på regeringens veckovisa sammanträden.

3.1.1. Roller och ansvar i fråga om länsstyrelserna

I bilagan till departementsförordningen anges att Finansdepartementet har ansvar för länsstyrelserna när det gäller förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden samt för länsstyrelserna som myndigheter. I ansvaret ingår även länsindelningen vad gäller förvaltningsärenden och ändrad regional ansvarsfördelning vad gäller lagstiftningsärenden. Någon närmare definition av innebörden av detta ansvar ger inte förordningen.

Inom Finansdepartementet är det en enhet som ansvarar för länsstyrelsefrågor – länsstyrelseenheten. I Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Finansdepartementet (RKF 2003:3) anges i bilaga 1 att länsstyrelseenheten ansvarar för frågor som rör

  • länsstyrelserna; styrning, uppföljning och medelstilldelning,
  • utveckling och samordning av den regionala samhällsorganisationen,
  • länsindelningen.

Länsstyrelseenheten skall också, när det gäller ansvar för myndigheter, ansvara för länsstyrelserna.

Målen för länsstyrelseenheten år 2003 har enligt Finansdepartementets verksamhetsplan för samma år, uttryckts på följande sätt:

  • Den nationella politikens genomslag i hela landet skall säkerställas genom en samordnad statlig länsförvaltning. Styrningen och uppföljningen av den skall vara ändamålsenlig och effektiv.
  • Länsstyrelseorganisationen och dess ledning skall ha förutsättningar att bedriva verksamheten rättssäkert, effektivt och rationellt med hög kvalitet och god service.
  • Statsmakternas beslut om ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå mellan stat och kommun skall följas upp.

Ansvaret för sakfrågor och för verksamhet som finansieras på annat sätt än genom förvaltningsanslaget vilar på respektive fackdepartement. Länsstyrelseenhetens ansvar beträffande medelstilldelningen begränsas till att gälla länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Alla departement utom Utbildningsdepartementet har i olika omfattning frågor som hanteras av länsstyrelserna. Detta delade beredningsansvar förutsätter ett konsekvent arbete med utbyte av information och beredning av gemensamma frågor mellan alla inblandade parter, såväl löpande som i mer projektbaserade arbetsformer. Detta ställer stora krav på samordning.

Frågor som hanteras av fackdepartementen och som rör länsstyrelserna bereds med länsstyrelseenheten och tvärtom; sakrelaterade frågor som hamnar på länsstyrelseenheten skall beredas med berört fackdepartement. Detta sker löpande under året. Arbetet inom ramen för budgetprocessen samt mål- och resultatdialogerna leds och samordnas däremot av länsstyrelseenheten. Länsstyrelseenheten har dock, precis som övriga enheter och

departement, att följa de anvisningar och tidplaner som budgetavdelningen ger för budgetarbetet.

Sedan år 1994 har länsstyrelseenheten arbetat med att förbättra samordningen av länsstyrelserelaterade frågor inom Regeringskansliet genom att knyta kontaktpersoner från respektive fackdepartement till enheten. Länsstyrelseenheten och kontaktpersonerna träffas några gånger om året, framförallt i samband med regleringsbrevsarbetet och mottagandet av årsredovisningarna.

Vad gäller regleringsbrevet har länsstyrelseenheten ansvaret för utformningen av den finansiella delen och vissa avsnitt i verksamhetsdelen, t.ex. sådant som avser gemensamma och mer övergripande mål. Länsstyrelseenheten ansvarar även för regleringsbrevets struktur (se avsnitt 5.3.1 om regleringsbrevet). Fackdepartementen är ansvariga för respektive delar när det gäller målen, återrapporteringskraven och uppdragen för de olika sakfrågorna. Att utarbeta ett regleringsbrev är en process mellan länsstyrelseenheten och övriga fackdepartement. Eftersom länsstyrelseenheten ansvarar för länsstyrelserna som myndigheter har enheten också ett ansvar för den slutliga utformningen av regleringsbrevet, dvs. efter avslutade diskussioner och förhandlingar.

I uppföljningsarbetet med årsredovisningarna ansvarar länsstyrelseenheten för de totala sammanställningarna och analysen av länsstyrelserna som effektiva myndigheter (processer, ekonomi, ärendehandläggning t.ex.). Fackdepartementen ansvarar för att sammanställa och analysera respektive sakfrågor.

Vid förändrade eller tillkommande uppgifter är huvudprincipen att detta alltid skall finansieras inom respektive utgiftsområde (indelningsgrunden för statsbudgetens utgiftssida). Varje departement är ansvarigt även för finansiering av eventuella effekter på inkomst- och utgiftssidan inom andra utgiftsområden/departement av de förslag som departementet framför (se cirkulär 2002:7 Beredning inför 2003 års ekonomiska vårproposition, bilaga 2). Detta gäller också för förändrade eller tillkommande uppgifter för länsstyrelserna. Finansdepartementets länsstyrelseenhet skall bevaka att så sker.

Ansvar för utvecklingsfrågor

Finansdepartementet har också gjort det till länsstyrelseenhetens uppgift att inom Regeringskansliet arbeta med frågor som rör utveckling och samordning av länsstyrelserna. Uppgiften som sådan har sin förklaring i tidigare organisatoriska lösningar inom Regeringskansliet. År 1991 bildades nämligen en särskild utvecklingsgrupp inom Civildepartementet under ledning av en generaldirektör. Utvecklingsgruppens föregångare var LON, Länsstyrelsernas organisationsnämnd, som tillskapades år 1971. Nämnden hade till uppgift att hålla ihop vissa uppgifter mellan länsstyrelserna av mer administrativ karaktär, t.ex. redovisnings- och diariesystem, blanketter och information.

Utvecklingsgruppen arbetade parallellt med länsstyrelseenheten som då ansvarade för mer administrativa frågor och beredningsfrågor. Det fanns dock brister i samordningen mellan dessa båda grupper och år 1996 föreslogs att enheterna skulle integreras. Detta genomfördes år 1997.

Länsstyrelseenheten fungerar i flera fall som en central funktion med administrativa samordningsuppgifter gentemot länsstyrelserna. Enheten driver olika utvecklingsfrågor, t.ex. frågor som rör kompetensförsörjning vid länsstyrelserna, olika former av ledningsstöd och frågor som rör effektivisering och kvalitet i verksamheten.

Tidigare år har enheten även utformat mallar för olika ända- mål, t.ex. budgetunderlag och årsredovisningar, i syfte att bl.a. underlätta länsstyrelseenhetens sammanställningar av underlagen. Parallellt med mallarbetet har länsstyrelseenheten också arbetat med att öka jämförbarheten mellan länsstyrelsernas redovisning, framför allt den finansiella redovisningen. Tidigare fanns en redovisningsgrupp bestående av företrädare för länsstyrelserna, Riksrevisionsverket (RRV) och Ekonomistyrningsverket (ESV), med syfte att ta fram en gemensam objektplan och gemensamma redovisningsprinciper för samtliga länsstyrelser. Arbetet bedrevs under ett antal år. Numera är det dock länsstyrelserna själva som ansvarar för att en gemensam utveckling och kontinuerlig översyn av redovisningsfrågorna sker.

På en mer övergripande nivå finns Utvecklingsrådet för länsstyrelsefrågor m.m. Det består av fyra landshövdingar, ansvarig statssekreterare och departementsrådet med ansvar för länsstyrelsefrågor vid Finansdepartementet. Syftet med Utvecklingsrådet är att skapa en aktiv dialog mellan landshövdingarna och departementets

politiska ledning i länsstyrelserelaterade frågor. Rådet träffas fyra

  • gånger per år.

3.2. Sektorsmyndigheterna och länsstyrelserna

Många statliga myndigheter är samarbetsparter till länsstyrelserna. När frågan om sådana samarbetsparter diskuteras brukar det talas om såväl sektorsmyndigheter som centrala verk. Sektorsmyndigheter definieras här som sådana myndigheter som i huvudsak har att hantera uppgifter inom ett och samma politikområde eller inom ett eller flera närliggande politikområden (t.ex. Socialstyrelsen som till sin huvuduppgift har att hantera politikområdena Hälso- och sjukvårdspolitik, Äldrepolitik, Handikappolitik, Folkhälsa och Socialtjänstpolitik).

Ofta används sektorsmyndigheter och centrala verk som synonymer till varandra. För att underlätta för läsaren kallar utredningen fortsättningsvis andra statliga myndigheter som länsstyrelserna har kontakter med för sektorsmyndigheter, oavsett om de enbart har en central organisation eller även har en regional organisation.

I tabell 3.1 anges de sektorsmyndigheter som utredningen vänt sig till bl.a. i syfte att få ta del av deras erfarenheter från samarbetet med länsstyrelserna. Erfarenheterna har bl.a. inhämtats genom en enkät och redovisas dels i detta kapitel, dels i kapitel 10.

Tabell 3.1. Sektorsmyndigheter i samarbete med länsstyrelserna

Sektorsmyndigheter

Arbetsmarknadsstyrelsen Lotteriinspektionen Banverket Naturvårdsverket Boverket Post- och telestyrelsen Statens energimyndighet Riksantikvarieämbetet Fiskeriverket Riksgäldskontoret Glesbygdsverket Riksskatteverket (fr.o.m. 2004 Skatteverket) Statens folkhälsoinstitut Rikspolisstyrelsen Handikappombudsmannen Sametinget Integrationsverket Skogsstyrelsen Institutet för tillväxtpolitiska studier Socialstyrelsen Jordbruksverket Statens räddningsverk Jämställdhetsombudsmannen Statens fastighetsverk Kammarkollegiet Statens folkhälsoinstitut Kemikalieinspektionen Valmyndigheten Konkurrensverket Verket för näringslivsutveckling Krisberedskapsmyndigheten Verket för innovationssystem Lantmäteriverket Vägverket Livsmedelsverket

Oavsett på vilken nivå sektorsmyndigheterna eller länsstyrelserna arbetar är samtliga direkt underställda regeringen, vilket placerar dem på samma formella nivå. Endast i ett fall har en sektorsmyndighet föreskriftsrätt gentemot länsstyrelserna. Detta gäller vissa föreskrifter som Jordbruksverket beslutar om och som rör administrationen av EU:s lantbruksstöd. De aktuella förordningarna med bemyndigande är

  • förordningen (1999:1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter,
  • förordningen (1997:1336) om miljöstöd,
  • förordningen ((2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder samt
  • förordningen (1999:1424) om förvaltning av EG:s strukturfonder.

Vid införlivandet av EU:s regler på detta område menade Jordbruksverket att kraven från EU var sådana att utan detta undantag med särskild föreskriftsrätt för verket skulle Sverige inte kunna möta dessa krav. I bilagan till Kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 framgår att hela eller delar av utbetalningsställets god-

kännande funktion kan delegeras till andra organisationer. Dock har utbetalningsstället alltid kvar det yttersta ansvaret för utbetalningarnas laglighet och riktighet. Att utbetalningarna är lagliga och riktiga ska intygas av utbetalningsstället vid rekvisition av EUmedel.

I de fall Regeringen har delegerat godkännandefunktionen (beslutanderätten i första instans) till länsstyrelserna kvarstår således ett ansvar för utbetalningsstället, dvs. för Statens Jordbruksverk. Detta innebär att verket genom olika åtgärder måste säkerställa en korrekt hantering av ärendena på länsstyrelserna. Eftersom länsstyrelserna är självständiga myndigheter krävdes det författningsstöd för att Jordbruksverket skulle kunna meddela bindande regler för handläggningen.

Om inte Statens Jordbruksverk kan säkerställa att de utbetalningar som görs är lagliga och riktiga kan detta leda till betydande sanktioner för Sverige och utebliven finansiering.

Samarbetet och dess omfattning

Eftersom länsstyrelserna har uppgifter inom många områden är också kontakterna omfattande med en rad sektorsmyndigheter. Av utredningens enkätresultat framgår att vissa länsstyrelser har uppgifter inom i princip hela sektorsmyndighetens ansvarsområde, t.ex. Naturvårdsverket och Statens Jordbruksverk. Med andra sektorsmyndigheter har länsstyrelserna kontakt enbart i vissa frågor, t.ex. Lotteriinspektionen och Arbetsmarknadsverket.

Exemplen i det följande ger en bild av det mångfacetterade samarbetet mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna.

  • Krisberedskapsmyndigheten uttrycker det som att det finns ett nära samarbete för att utveckla rollen som geografiskt områdesansvarig på regional nivå, t.ex. att bygga upp nätverk, ha förmåga att informera samt att följa upp beredskapsförberedelser. Grunden för detta samarbete är bl.a. Krisberedskapsmyndighetens instruktion.
  • Länsstyrelserna och Valmyndigheten samarbetar kring allmänna val och folkomröstningar. Här detaljreglerar vallagen i stort sett vilka uppgifter som länsstyrelserna har.
  • Länsstyrelserna och Statens räddningsverk samarbetar kring en mängd ärendetyper inom olika delverksamheter rörande områdena skydd mot olyckor och civilt försvar. Exempel är

tillsynsverksamhet, miljödomstolsärenden, övningsverksamhet m.m. Verksamheten är ofta styrd av författningar. Inom t.ex. räddningstjänstområdet framgår av länsstyrelseinstruktionen att länsstyrelserna har uppgifter, vilka förtydligas i lag och förordning för räddningstjänsten.

  • Statens jordbruksverk har ett omfattande samarbete inom ett flertal olika sakområden, t.ex. EU-stödhantering, nationella stöd, kontrollverksamhet m.m. Samarbetet är främst styrt författningsmässigt, ofta genom olika EU-förordningar samt genom instruktion och regleringsbrev.
  • Fiskeriverket och länsstyrelserna samarbetar inom bl.a. strukturfondsärenden, fiskeregleringar och miljöövervakning. En stor del av samarbetet är styrt via författningar.
  • Vägverket samarbetar med länsstyrelserna inom i stort sett hela verkets ansvarsområde. Grunden för detta samarbete är både författningsmässig och frivillig.
  • Jämställdhetsombudsmannen samarbetar med länsstyrelserna i fråga om granskning av jämställdhetsplaner. Samarbetet sker på frivillig basis på initiativ av länsstyrelsernas jämställdhetsexperter.

De olika exemplen är ett axplock från alla de områden som det finns samarbete inom. I bilaga 5 återfinns en lista över olika områden där länsstyrelserna och ett 30-tal sektorsmyndigheter delar frågor. Uppgifterna har hämtats från svaren på utredningens enkät, vilken har besvarats av de sektorsmyndigheter som återfinns i tabell 3.1.

Samarbetet mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna kan alltså baseras på olika grunder. Vanligast förekommande är författningsmässig grund. I författningarna förekommer ofta två typer av skrivningar kring ansvarsfördelningen. Den ena typen handlar om att ansvaret regleras genom att sektorsmyndigheten har ansvar för uppgift/område A medan länsstyrelserna ansvarar för område/uppgift B. Ett exempel kan hämtas från ansvarsfördelningen mellan Fiskeriverket och länsstyrelserna. Ansvarsfördelningen finns reglerad i Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Här framgår bl.a. att Fiskeriverket meddelar föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske skall tas till naturvårdens intresse. Fiskeriverket meddelar föreskrifter om märkning av redskap som används vid fiske och om märkning av fisksump. Länsstyrelsen lämnar tillstånd för att sätta ut fisk eller

flytta fisk från ett vattenområde till ett annat eller för att anlägga och driva en fiskeodling.

Den andra typen av skrivning om ansvarsfördelningen handlar om på vilken nivå som ansvaret gäller, nationell eller regional. Exempel finns att hämta från räddningstjänstområdet. Regleringen av tillsynsansvaret mellan Statens Räddningsverk och länsstyrelserna finns reglerad i räddningstjänstlagstiftningen och Sevesolagen. Där anges att Statens Räddningsverk utövar den centrala tillsynen och att länsstyrelsen utövar tillsynen inom länet.

Samarbetet mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna kan också utgå från regleringsbrev och andra regeringsbeslut.

Länsstyrelsernas samarbete med några av sektorsmyndigheterna vilar endast eller huvudsakligen på frivillig grund. Så är fallet i samarbetet mellan t.ex. länsstyrelserna och Jämställdhetsombudsmannen respektive Institutet för tillväxtpolitiska studier.

I flertalet fall är samarbetet dock styrt av en kombination av författningsmässig reglering och frivillighet. Frivilligheten handlar oftast om gemensamma projekt av olika slag och medverkan vid olika möten. Det är inte heller ovanligt att det frivilliga samarbetet har sitt ursprung i ett initiativ från någon enskild medarbetare.

Utredningens enkätresultat visar att omfattningen av kontakterna mellan länsstyrelserna och de olika sektorsmyndigheterna skiljer sig åt, dels beroende på ansvarsfördelningen, dels beroende på sakfrågornas omfattning och karaktär. Så gott som samtliga sektorsmyndigheter har dock uppgett att de har kontakter med länsstyrelserna flera gånger per år. Kontakterna sker i huvudsak med samtliga länsstyrelser och de sker både på lednings- och handläggarnivå, med betoning på det senare. Kontakterna har också genom åren utformats på olika sätt, bl.a. beroende på uppkomna problem och krav på effektiva lösningar. Ibland är det fråga om ett nära samarbete med frekventa kontakter, gemensamma arbetsgrupper (och i vissa fall också gemensamma projekt) och/eller gemensamma arbetsuppgifter (t.ex. gemensamma tillsynsinsatser). Vanligast är att kontakterna handlar om informationsutbyte eller samråd.

4. Ekonomisk styrning

I detta kapitel görs en generell genomgång av den ekonomiska styrningen och dess beståndsdelar. I avsnitt 4.2 beskrivs budgetprocessen i staten översiktligt. Den ekonomiska styrningen består av två delar, resultatstyrning respektive finansiell styrning, vilka beskrivs närmare i avsnitt 4.3 respektive 4.4. I avsnitt 4.5 sammanfattas det pågående utvecklingsarbetet på området.

4.1. Begreppet ekonomisk styrning

Ekonomisk styrning är sedan ett antal år det begrepp som används inom statsförvaltningen som ett samlingsbegrepp för den finansiella styrningen (dvs. att styra resurser) och resultatstyrningen (dvs. att styra mot resultat via mål). Utredningen har utgått från det som har sagts bl.a. i budgetpropositionerna för åren 2003 och 2004 om att

den ekonomiska styrningen syftar till att skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av de resurser som staten förfogar över (budgetpropositionerna 2002/2003:1, vol. 2 och 2003/2004:1, vol. 2).

I det följande ges en närmare beskrivning av den ekonomiska styrningens olika delar och det pågående utvecklingsarbetet i dessa delar. För att underlätta för läsaren börjar utredningen med den statliga budgetprocessen.

4.2. Den statliga budgetprocessen i korthet

Till stora delar är den ekonomiska styrningen en del av den statliga budgetprocessen. I beskrivningen av den ekonomiska styrningens komponenter bör därför även budgetprocessens olika delar beröras.

I tabell 4.1 ges en beskrivning av centrala dokument och händelser i budgetprocessen under ett budgetår.

Tabell 4.1. Centrala dokument och händelser i budgetprocessen

Budgetår Myndigheter Regeringen

Riksdagen

januari 15/1 underlag för fördjupad prövning lämnas till regeringen

Prognosarbete

februari 22/2 årsredovisningen lämnas till regeringen

Beredning av ekonomisk vårproposition; utgiftsramar och ekonomisk politik

mars 1/3 budgetunderlaget lämnas till regeringen

Regeringsöverläggningar om den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

april 6/4 beräkningsunderlaget lämnas till regeringen

Den ekonomiska vårpropositionen lämnas till riksdagen

maj Budgetarbetet fortsätter;

utgiftsområden fördelas på anslagsnivå

Beredning av den ekonomiska vårpropositionen

juni Beslut om den ekonomiska vårpropositionen

juli

augusti 15/8 delårsrapport lämnas till regeringen

Budgetarbetet fortsätter

september Budgetpropositionen lämnas till riksdagen oktober Beredning av regleringsbrev

Beredning av budgetpropositionen

november Beredning av regleringsbrev fortsätter

Beslut om utgiftstak, ramar för utgiftsområden och om statens inkomster

december Beslut om regleringsbrev till myndigheterna

Beslut om anslag i statsbudgeten

I den statliga budgetprocessen är de viktigaste dokumenten mellan regeringen och riksdagen de två propositionerna som handlar om

Sveriges ekonomiska politik och budgetpolitik; den ekonomiska vårpropositionen (lämnas i april) och budgetpropositionen (lämnas i september). Dessa anger förslag på ramar för utgiftsområden, utgiftstak för statens budget samt förslag på statens inkomster. När riksdagen har beslutat om detta kan regeringen i sin tur gå vidare och besluta om hur dessa ekonomiska förslag skall brytas ned till olika typer av verksamheter och därtill ange vilka mål och krav som regeringen ställer på verksamheten.

Två av de viktigaste dokumenten mellan regeringen och myndigheterna är regleringsbrevet och årsredovisningen. Ungefär samtidigt under budgetåret, i februari respektive mars, lämnas årsredovisningen för föregående budgetår samt budgetunderlag för de tre kommande budgetåren till regeringen. Årsredovisningen innehåller en resultatredovisning i vilken myndigheten skall redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrevet eller annat beslut. Därtill innehåller årsredovisningen också resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och finansieringsanalys. Budgetunderlaget skall innehålla myndighetens eget förslag till finansiering av verksamheten under de tre kommande budgetåren.

Övriga dokument som myndigheten lämnar till regeringen inom ramen för budgetprocessen är underlag för fördjupad prövning (som endast lämnas efter särskilt beslut av regeringen), beräkningsunderlag samt delårsrapporten. Underlag för fördjupad prövning skall innehålla resultatanalys, resursanalys och en omvärldsanalys. Detta underlag är därmed tänkt att ligga till grund för en mer fördjupad prövning av hela eller någon del av myndighetens verksamhet. Beräkningsunderlaget skall bl.a. innehålla beräkningar av anslag, intäkter och kostnader för de tre närmaste åren. Delårsrapporten är en ekonomisk avrapportering och innehåller resultaträkning, balansräkning och anslagsredovisning för de första sex månaderna av innevarande budgetår.

Regleringsbrevet beslutas av regeringen och når myndigheten i december, efter det att riksdagen beslutat om statsbudgeten. Regleringsbrevet innehåller mål för verksamheten och krav på återrapportering, verksamhetens finansiering samt särskilda villkor för hur tilldelade resurser får utnyttjas. En närmare beskrivning av detta dokument görs under avsnitt 4.3.

En annan viktig del i budgetprocessen är mål- och resultatdialogen. Denna dialog har två syften. Den skall för det första bidra

till att följa upp myndigheternas verksamhet för det gångna året och utifrån denna kunskap diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. Denna verksamhetsdiskussion skall innehålla återkoppling och avstämning av verksamhetens mål, resultat och effekter, myndighetens kompetensförsörjning, jämställdhet, kvalitetsarbete, organisation m.m. Regeringens styrning av myndigheten kan också diskuteras och eventuellt preciseras här.

Dialogens andra syfte är att ge varje myndighetschef möjlighet till ett personligt planeringssamtal med sin minister/statssekreterare för att få en återkoppling på sitt arbete och sitt ledarskap samt för att diskutera utvecklingsinsatser för myndighetschefen.

Eftersom dialogen till stor del bygger på föregående års resultat bör dialogen ligga i nära anslutning till tiden då årsredovisningarna har inkommit till regeringen (se cirkulär nr Fi 2003:1). Vanligtvis planeras mål- och resultatdialogerna in någon gång under mars

  • varje år. På tjänstemannanivån förbereds promemorior med innehåll från olika budgetdokument (bl.a. årsredovisningen) och andra källor inför dialogen. Tjänstemän deltar sedan tillsammans med ministern eller statssekreteraren under den första delen av mål- och resultatdialogen, dvs. verksamhetsdelen.

4.3. Resultatstyrningens olika komponenter

Resultatstyrning är ett styrsystem som handlar om att styra mot resultat genom att sätta upp mål och sedan följa upp eller utvärdera resultatet. Tanken med resultatstyrning är att den organisation som skall uppfylla målet, eller skall bidra till målets uppfyllelse i större eller mindre omfattning, själv skall få bestämma vilka medel som skall användas för att uppnå målet. Resultatinformationen som tas fram genom uppföljnings- och utvärderingsinsatser är sedan tänkt att användas som ett underlag för kommande arbete med planering och prioriteringar.

Mål och krav på resultatinformation kan ställas på olika sätt, t.ex. i särskilda regeringsbeslut. I regeringens styrning av myndigheterna kommer en stor del av resultatstyrningen till uttryck i de mål och återrapporteringskrav som finns i det årliga regleringsbrevet till myndigheten. I myndighetsinstruktionen anges myndighetens stadigvarande mål, uppgifter och syfte med verksamheten.

Regleringsbrevet

Regleringsbrevet är regeringens viktigaste instrument för att operativt styra myndigheternas verksamhet i syfte att verkställa regeringens politik. Brevet innehåller två huvuddelar, en verksamhetsdel och en finansieringsdel.

I verksamhetsdelen anges verksamhetens mål och återrapporteringskrav. I denna del ges myndigheten också särskilda uppdrag som i regel skall avrapporteras under året. Verksamhetsdelen innehåller dels mål som gäller på lång sikt, dels mål som anges för en specifik del av verksamheten och för en viss tid. Till målen fogas vanligtvis återrapporteringskrav.

Regleringsbrevets verksamhetsdel speglar en hierarkisk verksamhetsstruktur med olika nivåer för målen och återrapporteringsstrukturen. Politikområdet är den mest aggregerade nivån och här bidrar oftast flera myndigheter till ett och samma långsiktiga mål. Verksamhetsområdet är ett uttryck för hur regeringen anser att myndighetens verksamhet bör styras och följas upp i dess olika delar. Här kan målet vara både kort- och långsiktigt, men verksamhetsområdet bör i sig vara stabilt från år till år. Liksom för politikområdet kan det även för ett verksamhetsområde vara fler än en myndighet som bidrar till dess mål.

Den nedersta nivån i denna verksamhetsstruktur är verksamhetsgrenen. Den kan röra en specifik del av myndighetens verksamhet och förändras oftare mellan åren än de övriga nivåerna. Regeringen kan genom att ändra mål och återrapporteringskrav eller genom att göra förändringar i verksamhetsstrukturen lägga tyngdpunkten i sin styrning på olika delar av myndighetens verksamhet.

Regleringsbrevets andra del är finansieringsdelen som anger de ekonomiska förutsättningarna för myndighetens verksamhet. I avsnitt 4.4. redogörs närmare för den finansiella styrningen.

Ibland kan det finnas en tredje del i regleringsbrevet. Denna del rör eventuella undantag från ekonomiadministrativa regler. Det kan t.ex. röra sig om undantag från att lämna delårsrapport till regeringen.

En närmare beskrivning av länsstyrelsernas regleringsbrev görs i kapitel 5.

Myndighetsinstruktionen

En myndighet har också en egen instruktion. Myndighetsinstruktionen är en förordning som definierar myndighetens arbetsuppgifter och det ansvarsområde som den har att bevaka, utveckla eller på annat sätt hantera. I instruktionen anges också eventuella undantag som myndigheten skall göra från verksförordningens allmänna bestämmelser.

Till skillnad från regleringsbrevet är instruktionen tänkt att vara stabil över tiden och den är därför normalt inte något som ändras årligen.

Andra regeringsbeslut

Regleringsbrevet är inte den enda möjligheten för regeringen att ge myndigheterna uppdrag. Regeringen kan när som helst under året ge en myndighet ett uppdrag genom ett särskilt regeringsbeslut.

Årsredovisningen

Årsredovisningens syfte är att ge regeringen underlag för bl.a. uppföljning och prövning av myndighetens verksamhet. Den utgör en bas för Regeringskansliets styrning av myndigheterna. Redovisningarna är ett av underlagen inför mål- och resultatdialogen samt vid utformningen av budgetproposition och regleringsbrev. Tonvikten i användningen av årsredovisningen ligger på kontroll och uppföljning.

Årsredovisningen ska lämnas från myndigheten till regeringen den 22 februari året efter det aktuella räkenskapsåret. Tillsammans med delårsrapporten och budgetunderlaget skall årsredovisningen avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten bedrivs.

4.4. Den finansiella styrningens olika komponenter

En statlig myndighets verksamhet kan finansieras på olika sätt. Beroende på finansiering finns olika regler som innebär såväl begränsningar som möjligheter. De huvudsakliga finansieringssätten för myndighetens verksamhet är anslag, avgifter eller bidrag.

De viktigaste dokumenten för regeringens finansiella styrning av myndigheterna är regleringsbrevet, årsredovisningen och budgetunderlaget.

I regleringsbrevets finansiella del framgår vilka inkomstkällor myndigheten har samt dispositionsrätt för olika anslag och i förekommande fall, delar av anslag. Villkor och budget för verksamhet som finansieras av avgifter och bidrag framgår också, liksom myndighetens möjligheter till anslagssparande, krediter och låneramar samt övriga villkor för hur tilldelade medel får användas.

I årsredovisningens finansiella del redovisar myndigheten verksamhetens resultat, kostnader och intäkter. I årsredovisningen skall resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och sammanställning av väsentliga uppgifter ingå.

I budgetunderlaget redogörs för myndighetens eget förslag till finansiering under de kommande tre budgetåren.

Anslag

Det vanligaste sättet att finansiera en myndighet är genom anslag på statsbudgeten. I dag används tre typer av anslag i statens budget nämligen ramanslag, reservationsanslag och obetecknat anslag. De olika anslagstyperna har skilda egenskaper när det gäller rätt att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår.

Regeringens möjligheter att disponera statens medel ges av riksdagen. Regeringen tilldelar i sin tur myndigheterna olika rättigheter att disponera medel. Detta regleras delvis i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (nedan kallad budgetlagen) och i anslagsförordningen (1996:1189). Andra delar har genom åren kommit att bli mer av etablerad praxis, t.ex. genom uttalanden som gjorts av riksdagen och regeringen.

Ramanslag (ofta benämnt förvaltningsanslag) får tillfälligt överskridas genom att en anslagskredit utnyttjas och därmed minskar följande budgetårs anslag med motsvarande belopp. Regeringen har enligt budgetlagen rätt att utnyttja en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag. När regeringen tilldelar anslagen till myndigheterna brukar regeringen genom beslut i regleringsbrev vanligtvis begränsa myndigheternas rätt att utnyttja anslagskrediten till tre eller fem procent av tilldelade anslag. Inför

budgetåret 2003 beslutade regeringen att begränsa anslagskrediten för samtliga ramanslag till högst 1,5 procent.

De medel som lämnats outnyttjade på ett ramanslag får användas följande budgetår. Regeringen har dock infört en begränsning för myndigheternas möjlighet till anslagssparande (13 § anslagsförordningen) så att det endast får disponeras under två budgetår efter det att ramanslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Därtill har regeringen infört den s.k. treprocentsregeln (11

  • §§ samma förordning) som innebär att myndigheten får disponera överfört anslagssparande som överstiger tre procent av anslaget först efter särskilt beslut av regeringen.

Ett reservationsanslag får däremot inte överskridas, men outnyttjade medel får användas följande budgetår, den s.k. reservationen. Regeringen har rätt att disponera outnyttjade medel på ett reservationsanslag under längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. För en myndighet gäller högst två år.

Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte heller användas följande budgetår.

Antalet anslag som är av typen ramanslag har ökat under de senaste åren, dvs. ramanslagets tillämpningsområde har ökat i omfattning (se Ds 2003:49 En statsbudget enligt nya principer m.m. – konsekvenser för budgetlagen). Före år 1997 användes ramanslaget främst för att finansiera myndigheternas förvaltningskostnader (därav begreppet förvaltningsanslag), utgifterna för det militära försvaret samt investeringar i vägar och järnvägar. Numera är 91 procent av anslagen ramanslag, vilket motsvarar 94 procent av statsbudgeten (2003 års siffror).

Den obetecknade anslagsformen används ofta då det redan vid anslagets beviljande står klart hur stort beloppet är som kommer att betalas ut. Det gäller oftast statliga bidrag till olika organisationer och verksamheter. Det saknas dock en konsekvent användning av den obetecknade anslagsformen eftersom ramanslaget har kommit att användas i mycket högre utsträckning än tidigare.

Avgifter och bidrag

En myndighet kan också finansieras via avgifter och bidrag. Det finns olika typer av bidrag. Till bidragsfinansierad verksamhet räknas utbetalningar från en myndighet till en annan av medel som

finansieras via anslag samt donationer och andra bidrag från ickestatliga givare.

Utbetalning av bidrag från en myndighet till en annan myndighet (s.k. inomstatliga bidrag) har ökat kraftigt fr.o.m. år 2003. Förklaringen till detta är att vissa förändringar genomfördes i samband med regleringsbrevsarbetet för budgetåret 2003. Förändringarna har i praktiken tagit bort möjligheten för regeringen att låta en myndighet fördela dispositionsrätten till ett anslag till en annan myndighet.

För Regeringskansliets arbete med regleringsbrev och andra styrdokument för år 2004 finns rekommendationer som rör bidragshantering mellan myndigheter. Bl.a. rekommenderas för inomstatliga bidrag att regleringsbrevet bör ta upp t.ex. hur bidragen skall betalas ut (via icke räntebärande konton) och att utbetalningen bör ske i förväg ”i nära anslutning till den slutliga användningen” (Handledning för arbete med regleringsbrev och andra styrdokument för 2004, s. 35).

En myndighet kan också bedriva verksamhet som är avgiftsbelagd. Det kan handla om verksamhet som finansieras med offentligrättsliga avgifter eller uppdragsverksamhet.

En offentligrättslig avgift har tre kännetecken. För det första innebär avgiften ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden, vilket betyder att avgiften nästan uteslutande tas ut av företag eller hushåll. För det andra är det riksdagen som fattar beslut om att avgiften skall införas. Det är också riksdagen som har rätt att bestämma avgiftens storlek, men denna rätt har i regel delegerats till regeringen. För det tredje regleras verksamheten i lag och förordning, dvs. det är bestämt i en författning att myndigheten har ensamrätt på att inom landet bedriva den avgiftsbelagda verksamheten.

För frivilligt efterfrågade varor och tjänster som tas ut i uppdragsverksamhet får regeringen bestämma om verksamheten skall vara avgiftsbelagd. Regeringen har i regel delegerat till myndigheten att besluta om avgiftens storlek. Avgiftsintäkter som debiteras mellan myndigheter klassificeras som uppdragsverksamhet, oavsett om de är frivilliga eller inte.

Uppdragsverksamheten har i huvudsak tre kännetecken. För det första är det regeringen som har rätt att besluta om att avgiften skall införas och dessutom om avgiftens storlek. I regel har regeringen dock delegerat rätten till myndigheten. För det andra är varorna och tjänsterna frivilligt efterfrågade. För det tredje kan det

finnas mer än en producent av produkten. Producenten kan således vara faktiskt eller potentiellt konkurrensutsatt.

För att en myndighet skall kunna ta ut avgifter för en verksamhet krävs ett bemyndigande av regeringen, vilket vanligtvis ges i myndighetens instruktion eller i regleringsbrevet. Även för beslut om avgiftens storlek krävs ett bemyndigande av regeringen. Enligt avgiftsförordningen (1992:191) skall myndigheten varje år samråda med Ekonomistyrningsverket (ESV) om de avgifter som myndigheten tar ut.

För verksamheten skall det finnas ekonomiska mål. Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning generellt skall gälla för sådan verksamhet. Om annan täckningsgrad (mer eller mindre) skall gälla måste regeringen särskilt besluta om detta. Det ekonomiska målet full kostnadstäckning innebär att avgiftssättningen skall motsvara den långsiktiga självkostnaden. Det innebär t.ex. att myndigheten skall ta hänsyn till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten.

Myndigheten disponerar avgiftsintäkterna om det rör sig om s.k. uppdragsverksamhet. Offentligrättsliga avgifter däremot skall som huvudregel levereras till statsbudgeten på olika inkomsttitlar. Sådan verksamhet är ur myndighetens perspektiv att betrakta som anslagsfinansierad eftersom myndigheten täcker sina förvaltningskostnader för verksamheten med anslag. Myndigheten levererar in inkomsterna till statsbudgeten och får således inte behålla dem.

Huvudregeln för offentligrättsliga avgifter bör tillämpas

  • när den avgiftsbelagda verksamheten huvudsakligen syftar till att garantera den av statsmakterna beslutade omfattningen och ambitionsnivån,
  • när det är ett svagt samband mellan avgiftens storlek och kostnaden för den enskilda prestationen,
  • när avgiften är satt utifrån en genomsnittligt beräknad kostnad för ett antal berörda myndigheter. Avgift för prövning av ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning är ett exempel.

Undantag kan göras när särskilda skäl talar för detta, t.ex. i de fall verksamhetsvolymen är svår att bedöma på förhand.

Andra undantag kan vara

  • att verksamheten är efterfrågestyrd på så sätt att avnämarna är beroende av att myndighetens resurser är anpassade till efterfrågan, t.ex. att en besvärande kösituation skulle kunna uppstå,
  • att myndigheten bedriver integrerad verksamhet i form av offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet och uppdragsverksamhet.

Det är riksdagen som beslutar om att en myndighet får disponera offentligrättsliga avgifter.

Räntekonto med kredit

Ytterligare en del av den finansiella styrningen rör villkoren och reglerna för myndigheternas likviditetsförsörjning.

En myndighet har normalt tillgång till ett räntekonto i Riksgäldskontoret. Räntekontot skall användas för de medel som myndigheten disponerar i den egna verksamheten, t.ex. förvaltningsanslaget. Medel från sakanslag skall normalt inte föras till räntekontot. Bestämmelser om räntekonto finns i kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188).

Om likvida medel saknas på kontot kan myndigheten ta krediten i anspråk. Kreditutrymmets storlek är normalt tio procent av summan av räntebelagda anslag plus eventuella avgifts- och bidragsintäkter som myndigheten disponerar. Endast om särskilda skäl föreligger får räntekontokrediten överstiga tio procent.

Transfereringar

Transfereringar i sig har inte syftet att finansiellt styra den myndighet som har till uppgift att pröva ansökningar och betala ut medel. Däremot kan finansieringen av myndighetens kostnader för administration etc. sägas ingå i den finansiella styrningen. Utredningen väljer att kort beröra transfereringar eftersom de i sammanhanget är relativt omfattande för länsstyrelsernas del.

En transferering innebär att en statlig myndighet, i form av bidragsutbetalning, förmedlar pengar från statsbudgeten till annan mottagare. Bidragen kännetecknas av att den eller de myndigheter som är engagerade i transfereringsverksamheten inte erhåller någon

egentlig motprestation från bidragsmottagaren. Bidragsmottagaren återfinns i regel utanför staten men även en myndighet kan vara bidragsmottagare eftersom myndigheter kan ha olika roller i transfereringsprocessen.

I det enklaste fallet betalar myndigheten ut bidrag till en slutlig bidragsmottagare och finansierar detta från statsbudgeten. I andra fall finansieras den bidragsbetalande myndighetens utbetalningar till slutlig mottagare av en annan myndighet. Myndigheten utför vanligen också administrativa uppgifter i anslutning till bidragsutbetalningen, t.ex. prioritering mellan bidragssökande.

Det kan även förekomma att en myndighet beslutar om bidragsutbetalning till slutlig mottagare trots att bidragen redovisas och utbetalas av en annan myndighet. Exempelvis fattar länsstyrelserna beslut om vissa av Statens Jordbruksverks EU-bidrag trots att det är verket som hanterar redovisning och utbetalning av bidragen.

4.5. Pågående utvecklingsarbete

De senaste årens utvecklingsarbete avseende den ekonomiska styrningen har fokuserats på riksdagens och regeringens informationsbehov inom ramen för budgetprocessen. De olika styr- och budgetdokumenten har vidareutvecklats på alla nivåer inom statsförvaltningen. En strävan har varit att förbättra kvaliteten i den information som tas fram, såväl resultatinformation som finansiell information. I departementspromemorian Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63) togs flera utvecklingsbehov upp. Bl.a. nämndes att resultatstyrning och finansiell styrning bättre måste kopplas samman, att mål och samband mellan olika mål på olika nivåer måste tydliggöras samt att helhetsperspektiv och genomskådligheten i beslutsunderlaget måste öka. I promemorian nämndes också att stöd i form av informationssystem och analysverktyg var otillräckligt.

Riksdagen uttalade sig hösten 2002 (bet. 2002/03:FiU2) om vikten av att mål- och resultatbedömningar tillsammans med budgetförslag integreras i samtliga utgifts- och politikområden. För vissa områden har regeringen också lämnat resultatskrivelser till riksdagen. Ett utvecklingsarbete pågår kring hur en resultatskrivelse kan utformas.

Ett omfattande utvecklingsarbete har inriktats på att bygga upp ett internetbaserat budgeterings- och rapporteringssystem, kallat Hermes. Detta system har varit igång sedan våren 2002 och fungerar som ett gemensamt system i budgetprocessen, både för myndigheter och tjänstemän inom Regeringskansliet. För Regeringskansliet utgör systemet dessutom stöd i prognosarbete och budgetberäkningar. Sedan hösten 2003 har också en del av systemet konstruerats för att hantera regleringsbrev, s.k. elektroniska regleringsbrev, där ursprungligt regeringsbeslut samt aktuella ändringsbeslut framgår.

Vid årsskiftet 2003/2004 publicerades departementspromemorian En statsbudget enligt nya principer m.m.

konsekvenser för

budgetlagen (Ds 2003:49). Promemorian behandlar författningsmässiga konsekvenser av en övergång till en statsbudget som baseras på bokföringsmässiga grunder. Den föreslår ändringar i budgetlagen samt riktlinjer för fortsatt utvecklingsarbete kring normering och principer för redovisning i staten. Syftet med förändringarna är bl.a. att åstadkomma förutsättningar för att kunna ge en heltäckande bild av den statliga verksamheten.

Promemorian är för närvarande föremål för en remissbehandling.

5. Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna

I detta kapitel ges en närmare beskrivning av den nuvarande ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. I avsnitt 5.1. redogörs för länsstyrelsernas finansiering. I avsnitt 5.2 illustreras bl.a. olikheter i länsstyrelsernas kostnadsbilder och i avsnitt 5.3. beskrivs centrala dokument i styrningen och återrapporteringen av länsstyrelserna och dess verksamhet. Länsstyrelsernas förvaltningsanslag är en del av denna ekonomiska styrning, men utredningen har – mot bakgrund av direktivens skrivningar – valt att behandla detta anslag särskilt (se kapitel 6).

5.1. Finansieringen

Länsstyrelsernas verksamhet finansieras på många olika sätt. Huvuddelen av verksamheten finansieras genom förvaltningsanslaget 32:1 Länsstyrelserna m.m. Förvaltningsanslaget står dock endast för drygt två tredjedelar (63,8 procent) av finansieringen av länsstyrelsernas totala verksamhet (baserat på länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2002). Den resterande tredjedelen är finansiering genom andra anslag, bidrag, avgifter och finansiella intäkter. Sammanlagt har 26 olika anslag bidragit till att finansiera länsstyrelsernas verksamhet under år 2002 (källa: PM Finansdepartementet 2003-05-15). Sedan år 1997 har förvaltningsanslagets andel av länsstyrelsernas totala finansiering minskat med 5 procent samtidigt som bidragsfinansieringen ökat med lika mycket. Bidragsfinansieringen kan bl.a. förklaras med Sveriges inträde i Europeiska unionen och de EU-bidrag som därmed har kommit Sverige till del. Den totala finansieringsbilden för länsstyrelserna år 2002 framgår av figur 5.1.

Figur 5.1. Länsstyrelsernas totala intäkter år 2002

Intäkter från ramanslaget

63,8%

Intäkter från bidrag

22,8%

Finansiella intäkter

0,7%

Intäkter från

avgifter

6,0%

Intäkter från övriga

anslag

6,7%

Källa: Regeringskansliets sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2002.

De totala intäkterna under år 2002 uppgick till 3 070 miljoner kronor. Intäkter av anslag är länsstyrelsernas största finansieringskälla med länsstyrelsernas förvaltningsanslag som det dominerande intäktsslaget. Den bidragsfinansierade verksamheten, som uppgick till 699 miljoner kronor, motsvarade 23 procent av intäkterna. Intäkter från bidrag består till stor del av bidrag från andra myndigheter. Cirka 5 procent av bidragen kommer från EU. Syftet med medlen skiljer sig oftast inte åt, oavsett om finansieringssättet är intäkter från bidrag eller anslag som direkt tilldelats länsstyrelsen.

De totala kostnaderna för länsstyrelsernas verksamhet samma år uppgick till 3 085 miljoner kronor. Sedan flera år tillbaka har fördelningen av länsstyrelsernas kostnader hållit sig relativt konstant. Fördelningen framgår av figur 5.2. Den största andelen består av personalkostnader, 65 procent, övriga driftkostnader, ca 25 procent samt lokalkostnader, ca 8 procent.

Figur 5.2. Länsstyrelsernas totala kostnader år 2002

Personalkostnader

64,9%

Lokalkostnader

8,2%

Övriga driftkostnader

24,8% Finansiella kostnader

0,2%

Avskrivningar

2,0%

Källa: Regeringskansliets sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2002.

Länsstyrelserna har en omfattande uppbördsverksamhet, dvs. länsstyrelserna tar emot avgifter och andra inkomster för statens räkning. Dessa intäkter disponeras inte av länsstyrelserna utan redovisas mot inkomsttitlar på statsbudgeten. Under år 2002 inlevererades ca 1 700 miljoner kronor till statsbudgeten (se tabell 5.1). Uppbördsverksamheten avser främst de offentligrättsliga avgifter som betalas in till länsstyrelserna. En stor del av uppbördsverksamheten utgörs dock av EU-medel.

Tabell 5.1. Redovisning mot inkomsttitel, samtliga länsstyrelser

2002

2001

Inkomsttitel

(tkr)

(tkr)

2322 Räntor på övriga näringslån, Kammarkollegiet

288

331

2323 Räntor på övriga näringslån, Sjv

99

144

2391 Ränteinkomster på markförvärv

166

13

2394 Övriga ränteinkomster

161

0

2511 Expeditions- och ansökningsavgifter

16 239

15 631

2534 Avgifter för körkort och motorfordon

3

7

2536 Lotteriavgifter

708

689

2537 Miljöskyddsavgift

94 179

98 587

2539 Täktavgift

10 986

8 254

2552 Övriga offentligrättsliga avgifter

12 642

13 973

2555 Kartavgifter för jordbrukets blockdatabas

0

-20

2714 Sanktionsavgifter m.m.

5 110

2 972

2811 Övriga inkomster av statens verksamhet

18 195

23 119

3312 Övriga inkomster av försåld egendom

0

390

4136 Återbetalning av övriga näringslån, Kammarkoll.

461

818

4137 Återbetalning av övriga näringslån, Sjv

1 314

1 973

4138 Återbetalning av tidigare infriade statl. garantier

85

0

6122 EG-finansierade struktur- och regionalstöd

34 658

2 396

6312 Bidrag från EG:s regionalfond perioden 2000

1 283 096

252 132

6411 Bidrag från EG:s socialfond perioden 1995

78 366

0

6412 Bidrag från EG:s socialfond perioden 2000

122 361

99 097

Summa

1 679 118

520 506

Källa: Regeringskansliets sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2002.

Länsstyrelserna administrerar också transfereringar av olika slag, bl.a. lönegarantier, vilket innebär att de förmedlar bidrag från staten eller andra till olika mottagare. Under år 2002 förmedlades bidrag till ett värde av 5 300 miljoner kronor.

Sedan några år har länsstyrelserna rätt att disponera vissa avgifter för administration. Det rör sig om avgifter som tas in av Vägverket vid körkortsärenden enligt förordningen (2001:652) om avgifter inom vägtrafikområdet. Månadsvis utbetalar Vägverket till respektive länsstyrelse medel för den del av ärendehandläggningen som länsstyrelserna utför, baserat på antalet handlagda ärenden under den gångna månaden. Länsstyrelserna får också disponera de avgifter som tas in vid prövning av ansökan om att bedriva pantbanksverksamhet och vid tillsynen av densamma enligt pantbanksförordningen (1995:1189).

Inom vissa verksamheter som länsstyrelserna hanterar finns en underfinansiering, främst där finansieringen sker med offentligrättsliga avgifter. Det gäller bl.a. avgifter för lönegarantier. För tillsynen av stiftelser finns en underfinansiering för en majoritet av länsstyrelserna (källa: länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2002).

Ersättningsnivån till länsstyrelserna för utbetalningar av lönegaranti är baserat på det förslag som Riksrevisionsverket lämnade i sin utredning (RRV 1995:14) år 1995 och har inte ändrats sedan dess. Ersättningsnivån är 250 kr per kontrolluppgift. Beräkningar som ESV har gjort visar att kostnaderna för hantering av lönegarantiärenden har ökat sedan dess, från 259 kr till 446 kr (ESV 12-387/2003 Översyn av länsstyrelsernas finansiella styrning). Det innebär att länsstyrelserna får ersättning för drygt hälften av kostnaderna för hanteringen.

För stiftelser är länsstyrelserna dels tillsynsmyndighet, dels registermyndighet. Stiftelserna kan vara föremål för antingen fullständig eller begränsad tillsyn. Länsstyrelserna skall också vid behov utöva tillsyn över stiftelser som inte är registrerade samt lämna alla stiftelser råd och upplysningar.

Länsstyrelsernas stiftelseverksamhet utgör ett exempel på ett område där frågan om kostnadstäckning för verksamheten genom avgifter kan variera mellan länen beroende på antalet stiftelser, tillgång till annan stiftelseexpertis, struktur på stiftelserna m.m.

För länsstyrelsernas del har det ekonomiskt ansträngda läget fått negativa effekter på bl.a. tillsynsverksamheten, som många gånger har skett i en alltför begränsad omfattning. Detta framgår bl.a. av rapporten Länsstyrelsernas miljövårdsarbete i förändring (RRV 1997:47) samt i flera av RRV:s revisionspromemorior under åren 2000 och 2001, i departementspromemorian (Ds 2000:67) Att granska sig själv: en ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen samt Kemikalieutredningens betänkande (SOU 2001:4) Kemikalieinspektionen: översyn av verksamhet, resurser och finansiering.

5.2. Olika kostnadsbilder m.m.

Av länsstyrelseinstruktionen framgår att samtliga länsstyrelser har uppgifter inom en rad olika verksamheter (se avsnitt 2.3). Trots att uppdraget är lika i grunden finns det regionala olikheter, vilket gör att länsstyrelsernas förutsättningar, behov och därmed prio-

riteringar ser olika ut. Såväl verksamhet som finansiering skiljer sig åt mellan länsstyrelserna.

Verksamhetens omfattning kan variera mellan de olika länsstyrelserna, t.ex. har lantbruksfrågorna olika tyngd och prioritet i Stockholms respektive Skåne län.

Som framgått av avsnitt 5.1 sker finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet på olika sätt. Den dominerande finansieringskällan är förvaltningsanslaget. För de olika verksamheterna varierar beroendet av förvaltningsanslaget som finansieringskälla. Detta kan illustrerar med hur fördelningen av förvaltningsanslaget på olika verksamheter såg ut under perioden 2000

  • för samtliga länsstyrelser. Denna fördelning framgår av figur 5.3.

Figur 5.3. Fördelningen av förvaltningsanslaget på olika verksamheter år 2000

  • samtliga länsstyrelser

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

Övrig förvaltning

Reg.utv.politik

Kommunikation

Lantbruk

Rennäring

Fiske

Livsmedel,djurskydd m.m.

Naturvård o miljöskydd

Kulturmiljö

Social omvårdnad

Civilt försvar,räddn.tj.

Hållbar samhällsplan.

Jämställdhet

Integration

2000 2001 2002

Källa: Regeringskansliets sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2002.

I det följande visas några verksamheters andel av de totala kostnaderna fördelat per länsstyrelse (en lista över länsbeteckningarna finns i bilaga 2). De totala kostnaderna speglar länsstyrelsernas totala förbrukning av medel, oavsett finansieringssätt.

Under år 2002 var t.ex. de genomsnittliga totala kostnaderna för lantbruksverksamheten drygt 17 procent. För Länsstyrelsen i Stockholms län var motsvarande siffra 6,5 procent. De totala kostnaderna för lantbruksfrågorna var också mindre i norrlandslänen. Det bör noteras att Länsstyrelsen i Gotlands län även omfattas av verksamheterna arbetsmarknad och skogsbruk och därför inte blir riktigt jämförbar.

Figur 5.4. Lantbruksverksamhetens andel av de totala kostnaderna fördelat per länsstyrelse år 2002

0 5 10 15 20 25 30

N G H M E C O D K T F U S snitt W X I Z Y AC BD AB %

Källa: Samanställningar från länsstyrelseenheten baserat på länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2002.

Görs samma jämförelse på kommunikationsområdet, får vi den motsatta bilden. Länsstyrelsen i Stockholms län har den högsta andelen kostnader för kommunikationsverksamheten. Länsstyrelserna i Mälardalen, Skåne och Västra Götalands län lägger också ned mycket resurser på denna verksamhet. I kommunikations-

området ingår bl.a. körkortsärenden. Omfattningen av denna verksamhet beror på länets invånarantal – ju fler invånare desto fler ärenden.

Figur 5.5. Kommunikationsverksamhetens andel av de totala kostnaderna fördelat per länsstyrelse år 2002

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

AB C M O U T D snitt F N S E Y G K X W AC Z BD H I %

Källa: Samanställningar från länsstyrelseenheten baserat på länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2002.

5.3. Styrning och återrapportering

I den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna är regleringsbrevet, budgetunderlaget och årsredovisningen centrala dokument. Mål- och resultatdialogen är också ett mycket viktig inslag i styrningen och i relationen mellan länsstyrelserna och Regeringskansliet.

5.3.1. Regleringsbrevet

Ett gemensamt regleringsbrev utformas för samtliga 21 länsstyrelser. Regleringsbrevet kan i några delar vara specifikt riktat till vissa länsstyrelser t.ex. vad gäller rennäringsfrågor och fjällför-

valtning eller det regionala utvecklingsansvaret i de län som saknar kommunala samverkansorgan eller som inte omfattas av någon regional försöksverksamhet. Regleringsbrevet anger mål och återrapporteringskrav för ett budgetår i taget. Inriktningen på regeringens styrning av länsstyrelserna har emellertid varit i stort sett densamma under ett antal år.

I arbetet med regleringsbrevets utformning ansvarar Finansdepartementets länsstyrelseenhet för dokumentet som sådant. Enheten har också ansvaret för utformningen av den finansiella delen och vissa avsnitt i verksamhetsdelen, t.ex. sådant som avser gemensamma och mer övergripande mål. Fackdepartementen är ansvariga för respektive delar när det gäller målen, återrapporteringskraven och uppdragen för de olika sakfrågorna.

Länsstyrelserna utgör nästan hela politikområdet Regional samhällsorganisation (98,7 procent av politikområdets anslagstilldelning för år 2003). Resterande del utgörs av de regionala självstyrelseorganen i de län som bedriver försök med ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Målet för politikområdet Regional samhällsorganisation är att ”Länen skall utvecklas på ett sådant sätt att de nationella målen får genomslag samtidigt som hänsyn tas till olika regionala förhållanden och förutsättningar”. I regleringsbreven för åren 2003 och 2004 har regeringen delat in verksamhetsdelen i tre verksamhetsområden med underliggande verksamhetsgrenar, se tabell 5.2.

Tabell 5.2. En översikt av strukturen i länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2004

Politikområde Verksamhetsområde Verksamhetsgren Regional samhällsorganisation

Kunskapsuppbyggnad, samordnings- och sektorsövergripande arbete

  • Generellt sektorsöver- gripande arbete
  • Regional utveckling
  • Miljömålsarbete

Tillsyn och vägledning

  • Social tillsyn
  • Miljötillsyn
  • Djur- och livsmedelstillsyn
  • Övrig tillsyn

Ärendehandläggning

  • Trafikärenden
  • EG/EU-stöd
  • Övrig ärendehandläggning

Källa: Länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2004.

Tidigare år har regleringsbrevet varit indelat i verksamhetsgrenar med sakfrågorna som utgångspunkt. Regleringsbrevets struktur har då mer varit ett uttryck för de olika sakfrågorna snarare än för uppgifternas karaktär. Den nya indelningen som gäller fr.o.m. år 2003 syftar, enligt Finansdepartementets länsstyrelseenhet, till att bättre åskådliggöra vad regeringen ser som länsstyrelsernas viktigaste uppgifter (verksamhetsområdena) och samtidigt få in en mer sektorsövergripande styrning av de underliggande verksamhetsgrenarna. Verksamhetsgrenen miljötillsyn rör t.ex. såväl miljö- och naturvårdsaspekter som aspekter inom kulturmiljö och rennäring.

För all tillsyn har regeringen också utformat ett övergripande mål på verksamhetsområdesnivå. Detta är tänkt att signalera betydelsen av att åstadkomma en effektiv tillsyn, vilken skall bidra till ett önskat samhällstillstånd oavsett sakfråga. På verksamhetsområdesnivå är återrapporteringskraven så utformade att de skall ge basstatistik och ligga fast över ett antal år. Här frågar regeringen bl.a. efter tillsynens omfattning och kvalitet för de sakfrågor där länsstyrelserna bedriver tillsyn. På verksamhetsgrensnivå är tanken att verksamhetsgrenarna skall kunna skifta mellan åren, beroende på vad regeringen väljer att fokusera sin styrning på. Detta betyder bl.a. att regleringsbrevet endast tar upp en delmängd av länsstyrelsernas verksamhet i verksamhetsgrenarna.

I regleringsbrevets finansiella del finns den ekonomiska översikten. Det saknas dock en fullständig bild av länsstyrelsernas finansiering. Detta beror bl.a. på att endast de anslag som länsstyrelserna har dispositionsrätt till framgår samt vissa avgiftsintäkter. Hela den del som finansieras via bidrag från andra myndigheter återfinns i respektive utbetalande myndighets regleringsbrev. Det nya elektroniska koncernrapporteringssystemet Hermes ger inte heller en helhetsbild av länsstyrelsernas finansiering. Däremot uppdateras regleringsbrevet löpande genom att man tar med alla beslutade förändringar om regleringsbrevet under innevarande budgetår.

Regleringsbrevet fokuserar således delvis på olika delar av länsstyrelsernas verksamhet i verksamhets- respektive finansieringsdelen. De mål och återrapporteringskrav som regeringen tagit med i verksamhetsdelen återfinns inte med nödvändighet i den finansiella delen.

5.3.2. Budgetunderlaget

I budgetunderlaget skall länsstyrelserna lämna förslag till finansiering av verksamheten under de tre kommande budgetåren. Innehållet i underlaget styrs av 9 kap. 3 § förordning (2000:65) om årsredovisning och budgetunderlag.

Därutöver har Finansdepartementets länsstyrelseenhet begärt in ytterligare information utifrån enhetens behov. De kompletterande uppgifterna handlar om bedömningar av väsentliga risk- och framgångsfaktorer inför framtiden, verksamhetsplaneringsdokumentet samt övriga uppgifter som ifrågavarande länsstyrelse bedömer väsentligt att framhålla. För att alla länsstyrelser skall lämna informationen på ett likartat sätt har länsstyrelseenheten utformat en mall för budgetunderlaget. I detta arbete har således inte fackdepartementen varit involverade.

I budgetunderlaget finns således möjlighet för länsstyrelserna att lämna vikig styrinformation till Regeringskansliet. Länsstyrelseenheten är den primära användaren av underlagen, men fackdepartementen får också ta del av dessa. Länsstyrelseenheten sammanställer samtliga länsstyrelsers budgetunderlag och använder detta som ett underlag i budgetprocessen. Budgetunderlagen används också som ett underlag i mål- och resultatdialogen.

Länsstyrelseenheten håller på att se över budgetunderlaget för länsstyrelserna, så att dessa bättre motsvarar den information som enheten behöver för att styra länsstyrelserna. Enligt enheten är tanken att både informationsbehov och former för informationsinhämtning skall ses över. Översynen kommer också att ta hänsyn till att åtminstone en viss del av informationen planeras komma att inhämtas i systemet Hermes.

5.3.3. Årsredovisningen

Innehållet i årsredovisningen styrs av regleringsbrevet och de lagar och förordningar som länsstyrelserna har att följa. Länsstyrelserna lämnar sina årsredovisningar till länsstyrelseenheten i slutet av februari. Länsstyrelseenheten och övriga berörda departement bearbetar och analyserar därefter årsredovisningarna, dels för att kunna sammanfatta uppnådda resultat och insatser, dels för att kunna ge en återkoppling till länsstyrelserna och deras ledningar.

Länsstyrelseenheten har ett sammanhållande ansvar för analysarbetet med årsredovisningarna.

Länsstyrelsernas resultat sammanfattas skriftligen i en promemoria. Sammanställningen skickas till samtliga länsstyrelser. Denna promemoria används som underlag för interna diskussioner inom många länsstyrelser samt som underlag vid mål- och resultatdialogerna.

5.3.4. Mål- och resultatdialogen

Mål- och resultatdialoger hålls mellan Finansdepartementets politiska ledning och länsstyrelsernas ledningar. Som underlag för dialogen används förutom årsredovisningarna även budgetunderlag och andra rapporter och promemorior som är väsentliga för den berörda länsstyrelsen.

För länsstyrelsernas del hålls denna mål- och resultatdialog med sju utvalda länsstyrelser per år. Detta är, enligt länsstyrelseenheten, en direkt konsekvens av länsstyrelsernas antal ställt i relation till vad som är möjligt att åstadkomma under en förhållandevis kort period på våren då bl.a. årsredovisningarna fortfarande är aktuella. Enligt länsstyrelseenheten är dock tanken att samtliga länsstyrelser skall omfattas av denna mål- och resultatdialog över en treårsperiod.

6. Särskilt om länsstyrelsernas förvaltningsanslag

I detta kapitel beskrivs förvaltningsanslagets utveckling sedan år 1995 och den modell som Statskontoret tog fram år 1996 för fördelning av anslaget. En mer teknisk beskrivning av Statskontorets modell finns i bilaga 6.

6.1. Några utgångspunkter

Utredningen skall enligt direktiven pröva fördelningen av förvaltningsanslaget mellan länsstyrelserna med utgångspunkt från den fördelningsmodell som Statskontoret tog fram år 1996 och som genomfördes inför budgetåret 1998. Modellens tillämplighet med avseende på länsstyrelsernas nuvarande verksamhet skall bedömas.

Förvaltningsanslaget utgör idag ca två tredjedelar av länsstyrelsernas intäkter och är därmed den största finansieringskällan. Fördelningsmodellen för förvaltningsanslaget har självklart en koppling till frågan om vad förvaltningsanslaget skall finansiera, dvs. hur förvaltningsanslaget skall användas. Frågan om huruvida fördelningsmodellen bör bestå blir därför till stor del också beroende av hur förvaltningsanslaget används i förhållande till andra anslag, avgifter och bidrag som finansierar länsstyrelsernas verksamhet.

6.2. Förvaltningsanslaget mellan år 1995

Mellan åren 1995 till 1998 var förvaltningsanslaget till länsstyrelserna föremål för omfattande förändringar. Detta berodde på besparingskrav, att arbetsuppgifter upphörde och nya tillkom, att länsindelningen ändrades och att antalet län minskade från 24 till 21 samt att försöksverksamheten med ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun genomfördes.

År 1998 infördes Statskontorets modell för fördelningen av förvaltningsanslaget mellan länsstyrelserna.

Det generella besparingskravet

Mellan budgetåren 1994/95

  • minskade länsstyrelsernas förvaltningsanslag med totalt 17 procent (se RRV rapport 1999:34 Myndigheters finansiering i ett besparingsskede). Detta hängde samman med att regeringen i samband med 1994/95 års budgetproposition ställde generella besparingskrav om 11 procent på samtliga myndigheters förvaltningsanslag under perioden 1995

Medlemskap i EU och förändrade arbetsuppgifter

I och med att Sverige blev medlem i EU fick länsstyrelserna nya och utökade uppgifter inom flera områden. De mest omfattande uppgifterna gällde administrationen av EU:s jordbruksstöd. För budgetåret 1995/96 tilldelades länsstyrelsernas förvaltningsanslag 120 miljoner kronor för denna verksamhet (på årsbasis 80 miljoner kronor eftersom budgetåret 1995/96 förlängdes i samband med övergången till kalenderår). Medlen fördelades efter en särskild modell som hade tagits fram inom ramen för Statskontorets utredning (se bilaga 6). Medlen lades dock in som en del i förvaltningsanslaget i regleringsbrevet.

Tidigare hade just lantbruksområdet haft ett s.k. staket, dvs. regeringen detaljstyrde i regleringsbrevet hur mycket pengar som var och en av länsstyrelserna skulle lägga på denna verksamhet. Detta förekom dock endast inom lantbruksområdet.

Sveriges inträde i EU ledde också till att länsstyrelserna fick en ny uppgift inom den regionala utvecklingspolitikens område, nämligen att hantera EU:s strukturfonder. Även inom området fiske fick länsstyrelserna ytterligare uppgifter. Dessa var dock inte av samma omfattning som inom lantbruksområdet och det regionala utvecklingsområdet.

Samtidigt upphörde andra uppgifter helt eller delvis eller flyttades från länsstyrelserna till annan myndighet. Bilregistret lades ned år 1996. Vidare upphörde länsstyrelsernas uppgift att vidmakthålla den statliga civilförsvarsorganisationen. Dessa förändringar innebar att närmare 110 miljoner kronor (83+24) togs bort från förvalt-

ningsanslaget. Ytterligare förändringar av mindre omfattning (såväl tillkommande som upphörande uppgifter) genomfördes, vilket gav effekt på förvaltningsanslaget.

24 länsstyrelser blev 21

Under åren 1997 och 1998 genomfördes också en ny länsindelning i Sverige. Länsstyrelserna i Kristianstad och Malmöhus län slogs samman till länsstyrelsen i Skåne län fr.o.m. budgetåret 1997. De tre länsstyrelserna Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län bildade tillsammans den nya länsstyrelsen i Västra Götalands län. Förändringarna ledde till såväl omställningskostnader som besparingskrav på de båda nya länsstyrelserna.

Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning

År 1997 inleddes en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i de tre länen Kalmar, Skåne och Gotlands län. I de tre länen bildades särskilda regionala självstyrelseorgan som övertog vissa uppgifter (programarbete om länets långsiktiga utveckling och länsplaner för regional transportinfrastruktur) från länsstyrelserna. Vissa medel gick därmed över från länsstyrelsernas förvaltningsanslag till dessa regionala självstyrelseorgan. Senare omfattade försöksverksamheten även Västra Götalands län (fr.o.m. den 1 januari 1999).

6.3. Statskontorets fördelningsmodell

Regeringen och dåvarande Civildepartementet uppdrog i maj 1995 till Statskontoret att se över resursfördelningen mellan länsstyrelserna för dåvarande förvaltningsanslaget Länsstyrelserna m.m. (Dnr. C95/592/LST). Som bakgrund och skäl till denna översyn angav regeringen förändringar i uppgifter, bl.a. föranlett av Sveriges EU-medlemskap och förändringar av ansvar mellan stat och kommun. Regeringen ansåg att det på grund av ovanstående förändringar fanns skäl att se över huruvida resursfördelningen mellan länsstyrelserna var ändamålsenlig eller inte.

Statskontoret lämnade två förslag till fördelningsmodell att välja mellan (se bilaga 6).

Regeringen valde en fördelningsmodell där förvaltningsanslaget fördelades utifrån variablerna folkmängd, landyta och kommunantal. Liksom Statskontoret ansåg regeringen att endast 90 procent av förvaltningsanslaget skulle fördelas enligt modellen. Resterande 10 procent skulle kunna fördelas enligt andra kriterier eller behov. Därmed skulle regeringen kunna undvika för stora skillnader i anslagsnivåer mellan åren.

Fördelningsmodellen kom att användas första gången till anslagsfördelningen för budgetåret 1998. Modellen genomfördes dock med en relativt stor justering jämfört med Statskontorets förslag. Anslagsförändringarna, dvs. neddragningar och ökningar av anslag genomfördes endast till 50 procent. Det innebar t.ex. att en länsstyrelse som enligt modellen skulle ha haft 5 procent ytterligare i anslag, endast erhöll 2,5 procent. På motsvarande sätt behövde en länsstyrelse, som enligt modellen skulle behöva dra ned med 5 procent, endast dra ned med 2,5 procent. Därutöver har vissa andra justeringar gjorts.

Någon justering av modellens förklaringsvariabler har inte skett sedan år 1998.

6.4. Förändringar sedan år 1998

Statskontorets modell har inte använts sedan år 1998. Istället har förändringar av förvaltningsanslaget genomförts med utgångspunkt från verksamhet och situation.

Beräkningar för tillkommande och upphörande uppgifter sedan år 1998

I de fall då nya uppgifter har tillkommit eller då tidigare uppgifter har upphört har uppgifternas omfattning och komplexitet tagits med i beräkningen av anslaget. Detta har gjorts på olika sätt sedan år 1998. I tabell 6.1 har utredningen valt att exemplifiera hur några förändringar av förvaltningsanslaget har beräknats. Eftersom utredningen valt exempel är tabellen inte heltäckande.

Tabell 6.1. Exempel på tillkommande och upphörande uppgifter sedan år 1998 och fördelningsgrunderna för dessa

År Förändring Fördelningsgrunder Grund för belopp Antal länsstyrelser

Belopp (+/-) tkr

03 Äldreskyddsombud Baspeng 10 000 tkr/län, resterande per äldre i länen

Regeringens löfte om 100 nya tjänster

21 46 000

03 Avslutsdeklarationer, EG:s strukturfonder

Riktat belopp Förhandlingsutfall

1

02 Miljömålsarbete Bas 30 % Antal kommuner 20 %, Folkmängd 20 %, areal 15 % antal A- resp. B-anläggningar 15 %

Prop. 2000/01:130 miljömålsuppdrag 1998-09-03.

21 20 000

02 Skötsel av naturreservat m.m.

Fördelning enligt överenskommelse mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna

Prop. 2000/01:130 miljömålsuppdrag 1998-09-03 Tidigare sakanslag

21 13 800

02 Natura 2000 Antal Naturaområden Prop. 2000/01:130 miljömålsuppdrag 1998-09-03 Tidigare sakanslag

21 16 200

02 Vallagen

Folkmängd

  • 21

00 Körkortsadministrationen Folkmängd Justering av 9 000 tkr år 1999

21 5 400

00 Regional transportplan 3 nivåer; län <5 kom-

muner, 5

  • kommuner,

>20 kommuner. Justering av självstyrelseorgan

Baserat på rapport från Statens Institut för Kommunikations-Analys

17 1 600

99 Arkiv Länsstyrelsernas avtal med Riksarkivet

  • 4

-760

99 Miljöbalken 25 000 tkr(nya/utökade uppgifter): Antal miljöpåverkade verksamheter 60 %, antal kommuner 20 %. 7 000 tkr (införande av Miljöprövningsdelegation): Lika mellan alla län

Prop. 1997/98:45. Utredning vid länsstyrelseenheten.

21 32 000

99 Körkortsadministrationen Folkmängd

  • 21

9 000

Källa: Finansdepartementets länsstyrelseenhet.

Tabell 6.1 visar att det finns många förklaringar till såväl hur ett belopp har räknats fram (i tabellen ”Grund för belopp”) som hur detta sedan har fördelats mellan länsstyrelserna. Ibland har beloppet redan varit känt när det har rört sig om att ändra finansieringssättet från sakanslag till förvaltningsanslag. I vissa fall har utfallet baserats på förhandlingar. Fördelningen har ibland gjorts efter överenskommelser eller avtal mellan länsstyrelserna och de myndigheter som berörs och ibland efter vissa för uppgifterna, relevanta variabler som t.ex. folkmängd och antal kommuner.

Fördelningen av förvaltningsanslaget har sedan år 1998 således gjorts på en rad olika sätt, men inte utifrån Statskontorets modell.

7. ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna

I detta kapitel redovisas en sammanfattning av det uppdrag som Länsstyrelseutredningen har gett Ekonomistyrningsverket (ESV). Uppdraget i dess helhet finns i bilaga 3. I uppdraget ingick att lämna förslag på hur den finansiella styrningen kan utvecklas samt att analysera olika former av finansiering av verksamheten (via förvaltningsanslaget, via andra anslag eller på annat sätt) och hur detta påverkar möjligheterna för styrning och uppföljning. För den offentligrättsliga verksamheten skulle ESV även se på finansieringsformens effekter på kostnadstäckningen för verksamheten hos de enskilda länsstyrelserna, samt pröva frågan om ansvaret för uppföljning av avgifterna och ansvaret för att föreslå avgiftsändringar.

ESV har, enligt uppdragets formulering, använt sig av två typfall för att redogöra för ett par enskilda länsstyrelsers finansiering. Typfallen har varit Länsstyrelserna i Dalarnas respektive Kalmar län. Länsstyrelsen i Dalarnas län valdes då länsstyrelsen kan sägas vara en genomsnittlig länsstyrelse i såväl omfattning av verksamhet som hur fördelningen mellan olika finansieringskällor ser ut. Länsstyrelsen i Kalmar län valdes då denna har en av den största andelen bidragsfinansiering bland länsstyrelserna.

7.1. Problembilden ser olika ut beroende på perspektiv

ESV bedömer att den finansiella styrningen och kontrollen av länsstyrelserna i mångt och mycket fungerar tillfredsställande. Den problembild som ESV har tagit fram, visar dock på behov av åtgärder i syfte att förbättra styrningen och uppföljningen av den verksamhet som länsstyrelserna bedriver. ESV har beskrivit problem och svårigheter både utifrån regeringens och länsstyrelsernas perspektiv.

En helhetsbild av länsstyrelsernas finansiering saknas

I takt med att länsstyrelsernas finansieringsbild och sammansättningen av denna har förändrats – med en ökad andel bidrags- och avgiftsfinansiering och en minskad andel finansiering via förvaltningsanslaget – har det blivit ännu svårare än tidigare att få en helhetsbild över finansieringen för regeringen och Regeringskansliet. Länsstyrelsernas regleringsbrev omfattar 73 procent av länsstyrelsernas verksamhet, dvs. anslag och avgifter som länsstyrelserna själva disponerar. Det innebär att mer än en fjärdedel av verksamheten är beroende av andra finansieringskällor och regleras på annat sätt än i länsstyrelsernas regleringsbrev. Koncernrapporteringssystemet Hermes ger inte heller någon helhetsbild i detta avseende.

Sämre möjligheter ges till styrning av bidragsfinansierad verksamhet

Till skillnad från hur förvaltningsanslaget och dess storlek prövas inom ramen för budgetprocessens regler, bedömer ESV att det finns en viss risk att bidragsfinansierad verksamhet vid den enskilda länsstyrelsen inte blir föremål för samma prövning av regeringen. Något motsvarande regelverk som finns för anslag, utomstatliga bidrag och avgifter saknas för inomstatliga bidrag, dvs. bidrag som ges mellan två myndigheter. Beslut om dessa bidrag till länsstyrelserna ligger därmed huvudsakligen på de centrala verken.

För all hantering av inomstatliga bidrag (också mellan andra myndigheter än länsstyrelserna) gäller således att den utbetalande myndigheten får ett relativt stort manöverutrymme i den finansiella styrningen. Om regeringen avstår från att reglera bidragshanteringen i ett regeringsbeslut, kan den bidragsgivande myndigheten t.ex. välja tidpunkt för utbetalning och antal utbetalningstillfällen. Därtill kan bidrag som en myndighet inte har förbrukat under budgetåret ograverat föras över till nästa budgetår. Anslag däremot omfattas av den s.k. treprocentsregeln som innebär att myndigheten endast får disponera ett anslagssparande som uppgår till högst tre procent av det tilldelade anslaget. Den överskjutande delen förs bort som en indragning såvida regeringen inte beslutar om något annat.

Enligt ESV upplever länsstyrelserna att det inte finns någon tydlig logik vid val av finansieringskälla för olika verksamheter som de skall bedriva. Framförallt gäller det stadigvarande verksamhet som enligt länsstyrelserna bör finansieras med förvaltningsanslag istället för bidrag. Emellanåt är det också oklart om ett bidrag som länsstyrelserna skall använda till transfereringar även helt eller delvis skall täcka administrationskostnaderna för transfereringen.

Risker finns för oönskade ränteeffekter gällande transfereringar

ESV menar att det finns risk för att oönskade ränteeffekter uppstår när en myndighet betalar ut bidrag som avser transfereringar till länsstyrelserna. Sådana bidrag betalas ut antingen i förskott eller efterskott, vilket för den mottagande myndigheten kan leda till räntevinster eller ränteförluster. Detta står i konflikt med de grundläggande principerna för myndigheternas likviditetsförsörjning. Huvudprincipen är att endast medel som myndigheten disponerar i den egna verksamheten skall placeras på det räntebärande kontot. Detta är dock en generell iakttagelse som gäller för statsförvaltningen i stort.

Det finns svårigheter med att jämföra det ekonomiska utfallet mellan länsstyrelser

För att det skall vara möjligt att följa upp länsstyrelsernas ekonomiska utfall för olika verksamheter och jämföra länsstyrelserna med varandra är det viktigt att länsstyrelsernas ekonomiska redovisning utgår från gemensamma interna principer och riktlinjer. Idag saknas en enhetlighet när det gäller t.ex. kostnadsfördelning och därför är det inte möjligt att på ett helt rättvisande sätt jämföra länsstyrelsernas utfall.

Även med tanke på att länsstyrelserna arbetar mot samma mål finns det behov av att sammanställa länsstyrelsernas uppgifter, bl.a. för att utvärdera måluppfyllelsen. Det är därför viktigt att bristerna i uppgifterna för en jämförelse eller sammanställning på en mer aggregerad nivå, uppmärksammas av den som önskar använda länsstyrelsernas information på detta sätt.

Den avgiftsbelagda verksamheten är svår att följa upp och pröva

Den totala omfattningen av den avgiftsbelagda verksamheten vid länsstyrelserna saknas idag i regleringsbrevet. Det som framgår i avgiftsbudgeten är endast de avgifter som disponeras av länsstyrelserna. För verksamhet där avgiftsintäkter inte disponeras, dvs. merparten av den offentligrättsliga avgiftsbelagda verksamheten, saknas en avgiftsbudget. Regleringsbrevet ger heller ingen vägledning om vilken omfattning som är rimlig för denna offentligrättliga verksamhet. Detta innebär i sin tur att länsstyrelserna inte behöver redogöra särskilt för denna avgiftsbelagda verksamhet varken i budgetunderlag eller i årsredovisning.

Länsstyrelserna har tills vidare ett undantag från den årliga samrådsskyldigheten enligt 7 § avgiftsförordningen. För att det skall vara meningsfullt för ESV att yttra sig över offentligrättsliga avgifter vars avgiftsnivå skall vara densamma i hela landet, är det nödvändigt att det finns någon instans som följer upp kostnaderna och sammanställer ett kalkylunderlag för dessa avgifter. För vissa avgifter fullgörs samrådsskyldigheten av den centrala myndigheten, t.ex. har Lotteriinspektionen samrådsskyldighet om lotteriavgifter som tas ut av länsstyrelserna. För ett flertal av de avgifter som länsstyrelserna tar ut finns det inte någon myndighet som är skyldig att samråda med ESV om avgiften. Detta gäller avgifter för tillsynen över stiftelser, bevakningsföretag, allmän kameraövervakning, pantbanker och avgifter enligt miljöbalken. Om avgiften inte omprövas regelbundet finns risk att det ekonomiska mål som beslutas av statsmakterna inte uppnås.

Den ökade bidragsfinansieringen ställer höga krav på den interna styrningen vid länsstyrelserna

Den ökade bidragsfinansieringen har försvårat länsstyrelsernas möjligheter till budgetering och uppföljning samt likviditetsplanering. Även möjligheterna till långsiktig planering har minskat, vilket i sin tur kan leda till ineffektiv resursanvändning. Detta hänger ihop med att vissa bidrag beslutas relativt sent under budgetåret. Vissa bidrag betalas ut i förskott medan andra betalas i efterskott och ibland har bidraget varit oväntat stort eller litet.

Ytterligare ett problem är att det vid rekvisition av bidrag kan vara svårt att bedöma rimlig tidsplan, resursåtgång m.m. för pro-

jektet. Dessutom råder det ofta tidsbrist vid rekvisitionstillfället. Korta, tidsbegränsade, uppdrag leder till att det kan vara svårt att rekrytera och behålla personal. Länsstyrelserna får därför göra en avvägning mellan att anställa personal för viss tid och anställa personal tillsvidare.

Det kan finnas en risk för att länsledningen inte utsätter bidragsfinansierad verksamhet för samma prövning som anslagsfinansierad verksamhet när det gäller kostnadseffektivitet, kostnadstäckning och om verksamheten är av sådan art att den skall bedrivas av länsstyrelsen. Det kan finnas en tendens att låta bidragsfinansierad verksamhet expandera så länge det finns bidragsmedel att tillgå. Om besluten att söka bidrag dessutom är decentraliserade inom myndigheten ställs än högre krav på den interna styrningen.

Otydliga kriterier och principer för bidrag

Som tidigare har nämnts har de bidragsutbetalande myndigheterna relativt stort manöverutrymme att själva bestämma villkor och riktlinjer för medelsfördelning och uppföljning. Vissa bidragsutbetalande myndigheter som länsstyrelserna har att göra med saknar tydliga riktlinjer för detta. För länsstyrelsernas del leder det till att verksamheten blir mycket svår att planera. Ett år kan en länsstyrelse få en oväntat stor tilldelning av bidrag medan bidragen för nästkommande år halveras utan någon närmare förklaring.

Det finns en obalans mellan uppgifter och tilldelade medel

När det gäller anslag anser länsstyrelserna att den schablonmässiga uppräkningen av förvaltningsanslaget inte är anpassad till verksamhetens utveckling. Länsstyrelserna anser även att de får fler uppgifter att utföra, utan att medel tilldelas för dessa i samma omfattning. Enligt länsstyrelserna hänger detta samman med brister i beredningen inom Regeringskansliet, men också den otydlighet som finns om vad som skall finansieras med förvaltningsanslaget.

7.2. ESV föreslår generella riktlinjer för bl.a. val av finansieringskälla

ESV anser att den generella principen i statsförvaltningen om att förvaltningsanslag skall användas för förvaltningskostnader och sakanslag till transfereringar, investeringar i infrastruktur etc. skall tillämpas för länsstyrelserna. Flera av de problem som har iakttagits i ESV:s studie har sin grund i att denna princip inte tillämpas fullt ut. En ökad bidragsfinansiering som finansierar förvaltningskostnader urholkar t.ex. principerna för förvaltningsanslag och sakanslag. Detta leder till ett splittrat beslutsfattande och gör det svårt att få en helhetsbild av hur länsstyrelsernas verksamhet finansieras.

Av ovan nämnda skäl anser ESV att generella riktlinjer bör utformas för val av finansieringskälla för de olika verksamheter som länsstyrelserna bedriver.

ESV anser att bidragsfinansiering bör användas för finansiering av länsstyrelsernas egna verksamhet istället för genom förvaltningsanslaget i följande fall:

  • då länsstyrelsen utför verksamhet på uppdrag av annan myndighet under högst tre år,
  • då snabba beslut om medelstilldelning krävs, t.ex. omprioritering mellan länsstyrelserna eller vid katastrofsituationer,
  • då bidraget riktar sig mot flera mottagare som har möjlighet att ansöka om bidrag på samma villkor som länsstyrelserna.

För finansiering av transfereringar till tredje man anser ESV att bidragsfinansiering kan användas om avsikten är att medlen i första hand skall vara föremål för nationella prioriteringar av ett centralt verk istället för regionala prioriteringar. Alternativet är att tilldela länsstyrelserna ett sakanslag/post för ändamålet.

En konsekvens av de förslag som ESV har lämnat ovan är att några av de verksamheter som idag finansieras med bidrag från centrala verk istället bör finansieras med anslag som disponeras av länsstyrelserna. ESV anser att det för exempelvis följande verksamheter kan vara aktuellt att överväga finansiering via anslag som länsstyrelserna disponerar:

Statens jordbruksverk:

  • Förvaltning av fjällägenheter
  • Uppgifter som rör rennäring m.m.

Fiskeriverket:

  • Fisketillsyn

Naturvårdsverket:

  • Regional miljöövervakning

Statens Jordbruksverk motsätter sig dock tanken att ovan nämnda verksamheter skall finansieras med anslag som disponeras av länsstyrelserna. Som motiv till detta anges bl.a. att Statens Jordbruksverk finner att dagens system där verket fördelar medel till länsstyrelserna efter äskande från desamma är en viktig förutsättning för att kunna uppnå ett samlat genomförande av statens politik på de föreslagna områdena.

ESV har också föreslagit att tillsyn över kulturminnesvården i länet skulle kunna finansieras via anslag istället för med bidrag. Dock har Riksantikvarieämbetet mycket riktigt påpekat att kulturminnesvården i länet redan finansieras över förvaltningsanslaget och således inte är relevant att ta upp som ett exempel i detta sammanhang. Därför har utredningen inte tagit med kulturminnesvården i uppräkningen av exempel.

ESV tar också upp behovet av generella riktlinjer för hur inomstatliga bidrag bör hanteras. Det finns idag rekommendationer i Regeringskansliets handledning Regleringsbrev och andra styrdokument för år 2004 (Finansdepartementet). En ökning av bidragsfinansierad verksamhet har dock inte enbart noterats för länsstyrelserna, utan för statsförvaltningen totalt. Behovet av sådana generella riktlinjer för hantering av inomstatliga bidrag bör därmed ha blivit större.

ESV föreslår även att förutsättningarna för att införa räntelösa konton hos Riksgäldskontoret bör utredas. Sådana konton skulle lösa problemet med oönskade ränteeffekter i samband med transfereringar.

7.3. ESV anser att en central funktion för länsstyrelsernas finansiella styrning behövs

ESV bedömer att det finns behov av en central funktion med befogenheter och ansvar för länsstyrelsernas finansiella styrning. Denna centrala funktion bör ha till uppgift att operativt styra och kontrollera länsstyrelserna inom ramen för den finansiella styr-

ningen, bedriva utvecklingsarbete inom internredovisningsområdet och ansvara för uppföljning av avgiftsbelagd verksamhet.

ESV skissar på flera tänkbara organisatoriska alternativ. Uppgifterna som föreslås kan läggas på länsstyrelseenheten, på vissa utsedda länsstyrelser eller på en fristående myndighet eller nämnd.

Den centrala funktionens roll och uppgifter

Den centrala funktionen bör ha överblick och en helhetsbild över samtliga finansieringskällor som finansierar länsstyrelsernas verksamhet. Den bör också aktivt medverka i den operativa styrningen och kontrollen av länsstyrelsernas verksamhet. Dessutom bör en sådan funktion mer än vad som görs idag, ta tillvara synergieffekter inom länsstyrelseorganisationen. Funktionen bör också få en stark roll gentemot länsstyrelserna.

En viktig del i funktionens arbete bör vara de mer operativa uppgifterna som bl.a. innebär att ansvara för utvecklingsarbete av länsstyrelsernas interna redovisning och ekonomiska styrning. Genom detta bör en ökad transparens och jämförbarhet mellan länsstyrelserna nås, vilket är en förutsättning för rättvisande och korrekta bedömningar av bl.a. faktiska kostnader, kostnadseffektivitet och måluppfyllelse.

Funktionen bör också ansvara för uppföljning av länsstyrelsernas avgiftsbelagda verksamhet. Det handlar om att följa upp kostnaderna och intäkterna för denna verksamhet och sammanställa kalkylunderlag för länsstyrelsernas avgifter. Vid behov bör funktionen också kunna utfärda enhetliga riktlinjer och ge vägledning till länsstyrelserna i avgiftsfrågor.

Tänkbara organisatoriska lösningar

ESV presenterar tre tänkbara alternativ på placering av denna centrala funktion. Det första alternativet är att lägga de föreslagna uppgifterna på länsstyrelseenheten vid Finansdepartementet. Det andra alternativet är att lägga ut frågorna på vissa utsedda länsstyrelser. Det tredje alternativet är att inrätta en helt ny och fristående myndighet eller nämnd.

De olika alternativen ger sannolikt olika effekter när det gäller hur den centrala funktionen kommer att uppfattas av berörda samt

inte minst vilken roll och mandat funktionen kommer att kunna ges. ESV stannar för att endast reflektera över de olika alternativen snarare än att förorda något av dem.

När det gäller alternativ ett, att i någon mening utvidga länsstyrelseenhetens roll till att även omfatta mer operativa uppgifter, skulle styrningen och uppföljningen av länsstyrelserna samlas till en aktör. Även den finansiella styrningen och resultatstyrningen skulle hållas samlad. Om förändringar i länsstyrelsernas styrning skall drivas igenom inom Regeringskansliet torde detta alternativ ha bäst förutsättningar. För att markera länsstyrelseenhetens roll gentemot andra enheter inom Regeringskansliet bör Regeringskansliets instruktion eller arbetsordning ses över.

Alternativ nummer två, att lägga dessa uppgifter på vissa utsedda länsstyrelser skulle, enligt ESV, rent administrativt vara en relativt enkel lösning. Uppgifterna kan antingen ges i regleringsbrevet, om de är tillfälliga, eller i instruktionen. De utpekade länsstyrelserna skulle möjligen inte ha samma självklara mandat som länsstyrelseenheten att ge ut riktlinjer, rekommendationer och begära in uppgifter från övriga länsstyrelser. Detta skulle dock kunna lösas genom att de utsedda länsstyrelserna levererar underlag till länsstyrelseenheten som sedan beslutar om riktlinjerna. Att operativt styra och kontrollera länsstyrelserna skulle däremot inte lika lätt kunna delegeras till en länsstyrelse. Att ha en helhetssyn på länsstyrelsernas finansiella styrning skulle således vara en uppgift för länsstyrelseenheten, men de utsedda länsstyrelserna skulle bidra med underlag för denna helhetssyn.

Det tredje alternativet om att inrätta en självständig myndighet eller nämnd skulle innebära tämligen omfattande ingrepp i hur regeringen utövar styrningen av länsstyrelsernas verksamhet. Länsstyrelserna skulle för sin del möta en ny aktör som dels ger ut riktlinjer som påverkar länsstyrelsernas interna styrning, dels även till viss del övertar länsstyrelsernas nuvarande kontakter med Regeringskansliet. Fördelen med att inrätta en ny myndighet jämfört med att utöka länsstyrelseenhetens uppgifter, är att förutsättningarna för operativ styrning och kontroll av länsstyrelserna torde vara bättre än om ansvaret ligger inom Regeringskansliet.

7.4. Om undantag från det generella regelverket

I uppdraget till ESV ingick också att se om eventuella undantag för länsstyrelsernas del från de generella regelverken för anslag och kapitalförsörjning var motiverade att göra. ESV:s bedömning är att det saknas behov för några sådana undantag.

Ett sådant undantag som har diskuterats är möjligheten för länsstyrelserna att undantas från treprocentsregeln för anslagssparandet. ESV anser att det är olämpligt att ha en generell regel om indragning av anslagssparande. Denna regel medför i praktiken att en särskild prövning av anslagssparandet över tre procent alltid sker, vilket medför ett stort merarbete både för myndigheterna och för Regeringskansliet. Förutom de signaler som treprocentsregeln ger när det gäller incitament för en kostnadseffektiv verksamhet, sker dessutom den eventuella indragningen av det överskjutande beloppet sent in på nästföljande budgetår, vilket försvårar planeringen av verksamheten. ESV anser dock att inget framkommit i utredningen som gör det motiverat att särskilt undanta länsstyrelserna från begränsningen av anslagssparande till tre procent av tilldelade medel.

Inte heller ser ESV något skäl till att generellt undanta länsstyrelserna från den normala anslagskrediten på tre procent av anslagsbeloppet.

ESV anser däremot att det kan finnas skäl att se över länsstyrelsernas räntekontokredit.

Även om ESV inte vill föreslå en höjd kredit nu, så visar man på att behovet ökar om sådana bidrag som betalas i efterskott ökar. En utökning av krediten skulle därmed öka förutsättningarna för länsstyrelserna att hantera eventuella kassamässiga underskott som uppträder när bidrag utbetalas i efterskott.

Den resurssamordning som länsstyrelserna bedriver är undantagen från avgiftsförordningen 4 §, andra stycke. Undantaget innebär att vid bedömning av om de avgifter som tas ut med stöd av 4 § är av mindre omfattning skall inte avgiften för resurssamordning betalas. ESV anser att länsstyrelserna även fortsättningsvis bör ha detta unda ntag.

1

För verksamhet som bedrivs med stöd av 4 §

avgiftsförordningen beslutar länsstyrelserna själva om avgifterna helt eller endast delvis skall täcka kostnaderna för verksamheten.

1

Undantaget innebär att begränsningen i 4 §, andra stycket, gäller en länsstyrelses totala

avgiftsintäkter enligt 4 § avgiftsförordningen, minskat med intäkter av resurssamordning i relation till länsstyrelsens totala kostnader för egen verksamhet. Om intäkterna överstiger fem procent bör verksamheten inte betraktas vara av mindre omfattning.

Detta anser ESV är lämpligt för de flesta typer av uppdragsverksamhet som länsstyrelsen kan bedriva med stöd av 4 § avgiftsförordningen. Däremot vill man dock framhålla att om regeringen anser att länsstyrelserna skall kunna bedriva utomstatlig konsultverksamhet inom vissa områden bör ett särskilt bemyndigande ges i länsstyrelsernas instruktion, t.ex. för lantbruksverksamheten. Det ekonomiska målet för verksamheten bör i detta fall vara full kostnadstäckning enligt 5 § avgiftsförordningen. Vidare bör det närmare beskrivas vilken typ av verksamhet som avses.

ESV har i sitt arbete också noterat att hanteringen av lönegarantiärendena upplevs som resurskrävande av länsstyrelserna. I olika sammanhang har föreslagits att anslaget för lönegarantierna borde disponeras och i sin helhet administreras av en och samma myndighet. Idag hanterar länsstyrelserna lönegarantierna mot avgifter. Ersättningsnivån till länsstyrelserna beslutades 1995 och sedan dess har ersättningsnivån inte ändrats. Enligt en beräkning som ESV gör i rapporten har länsstyrelsernas kostnader för hanteringen av ett lönegarantiärende ökat så att kostnaderna överstiger ersättningsnivån. Beräkningarna bygger på att tidsåtgången per ärende inte ändrats sedan 1995. ESV rekommenderar därför att ersättningen för hanteringen av lönegarantier höjs så att länsstyrelserna får en ersättning som täcker kostnaderna för verksamheten.

ESV skulle också, enligt uppdraget, studera den s.k. Örebromodellen närmare. Länsstyrelserna har gemensamt utvecklat modellen för att använda för att beräkna behovet av finansiering av tillkommande uppgifter från regeringen, sektorsmyndigheter m.fl. Den bakomliggande orsaken till framtagandet av Örebro-modellen var att de uppdrag som lades på länsstyrelserna var underfinansierade. För att täcka kostnaderna för tillkommande uppgifter används Örebro-modellen som innebär att länsstyrelserna får täckning för både direkta och indirekta kostnader förknippade med uppgifterna. Med indirekta kostnader, s.k. OH-kostnader, avses t.ex. lokaler, telefon, administration, IT-stöd, möbler och städning.

Modellen skall användas i följande tre fall:

  • Då länsstyrelserna anhåller om medel eller diskuterar finansiering med uppdragsgivare.
  • Beräkning av OH-kostnader på länsstyrelserna efter genomfört uppdrag (huvudregel).
  • Beräkning av OH-kostnader på länsstyrelserna efter genomfört uppdrag där finansiären kräver uppgift om ”verklig” kostnad samt uppdrag som endast berör ett län.

ESV anser att Örebro-modellen ger en god bild över relevanta kostnader för en viss verksamhet.

8. Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna

I detta kapitel behandlas samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. I kapitlets inledning, avsnitt 8.1 görs en genomgång av begreppen samordning, samverkan och koncentration samt av olika styrmöjligheter för ökad samordning. I avsnitt 8.2 beskrivs vad regeringen har gjort i fråga om samordning och samverkan när det gäller länsstyrelserna. I avsnitt 8.3 ges en bild av länsstyrelsernas nuvarande samordning och samverkan. Slutligen beskrivs i avsnitt 8.4 det formella regelverket avseende samordning och samverkan samt länsstyrelsernas svar på utredningens enkät om eventuella författningsmässiga hinder

8.1. Några utgångspunkter

I enlighet med direktiven har utredningen begränsat frågan om samordning och samverkan till att gälla den mellan länsstyrelserna. Utredningen har fokuserat på hur länsstyrelserna gemensamt kan få ut mer verksamhet eller en bättre verksamhet utifrån de förutsättningar som gäller idag. En effektiviseringssträvan ligger därmed i de två begreppen samordning och samverkan.

8.1.1. Begreppen samordning och samverkan

I utredningens direktiv används två begrepp; samordning och samverkan. Begreppen ligger nära varandra i betydelse, men det finns skillnader. Samordning eller att samordna förklaras i ordboken som att ”anpassa två eller flera saker till varandra”. Samverkan däremot förklaras som ”samarbete” eller ”gemensamt uppträdande”. I grunden finns således en viss skillnad. I det ena fallet rör det sig mer om att försöka anpassa två (eller flera) saker, som redan existerar, till varandra. I det andra fallet rör det sig mer om att

tillsammans ta fram något nytt t.ex. ett material eller en handlingslinje.

Utredningen har valt att behandla begreppen samordning och samverkan som likalydande, men är dock medveten om att det kan finnas skillnader i begreppens praktiska innebörd.

8.1.2. Koncentration av verksamhet

Utredningen har valt att i sitt arbete även lyfta fram koncentrationstanken. Att koncentrera verksamhet bygger på något som går utöver samordning och samverkan. Ordet koncentration förklaras i ordboken som ”samla, dra ihop, förtätning”. En koncentration av en verksamhet inom länsstyrelseorganisationen skulle t.ex. kunna vara att lyfta såväl resurser, ansvar som beslutanderätt från flera länsstyrelser till endast en eller ett fåtal länsstyrelser. Verksamheten skulle således finnas vid en eller vissa länsstyrelser i landet och denna/dessa skulle ha ett nationellt ansvar. Koncentration av länsstyrelsernas verksamhet skulle också kunna vara att inom vissa områden använda resurser från en eller några länsstyrelser, men att låta beslutanderätten ligga kvar på respektive länsstyrelse.

Koncentrationstanken är inte på något sätt ny i diskussioner om hur statsförvaltningen bör organiseras. Tvärtom har koncentration varit en tydlig trend sedan 1990-talet. Myndigheter med en regional organisation har minskat antal enheter, men även koncentrerat vissa typer av verksamheter till endast en eller vissa av dessa enheter. Den gamla länsindelningen som varit den organisatoriska grunden har steg för steg lämnats. Endast ett fåtal av drygt 30-talet organisationer och förvaltningar som hade länsindelningen som grund under 1960-talet har denna kvar (se Det nya Riksskatteverket Ds 2002:15). Istället har förvaltningen fått en helt annan regional indelningsgrund. Skälet till dessa organisationsförändringar har oftast varit kraven på ökad effektivitet.

Koncentration kan också ske genom offentlig resurssamordning, som handlar om att en myndighet köper tjänster från en annan myndighet. Tjänsten har då koncentrerats till den andra myndigheten. Sådan koncentration har dock ofta uppstått som ett resultat av en frivillig samordning.

Frågan om när en verksamhet kan koncentreras har egentligen två dimensioner beroende på vad som avses. Verksamhet kan helt och fullt koncentreras till en eller ett fåtal enheter, dvs. vissa

enheter läggs ned. Men koncentration av verksamhet kan också ske fastän antalet organisatoriska enheter blir detsamma, t.ex. om en del av en enhets verksamhet koncentreras. Beroende på vilken dimension det rör är det därför olika aspekter som bör beaktas. Utredningen har valt att fokusera på koncentration av verksamhet med bibehållet antal organisatoriska enheter.

Möjligheten att koncentrera en verksamhet är nära knuten till verksamhetens art. Motivet till koncentration av vissa ärenden kan vara att man på så sätt uppnår stordriftsfördelar, en kritisk massa och en större enhetlighet.

Genom stordriftsfördelar kan man uppnå en minskad kostnad per handlagt ärende. Stordriftsfördelar uppträder i regel upp till en viss nivå för att sedan plana ut (se Statskontorets rapport 2002:26).

I andra fall kan en koncentration av vissa ärenden vara aktuell om dessa inte är vanligt förekommande. Genom koncentration uppnår man en kritisk massa. Ärenden som uppkommer sällan eller mycket sällan vid de organisatoriska enheterna gör att handläggningen tar längre tid men också att risken för fel ökar. Då är det bättre att koncentrera denna verksamhet för att öka möjligheten till ett upprätthållande av såväl kompetens som ett organisatoriskt minne.

Motiv till en koncentration kan också vara att man uppnår större enhetlighet. Om det föreligger alltför stora skillnader i hur de olika organisatoriska enheterna fattar beslut inom en viss verksamhet, kan koncentration bli aktuell. Om skillnaderna hänger samman med ett svårtolkat regelverk kan en koncentration bidra till en likformig regeltolkning men också till en högre kompetens om regelverket bland personalen.

Motiv till att inte koncentrera verksamheten kan vara att olika verksamheter är beroende av och kompletterar varandra, trots att någon verksamhet är relativt liten.

8.1.3. Olika styrmöjligheter för ökad samordning

Det finns olika sätt att styra för att uppnå en ökad samordning och samverkan. Samordning och samverkan kan nås genom reglering, finansiering, organisering, planeringssystem, beslutsfunktioner men också genom myndighetschefens agerande. I tabellen nedan ges några exempel på dessa olika styrmöjligheter.

Tabell 8.1. Olika styrmöjligheter för ökad samordning

Samordning genom…

Exempel

Reglering

  • samrådsskyldighet mellan olika organ
  • skyldighet att biträda annan myndighet

Finansiering

  • samfinansiering

Organisering

  • gemensamma berednings-/samarbetsgrupper
  • kontaktmannasystem
  • projektarbete
  • nätverk/partnerskap

Planeringssystem

  • gemensamma planeringssystem
  • gemensamma planeringsunderlag/problembeskrivningar
  • gemensamma mål
  • gemensam dokumentations- och utredningsverksamhet
  • gemensamt prognos- och statistikmaterial
  • verksamhetsanknutna riktlinjer

Beslutsfunktioner

  • särskild organisering för övergripande beslut

Myndighetschefen

  • överlappande ordförandeskap
  • närvaro/yttranderätt i olika församlingar
  • regelbundna verkschefsöverläggningar/samråd

Källa: Peter Ehn, Finansdepartementets länsstyrelseenhet

8.2. Regeringens styrning för en ökad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna

Regeringens styrning för att uppnå en ökad samordning och samverkan är naturligtvis en viktig komponent som påverkar hur länsstyrelserna arbetar med dessa frågor.

8.2.1. Vad regeringen har sagt och gjort i samordningsfrågan

Regeringen har på olika sätt påtalat vikten av att länsstyrelserna vidareutvecklar former för samverkan i gemensamma frågor och ett gemensamt resursutnyttjande mellan länsstyrelserna (se bl.a. budgetpropositionerna 2000/01:1, 2001/02:1 och 2002/03:1).

I propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7) tog regeringen specifikt upp frågan om samverkan. Där sades att det även fortsättningsvis kommer att ställas krav på en kostnadseffektiv länsstyrelseorganisation och där ”behovet av samverkan och samordning i olika frågor och samman-

hang kommer att kvarstå och även accentueras i vissa frågor.” (s. 63). Regeringen menade att man på detta sätt kunde skapa en sammantaget mer effektiv och slagkraftigare länsstyrelseorganisation. Vidare sades att det för vissa frågor även kunde övervägas att ha en mer ”koncentrerad ärendehantering och en flexibel uppgiftsstruktur…” t.ex. genom ”…att vissa samordningsuppgifter läggs på utpekade länsstyrelser.”

Även i regleringsbrevet för budgetåret 2002 (Fi 2002:4649) gav regeringen uttryck för vikten av ökad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. I ett uppdrag till länsstyrelserna efterfrågades underlag kring vilka frågor och med vem samordning skedde samt erfarenheterna av denna samordning (se avsnitt 8.3.1). Regeringen har också bidragit med viss finansiering till länsstyrelsernas IT-visionsarbete (se avsnitt 8.3.5). I vissa sakfrågor har regeringen också tagit beslut om en mer långtgående samordning eller t.o.m. koncentration av uppgifter till endast vissa län. Detta gäller t.ex. administrationen av EU:s jordbruksstöd samt administrationen av EU:s vattendirektiv.

8.2.2. Exempel på formaliserad samverkan och koncentration

Jordbruksadministrationen

Under vintern 2000 uppdrog regeringen till en särskild utredare att lämna förslag till en effektivare jordbruksadministration. Enligt direktiven (Dir. 2000:94) var tanken att hanteringen av EU:s jordbruksstöd skulle koncentreras till väsentligt färre länsstyrelser än dåvarande 21. I maj 2001 lämnade utredaren sin slutrapport (Fi 2001/2357). I denna diskuterades två alternativa lösningar. Den ena lösningen var en koncentration av denna ärendehandläggning till nio länsstyrelser. Den andra lösningen var en fördjupad och formaliserad samverkan mellan länsstyrelserna. I grunden innebar detta att samtliga 21 länsstyrelser fortfarande skulle ha att hantera ärendena, men några länsstyrelser skulle få ett särskilt ansvar för samordning och för utveckling av planering och styrning. Utredaren förordade den senare lösningen. Argumenten för en fördjupad och formaliserad samverkan vägde tyngre än nackdelarna, men även tyngre än de fördelar som koncentrationslösningen innebar. Utredaren såg att den förordade lösningen skulle ge något sämre möjligheter till styrning av sakfrågan för Statens Jordbruksverk och

kanske också innebära mindre besparingar genom stordriftsfördelar. Å andra sidan skulle fördelarna vara att det gick att bibehålla samordningen av olika sakområden inom ramen för den samordnade länsförvaltningen, att omställningskostnaderna skulle bli marginella och att närheten till brukarna skulle kunna bibehållas. Dessutom skulle lösningen fortfarande ge en kontinuitet i det nuvarande systemet fram till kommande förändringar av EU:s gemensamma miljö- och landsbygdspolitik. Regeringen delade utredarens uppfattning. Riksdagen beslutade om detta senare samma år (prop. 2001/02:1, bet 2001/02:MJU2, rskr. 2001/02:106, 2001/02:107). Jordbruksadministrationen är idag indelad i sju regioner där det inom varje region finns en länsstyrelse som har ett särskilt samordningsansvar.

Vattenadministrationen

Genom EU:s direktiv för vatten har EU-länderna åtagit sig att väsentligt öka ambitionerna vad gäller att skydda våra vatten och ekosystem i vatten. Hur dessa ökade ambitioner skall genomföras var under åren 2001

  • föremål för en särskild utredning, Klart som vatten (SOU 2002:105). Utredaren diskuterade två olika lösningar för administrationen, en egen myndighet med en regional organisation indelat efter fem vattendistrikt eller som en del i länsstyrelserna inom respektive vattendistrikt, dvs. administrationen skulle endast läggas på fem länsstyrelser och inte på samtliga 21. Fördelarna som lyftes fram med den senare lösningen var, liksom i utredningen om jordbruksadministrationen, möjligheten till en integrering av vattenfrågorna med annat miljöarbete. Utredaren såg också en fördel i att bl.a. utnyttja redan befintlig kompetens och organisation. Förslaget blev ändå en egen myndighet då detta enligt utredaren bl.a. skulle ge ökad tydlighet och ansvar, möjlighet att profilera vattenfrågan utåt samt möjlighet att utvinna stordriftsfördelar. Regeringen beslutade dock att Sverige skall delas in i fem vattendistrikt. Fem länsstyrelser föreslås som vattenmyndigheter för dessa distrikt.

8.3. Länsstyrelsernas nuvarande samordning och samverkan

I länsstyrelsernas regleringsbrev för budgetåret 2002 gavs ett uppdrag till länsstyrelserna att till regeringen redovisa vilket arbete som pågår för att öka samordningen mellan länsstyrelserna. Redovisningen skulle också omfatta uppgifter om inom vilka områden och med vilka länsstyrelser samordning sker samt erfarenheter hittills. Utifrån sammanställningen av denna redovisning och utredningens kontakter med länsstyrelserna framträder en bild av att samordning och samverkan mellan länsstyrelserna är väl utbredd. Dock är samordningen och samverkan mer etablerad inom vissa områden än inom andra.

8.3.1. Samordning sker i sakfrågor men på olika sätt och av olika skäl

I sakfrågor som är föremål för samordning och samverkan sker detta i olika konstellationer beroende på frågornas karaktär. Traditionen med länsexperter (som dock sedan 1 januari 2003 ej längre är inskrivet som ett krav i länsstyrelseinstruktionen) inom flera verksamheter har t.ex. bidragit till att upprätthålla ett utbyte i sakfrågor mellan länsstyrelserna. Det hålls också gemensamma årliga konferenser i olika fackämnen. De flesta av länsexperterna har under ett antal år samverkat i nätverk där sakfrågorna diskuteras utifrån olika aspekter som t.ex. tolkning av regelverk eller gjorda prioriteringar. En tendens är att dessa nätverk mer än tidigare nu också diskuterar former och processer för hanteringen av själva frågorna. Det kan t.ex. gälla frågor om ärenderutiner och arbetsfördelning.

Många av de frågor som länsstyrelserna har att hantera når rent geografiskt över en eller fler länsgränser. Det kan röra sig om samverkan kring sjöar, vattendrag, skogar och skärgård. Så har t.ex. länsstyrelserna som gränsar till Mälaren ett samarbete i frågor som rör fisket. Men även i andra frågor med geografisk utbredning som t.ex. vägar och järnvägar eller skydds- och försvarsfrågor sker samverkan. Ytterligare frågor med annan geografisk gräns än den länsvisa är sektorsövergripande frågor som t.ex. regional utveckling, strukturfonderna och vissa miljöfrågor. Även här krävs samverkan. RUS-projektet är ett exempel på miljöområdet. RUS står för

Regionalt UppföljningsSystem och är ett projekt som ska stödja, vägleda och samordna länsstyrelsernas arbete med miljömålsuppföljning. Huvudmålet för RUS är att utveckla ett för alla län gemensamt uppföljningssystem för miljömålen. Projektet organiseras av en projektgrupp på tio personer från olika länsstyrelser samt en styrgrupp med representanter från länsstyrelser, Naturvårdsverket och Kommunförbundet.

LAKY står för Länsstyrelsernas Arbetsgrupp för Körkorts- och Yrkestrafikfrågor. LAKY har som huvuduppgift att skapa ett bra samarbete mellan länsstyrelserna och Vägverket samt att utveckla gemensamma och effektiva handläggningsrutiner, en enhetlig rättspraxis och utveckla IT-stödet i ärenden om körkort och yrkestrafik. LAKY ansvarar också för en övergripande samordning av körkorts- och yrkestrafikfrågor. Det finns även fasta grupper för enskilda områden i form av samrådsgrupp för körkort (Samkör), samrådsgrupp för yrkestrafik (Samyrk) och en Körkortsförening. LAKY har träffat en skriftlig överenskommelse om samverkan på ledningsnivå med Vägverket. I överenskommelsen har en länsstyrelse företrätt samtliga 21 länsstyrelser, efter godkännande av länsrådskretsen.

Det finns också frågor som endast förekommer i vissa län och där samverkan är nödvändig. Till exempel har länsstyrelserna i de län där det finns kärnkraftverk ett nära samarbete med varandra och med angränsande län.

8.3.2. Samordning sker i administrativa frågor

I takt med att kraven på länsstyrelserna som effektiva myndigheter har ökat så har också samordningen ökat kring administrativa och liknande frågor. Ibland är samtliga länsstyrelser involverade i samordningsarbetet och ibland rör det sig endast om ett mindre antal länsstyrelser. Samordning sker kring olika stödprocesser som t.ex. informationsfrågor, löneadministration och fakturahantering.

Samordningen handlar också om olika formfrågor t.ex. att ta fram gemensamma rutiner och processer inom ett viss ärendeslag för att likrikta handläggningstiden och kvaliteten i handläggningen över landet. Länsstyrelserna har också påbörjat samverkan kring kompetens- och tillgänglighetsfrågor. Inom t.ex. miljöområdet har länsstyrelsernas uppgifter utökats kraftigt de senaste åren. Det har ställt stora krav på hög kompetens inom flera olika delområden.

Svårigheter med att rekrytera rätt kompetens för vissa länsstyrelser har gjort att man i vissa fall har delat den tillgängliga kompetensen mellan två länsstyrelser. Den ena länsstyrelsen har då hyrt in personal från den andra länsstyrelsen till själva handläggningen. Några länsstyrelser har också utökat samverkan genom att hjälpa varandra vid semestrar och arbetstoppar. Andra samordningsinitiativ gäller intern kompetensutveckling för t.ex. nyanställd personal.

Ett exempel på ett samordningsprojekt är Länsstyrelseakademien. Akademien är i dagsläget en pågående försöksverksamt mellan sex länsstyrelser som handlar om att ta fram ett samordnat utbud av länsstyrelsespecifik utbildning. Syftet är att tillhandahålla anpassad utbildning till låga kostnader och med möjlighet till alternativa utbildningsformer. Tanken är att bl.a. kunna utnyttja datatekniken på olika sätt. Målgruppen är länsstyrelsens personal, men det finns också tankar om att vända sig till andra grupper. I projektet ingår även Högskolan i Trollhättan/Uddevalla som en part.

Akademien är förankrad på länsrådsnivå. Hösten 2005 planeras en avrapportering till länsråden. Därefter skall man ta ställning till om akademien skall utökas till att omfatta samtliga länsstyrelser.

8.3.3. Samordning mellan vissa länsstyrelser är informell till sin karaktär

Vissa länsstyrelser har mer samordning och samverkan med varandra än med andra. Samordningen är underindelad i tre grupperingar; Östra Mellansverige, Sydlänen och Nordlänen/Norra länen (se tabell 8.2). Länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län förefaller dock inte alltid vara en del av Nordlänen/Norra länen.

Utöver dessa grupper framträder tre länsstyrelser – Östergötland, Västra Götaland och Värmland – inte riktigt som hemmahörande i någon av de tre grupperna. Dessa tre länsstyrelser samverkar dock med andra länsstyrelser, men oftast i andra konstellationer. Länsstyrelsen i Värmlands län har t.ex. i större utsträckning börjat samordna sig med länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län.

Tabell 8.2. Samordning mellan länsstyrelserna

Grupp Länsstyrelser Östra Mellansverige Länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands, Västmanlands och Örebro län Sydlänen Länsstyrelserna i Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Skåne och Hallands län Nordlänen/Norra länen Länsstyrelserna i Jämtlands, Västernorrlands, Västerbottens och Norrbottens län. Ibland även Länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län

Utöver samverkan i dessa grupper samverkar många länsstyrelser mer frekvent med en länsstyrelse eller en mindre krets av länsstyrelser. Relativt omfattande samverkan förekommer mellan länsstyrelser med geografisk närhet, t.ex. mellan Blekinge, Skåne och Hallands län, mellan länsstyrelserna i Kronobergs och Jönköpings län, mellan länsstyrelserna i Mälardalen och mellan länsstyrelserna i Jämtlands och Västernorrlands län.

En annan konstellation som förekommer relativt ofta är samordning mellan storstadslänen, dvs. Stockholms, Skåne och Västra Götalands län. Samordning och samverkan har skett i en rad olika frågor, bl.a. internrevision, benchmarking av resultat och personalpolitik.

Mycket av samordningen är informell till sin karaktär. Ovanstående grupperingar är t.ex. inte beslutsfattande organ utan de aktuella besluten fattas av respektive länsstyrelse. I vissa fall finns dock formella avtal som reglerar t.ex. inlåning eller delfinansiering av viss personal vid kompetensförstärkning eller särskild arbetsbelastning.

För vissa områden har länsstyrelserna löst samverkansfrågan genom att ge en eller ett par länsstyrelser eller en viss grupp av länsstyrelser mandatet att utarbeta förslag till beslut som sedan fattas av respektive länsstyrelse. Detta är t.ex. fallet i många frågor som rör IT-lösningar. Där har länsstyrelsernas gemensamma ITstrategigrupp en särskild roll (se avsnitt 8.3.5).

8.3.4. Samverkan mellan länsledningarna

Under år 2002 arbetade länsråden fram ett förslag på en fördelning av områdesansvar mellan dem. Syftet med denna nya organisation var att bättre kunna samordna och gemensamt utveckla verksamheten och därmed också förbättra styrningen och ledningen i länsstyrelseorganisationen.

Länsråden har skapat en gemensam ledningsgrupp utan beslutanderätt. Inom denna grupp kan man komma överens om en för länsstyrelserna gemensam linje. Därtill har länsråden fördelat ansvar för olika verksamheter mellan sig inom sju olika områden, se tabell 8.3.

Tabell 8.3. Länsrådens sju ansvarsområden

Sju ansvarsområden för länsrådens organisation

1. Samhällsplanering, Skydd/beredskap och infrastruktur

2. Juridik, förvaltning och trafik

3. Social, jämställdhet och integration

4. Regional utveckling, konkurrens och strukturfonder

5. Jordbruk, skogsbruk och fiske

6. Miljö och natur och kulturmiljö

7. Grunddata och stödprocesser

Källa: Länsråden.

Sex av de sju grupperna är inriktade på olika sakfrågor. Den sjunde gruppen ”Grunddata och stödprocesser” består av interna frågor för länsstyrelseorganisationen som t.ex. administration och ITfrågor.

Inom varje område har ett länsråd en sammanhållande roll. Detta länsråd bildar också tillsammans med två till tre andra länsråd en kärngrupp. Kärngruppen svarar för det huvudsakliga utvecklings- och samordningsarbetet inom respektive område. Därtill har ett antal länsråd blivit knutna till områdesgrupperna som rådgivare/konsult. Denna roll innebär att länsråden ger stöd och rådgivning, men också att de kan få särskilda uppdrag t.ex. att genomföra utredningar eller ansvara för att implementera något beslut. Varje länsråd ingår därmed som en del i en kärngrupp eller som rådgivare/konsult inom ett par områden.

De olika grupperna har kontakter med sektorsmyndigheter, departement och andra aktörer samt samordnar länsstyrelsernas synpunkter och idéer i olika sammanhang. Någon liknande formell ansvarsfördelning finns ännu inte i landshövdingekretsen. Däremot har chefsjuristerna vid länsstyrelserna genomfört samma ansvarsfördelning inom sin grupp.

8.3.5. Samordningen inom IT-området

IT-området synes vara det område inom vilket länsstyrelserna har utvecklat samordningen mest. Det finns en IT-strategigrupp som har huvudansvaret för samordningen. Den består av personer med olika funktioner från olika länsstyrelser. Gruppen leds av ett länsråd som ordförande och ytterligare ett länsråd är aktiv i arbetet. Sedan några år har en person arbetat heltid med IT-arbetet. Personen ifråga har haft en länsstyrelse som formell arbetsgivare, men samtliga länsstyrelser har delat på finansieringen av tjänsten. Under år 2003 har ytterligare en person anställts på detta sätt.

Grundtanken med IT-arbetet är att länsstyrelserna blir mer effektiva om de arbetar tillsammans. Tanken är att alla nya initiativ av större dignitet skall passera IT-strategigruppen innan de genomförs. Länsstyrelserna samverkar kring ett trettiotal projekt av olika storlek. Gemensamma upphandlingar av programvara och liknande samt standardiseringar har skett sedan början av 1990-talet. Man har också arbetat tillsammans kring elektronisk dokumenthantering och i frågan om hur olika typer av länsstyrelsernas tjänster kan läggas ut på nätet. En omfattande satsning är nätverket mellan länsstyrelserna, det s.k. LstNet. Till detta nätverk är ytterligare ca 20 myndigheter knutna. Det medför stora fördelar i kommunikationen mellan länsstyrelserna och övriga myndigheter. Detta nätverk finansieras av var och en av de uppkopplade myndigheterna och länsstyrelserna samt med bidrag från Krisberedskapsmyndigheten (KBM). Under år 2000 påbörjade länsstyrelserna också ett visionsarbete kring IT som ett verktyg till utveckling av verksamheten. Arbetet har engagerat samtliga länsstyrelser. Företrädare för de olika verksamheterna har också själva arbetat fram förslag på hur IT kan utveckla just deras verksamhet, t.ex. när det gäller bättre information och fler tjänster via Internet.

IT-strategigruppen tar upp två svårigheter i detta arbete. Den första gäller svårigheten att samordna alla önskemål från olika

yrkesgrupper inom länsstyrelseorganisationen, men även mellan länsstyrelserna. Det finns många kreativa önskemål, men dessa är inte samordnade. Ett syfte med länsstyrelsernas IT-samverkan är därför att samordna dessa önskemål, bl.a. genom att bygga en gemensam teknisk plattform som möjliggör utbyggnad för olika verksamheter efter hand.

Den andra svårigheten i IT-strategiarbetet är, enligt gruppen, att hitta bra modeller för finansiering av nya IT-satsningar. Detta gäller även de gemensamma resurser som länsstyrelserna betalar tillsammans. Varje ny investering leder till långa diskussioner.

8.4. Det formella regelverket

Enligt verksförordningen (1995:1322) skall myndighetschefen bl.a. se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt, hushålla väl med statens medel samt verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Verksförordningen skall tillämpas på länsstyrelserna med undantag för vissa bestämmelser som rör antal styrelseledamöter, ställföreträdare för myndighetschef, beslut om vissa anställningar och förordnande av styrelseordförande. I dessa avseenden ges särskilda bestämmelser i länsstyrelseinstruktionen.

Utgångspunkten för länsstyrelsens arbete är att den skall svara för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter (1 § länsstyrelseinstruktionen). Det finns alltså en geografisk begränsning för länsstyrelsernas behörighet. Denna geografiska begränsning har också uttryckts på olika sätt i speciallagar t.ex. 9 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220)

Tillsynsmyndighet för en stiftelse med egen förvaltning är länsstyrelsen i det län där stiftelsens styrelse har sitt säte…

och 13 kap 2 § socialtjänstlagen (2001:453)

Länsstyrelsen har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för.

I länsstyrelseinstruktionen finns särskilda bestämmelser om rennäringsdelegationer, Fjälldelegationen, miljöprövningsdelegationer och strukturfondsdelegationer. Dessa delegationer ansvarar för

särskilda ärenden vid länsstyrelserna. Fjälldelegationen och strukturfondsdelegationerna är särskilt intressanta utifrån perspektivet samordning och samverkan. Fjälldelegationen är ett organ för samverkan i frågor som särskilt rör fjällområdet. Delegationen skall finnas för länsstyrelserna i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län och består av landshövdingarna från dessa län.

Vad gäller strukturfondsdelegationerna utpekas i länsstyrelseinstruktionen bl.a. vilka länsstyrelser som skall vara förvaltningsmyndighet och utbetalande myndighet samt vilka länsstyrelser som i detta sammanhang skall ha andra särskilda uppgifter. En strukturfondsdelegation skall på lämpligt sätt samråda med företrädare för berörda myndigheter, institutioner, regionala utvecklingsbolag, näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer.

Länsstyrelseinstruktionen ger möjlighet för en länsstyrelse att i sitt arbete kunna använda personalresurser från annan länsstyrelse. Enligt 44 § i instruktionen får en länsstyrelse, efter överenskommelse med en annan länsstyrelse, mot ersättning ställa någon av sina anställda till den andra länsstyrelsens förfogande för att, som föredragande eller på något annat sätt, delta i handläggningen av ett visst ärende eller viss ärendegrupp. Begreppet ”handläggning” har av flertalet länsstyrelser ansetts innefatta allt arbete med ett ärende utom själva beslutsfattandet. Det finns dock de som anser att även beslutsfattandet ingår i detta begrepp. Eftersom det finns en otydlighet och delade meningar om paragrafens innebörd har lösningar med tidsbegränsade anställningar och förordnande av medarbetare från andra länsstyrelser använts.

8.4.1. Länsstyrelsernas synpunkter på eventuella författningsmässiga hinder

Som en del i utredningens arbete med frågan om samordning och samverkan mellan länsstyrelserna, har en särskild enkät riktats till länsstyrelsernas chefsjurister eller motsvarande. Frågan till dessa har varit om de anser att det föreligger några författningsmässiga hinder för möjligheterna till en sådan samverkan och samordning och i så fall om de kan ge några exempel på sådana hinder.

Av svaren på enkäten framgår att det finns ett starkt önskemål om ett förtydligande av huruvida 44 § länsstyrelseinstruktionen även omfattar behörigheten att fatta själva beslutet. Skulle bestäm-

melsen inte omfatta detta, anser flertalet att en sådan möjlighet bör övervägas. Detta anses kunna underlätta möjligheterna till en praktisk samordning och samverkan där länsstyrelserna kan använda varandras personella resurser fullt ut.

I enkätsvaren ges exempel på flera bestämmelser i speciallagar som uttrycker kravet på att handläggningen skall ske ”i länet”. Förutom de lagrum som angetts ovan, nämns följande:

Ett visst hinder anses föreligga i 22 § lönegarantilagen (1992:4979) som anger att

…garantibelopp utbetalas av länsstyrelsen i det län dit den tingsrätt som handlägger konkurrensärendet hör…

Beträffande några lagrum har länsstyrelserna utvecklat enligt följande:

  • 10 kap. 4 § körkortslagen (1998:490) anger att det endast är den länsstyrelse i det län, där personen som frågan rör är folkbokförd som får handlägga körkortsärendet. Denna bestämmelse har, enligt länsstyrelserna, även kommit att tolkas på det sättet att en länsstyrelse som påbörjat ett körkortsärende inte får fullfölja ärendet om personen i fråga flyttar under pågående handläggning av ärendet. Handläggningen anses kunna effektiviseras om en ändring görs så att länsstyrelsen i det ”gamla” länet skulle kunna fortsätta att handlägga ärendet.
  • När det gäller länsstyrelsens utvecklingsarbete anses det finnas bestämmelser som begränsar detta till att avse länet. Här anges 2 och 3 §§ förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete. Ett utvecklingsprojekt kan visserligen innebära sam-

arbete över läns- eller riksgräns (17 §) men torde enligt enkätsvaret inte innebära att beslut kan flyttas över läns- eller riksgräns.

  • Ärenden som berör mark- eller vattenområden i fler än ett län berörs särskilt i enkätsvaren. I vissa fall har man i lagstiftningen sagt att om flera län är berörda prövas frågan av länsstyrelsen i det län där huvuddelen av marken är belägen (t.ex. 15a § andra stycket och 21 § jaktförordningen (1987:905)). I andra fall finns inte en motsvarande bestämmelse. Ett exempel som tas upp i detta avseende är frågan om bildande av ett naturreservat då området ligger i två län. Enligt enkätsvaret skulle det medföra en rationellare handläggning för länsstyrelserna och förenkla för den enskilde om denne bara behövde ha kontakt med en länsstyrelse i sitt ärende. För att uppnå detta föreslås att det i aktuell lagstiftning förs in en bestämmelse motsvarande 15a § andra stycket och 21 § jaktförordningen.
  • Enligt sjötrafikförordningen (1986:300) får länsstyrelsen meddela föreskrifter för sjötrafiken i länet. I Mälaren går den allmänna farleden mellan Södertälje och Köping genom fyra län. I enkätsvar föreslås att man i lagstiftningen ändrar så att en länsstyrelse efter samråd med övriga beslutar om sjötrafikföreskrifter avseende den allmänna farleden i Mälaren.

Regeringskansliet

Försöksverksamheten på Gotland rör både Näringsdepartementet och Finansdepartementet.

Företrädare för Näringsdepartementet anser att försöket fungerar på Gotland på grund av länets särart, men tror inte att modellen lämpar sig i något annat län. Från Näringsdepartementet framhålls bl.a. att arbetsmarknadspolitiken är en nationell uppgift där det nationella perspektivet är viktigt. Näringsdepartementet bedömer att förutsättningarna för att fortsättningsvis arbeta efter nuvarande avreglerade skogspolitik faller om man inte kan fortsätta arbeta med den starkt regionaliserade modell som distriktsorganisationen innebär. Vidare är Skogsvårdsorganisationens självbärande uppdragsverksamhet en av stöttepelarna i skogspolitiken, och inte heller den bedöms passa i länsstyrelseorganisationen.

Erfarenheterna från försökets andra fas är goda så till vida att såväl arbetsmarknadsverksamheten som den skogliga verksamheten uppfattas fungera väl på Gotland. Det är dock, enligt Näringsdepartementet, tveksamt om försöksverksamheten kan motiveras av de mindre mervärden som hittills erhållits.

Finansdepartementets länsstyrelseenhet har genom olika former av ledningsstöd till länsstyrelsen lagt fokus på att öka mervärdet av försöksverksamheten. Den skogliga sidan följer försöket i mindre utsträckning då det anses svårt att dra generella slutsatser från försöket eftersom Gotland är så speciellt i jämförelse med andra län/regioner.

De tre aktuella regleringsbreven – AMV:s, SKS:s och länsstyrelsernas – är enligt företrädarna för de två departementen likvärdiga.

Skogsstyrelsen (SKS)

Eftersom den svenska skogspolitiken är nationellt sammanhållen och genomförandemässigt läns- och regionöverskridande hade SKS inledningsvis en negativ inställning till försöksverksamheten. Samtidigt var SKS redan från början klar över att denna principiella inställning inte fick leda till några försämringar i verksamheten, vare sig i ett nationellt skogligt eller ett regionalt samordnande perspektiv. Därför har SKS under hela försöksperioden strävat efter praktiska samförståndslösningar med länsstyrelsen och också haft ett konstruktivt och bra samarbete i dessa frågor.

SKS pekade inledningsvis på ett antal övergripande frågeställningar som måste penetreras närmare innan försöket kunde konkretiseras. En sådan var hur den s.k. sektorsprincipen skulle hanteras på länsplanet, dvs. hur länsstyrelsens och Skogsvårdsstyrelsens dittillsvarande roller skulle förändras. En annan och därmed sammanhängande fråga var hur det regionala ansvaret kan utformas för att tillgodose kraven på en nationellt sammanhållen skogspolitik. Frågorna togs upp i dialogen med länsstyrelsen. I samband med en underhandsuppföljning formulerade SKS i slutet av år 1998 några nödvändiga utgångspunkter för försöksverksamheten vad gäller det skogliga området.

Beträffande det praktiska genomförandet har, enligt SKS, samverkan och samarbetet med länsstyrelsen i dessa delar fungerat bra och till ömsesidig belåtenhet. I maj 1998 skrev länsstyrelsen och SKS ett samarbetsavtal där i princip alla frågor rörande rättigheter och skyldigheter, ekonomiska förutsättningar samt samverkan och samarbete under försöksperioden reglerades.

Avtalet innehöll också en överenskommelse om att ledningarna för länsstyrelsen och SKS skall träffas en gång årligen under försöksperioden för att ta upp gemensamma frågor med anledning av försöken. Så har också skett. Avtalet har i sak visat sig hålla mycket väl.

SKS inordnades i länsstyrelsen som en särskild enhet, skogsvårdsenheten. I praktiken berördes den operativa verksamheten inte särskilt mycket av att försöken drog igång. Däremot band försöken mycket ledningsresurser. En förändring av förutsättningarna för den skogliga verksamheten har genomförts. Skogsvårdsenheten har lagts samman med lantbruksenheten. Även fiskefrågorna har förts till den nybildade enheten. SKS har i kontakter med länsstyrelsen uttryckt kritik mot denna ändring och redovisat sin uppfattning om att en separat skogsvårdsenhet i sak bäst gagnar den skogliga verksamheten. SKS har hela tiden sett som det mest angelägna att den operativa verksamheten, alltså främst arbetet ut emot skogsägarna, inte skall tappa i kvalitet. Denna ambition är så långt någorlunda uppfylld. Dock ser man en risk med att ledningsfunktionen har förändrats. Den förutvarande länsjägmästarbefattningen (chefen för den skogliga funktionen) finns inte längre. Den nya enhetschefen, som är den tidigare länsjägmästaren, delar nu sin tid mellan många fler verksamheter. Detta menar man försvagar den operativa ledningen.

SKS anser att det som påverkat förutsättningarna för genomförandet är resursutvecklingen och resursfördelningen inom länsstyrelsen. I dagsläget kan man, enligt SKS, konstatera att försöken resulterat i en ökad nettokostnadsbelastning på den skogliga verksamheten. SKS anser att dessa ökade kostnader inte har motsvarats av några nämnvärda administrativa rationaliseringar.

Enligt SKS har försöksverksamheten så här långt inte gett några erfarenheter av något principiellt intresse när det gäller en förändrad regional organisation, vare sig i ett Gotlandsperspektiv eller – ännu mindre – i ett riksperspektiv.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS)

AMS framhåller att samarbetet mellan länsstyrelsen och verket har fungerat bra. Som exempel på detta nämns att arbetet med att få fram en fungerande samordnad ekonomihantering för länsstyrelsens ekonomisystem skett i god samarbetsanda.

AMS har dock synpunkter på bl.a. resultatutvecklingen på Gotland inom arbetsmarknadsområdet som, enligt AMS, har varit mindre tillfredsställande.

Utgångspunkten för arbetsmarknadspolitiken är att denna är en nationell uppgift där förutsättningarna för arbetssökande och arbetsgivare skall vara lika i hela landet. Regeringens mål är samma för samtliga länsarbetsnämnder, så även för länsstyrelsen på Gotland som vad gäller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska fungera på samma sätt som en länsarbetsnämnd. Enligt AMS är detta också en av utgångspunkterna för försöket vad gäller denna verksamhet.

Under tiden för försöksverksamheten har det skett stora förändringar inom AMV, bl.a. vad gäller styrning och ledning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den 1 januari 2002 fick AMV en ny instruktion (SFS 2001:263) som innebar en tydligare styrnings- och ledningsstruktur. Sedan den nya instruktionen trätt i kraft, dvs. under de två senaste åren, har utvecklingen varit mycket positiv för AMV på nationell nivå. Enligt AMS har denna resultatförbättring varit påtaglig i de flesta län utom på Gotland. Detta trots att Gotland, enligt AMS, får relativt sett mer pengar för att klara uppdraget jämfört med övriga län. AMS:s bedömning är att det positiva resultatet på nationell nivå i stor utsträckning beror

på det förändrade styrsystemet och det utvecklingsarbete som verket bedriver.

Arbetsmarknadspolitiken är ett nationellt uppdrag. Det är därför enligt AMS:s mening viktigt att budskapen i hela landet, såväl externt som internt, är enkla, lättförståeliga och entydiga. Den positiva resultatutvecklingen som skett i verket anses bekräfta denna bedömning. Enligt AMS:s mening föreligger inte dessa förutsättningar för Gotlands län, varför det inte kan uteslutas att olika styrsignaler, dels från AMS, dels från länsstyrelsen, kan ha påverkat resultatutvecklingen. Enligt AMS skapar inte de dubbla styrsystemen gynnsamma förutsättningar för att uppnå enhetlighet i arbetsmarknadspolitiken.

AMS:s slutsats av försöksverksamheten är att denna inte till alla delar varit gynnsam för det nationella arbetsmarknadspolitiska uppdraget. Inte heller skapar den, enligt AMS, de bästa förutsättningar för att utveckla ett mer enhetligt synsätt i tjänsteutbud, professionalitet och styrmodell inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

9.3 Regeringens styrning av vissa andra myndigheter

De myndigheter som Länsstyrelseutredningen har valt att studera närmare är de inom socialförsäkringsadministrationen, skatteförvaltningen och polisväsendet. Skatteförvaltningen har tidigare bestått av Riksskatteverket (RSV) och de tio regionala skattemyndigheterna, men har sedan den 1 januari 2004 ombildats till att omfatta endast en myndighet, Skatteverket. Inom polisväsendet finns Rikspolisstyrelsen (RPS) och polismyndigheterna och inom socialförsäkringsadministrationen finns Riksförsäkringsverket (RFV) och försäkringskassorna (som inte är myndigheter). Såväl polisväsendet som socialförsäkringsadministrationen är organisatoriskt uppdelade länsvis, medan skattemyndigheterna istället indelats i tio regioner.

9.3.1 Socialförsäkringsadministrationen

Regeringen styr socialförsäkringsadministrationen i huvudsak genom RFV. Regleringsbrevet är ställt till RFV, men när det gäller verksamhetsgrenarna Handläggning och Information finns gemensamma mål och återrapporteringskrav för både RFV och försäkringskassorna.

RFV styr i sin tur försäkringskassorna genom ett årligt regleringsbrev. Det är också RFV som gör de nationella sammanställningarna av resultat och jämförelser mellan försäkringskassorna. Försäkringskassornas årsredovisningar lämnas till RFV i slutet av februari varje år, dvs. vid samma tidpunkt som RFV skall lämna den gemensamma årsredovisningen för hela socialförsäkringen till regeringen. För att kunna göra sammanställningar av resultatuppföljningar och analyser, lämnar dock försäkringskassorna en preliminär årsredovisning till RFV en månad i förväg. För den ekonomiska redovisningen är RFV inte beroende av tidigare inrapportering från Försäkringskassorna. Här finns gemensamma rapporteringssystem att hämta information ifrån.

Från och med år 2004 sker uppföljning av resultat och ekonomi utifrån ett gemensamt styrkort.

RFV har också en stödjande funktion när det gäller IT-verksamhet och övrig verksamhetsutveckling.

Fördelning av medel mellan försäkringskassorna

RFV disponerar såväl förvaltningsanslag som olika sakanslag enligt regleringsbrevet för år 2003. Efter beslut av RFV disponeras medlen av försäkringskassorna. RFV fördelar även anslagskrediten mellan försäkringskassorna.

Den modell som tillämpas har funnits sedan budgetåret 1995/96 och består av två olika delar; en som rör rehabiliteringsverksamheten och en som rör övrig försäkrings- och bidragsverksamhet. Rehabiliteringsverksamheten har två fördelningsvariabler, befolkning samt ärendevolym. Övrig försäkrings- och bidragsverksamhet har fler variabler. De flesta grundar sig på ärendevolymer och viktas efter den genomsnittliga styckkostnaden för respektive ärendeslag i riket och vägs sedan samman med vissa schablonandelar. Det finns också en möjlighet att väga in en befolkningskomponent i denna

del. Till denna fördelningsmodell får varje försäkringskassa också ett enhetligt belopp för basorganisationen.

9.3.2 Skatteförvaltningen

Efter omorganisationen till den gemensamma myndigheten Skatteverket har den tidigare myndigheten Riksskatteverket (RSV) fått en ännu tydligare roll som central funktion eftersom de tio skattemyndigheterna, numera skatteregioner, formellt inte längre är självständiga.

Ett av de tyngst vägande skälen för denna organisationsförändring var att ge ökad flexibilitet för bl.a. omflyttning av arbetsuppgifter, material och beslutanderätt över landet, utan de formella hinder som myndighetsgränserna utgör. Tidigare hade skatteförvaltningen varit indelat i län, dvs. med 21 självständiga skattemyndigheter. RSV menade att detta stora antal myndighetsgränser ökade kostnaderna för bl.a. styrning och uppföljning och att det inte heller bidrog till en optimal arbetsfördelning mellan den centrala och regionala nivån. År 1999 minskades antalet regioner till tio. Andra skäl för den nu aktuella myndighetsmodellen är bl.a. de olika skattemyndigheternas varierande förutsättningar för verksamheten (den demografiska och ekonomiska utvecklingen i de olika regionerna), olika möjligheter att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens och att samverkan inte sker i önskvärd omfattning. En myndighet har ansetts kunna hantera sådana frågor på ett bättre sätt.

Fördelning av medel mellan de olika skatteregionerna

Inom skatteförvaltningen är det Riksskatteverket som ”…äger rätten att fördela dispositionsrätten till skattemyndigheterna” (enligt regleringsbrev för Riksskatteverket år 2003) när det gäller såväl förvaltningsanslag som sakanslag. Organisationsförändringen den 1 januari 2004 kommer i praktiken inte att innebära någon skillnad i ansvaret för fördelningen.

Den modell som tillämpas inom Skatteverket är relativt omfattande och bygger i huvudsak på verksamhetens karaktär, t.ex. ärendegrupper. Inom Skatteverkets verksamhetsgrenar, förutom verksamhetsgrenen Brottsbekämpning, finns ett antal indikatorer

med olika viktning. Verksamhetsgrenen Beskattning innehåller nio indikatorer, varav några är utformade efter antal arbetsgivare med olika nivåer på lönesummorna. För verksamhetsgrenarna Folkbokföring respektive Fastighetstaxering är modellen baserad på ett fåtal, relativt enkla indikatorer; invånare samt utländska medborgare per den 31/12 respektive antal taxeringsenheter. Fördelningen inom verksamhetsgrenen som rör bouppteckningsfrågorna baseras på volymuppgifter. Hur fördelningsnycklarna skall se ut mellan verksamhetsgrenarna bygger på de tre senaste årens redovisade lönekostnader.

Utöver detta finns ett antal områden som bygger på specialfördelningar. Här ingår bl.a. vissa verksamhetsfrågor men också medel för lokalkostnader.

Modellens innehåll och omfattning beslutas av verksledningen och syftar enbart till att beräkna ekonomiska ramar för regionerna. En revidering och översyn av modellen gjordes under år 2000, men modellen tillämpades fullt ut först år 2002. Skatteverket planerar att göra en ny översyn av modellen under år 2004.

9.3.3 Polisväsendet

Inom polisväsendet har en liknande diskussion förts som inom skatteförvaltningen, bl.a. med anledning av att Rikspolisstyrelsen (RPS) i sitt budgetunderlag för åren 2002

Regleringsbrevet är ställt till RPS, men avser hela polisorganisationen. Ansvaret för nationella sammanställningar och analyser ligger på RPS. RPS har utvecklat en nationell resultatmodell som sedan några år används inom polisväsendet. Modellen är nu föremål för översyn. RPS har även arbetat aktivt med konsultstöd till polismyndigheterna och bl.a. utvecklat gemensamma modeller för kvalitetsbedömningar av verksamheten. Rikspolischefen genomför

också årliga resultatdialoger med ett antal av de 21 länspolismästarna.

Fördelning av medel mellan polismyndigheterna

RPS skall enligt regleringsbrevet för år 2004 ”inom anslaget…” tilldela polismyndigheterna medelsramar. Detta görs i huvudsak utifrån föregående års fördelning. Nytillkomna medel fördelas utifrån särskilda indikatorer, dock inte i någon fastslagen fördelningsmodell. Oftast är befolkningsmängd den tyngst vägande faktorn, åtföljt av belastningsfaktorer för länen, dvs. olika typer av brott där t.ex. våldsbrott väger tyngre än andra brottstyper och därmed genererar mer resurser.

I början av 1990-talet arbetade polisväsendet fram en fördelningsmodell. Modellen innebar att behoven av polistjänster utgjorde grund för fördelningen av resurserna, vilket i praktiken betydde att folkmängden var avgörande. För medel som skulle fördelas under budgetåret 1994/95 skulle 72 procent av fördelningen göras efter folkmängden. Resterande fördelning gjordes utifrån lokalhyra, den s.k. storstadsfaktorn, aspiranter samt beslutspaket. Tanken var att modellen skulle implementeras över en längre tid eftersom variationsbredden mellan länen kom att bli upp till 20 procent. Ökningstakten bestämdes därför till 4 procent per år och minskningstakten till 2 procent per år. Detta kom dock aldrig att tillämpas då polisorganisationen samtidigt fick besparingskrav.

Fördelningsmodellen och ambitionen att genomföra den levde kvar under hela 1990-talet, men är idag inte längre aktuell. Som ovan nämnts fördelas tillkommande medel efter olika indikatorer, medan ett grundbelopp baseras på föregående års tilldelning. En budgetdialog mellan rikspolischefen och respektive länspolismästare sker också, inom vilken respektive polismyndighets särskilda behov diskuteras, t.ex. personalsituationen, ekonomin och regionala förutsättningar.

9.4 Det kommunala utjämningssystemet

Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för Sveriges kommuner och landsting infördes år 1996. Sedan dess har systemet varit föremål för tre utvärderingar och en fortsatt utveckling. Systemets utgångspunkt är att kommuner och landsting har olika förutsättningar att klara det ansvar som åligger dem. Detta beror bl.a. på skillnader som kommuner och landsting har svårt att påverka. Skillnader i skatteintäkter kan bero på stora skillnader i de beskattningsbara inkomsterna. Skillnader i kostnader kan bero på ålderssammansättning (t.ex. att en stor andel barn eller en stor andel äldre kräver mer resurser), geografiska betingelser eller var invånarna bor. Statsmakterna vill med detta system förhindra att skillnaderna blir för stora och därmed se till att servicen till medborgarna skall vara mer likvärdig.

Det kommunala utjämningssystemet består av fyra delar, inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, det generella statsbidraget och de s.k. införandereglerna. Inkomstutjämningen har sin utgångspunkt i att alla kommuner och landsting skall garanteras en beskattningsbar inkomst per invånare motsvarande genomsnittet i landet. Kostnadsutjämningsdelen består av en rad delmodeller med olika s.k. strukturella faktorer, varav några uppdateras varje år medan andra ligger fast. För t.ex. grundskolan ligger strukturella faktorer som åldersstruktur, hemspråk och glesbygd till grund för beräkningarna. Dessa faktorer uppdateras årligen. Faktorer för gator och vägar ligger dock fast. Här är det trafik- och klimatberoende slitage som ligger till grund för beräkningarna.

Det generella statsbidraget innehåller dels en del som är invånarrelaterat (lika stort belopp per invånare), dels en del som är åldersbaserat (ett visst belopp per invånare i olika åldersgrupper). De s.k. fasta införandereglerna var ett sätt att begränsa effekterna av den omläggning av utjämningssystemet som gjordes år 1996. Kommuner och landsting skulle därmed få möjlighet att anpassa sig till de nya ekonomiska villkoren under en övergångsperiod.

Det finns kritik mot det kommunala utjämningssystemet. Kritiken rör bl.a. svårigheten att överblicka alla delmodeller och ingående faktorer. Uppdateringar och ständiga förändringar upplevs av många som krångligt. Att handlägga själva systemet kräver omfattande administrativa resurser. En statlig parlamentarisk kommitté (dir. 2001:73) som antagit namnet Utjämningskommittén, har arbetat utifrån syftet att bl.a. se över och föreslå förenklingar i

nuvarande system. Kommittén har i dess slutbetänkande Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) föreslagit förändringar som bl.a. innebär att antalet delmodeller i kostnadsutjämningen reduceras från 16 till 9 genom att vissa modeller helt tas bort. För de kommuner och landsting som påverkas negativt av detta, samt påverkas negativt av föreslagna förändringar i övrigt, föreslår kommittén att ett nytt strukturbidrag införs vid sidan av utjämningssystemet. Enligt kommittén kommer effekterna av föreslagna förändringar slå igenom successivt under en 10-årsperiod.

10. Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov

Följande kapitel bygger i huvudsak på samtal och diskussioner mellan utredningen och företrädare för flertalet länsstyrelser, olika departement inom Regeringskansliet och ett 30-tal av sektorsmyndigheterna. Syftet har varit att identifiera problem och behov av utveckling. Sektorsmyndigheternas svar på utredningens enkät redovisas också till vissa delar i detta kapitel.

Avsnittet är indelat efter ett antal olika frågor. Frågorna är ansvarsfördelning och arbetssätt inom Regeringskansliet (av- snitt 10.1), den ekonomiska styrningen, där bl.a. resultatstyrningen och regleringsbrevet samt den finansiella styrningen berörs (av- snitt 10.2) och relationen mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna (avsnitt 10.3). I de avslutande avsnitten (10.4 och 10.5) berörs synen på samverkan och samordning mellan länsstyrelserna.

10.1. Regeringskansliets roll

Länsstyrelserna anser att regeringen brister i helhetssynen vad gäller styrningen och att Regeringskansliet alltför ofta ger olika signaler. Länsstyrelserna menar att det finns behov av att Regeringskansliet arbetar och agerar som en myndighet. Det skulle förbättra den ekonomiska styrningen. Länsstyrelserna efterfrågar en funktion inom Regeringskansliet som inte bara ansvarar för administrationen av länsstyrelserna, utan som även ser till att samla de olika politiska delarna inom länsstyrelsernas verksamhetsområde. Det har bl.a. föreslagits att lägga länsstyrelsefrågorna på Statsrådsberedningen, vilket är ett alternativ som prövats tidigare. Andra företrädare för länsstyrelserna anser att det väsentliga inte är den organisatoriska placeringen utan i stället det samlade agerandet från Regeringskansliets sida. Den interna samordningen inom Regeringskansliet är en mycket viktig del för att få till stånd en mer samlad styrning och samsyn på länsstyrelserna och deras roll. Läns-

styrelseföreträdarna har haft olika syn på frågan om huruvida en central myndighet för länsstyrelserelaterade frågor bör tillskapas.

Finansdepartementets länsstyrelseenhet upplever det många gånger som svårt att få genomslag i Regeringskansliet för principen om den samordnade statliga länsförvaltningen. Det har dock funnits flera utvecklingsprojekt där fackdepartement har varit involverade. Enligt länsstyrelseenheten räcker dock inte resurserna till för att driva sådana projekt. Länsstyrelseenheten anser att kunskapen om länsstyrelserna inom Regeringskansliet har blivit bättre de senaste åren, men att den behöver bli ännu bättre. Länsstyrelseenheten ser en risk i att dagens ansvarsfördelning inom Regeringskansliet kan leda till att inte alla fackdepartement tar ansvaret fullt ut för verksamheter som bedrivs av länsstyrelserna, varken i fråga om verksamhetens kostnader eller utveckling.

Fackdepartementen anser att det ibland är svårt att få genomslag för sina sakfrågor i den utsträckning som vore önskvärt. Det handlar bl.a. om att ansvarsförhållandena inte är helt klara när det gäller att bedriva samordning i ett sektorssystem.

10.2. Den ekonomiska styrningen

Länsstyrelserna. Företrädare för länsstyrelserna anser att dagens ekonomiska styrning av länsstyrelserna är omfattande och alltför komplicerad. Det är en kombination av många mål och uppdrag från olika uppdragsgivare med en mängd olika finansieringssätt. Kopplingen mellan mål och medel upplevs som bristfällig och i vissa fall saknas den helt. Enligt länsstyrelserna är det svårt att få en helhetsbild över hur styrningen egentligen ser ut, både i termer av mål och uppdrag och i termer av resurstilldelning.

Finansdepartementets länsstyrelseenhet och fackdepartementen instämmer i länsstyrelsernas uppfattning om att dagens ekonomiska styrning av länsstyrelserna är omfattande och alltför komplicerad.

10.2.1. Resultatstyrningen och regleringsbrevet

Länsstyrelserna uppfattar regleringsbrevet som otydligt och alltför omfattande. Målstyrningen upplevs ofta i stället som en detaljstyrning. Länsstyrelserna anser vidare att det är svårt, om än inte omöjligt, att få en fullständig bild över samtliga länsstyrelsers upp-

gifter och uppdrag. Regleringsbrevet ger en ofullständig bild. Många verksamheter sker vid sidan av den som regleringsbrevet ger uttryck för. Dessutom är, enligt länsstyrelserna, en del mål i regleringsbrevet motstridiga och detta gör det svårare att prioritera. Ibland kan det bli så att riksintressen står mot varandra. Det vore då önskvärt med tydliga prioriteringar från regeringens sida. Idag anses regleringsbrevet inte utgöra det politiska prioriteringsdokument som det, enligt länsstyrelserna, är avsett att vara.

I frågan om huruvida varje länsstyrelse bör ha sitt eget regleringsbrev och inte som nu ett gemensamt, har företrädarna för länsstyrelserna olika uppfattningar. Ett argument för 21 olika regleringsbrev är att styrningen bättre skulle kunna anpassas till de 21 länsstyrelsernas olika förutsättningar. Ett annat förslag har varit att bibehålla ett gemensamt regleringsbrev, men att i stället ha 21 olika avsnitt dvs. ett avsnitt per länsstyrelse. Ett tredje förslag har varit att regeringen i större utsträckning skulle kunna öka styrningen av olika grupper av länsstyrelser, t.ex. de grupper som har liknande förutsättningar.

Finansdepartementets länsstyrelseenhet och fackdepartementen anser att man bör fortsätta det arbete som pågår med att utveckla regleringsbrevet. Flera departementsföreträdare anser att den fortsatta utvecklingen bör koncentreras på formuleringar av mål och uppdrag. Att ha 21 separata regleringsbrev ses inte som realistiskt genomförbart.

10.2.2. Den finansiella styrningen

Länsstyrelserna anser att den finansiella styrningen är otydlig och alltför komplex. Man vill se en förenkling på detta område för att bl.a. kunna få en tydligare finansieringsbild som kan underlätta såväl styrning som uppföljning. Länsstyrelsernas problem med den finansiella styrningen berör till stor del det stora antalet finansieringssätt. Man vill ha en förenkling men ser samtidigt fördelar med att ha en blandning av olika finansieringskällor.

De många finansieringssätten får flera negativa konsekvenser för verksamheten. Länsstyrelserna upplever t.ex. det egna utrymmet för prioriteringar som begränsat. Enligt länsstyrelserna är det snarare ett val av ambitionsnivå för den verksamhet som skall bedrivas inom respektive sakområde. De många finansieringssätten gör det också, enligt länsstyrelserna, svårt att planera verksamheten

på lång sikt. Detta ger negativa konsekvenser för personalförsörjningen t.ex. i fråga om möjligheten att kunna erbjuda anställda tillsvidareanställning eller inte. Många länsstyrelser tvekar att tillsvidareanställa personal då verksamheten till stor del bygger på bidragsfinansiering eller finansiering via ettåriga sakanslag. Länsstyrelserna har dock olika syn på detta. Även för det tvärsektoriella arbetet försämras förutsättningarna av de många finansieringssätten. De olika sakanslagen och bidragen är ju ofta knutna till en viss sakfråga. Det är också svårt att bedriva ett långsiktigt utvecklingsarbete.

För viss verksamhet som är bidragsfinansierad, vanligtvis genom bidrag från olika sektorsmyndigheter, kan medlen komma länsstyrelserna till godo sent under budgetåret. Det har t.ex. hänt att för verksamhet som skall utföras under året har bidrag erhållits först i december det aktuella året. För att kunna genomföra verksamheten innan bidraget har betalats ut måste medel tas från annan verksamhet. En annan konsekvens av att länsstyrelserna får medel sent under budgetåret är att anslagssparandet riskerar att överskrida gränsen för vad som är tillåtet att behålla till nästa budgetår.

Vad gäller verksamhet som finansieras via sakanslag anser länsstyrelserna att anslaget också måste inrymma kostnader för administration. Idag hanterar länsstyrelserna vissa frågor, t.ex. vissa transfereringar, utan eller med endast viss sådan kostnadstäckning. Länsstyrelserna upplever också att vissa ärenden är särskilt svåra att budgetera och planera för. Det kan röra sig om extraordinära uppgifter, såsom översvämningar och stora infrastrukturprojekt, t.ex. Botniabanan och Citytunneln. Det kan också gälla vissa ärendegrupper där bl.a. tidsfrister för ansökan om bidrag innebär att det blir en stor mängd ärenden under något år, utan att administrationen av dessa ärenden har möjlighet att växa i samma omfattning. En sådan ärendegrupp är ansökningar om att bygga telemaster.

Finansdepartementets länsstyrelseenhet och fackdepartementen instämmer i länsstyrelsernas bild av att den finansiella styrningen är alltför komplex. Fackdepartementen anser att det är svårt att förstå hur länsstyrelsernas förvaltningsanslag beräknats och vad som egentligen ingår i basen. Fackdepartementen upplever att det vid tillkommande uppgifter för länsstyrelserna ofta blir förhandlingar om finansiering. Möjligheterna att finansiera ny verksamhet upplevs idag vara begränsad till sakanslag.

Länsstyrelseenheten framhåller vikten av att fackdepartementen tar ansvaret för finansieringen för nya uppgifter i tillräckligt stor utsträckning.

Resursanvändning och uppföljning

Fackdepartementen pekar på att bidrag som länsstyrelserna söker på eget initiativ kan vara en osäker finansieringskälla eftersom de är konjunkturberoende. Sådana bidrag innebär en risk eftersom länsstyrelserna inte kan kalkylera med att få dessa bidrag.

Fackdepartementen anser också att det är svårt att få en tydlig bild över hur länsstyrelserna har använt resurserna. Detta gäller framför allt övrig finansiering, dvs. annan finansiering än via förvaltningsanslaget. Fackdepartementen finner det också svårt att göra andra finansiella uppföljningar på grund av att man upplever det som att länsstyrelserna har olika sätt att redovisa kostnaderna.

Ibland kan det också finnas brister i prognosunderlagen från länsstyrelserna. Ett exempel är bristen på precision avseende prognoser och uppföljning av utfallet för avgiftsfinansierad verksamhet inom kommunikationsområdet (körkort, tillstånd för övningskörning och yrkestrafik). Avgifterna bedöms och sätts här efter de prognoser för kostnaderna i denna verksamhet som länsstyrelserna lämnar. Det har dock i flera fall varit stora skillnader mellan prognoserna och utfallet. Detta kan i sin tur få effekten att avgifterna kan komma att sättas felaktigt.

Finansdepartementets länsstyrelseenhet upplever inte svårigheter på samma sätt som fackdepartementen. Länsstyrelseenheten menar också att många av de problem som fackdepartementen pekar på kan undvikas genom en förbättrad dialog inom Regeringskansliet.

Utveckling av den finansiella styrningen

Länsstyrelserna. Företrädarna för länsstyrelserna ser olika på hur den finansiella styrningen skulle kunna utvecklas. Ur ett ledningsperspektiv föredras oftast att så mycket som möjligt läggs på länsstyrelsernas förvaltningsanslag. De som arbetar med sakfrågor inom länsstyrelserna har dock gett uttryck för att övriga medel (sakanslag och bidrag) är bra under förutsättning att villkoren för att få dem inte försvårar planeringen av verksamheten. Även från

ledningshåll kan specialdestinerade medel ses som positivt, eftersom det kan uppfattas som en tydlig prioriteringssignal från regeringen. Om sådana bidrag och sakanslag blir alltför många kan det dock resultera i en betydande ryckighet som negativt påverkar såväl planering som verksamhet. Endast ett fåtal av länsstyrelseföreträdarna vill se enbart en finansieringskälla. Det som efterfrågas är istället en principiell grund och en utgångspunkt för valet av finansieringskälla; när skall verksamhet finansieras med förvaltningsanslag, sakanslag, bidrag respektive avgifter. En sådan grund saknas idag.

Länsstyrelserna har pekat på möjligheten att höja ramarna för såväl anslagskrediten som för anslagssparandet avseende förvaltningsanslaget. Detta skulle enligt länsstyrelserna ge en ökad flexibilitet över åren i styrningen av verksamheten. Det kan möjligen också ge större planeringsmöjligheter när tidsperspektivet blir snävt, såsom fallet ofta är i fråga om bidrag.

Det finns länsstyrelseföreträdare som anser att avgiftsfinansieringen bör öka. Aktuell verksamhet kan t.ex. vara tillståndsgivning, tillsyn och eventuellt prövningsavgifter av olika slag samt utbildningsverksamhet. Det bör också gälla s.k. produktionsfinansierad verksamhet. Samtidigt finns hos andra länsstyrelseföreträdare en oro över att en ökad avgiftsfinansiering skulle kunna begränsa det arbete som länsstyrelsen skall utföra enligt sin instruktion m.m.

Finansieringen via sektorsmyndigheterna uppfattas av länsstyrelserna som en omväg och därför borde medlen kunna läggas direkt på länsstyrelserna. Dessa medel behöver inte nödvändigtvis läggas på länsstyrelsernas förvaltningsanslag, utan kan också erhållas som sakanslag.

Finansdepartements länsstyrelseenhet menar att dagens utformning med ett förvaltningsanslag bör behållas eftersom det ger möjlighet att använda medlen till andra ändamål, t.ex. om ett uppdrag inom ett sakområde har kunnat genomföras på ett billigare sätt än det var budgeterat för. Det finns därför ett värde i att behålla sådana incitament och att undvika en uppdelning av förvaltningsanslaget.

Fackdepartementen föreslår att länsstyrelsernas förvaltningsanslag delas in i flera anslag och på detta vis riktas direkt mot olika verksamheter. Detta anses kunna bidra till en ökad tydlighet och förenkling av den finansiella styrningen, men också till en ökad koppling mellan mål och medel.

10.2.3. Länsstyrelsernas syn på förvaltningsanslagets fördelning

Länsstyrelsernas syn på förvaltningsanslagets fördelningsmodell skiljer sig relativt mycket åt. Vissa pekar på att den aktuella fördelningsmodellen egentligen aldrig har använts samt anser att den saknar logik och därför bör föras bort från dagordningen. Andra anser att modellen bör uppdateras och användas igen. Mellan dessa ytterligheter finns också förslag till alternativa modeller.

Det som många påpekar som väsentligt, oavsett modellens utformning, är stabilitet. Detta ställs samtidigt mot behovet av förändringar, dels av redan befintliga fördelningsnycklar (t.ex. de befolkningsändringar som skett sedan år 1998), dels förändringar av mer omfattande karaktär som rör sakfrågor. Vissa företrädare betonar det viktiga i att modellen bygger på enkelhet.

Flera länsstyrelseföreträdare menar att det finns behov av att skapa en ny utgångspunkt eller omstart för att fördela förvaltningsanslaget mellan länsstyrelserna. Andra anser att detta skulle vara bortkastad tid eftersom ett återupprättande av Statskontorets fördelningsmodell endast skulle skapa en ny diskussion om vinnare och förlorare. Även om man skulle börja om från noll, skulle detta sannolikt ändå inte vara tillräckligt för att förklara förvaltningsanslagets fördelning fullt ut. Dessa senare länsstyrelseföreträdare väljer istället en tänkt fördelningsmodell som bygger på olika fördelningsnycklar för olika verksamhetsområden. Under en övergångsperiod skulle däremot den generella fördelningsmodellen kunna användas.

Länsstyrelserna har olika åsikter om hur tillkommande uppgifter bör hanteras i förhållande till en generell modell. Vissa menar att anslagsfördelningen bör göras utifrån särskilda fördelningsnycklar, anpassade till de tillkommande uppgifternas karaktär. Skall man dessutom justera förvaltningsanslagets fördelning genom att uppdatera Statskontorets modell, måste också de medel som har fördelats mellan länsstyrelserna vid tillkommande uppgifter sedan år 1998 hanteras. Inom miljöområdet har t.ex. anslagsfördelningen byggt på ett antal specifika fördelningsnycklar. Det blir då extra viktigt att ta ställning till hur man gör med sådana fall, dvs. om man skall låta fördelningsnycklarna kvarstå eller göra dessa beräkningar med nya nycklar som grund.

Det finns också invändningar mot att grundbeloppet i dagens modell är detsamma för samtliga länsstyrelser. Detta anses bli ett

problem då de andra delarna av modellen, som skall reglera för geografiska och sociala skillnader, genom åren har blivit konstanta, eftersom de aldrig har ändrats eller uppdaterats. Grundbeloppets andel av fördelningsmodellen anses då orimligt stort.

Alternativa modeller

Flera länsstyrelser har lagt fram förslag på olika kriterier som bör ingå i en framtida fördelningsmodell.

Det finns förslag på en modell som bygger på både en fast och en rörlig del, bl.a. beroende på länsspecifika förutsättningar. Det har också föreslagits att modellen bör innehålla ett visst mått av flexibilitet i form av rörliga kriterier. Dessa skulle kunna användas vid behov, om vissa på förhand givna nivåer för en verksamhets kostnader passeras t.ex. vid stora infrastrukturprojekt.

Kriterier som föreslagits ingå i modellen som fasta variabler är antalet invånare per km

2

(ett uttryck för gleshet respektive tät-

het/storstad) samt gränsregion. Därtill föreslås också en variabel som skall vara rörlig och som bygger på länets dynamik/expansion. Andra förslag som har tagits upp av några länsstyrelser är tätorts- respektive glesbygdsfaktorer. Tätortsfaktorn handlar om kraftigt växande befolkning och förtätad bebyggelse. En sådan faktor bör uppgå till en likvärdig andel av förvaltningsanslaget jämfört med variabeln landyta som finns i dagens modell. Glesbygdsfaktorn handlar om det motsatta, dvs. kraftigt minskad befolkning och dess konsekvenser för ett levande samhälle.

Ytterligare kriterier som lyfts fram är det höga exploateringstrycket i länet och vad detta får för konsekvenser i form av ett ökat antal ärenden för länsstyrelsens del kring plan- och bygglov (överklagandeärenden), bostadsbyggande och bostadsstöd samt infrastruktur.

10.3. I skärningspunkten mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna

Länsstyrelserna upplever att ansvarsfördelningen mellan dem och sektorsmyndigheterna ibland är otydlig. Ibland uppfattas den även som ologisk. Det är, enligt länsstyrelserna, inte alltid helt självklart på vilka grunder regeringen beslutar om vad som är en nationell

uppgift och vad som är en regional uppgift. Länsstyrelserna anser att samarbetet mellan dem och sektorsmyndigheterna i huvudsak fungerar bra. Regeringens val av styrning ger dock, enligt länsstyrelserna, inte alltid samarbetet de bästa förutsättningarna. Ibland kan det upplevas som en indirekt styrning från sektorsmyndigheterna. Ett exempel är att länsstyrelserna varje år söker medel från Fiskeriverket för tillsynsverksamhet, trots att fisketillsyn är en stående uppgift för länsstyrelserna.

Sektorsmyndigheterna upplever överlag att ansvarsfördelningen mellan respektive sektorsmyndighet och länsstyrelserna i huvudsak är tydlig. Dock finns det vissa delar i samarbetet som upplevs som mindre tydliga och det handlar då ofta om att roller och ansvarsfördelning är otydligt formulerade.

Det kan finnas otydliga formuleringar i regleringsbrev, vilket bidrar till en oklar ansvarsfördelning. Ett exempel kan hämtas från det sociala området. Socialstyrelsen upplever en viss otydlighet genom att myndigheterna får snarlika uppdrag i regleringsbreven. Det nationella och regionala tillsynsansvaret överlappas genom att ansvaret för viss operativ tillsyn ligger både på länsstyrelserna och på Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter, vilka har att utöva tillsyn utifrån skilda lagstiftningar.

En annan otydlighet kan handla om skillnaden mellan vad som i teorin, dvs. i författningar, är tydligt och hur det fungerar i praktiken. Ett exempel kan hämtas från Statens räddningsverk och ansvarsfördelningen kring tillsynen av den kommunala verksamheten. Den formellt reglerade ansvarsfördelningen upplevs som ganska tydlig inom Räddningsverkets ansvarsområden. I praktiken har dock under senare år resursbristen inom detta område ökat vid länsstyrelserna, vilket medfört att flera frågor förskjuts mot central nivå, t.ex. vad gäller rådgivning gentemot kommunerna. Samtidigt menar Statens Räddningsverk att det ibland kan vara positivt med ett gemensamt ansvar även om det kan upplevas som otydlig ansvarsfördelning. Staten är ju trots allt en och samma juridiska person.

Livsmedelsverket upplever ansvarsfördelningen som otydlig vad gäller ansvaret för samordning av livsmedelstillsynen.

Sektorsmyndigheterna ser inte att de otydligheter som råder på vissa områden medför några större konsekvenser utan snarare handlar det om att otydligheterna kan medföra vissa risker. Det kan till exempel handla om att det finns risk att vissa uppgifter inte görs eller att det finns risk att en uppgift kan försvåras och ta

längre tid än nödvändigt att genomföra. I det senare fallet blir konsekvensen en minskad effektivitet i verksamheten.

Otydligheter kan också leda till att tredje part blir drabbad, t.ex. om oklarheter råder kring ansvar för tillsynen. Det kan också leda till ett minskat förtroende för både länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna.

Sektorsmyndigheterna anser att otydligheterna bör kunna minska genom förtydliganden i regleringsbrev och förordningar.

Den finansiella relationen mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna

Länsstyrelserna har olika erfarenheter av de finansiella relationerna mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna, t.ex. då sektorsmyndigheterna betalar ut bidrag till länsstyrelserna. Med en del sektorsmyndigheter fungerar dialogen bra. Dessa sektorsmyndigheter har också tydliga kriterier för när bidragen skall betalas ut (före, under hand eller efter det att verksamheten har genomförts) och andra villkor som t.ex. krav på återrapportering och liknande. Andra sektorsmyndigheter saknar tydliga kriterier och villkor för bidragen, vilket försvårar bl.a. planeringen av verksamheten för länsstyrelserna. I vissa fall har också uppdragen, enligt länsstyrelserna, varit underfinansierade. Sedan ett par år tillbaka har länsstyrelserna därför arbetat fram en modell, den s.k. Örebromodellen, för att uppdragen skall få kostnadstäckning.

Sektorsmyndigheterna anser att det finns behov av vissa förändringar i de finansiella relationerna till länsstyrelserna. Några myndigheter pekar på att hanteringen bör göras enklare och att länsstyrelserna bör få disponera vissa anslag. Några sektorsmyndigheter anser att länsstyrelserna bör kunna tilldelas öronmärkta medel.

Särskilt om jordbruksadministrationen

Länsstyrelserna upplever jordbruksadministrationen som svår att hantera. Statens Jordbruksverk har föreskriftsrätt i handläggningen av EU-ansökningar. För länsstyrelsernas del uppfattas detta som en form av detaljstyrning som starkt begränsar möjligheterna till prioriteringar i handläggningen. Samtidigt poängterar länsstyrelserna att

samarbetet mellan dem och Jordbruksverket avsevärt har förbättrats sedan utredningen om jordbruksadministrationen (Fi 2001:02) genomfördes.

Statens Jordbruksverk menar att samarbetet har utvecklats och förbättrats under de senaste åren. Det målmedvetna arbetet i syfte att förtydliga ansvarsfördelningen mellan Statens Jordbruksverk och länsstyrelserna har gett resultat. Statens Jordbruksverk pekar dels på de s.k. GAR-föreskrifterna, dels på inrättandet av ett Samverkansråd. Rådet har inrättats av regeringen vid Jordbruksverket med representanter på ledningsnivå från Statens Jordbruksverk och länsstyrelsernas olika samordningsregioner. Rådet är ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte rörande frågor om samverkan, övergripande planering, styrning och andra frågor av strategisk betydelse rörande hantering av stöden till jordbrukarna.

10.4. Länsstyrelsernas syn på samordning och samverkan

Länsstyrelsernas inställning till samordning och samverkan är positiv. De ser ett behov av att öka denna samordning och samverkan inom en rad områden. Däremot finns det delade meningar om hur detta skall gå till. Vissa anser att regeringen skall låta länsstyrelserna själva vidareutveckla samordningen utan att detaljstyra. Andra anser att regeringen skall styra i större utsträckning än vad som görs idag.

Samordning eller koncentration av vissa uppgifter bör enligt länsstyrelserna snarare utgå från kompetens än storlek på länsstyrelse. Dock är det av betydelse att alla länsstyrelser har en tillräcklig organisatorisk storlek.

Inom det administrativa området, inklusive IT-området, har samordningen setts som självklar och det är här som arbetet kommit längst. Enligt länsstyrelserna borde mycket mer kunna göras i informationsfrågorna, eftersom det väsentliga torde vara att presentera en verksamhet och inte den enskilda länsstyrelsen. När det gäller ekonomiområdet kan det t.ex. handla om att samordna frågor som rör intern service t.ex. telefoni (delade växlar), att gå över till elektroniska fakturor och att få ned styckkostnader för t.ex. löneadministrationen. Ett exempel som nämns är också hur länsstyrelserna skulle kunna samordna sig vid krav på licenser för olika datasystem.

Kompetensförsörjningsfrågan har lyfts fram som betydelsefull i detta sammanhang. Länsstyrelsernas behov av många olika kompetenser, ofta inom relativt smala områden, balanserar inte alltid med tillgången på arbetskraft. Det är inte heller ett behov som alltid är konstant över tiden. Därför är det extra viktigt att länsstyrelserna har möjlighet att samordna viss kompetens mellan länsstyrelserna, i syfte att bl.a. minska sårbarheten hos den enskilda länsstyrelsen. Även om många länsstyrelser gör så redan idag, är den samlade uppfattningen att man skulle kunna göra ännu mer på detta område.

När det gäller sakfrågorna anser många länsstyrelseföreträdare att den modell som används inom jordbruksadministrationens område, dvs. att vissa länsstyrelser har fått ett särskilt ansvar för utveckling och samordning inom ett antal regioner av länsstyrelser, borde kunna användas inom fler områden.

Länsstyrelserna ser gärna att regeringen ger dem bättre förutsättningar för samordningen i form av t.ex. en gemensam anslagspost i länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Denna anslagspost skulle då kunna användas för finansiering av gemensamma investeringar, t.ex. inom IT-området. Även för samordning inom andra områden än IT-området finns dock behovet av resurser.

Vad gäller den fortsatta utvecklingen av samordningen och samverkan mellan länsstyrelserna, har några länsstyrelser lyft fram den gruppering i sju olika grupper som länsrådskretsen har gjort för att underlätta samordnings- och utvecklingsarbetet. Denna modell anses kunna appliceras på andra grupper inom länsstyrelseorganisationen. Det skulle även kunna prövas i vilken utsträckning länsrådsgrupperna kan ha beslutanderätt. Utvecklingsrådet för länsstyrelsefrågor m.m. (bestående av fyra landshövdingar, ansvarig statssekreterare och departementsråd för länsstyrelsefrågor vid Finansdepartementet) borde också kunna användas som en samordningsfunktion mer än idag, bl.a. i dialogen mellan länsstyrelseorganisationen och Regeringskansliet.

Att koncentrera en uppgift till en enda eller ett fåtal länsstyrelser har setts som en möjlig lösning. Länsstyrelserna har dock pekat på att koncentrationsalternativet innehåller flera dimensioner. En sådan dimension är själva sakfrågan. Här menar länsstyrelserna att det finns en rad faktorer som man måste ta hänsyn till för att kunna komma fram till slutsatsen att hanteringen av den aktuella sakfrågan skulle kunna koncentreras. Det rör sig t.ex. om huruvida sakfrågan har en starkt geografisk anknytning, där en av förutsätt-

ningarna för att kunna hantera frågan effektivt är en god lokal och regional kunskap och kännedom. Här antas en koncentration vara mycket svårare att genomföra. En annan faktor är hur stor roll den fysiska tillgängligheten eller den geografiska närheten till länsstyrelsen, kan betyda för medborgaren, företagaren eller vem det är som berörs av den aktuella sakfrågan. Tillgänglighet per telefon eller via Internet kanske inte täcker behovet av fysisk tillgänglighet och därmed inte heller den servicenivå som medborgaren, företagaren, etc. förväntar sig. Koncentration bör, enligt länsstyrelserna, därmed ställas mot lämplig servicenivå.

10.5. Regeringskansliets syn på länsstyrelsernas samordning och samverkan

Frågan om länsstyrelsernas samordning och samverkan har även diskuterats med företrädare för Regeringskansliet. Deras uppfattning om hur länsstyrelsernas samordning och samverkan bör utvecklas stämmer till viss del överens med länsstyrelsernas. Man pekar på vikten av att ge länsstyrelsernas de rätta förutsättningarna för samordning, t.ex. genom att regeringen ger tydliga signaler om vilka samordningsinsatser som den anser vara viktiga. Samordningen behöver dock inte vara densamma över tiden. Det måste finnas en flexibilitet avseende vilka frågor länsstyrelserna bör samordna sig i. Frågan om koncentration av en uppgift anses vara en nationell fråga och därmed skall beslutet fattas av regeringen och inte av länsstyrelserna själva. När det gäller den aktuella sakfrågan, måste vissa aspekter beaktas; omfattningen av den aktuella verksamheten, om ett regionalt perspektiv och lokal och regional kännedom är viktigt och hur medborgaren upplever en sådan lösning.

11. Överväganden och förslag

11.1. Utredningens inledande överväganden

Den grundläggande utgångspunkten för Länsstyrelseutredningens arbete har – i enlighet med direktiven – varit att principen om den samordnade statliga länsförvaltningen skall ligga fast. Avsikten med denna princip är att stärka den regionala överblicken och minska sektoriseringen. Tanken är att länsstyrelserna skall svara för helhetssynen men också för sektorsperspektivet på den regionala nivån. Just möjligheten att få en regional överblick utifrån såväl ett helhetsperspektiv som ett sektorsperspektiv är en av fördelarna med den samordnade statliga länsförvaltningen. Men länsstyrelserna kan bara bidra med sin regionala pusselbit. Det måste finnas någon som samlar alla pusselbitarna och som skapar den nationella helheten. I dag är det Regeringskansliet som skall skapa denna helhet och ge regeringen såväl helhetsperspektivet som sektorsperspektivet.

Länsstyrelserna skall vara statens representant i länet. Detta ger i sig regeringen stora möjligheter att föra ut den nationella politiken i landet. Statens närvaro i länet är betydelsefull. I en tid med allt större koncentration av den offentliga sektorns verksamhet bör länsstyrelsernas roll och verksamhet få en allt större betydelse.

Länsstyrelsernas uppgifter bör också ses i ljuset av Ansvarskommitténs arbete och tankarna i delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) som presenterades i december 2003.

I delbetänkandet har det föreslagits att en av de frågeställningar som bör ges särskild prioritet i det fortsatta utredningsarbetet skall vara utformningen av den regionala samhällsorganisationen. Vidare har föreslagits att en uppgift för kommittén bör vara att analysera och lämna förslag om hur den statliga sektorssamordningen kan effektiviseras och i vilka former staten bör uppträda gentemot den lokala nivån, vilket inkluderar länsstyrelsernas uppgift. Enligt

ansvarskommittén gör behovet av ett samordnande helhetsansvar för koordinering av statlig verksamhet på regional nivå det särskilt viktigt att överväga hur staten genom länsstyrelserna kan uppträda som en stark och verksamhetsnära aktör även i ett läge med ökat regionalt självstyre.

Länsstyrelseutredningens arbete har utgått från det nuvarande styr- och organisationssystemet.

I länsstyrelsernas uppgift idag finns en viss dualism; att se till att nationella mål får genomslag i länet och samtidigt utifrån allt mer olikartade regionala förutsättningar och förhållanden främja det aktuella länets utveckling. De regionala förutsättningarna skiljer sig kraftigt åt. Det är länsstyrelsernas ansvar att utifrån dessa göra en egen självständig prioritering mellan de olika verksamheterna. Naturligtvis bidrar detta till att verksamheten såväl till omfattning som till finansiering skiljer sig kraftigt åt mellan länsstyrelserna. Ett vidmakthållande av principen om den samordnade statliga länsförvaltningen, tillsammans med det faktum att Sverige har 21 regionala länsstyrelser, innebär i sig en acceptans av olikheter i länsstyrelsernas förutsättningar men också av komplexiteten i såväl länsstyrelsernas verksamhet som i den ekonomiska styrningen.

Dualismen finns även i regeringens styrning på den regionala nivån. Jämsides med länsstyrelserna verkar staten genom andra myndigheter. Det är centrala verk och sektorsmyndigheter med ansvar för olika nationella frågor som ibland arbetar på regional nivå genom att de har en regional organisation. Både de centrala myndigheterna och länsstyrelserna är underställda regeringen och är i detta avseende jämställda. Båda har en viktig roll i genomförandet av den nationella politiken och i vissa fall kan båda bidra med underlag i fråga om den regionala bilden. De har ofta gemensamma uppgifter och ett delat ansvar inom olika områden. Detta ställer stora krav på samarbetet och samordningen mellan de aktuella myndigheterna och länsstyrelserna. Regeringen styr ofta genom att fatta beslut om att sektorsmyndigheterna skall få disponera medel som sedan skall betalas ut till länsstyrelserna. Regeringens finansiella styrning av länsstyrelserna genom sektorsmyndigheterna får ses som en realitet. Samtidigt är myndigheterna och länsstyrelserna i ett beroendeförhållande till varandra genom att de på olika sätt behöver ta del av varandras resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter på bästa sätt. Ansvarsfördelningen mellan dessa myndigheter och länsstyrelserna måste vara så tydlig som möjligt för att kunna fungera i praktiken.

Även i Regeringskansliets interna arbete och organisation återkommer dualismen. Sektorsföreträdarna i de olika departementen ser sitt respektive område som prioriterat. Samtidigt har Finansdepartementets länsstyrelseenhet ett ansvar för länsstyrelserna som myndighet och ett ansvar för medelstilldelningen. Detta ställer krav på ett gott samarbete departementen emellan och leder ofta till förhandlingar om de olika frågorna. Detta är inget unikt. Regeringen har ett kollektivt ansvar och beredningsordningen i Regeringskansliet utgår från detta. Det som komplicerar bilden är att länsstyrelserna är 21 myndigheter och att de har uppgifter inom nästan hälften av alla politikområden. Det innebär också att nästan alla departement inom sina politikområden har frågor som berör länsstyrelserna.

Med utgångspunkt från de perspektiv som beskrivs ovan och i inledningskapitlet samt från aktörernas åsikter om nuvarande styrsystem, har utredningen identifierat några övergripande problembilder och utvecklingsbehov för den ekonomiska styrningen respektive samordningen och samverkan mellan länsstyrelserna.

Utredningen kan konstatera att de problem och utvecklingsbehov som har identifierats ger vid handen att nuvarande styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen inte ger tillräckliga förutsättningar för en effektiv verksamhet. Utredningen lämnar i det följande ett antal förslag till förändringar.

11.2. Problembilder och utvecklingsbehov avseende den ekonomiska styrningen

Den ena delen av utredningens arbete avser den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna.

Även den ekonomiska styrningen av försöksverksamheten vid länsstyrelsen i Gotlands län har varit en intressant aspekt att beakta i detta avseende, men utredningen har funnit att ”Gotlandsmodellen” inte kan appliceras på den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna generellt. Därför kommer inte Gotlandsförsöket att tas upp särskilt i det följande.

Följande problembilder och utvecklingsbehov har utkristalliserats vad gäller den ekonomiska styrningen:

1. Behovet av en mer samlad styrning från Regeringskansliets sida.

2. Behovet av utveckling av regleringsbrevet och andra styrdokument för att skapa en helhetsbild av länsstyrelsernas totala verksamhet och finansiering.

3. En komplex finansieringsbild.

4. Dispositionsrätt till offentligrättsliga avgifter.

5. Behovet av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna.

6. Behovet av nya principer för förvaltningsanslagets fördelning.

11.2.1. Behovet av en mer samlad styrning från Regeringskansliets sida

Utredningens förslag:

  • Ändring i departementsförordningen för att ge Finansdepartementets länsstyrelseenhet en samordningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen.
  • Utveckla dialogen inom Regeringskansliet och med berörda myndigheter.
  • En statssekreterargrupp tillskapas inom Regeringskansliet.
  • Fortsatt utveckling av länsstyrelsernas interna redovisning.
  • Resursförstärkning till Finansdepartementets länsstyrelseenhet.

Utredningens överväganden

Det som förenar länsstyrelserna och som samtidigt skiljer dem från andra myndigheter är deras roll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen. Denna princip – och den nuvarande länsindelningen – kräver en samordning mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna. Det behövs också en väl utvecklad samordning inom Regeringskansliet för att kunna åstadkomma en samlad styrning och uppföljning utifrån denna princip. Ett samlat och samordnat styrningsarbete inom Regeringskansliet som helhet är av avgörande betydelse för möjligheten att få fram

den nationella helheten och för ställningstagande till hur delarna skall utvecklas. I dag saknas en sådan tydlig samlad styrning inom Regeringskansliet. Länsstyrelserna uppfattar regeringens styrning av deras verksamhet som splittrad.

Den samordning som sker inom Regeringskansliet utgår från fackdepartementens ansvar för olika sektorsområden samt det ansvar som Finansdepartementets länsstyrelseenhet har för länsstyrelserna som myndighet och för förvaltnings- och lagstiftningsärenden som gäller dessa. Fackdepartementen har till uppgift att bevaka sektorsområdenas intresse och länsstyrelseenheten att bevaka att uppgifter och resurser är i balans. Samordningen är i dag främst koncentrerad till budgetprocessen och den finansiella styrningen samt till ”ad hoc–ärenden” som kan bli aktuella inom fackdepartementens områden. I Regeringskansliets nuvarande beredningsprocess är det ingen självklarhet att en bevakning sker av att regeringens beslut ligger i linje med principen om den samordnade statliga länsförvaltningen. Det finns inte heller någon inom Regeringskansliet som samlat arbetar med att förverkliga denna princip och ser till att den får genomslag i den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna.

Enligt utredningens mening finns det behov av en funktion som tar ett samlat grepp om regeringens förverkligande av principen om den samordnade statliga länsförvaltningen och även dess genomslag på den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. Denna funktion skall ha en helhetsbild över länsstyrelsernas totala verksamhet och även samtliga finansieringskällor som finansierar denna verksamhet.

I utredningens arbete har två alternativ övervägts för utformningen av en sådan funktion i syfte att generellt kunna åstadkomma en mer samlad styrning.

Det första alternativet är att utveckla den nuvarande ordningen inom Regeringskansliet, dvs. att utveckla rollen för Finansdepartementets länsstyrelseenhet.

Det andra alternativet är att föra över ansvaret för länsstyrelserelaterade frågor från Finansdepartementet till Statsrådsberedningen. Förespråkarna för detta alternativ anser att det skulle åstadkomma en maximalt samlad styrning och de hänvisar till att denna lösning funnits tidigare under en tid.

Enligt utredningens mening löses inte samordningsproblematiken inom Regeringskansliet av att man lägger ansvaret på

Statsrådsberedningen. Problematiken som sådan finns på de flesta områden eftersom det finns en viss beredningsform inom Regeringskansliet. Statsrådsberedningen har idag inte någon uppgift av liknande karaktär på andra verksamhetsområden. Att lägga en sådan uppgift på Statsrådberedningen skulle visserligen kunna ses som en markering av länsstyrelsernas betydelse, men utredningen anser att en sådan ordning skulle kännas främmande utifrån det arbetssätt som Regeringskansliet har i dag.

Utredningen anser därför att det alternativ som bör väljas är att utveckla den nuvarande ordningen inom Regeringskansliet och ge Finansdepartementets länsstyrelseenhet ett tydligare ansvar och en utvidgad uppgift. Enheten får en samordningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen och ansvarar för principens samlade genomslag på den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. Länsstyrelseenheten skulle få en något annorlunda roll jämfört med andra enheter inom Regeringskansliet, men uppgiften skulle inte vara unik. Exempel på enheter med en liknande roll är den civila enheten på Försvarsdepartementet och de kommunala enheterna på Finansdepartementet.

Utredningen anser vidare att det finns ett behov av att utveckla länsstyrelsernas interna redovisning i syfte att uppnå en ökad transparens och jämförbarhet mellan länsstyrelserna. Detta skulle underlätta såväl den finansiella styrningen som resultatstyrningen. Vad gäller den avgiftsbelagda verksamheten finns behov av en funktion för uppföljning av kostnader och intäkter samt sammanställningar av kalkylunderlag för länsstyrelsernas avgifter.

Ett alternativ som utredningen har övervägt i detta sammanhang är att tillskapa ett centralt organ med ansvar för administrativa länsstyrelserelaterade frågor i större eller mindre utsträckning. Mest genomgripande skulle vara att bilda en myndighet på central nivå med en överordnad roll i förhållande till 21 regionala länsmyndigheter. En annan möjlighet är att tillskapa ett helt nytt organ (myndighet, nämnd eller råd) som inte har en överordnad funktion i förhållande till länsstyrelserna. Uppgiften blir i stället att ge underlag till Regeringskansliets styrningsprocess och stödja länsstyrelserna i administrativa frågor och i utvecklingsarbetet.

För utredningen känns det främmande att välja en lösning med en ny myndighet. Behovet av utveckling och förändring vad gäller den ekonomiska styrningen är inte av den karaktären och omfattningen att en sådan lösning kan anses motiverad. Utredningen anser att man i stället bör välja lösningen att ge länsstyrelseenheten

en samordningsroll när det gäller utvecklingen av länsstyrelsernas interna redovisning. Vissa uppgifter bör dock kunna utföras av länsstyrelserna, t.ex. att ta fram olika underlag. Här kan länsstyrelseenheten föreslå regeringen att lägga särskilda uppdrag på en eller flera länsstyrelser. Vad gäller den avgiftsbelagda verksamheten bör uppgiften att följa upp kostnader och intäkter m.m. kunna läggas på någon utsedd länsstyrelse eller annan befintlig myndighet.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att följande åtgärder vidtas.

1. Ändring i departementsförordningen för att ge Finansdepartementets länsstyrelseenhet en samordningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen Finansdepartementets länsstyrelseenhet bör få en tydlig samordningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen. Finansdepartementet har redan idag i sin arbetsordning gett länsstyrelseenheten uppgiften att utveckla och samordna den regionala samhällsorganisationen. Det finns inte någon motsvarande skrivning i departementsförordningen där förvaltnings- och lagstiftningsärenden samt myndighetsansvar fördelas. Utredningen föreslår att bilagan till departementsförordningen avseende Finansdepartementet i fråga om förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden kompletteras med texten ”som gäller utveckling och samordning av den regionala samhällsorganisationen utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen”. En justering måste då eventuellt göras av den nuvarande skrivningen vad gäller lagstiftningsärenden. Vidare måste en följdändring göras i Finansdepartementets arbetsordning.

2. Utveckla dialogen inom Regeringskansliet och med berörda myndigheter

Med utgångspunkt från länsstyrelseenhetens samordningsroll bör dialogen och kommunikationen mellan enheten och fackdepartementen vidareutvecklas till att bli fastare i sin struktur och till att ske mer kontinuerligt. Detta arbete skall också öka förståelsen för betydelsen och innebörden av principen om den samordnade

statliga länsförvaltningen. Det blir viktigt att träffas kontinuerligt under hela året och inte bara i samband med utformning av regleringsbrev och uppföljningen av årsredovisningarna. Även projektgrupper bör kunna bli aktuella i länsstyrelseenhetens samordningsarbete. Länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna måste också – även här med en kontinuerlig och fast struktur – finnas med i denna dialog. I detta arbete bör länsstyrelseenheten se på möjligheten att i dialogen använda sig av Utvecklingsrådet för länsstyrelsefrågor m.m. Enheten bör också se på möjligheten att använda sig av de sju relativt nyligen tillskapade länsrådsgrupperna.

3. En statssekreterargrupp tillskapas inom Regeringskansliet För att stärka länsstyrelseenhetens samordningsroll måste också departementens politiska ledningsnivå engageras i arbetet. Detta bör kunna åstadkommas genom att en formell statssekreterargrupp bildas inom Regeringskansliet under ledning av ansvarig statssekreterare för länsstyrelserna. Denna grupp skall kontinuerligt hantera aktuella frågor inom området. En uppgift kan vara att föra en kontinuerlig dialog om länsstyrelsernas mål och uppgifter för att bl.a. undvika att de blir motsägelsefulla.

4. Fortsatt utveckling av länsstyrelsernas interna redovisning

Länsstyrelseenheten bör fortsatt arbeta med utveckling av länsstyrelsernas interna redovisning. Detta bör bl.a. ske för att öka tillförlitligheten i beslut och underlag samt i kostnadsjämförelser mellan länsstyrelserna. Länsstyrelseenheten bör i detta arbete använda sig av möjligheten att föreslå regeringen att ge en eller flera länsstyrelser eller andra myndigheter särskilda uppdrag.

Vad avser den avgiftsbelagda verksamheten bör uppgiften att följa upp kostnader och intäkter m.m. kunna läggas på någon utsedd länsstyrelse eller annan befintlig myndighet, t.ex. ett centralt verk med anknytning till den avgiftsbelagda verksamheten. Regeringen kan även överväga att lägga uppgifter på en stabsmyndighet, om det inte bedöms lämpligt att låta en länsstyrelse eller ett centralt verk utföra den.

5. Resursförstärkning till Finansdepartementets länsstyrelseenhet Ovanstående föreslagna förändringar förutsätter att länsstyrelseenhetens resurser förstärks. Utredningen bedömer att enheten inte har möjligheter att med befintliga resurser kunna fullgöra den vidareutveckling av dess arbetsuppgifter som föreslås ovan och i det följande. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 12 om konsekvensanalys.

11.2.2. Behovet av utveckling av regleringsbrevet och andra styrdokument för att skapa en helhetsbild av länsstyrelsernas totala verksamhet och finansiering

Utredningens förslag:

  • Renodla länsstyrelsernas regleringsbrev genom att överföra vissa uppgifter till instruktionen.
  • Samla alla uppdrag som rör länsstyrelserna i länsstyrelsernas regleringsbrev.
  • Länsstyrelsernas regleringsbrev skall innehålla en budget för alla typer av avgifter.
  • Utforma länsstyrelsernas regleringsbrev efter länsstyrelsernas olika förutsättningar.
  • Bidragsutbetalande myndigheters regleringsbrev skall innehålla tydliga villkor för utbetalning till länsstyrelserna.

Utredningens överväganden och förslag

Idag går det inte att få en bild av alla delar i länsstyrelsernas verksamhet genom regleringsbrevet. Det som saknas kan t.ex. röra uppdrag där länsstyrelserna är delaktörer i genomförandet. Regeringen har istället valt att styra genom sektorsmyndigheternas regleringsbrev eller genom särskilda regeringsbeslut.

Regleringsbrevet utelämnar också delar av finansieringen för verksamheten. Det innebär t.ex. att regeringen inte på förhand har en bild av hur uppsatta mål skall finansieras annat än i de fall där anslag och intäkter från avgiftsbelagd verksamhet disponeras av länsstyrelserna själva. Detta försvårar möjligheterna att kunna bedöma om mål och medel är i balans.

Utredningen kan konstatera att länsstyrelserna upplever regleringsbrevet som otydligt och alltför omfattande. Otydligheten ligger bl.a. i oklara formuleringar och att vissa mål är motstridiga, vilket enligt länsstyrelserna försvårar prioriteringarna.

Utredningen anser att det finns behov av att få en bättre helhetsbild av länsstyrelsernas totala verksamhet och alla finansieringskällor som finansierar denna verksamhet. Detta är viktigt för att bättre kunna koppla ihop resultatstyrningen och den finansiella styrningen och få till stånd en effektiv ekonomisk styrning.

Helhetsbilden skall, som ovan utvecklats, finnas hos Finansdepartementets länsstyrelseenhet. Enheten behöver denna bild för att kunna utöva en effektiv ekonomisk styrning av länsstyrelserna. Regleringsbrevet är en viktig del i arbetet med att skapa helhetsbilden.

Regeringskansliet arbetar kontinuerligt med att utveckla länsstyrelsernas regleringsbrev. Utredningen vill understryka att det är viktigt att fortsätta denna utveckling för att öka tydligheten. Det är också viktigt att i processen med att arbeta fram regleringsbrevet föra en kontinuerlig dialog, såväl med övriga delar av Regeringskansliet som med länsstyrelserna.

Utredningen anser att det finns behov av att se över och förändra länsstyrelsernas regleringsbrev och skrivningar i andra myndigheters regleringsbrev utifrån flera olika aspekter. Mot denna bakgrund föreslår utredningen följande:

1. Renodla länsstyrelsernas regleringsbrev genom att överföra vissa uppgifter till instruktionen

Vad gäller regleringsbrevet föreslår utredningen att vissa uppgifter tas bort från brevet i syfte att renodla. Uppgifter av mer permanent karaktär, t.ex. sådana uppgifter som återkommer under flera års tid, bör föras över till länsstyrelseinstruktionen eftersom instruktionens syfte bl.a. är att ange grundläggande uppgifter.

2. Samla alla uppdrag som rör länsstyrelserna i länsstyrelsernas regleringsbrev Utredningen anser att Regeringskansliet genom Finansdepartementets länsstyrelseenhet bör samla alla uppdrag och regeringsbeslut som berör länsstyrelserna i länsstyrelsernas regleringsbrev. Det innebär att länsstyrelsernas regleringsbrev skulle behöva kom-

pletteras med uppdrag från sektorsmyndigheternas regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut som berör länsstyrelserna. Detta skulle öka möjligheten att få en helhetsbild över länsstyrelsernas uppgifter.

3. Länsstyrelsernas regleringsbrev skall innehålla en budget för alla typer av avgifter

I den finansiella delen av regleringsbrevet är det viktigt att tydliggöra den avgiftsbelagda verksamheten. Hittills har det inte funnits någon budget för offentligrättsliga avgifter som redovisas mot inkomsttitel i länsstyrelsernas regleringsbrev. Utredningen föreslår att det fortsättningsvis skall finnas en sådan budget. Det bidrar till att skapa en helhetsbild av hur verksamheterna är finansierade.

4. Utforma länsstyrelsernas regleringsbrev efter länsstyrelsernas olika förutsättningar Under utredningens arbete har det framförts olika uppfattningar om huruvida länsstyrelserna skall styras med ett eller 21 regleringsbrev. Utredningen anser emellertid inte att det är antalet som är det viktiga utan innehållet. Det viktiga är att anpassa regleringsbrevet till länsstyrelsernas olika förutsättningar. Om regleringsbrevet skall vara gemensamt eller riktat till varje länsstyrelse måste avgöras utifrån hur verksamheten ser ut. Utredningen föreslår att länsstyrelserna även i fortsättningen skall ha ett gemensamt regleringsbrev, men att det skall vara anpassat till länsstyrelsernas olika förutsättningar. Regleringsbrevet kan utformas så att en del i regleringsbrevet rör gemensamma mål, återrapporteringskrav och uppdrag och en annan del är särskilt anpassad till grupper av eller enskilda länsstyrelser. Utredningen bedömer dock att det i framtiden kan bli aktuellt att överväga att ha ett regleringsbrev för varje enskild länsstyrelse om olikheterna i verksamheten ökar mellan länsstyrelserna.

5. Bidragsutbetalande myndigheters regleringsbrev skall innehålla tydliga villkor för utbetalning till länsstyrelserna Utredningen föreslår att det skapas en mer heltäckande redovisning med avseende på finansieringen. Det handlar om att ställa krav på redovisningen av vilka bidrag som länsstyrelserna har. Bidrag till

länsstyrelserna från andra statliga myndigheter är allt för ofta förenade med otydliga villkor. Utredningen föreslår därför att regleringsbrev som tillhör myndigheter som betalar ut bidrag till länsstyrelserna (inomstatliga bidrag) skall innehålla villkor för utbetalningen. För detta bör generella riktlinjer utformas.

I Regeringskansliets handledning för regleringsbrev och andra styrdokument för 2004 (cirkulär nr Fi 2003:6) har det givits rekommendationer för inomstatliga bidrag. Utredningen vill gå längre än så och föreslår att generella riktlinjer utarbetas för inomstatliga bidrag. Därmed torde tydligheten öka för alla parter.

Detta skulle kräva ett fördjupat utredningsarbete som kan göras inom Regeringskansliet eller av någon av regeringens stabsmyndigheter, t.ex. ESV. En utgångspunkt bör då bli de rekommendationer som finns redan idag, i den tidigare nämnda handledningen. I rekommendationerna sägs bl.a. att det bör finnas en reglering i regleringsbrevet för den utbetalande myndigheten under villkoren för anslag. Det sägs också att en kopia av regleringsbrevet bör sändas till den/de myndigheter som kommer att ta emot bidrag. Vidare rekommenderas det att för att undvika räntevinster eller ränteförluster anges att bidragsmedel vanligtvis bör betalas ut till ett icke räntebärande konto. Den mottagande myndigheten betalar ut bidraget i förväg i så nära anslutning till utbetalningen som möjligt, för att anslagsavräkningen skall komma så nära den slutliga användningen av medel som möjligt.

Avslutningsvis vill utredningen mot bakgrund av det pågående utvecklingsarbetet i Regeringskansliet vad gäller den ekonomiska styrningen peka på följande.

Idag kan man i statens gemensamma budgeterings- och rapporteringssystem Hermes få en översikt över anslag och anslagsposter som en myndighet disponerar. För länsstyrelsernas del kan dock systemet inte ge en heltäckande bild. Det handlar inte så mycket om systemets begränsningar som det faktum att detta inte skulle vara effektivt utifrån regeringens sätt att styra. Om man skulle vilja ha en helhetsbild av verksamheten på förhand och särskilt då en helhetsbild av varje länsstyrelse, skulle det ställa stora krav på regeringens styrning. Det skulle t.ex. innebära att om regeringen väljer att styra länsstyrelserna genom en sektorsmyndighets regleringsbrev kan regeringen överlåta till denna att ta ansvar för en viss uppgift, men inte för fördelningen av medel. Regeringen måste

då i förväg själv avgöra hur mycket medel varje länsstyrelse skall ha. Att i förväg dela upp varje finansieringskälla i 21 poster skulle generera ett stort antal poster. Det skulle inte leda till en effektiv styrning för regeringen. Således anser utredningen att en heltäckande finansieringsbild på förhand inte är möjlig. En sådan helhetsbild kan endast erhållas i efterhand när verksamheten kan följas upp i redovisningen.

11.2.3. En komplex finansieringsbild

Utredningens förslag:

  • Länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella principer.
  • En översyn av behovet av utökad räntekontokredit.

Utredningens överväganden

En genomgång av hur länsstyrelsernas verksamhet finansieras ger en bild av en verksamhet med många finansieringskällor. Av länsstyrelsernas totala verksamhet finansieras ca 1/3 utanför förvaltningsanslaget genom andra anslag, bidrag eller avgifter. Bidragsfinansieringen har också ökat under de senaste åren. Till denna bild skall läggas att det saknas en tydlig logik för val av finansieringskälla vid olika typer av verksamhet. För att komplicera bilden ytterligare är bidragsfinansieringen inte alltid förutsägbar. Det gäller även när under budgetåret medlen kommer länsstyrelserna till del. Villkor och riktlinjer för användning av bidragsmedel saknas, främst vad gäller bidrag som finansieras via sektorsmyndigheterna (se ovan förslag till förändring i avsnitt 11.2.2).

Länsstyrelsernas finansiering är komplex. Utredningen kan konstatera att för länsstyrelsernas del innebär denna komplexitet svårigheter att planera verksamheten såväl på kort som på lång sikt. Detta gäller t.ex. likviditetsplanering och planeringen för myndighetens personella resurser. En annan aspekt är att många finansieringskällor också bidrar till försämrade förutsättningar för att bedriva ett tvärsektoriellt arbete, då sakanslag och bidrag ofta är knutna till vissa sakfrågor och länsstyrelserna saknar möjlighet att själva prioritera resurserna.

Samtidigt konstaterar utredningen att det bland länsstyrelserna finns en tudelning vad gäller val av finansieringskälla. Vissa länsstyrelseföreträdare, främst på ledningsnivå, förordar att så mycket som möjligt av medlen läggs på förvaltningsanslaget. Det underlättar planeringen. Därmed inte sagt att det inte finns ett behov av andra typer av medel, men då är det enligt denna uppfattning viktigt att villkoren för dessa medel inte försvårar planeringen.

Andra länsstyrelseföreträdare menar att förvaltningsanslagets andel borde minska och att sakanslagens andel borde öka.

Till denna bild bör också läggas att kostnader och intäkter inte alltid överensstämmer för några ärendegrupper, t.ex. när det gäller lönegarantiärenden. ESV har i sin utredning rekommenderat att ersättningen för hanteringen av lönegarantiärenden höjs så att länsstyrelserna får en ersättning som täcker kostnaderna för verksamheten.

Regeringen har tillsatt en utredning (FINAL-utredningen) som skall göra en översyn av lönegarantiernas finansiering (Dir. 2003:98). Den fråga som ESV tar upp bör enligt Länsstyrelseutredningens mening kunna lösas inom ramen för FINALutredningens arbete.

Sammanfattningsvis tycks nuvarande finansiering av länsstyrelserna inte alltid följa vedertagna principer för finansiering i staten. Avsaknaden av grundläggande principer för val av finansieringsform medför, enligt utredningens mening, ett splittrat beslutsfattande för regeringen. Det riskerar även att på sikt urholka anslagskonstruktionen och de grundläggande principerna för finansiering av statlig verksamhet. Det kan även försvåra för regeringen att få en samlad bild av tänkbara konsekvenser på statsbudgeten.

Utredningens förslag

För att minska komplexiteten och utveckla styrningen föreslår utredningen att följande åtgärder vidtas.

1. Länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella principer För att styra upp valet av finansieringsform föreslår utredningen att länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella principer, precis som i statsförvaltningen i övrigt.

Detta skulle innebära att förvaltningsanslag skall användas för förvaltningskostnader. Sakanslag skall användas för transfereringar, investeringar i infrastruktur etc. Bidragsfinansiering bör användas för finansiering av länsstyrelsernas förvaltningskostnader i följande fall:

  • då länsstyrelsen utför verksamhet på uppdrag av annan myndighet under högst tre år,
  • då snabba beslut om medelstilldelning krävs, t.ex. omprioritering mellan länsstyrelserna eller vid katastrofsituationer och
  • då bidraget riktar sig mot flera mottagare som har möjlighet att ansöka om bidrag på samma villkor som länsstyrelserna.

Om dessa principer används blir en konsekvens att viss verksamhet som idag finansieras med bidrag istället skall finansieras med anslag.

Ett införande av dessa generella principer tror utredningen skulle kunna underlätta de finansiella relationerna mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna, eftersom det då blir tydligt för alla parter vilken typ av finansiering som verksamheten skall finansieras med. Även diskussionerna om kostnader för administration bör finna ett stöd inom ramen för dessa generella principer.

Utredningen har övervägt om det finns skäl att på något sätt begränsa andelen bidragsfinansiering, men har kommit fram till att en sådan begränsning inte är lämplig så länge länsstyrelserna utför sitt uppdrag i enlighet med instruktionen. Enligt länsstyrelserna medför möjligheten att söka olika bidrag en extra inkomstkälla som kan bidra till att man har råd att behålla viss kompetens. Bidrag som finansieringskälla bör dock enligt utredningens mening främst styras utifrån de nämnda principerna.

Utredningen anser att Finansdepartementets länsstyrelseenhet bör ha ansvaret för att dessa principer tillämpas fullt ut.

2. En översyn av behovet av utökad räntekontokredit Utredningen delar ESV:s bedömning om att länsstyrelserna inte bör ha några generella undantag från de ekonomiadministrativa reglerna när det gäller anslagssparande och anslagskredit. En sådan lösning är svår att motivera i dagens budgetsystem. Däremot anser utredningen att behovet av en utökning av nivån för räntekontokrediten bör ses över. Argumentet för detta är länsstyrelsernas stora andel bidragsfinansiering som betalas i efter-

skott. Om bidragsfinansiering som betalas i efterskott däremot skulle minska, ser utredningen ingen anledning till en annan nivå på räntekontokrediten än vad som är normalt för myndigheter i övrigt. En sådan minskning kan bli följden av utredningens förslag om att länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella principer.

11.2.4. Dispositionsrätt till offentligrättsliga avgifter

Utredningens förslag: En översyn av länsstyrelsernas offentligrättsliga avgifter.

Utredningens överväganden och förslag

I utredningens direktiv ingår att alternativa finansieringsmodeller skall övervägas och i samband härmed även konsekvenserna ur ett styrningsperspektiv. Utredningen har särskilt tittat på avgiftsfinansieringen, bl.a. mot bakgrund av att flera länsstyrelser under utredningens arbete påtalat ett önskemål om att se över möjligheterna att i större utsträckning än idag få disponera de avgifter som de tar in för statens räkning. Ett argument för detta anses vara att det skulle leda till en rättvisare medelstilldelning i relation till de kostnader som länsstyrelserna har.

Den reglering som finns på området är restriktiv. Riksdagen beslutar om när en offentligrättslig verksamhet skall vara avgiftsfinansierad och om regeringen får disponera en sådan avgift. Regeringen kan i sin tur besluta att en myndighet får disponera en offentligrättslig avgift.

Huvudprincipen är att bruttoredovisning bör tillämpas för offentligrättsliga avgifter (Lag (1996:1059) om statsbudget). Det innebär att myndigheterna inte får disponera dessa avgifter. Istället får myndigheten anslagsmedel för verksamhet enligt samma regler som gäller för skattefinansierad verksamhet.

Undantag kan göras när särskilda skäl talar för detta, t.ex. i de fall verksamhetsvolymen är så svår att bedöma på förhand att finansieringen över anslag framstår som mindre ändamålsenlig.

Andra undantag kan vara att verksamheten är efterfrågestyrd på så sätt att avnämarna är beroende av att myndighetens resurser är

anpassade till efterfrågan, t.ex. att en besvärande kösituation skulle kunna uppstå eller att myndigheten bedriver integrerad verksamhet i form av offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet och uppdragsverksamhet.

Länsstyrelserna har tidigare fått möjlighet att disponera avgifter utifrån undantagsregeln. Undantagen gäller pantbanker och körkortsadministrationen. År 2002 uppgick intäkterna för pantbankerna till ca 130 000 kronor och för körkortsadministrationen till ca 64 miljoner kronor.

Att låta länsstyrelserna få disponera avgifterna kan både ha positiva och negativa effekter. En positiv effekt kan vara att det uppstår en naturlig drivkraft att regelbundet ompröva avgiften.

En negativ effekt kan vara att de som skall betala avgiften ifrågasätter huruvida länsstyrelserna sätter ekonomiska intressen före syftet med verksamheten. En sådan situation kan t.ex. uppstå om avgiften för tillsyn tas ut enligt tidsåtgång. En annan negativ effekt är att administrationen blir krångligare. Länsstyrelserna kan ha olika kostnader för lokaler, resor etc. Om en och samma avgift används för en verksamhet kommer det troligtvis att uppstå underskott hos vissa länsstyrelser och överskott hos andra. Om länsstyrelserna fick disponera inkomsterna skulle det eventuellt innebära att olika resultatkrav skulle behöva fastställas beroende på bl.a. skillnader i kostnadsnivåer.

Vid bruttoredovisning är möjligheten större att ta ut en fast avgift som bygger på en för verksamheten genomsnittligt beräknad kostnad, vilket innebär en enkel administration.

Sammanfattningsvis finns det många aspekter att beakta kring disponering av de offentligrättsliga avgifterna för länsstyrelsernas del.

Utredningen föreslår att följande åtgärd vidtas.

En översyn av länsstyrelsernas offentligrättsliga avgifter Ett ställningstagande till om ytterligare delar av länsstyrelsernas verksamhet kan avgiftsfinansieras och om det i så fall är lämpligt, kräver en grundlig kartläggning av länsstyrelsernas offentligrättsliga avgifter. Ett sådant avgörande berörs också av det pågående arbetet i Tillsynsutredningen.

Tillsynsutredningen har fått i uppgift, enligt tilläggsdirektiven (Dir. 2003:70), att analysera den statliga tillsynsverksamhetens

finansiering och lämna förslag till principer för hur tillsynsverksamheten bör finansieras. Enligt direktiven är de två huvudsakliga finansieringsformerna idag avgifter eller finansiering genom förvaltningsanslag. Principerna för den ena eller andra finansieringsformen är oklara. Utredningen skall redovisa resultaten i septem- ber 2004.

Mot denna bakgrund föreslår Länsstyrelseutredningen att en fördjupad studie kring länsstyrelsernas offentligrättsliga avgifter bör göras, bl.a. i fråga om möjligheten att få disponera avgifter, samordning av avgiftssättning och uppföljning. Tillsynsutredningens arbete och förslag bör beaktas i studien. Utredningen vill peka på följande viktiga frågeställningar att beakta i en fortsatt studie:

  • Vilken omfattning har avgifterna?
  • Varierar volymerna mellan åren?
  • Varierar kostnaderna mellan länsstyrelserna?
  • Skall undantag göras från huvudregeln, dvs. skall länsstyrelserna få disponera avgifterna?
  • Vem skall ta fram underlag för omprövning av avgiftsnivåerna och sköta resultatutjämningen mellan länsstyrelserna, om länsstyrelserna får disponera avgifterna?

Utredningen bedömer det som lämpligt att Finansdepartementets länsstyrelseenhet ansvarar för en sådan översyn.

11.2.5. Behovet av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna

Utredningens förslag:

  • Klargör ansvarsförhållandena mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna inom ett antal områden.

Utredningens överväganden och förslag

Klargör ansvarsförhållandena mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna inom ett antal områden

Flera sektorsmyndigheter uppfattar att ansvarsfördelningen mellan den egna myndigheten och länsstyrelserna inte alltid är tydlig.

Livsmedelsverket upplever ansvarsfördelningen som otydlig, då både myndigheten och länsstyrelserna ansvarar för samordning av tillsyn i kommunerna. Det finns ytterligare sektorsmyndigheter som upplever ansvarsfördelningen som delvis otydlig. Det som påtalats av sektorsmyndigheterna kan handla om såväl författningsmässiga oklarheter som otydligheter i den mer praktiska hanteringen. De sektorsmyndigheter som tagit upp frågan om otydligheter är:

Livsmedelsverket Kammarkollegiet Statens Räddningsverk Socialstyrelsen Statens Fastighetsverk Post- och telestyrelsen Skogsstyrelsen Lantmäteriverket Integrationsverket NUTEK Riksskatteverket (fr.o.m. år 2004 Skatteverket)

Utredningen föreslår regeringen att de ansvariga departementen för nämnda myndigheter, tillsammans med Finansdepartementets länsstyrelseenhet, ser över om ansvarsförhållandena kan förtydligas.

11.2.6. Behovet av nya principer för förvaltningsanslagets fördelning

Utredningens förslag:

  • Förvaltningsanslagets fördelning bör utgå från en verksamhetsanpassad modell.

Utredningens överväganden

Den fördelningsmodell som användes för länsstyrelsernas förvaltningsanslag år 1998 uppfattas av såväl företrädare för länsstyrelserna som Regeringskansliet som svårtillgänglig. Flera länsstyrelseföreträdare menar att den inte upplevs som rättvis. Skälen till detta anges bl.a. vara att fördelningsgrunderna inte har uppdaterats efter

år 1998 samt att nuvarande fördelningsgrunder inte speglar rådande förhållanden i tillräcklig omfattning.

Sedan modellen infördes har länsstyrelserna fått vissa nya uppgifter, medan andra tagits bort. Fördelningsmodellen har inte använts sedan år 1998. För nytillkomna uppgifter har olika beräkningsgrunder tillämpats beroende på situation och sakfråga. Enligt utredningsdirektiven har för resursberäkningar mer verksamhetsanpassade och aktuella beräkningsgrunder använts, vilka i stor utsträckning bygger på underlag från länsstyrelserna och berörda sektorsmyndigheter.

Det finns således ett behov av att ompröva fördelningen av förvaltningsanslaget. Utredningen har övervägt tre olika alternativ för hur man bör gå vidare med denna fråga.

  • Det första alternativet är att börja använda 1998 års modell, men att uppdatera fördelningsgrunderna. Modellen skall också användas för nya uppgifter och för uppgifter som skall tas bort. En variant av detta alternativ är att samtidigt pröva om ytterligare fördelningsgrunder bör ingå i modellen.
  • Det andra alternativet är att skapa en helt ny, verksamhetsanpassad modell utifrån en helhetsbild av länsstyrelsernas finansiering och verksamhet samt föreslagna principer för olika finansieringsformer.
  • Det tredje alternativet innebär att fördelningen bör ske utan någon egentlig modell och istället baseras på föregående års anslag, kompletterat med pris- och löneomräkningar och en individuell bedömning av den enskilda länsstyrelsens behov. Alternativet innebär en lösning enligt den princip som många andra myndigheter får sina medel utifrån.

Det finns för- och nackdelar med de olika alternativen.

Det första alternativet bygger på en redan befintlig modell och skulle således kräva en relativt liten arbetsinsats för att tas i anspråk. Nackdelen med detta alternativ är att det bygger på en svårtillgänglig modell som egentligen aldrig har använts.

Det andra alternativet bygger på att ett helt nytt grepp tas för hur medlen mellan länsstyrelserna skall fördelas. En fördel med detta alternativ är att det utgår från den faktiska verksamheten. En nackdel med alternativet är att det kräver en stor arbetsinsats för att skapa nya fördelningsgrunder.

Det tredje och sista alternativet bygger på samma principer som fördelningen för de flesta andra statliga myndigheter. Detta alternativ skulle varken kräva en stor arbetsinsats eller någon övergångslösning, eftersom man utgår från förvaltningsanslaget så som fördelningen ser ut idag. Det senare kan vara en nackdel, eftersom den nuvarande fördelningen inte uppfattas som korrekt av alla länsstyrelser.

Vilka krav bör man då ställa på en modell? Utredningen anser att de krav som Statskontoret ställde på den modell som togs fram fortfarande är giltiga. Det handlade om att om någon länsstyrelse skulle vara mer effektiv än övriga skall denna länsstyrelse inte straffas för detta vid fördelning av resurser. På samma sätt skulle inte en länsstyrelse med högre servicegrad än de övriga få mer resurser av det skälet. Vidare kvarstår kravet på att modellen skall bygga på relevanta faktiska förhållanden som samtidigt är både mätbara och opåverkbara. Utredningen anser vidare att om man skall tillämpa en modell, är det väsentligt att modellen är så tydlig som möjligt och då särskilt för dem som berörs av modellens konsekvenser.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår följande.

Förvaltningsanslagets fördelning bör utgå från en verksamhetsanpassad modell

Utredningen anser att en verksamhetsanpassad modell bör ligga till grund för förvaltningsanslagets fördelning och förordar därför det andra alternativet enligt ovan. Det främsta skälet är att den modellen uppfyller utredningens tidigare redovisade krav på en modell, vilket inte de andra alternativen bedöms göra i samma utsträckning. Statskontorets modell har inte använts och utredningen ser inte denna modell som ett realistiskt alternativ att bygga vidare på. Vad gäller det tredje alternativet med att välja samma lösning som för de flesta andra myndigheter, anser utredningen att det även fortsättningsvis finns ett behov av en länsstyrelseanpassad fördelningsmodell av förvaltningsanslaget. Därför blir inte det tredje alternativet aktuellt.

Det av utredningen förordade alternativet med en verksamhetsanpassad modell innebär att man kan ha olika fördelningsgrunder för olika delar av länsstyrelsernas verksamheter. Utredningen ser därför detta alternativ som en naturlig övergång mot bakgrund av de lösningar för beräkningsgrunder man har valt vid tillkommande och borttagna uppgifter från år 1998 och framåt. Dessa lösningar har till stor del varit verksamhetsanpassade och utgått från vad verksamheten faktiskt kostar. De olika lösningarna har dock skapats successivt och ad hoc.

Utredningens förordade alternativ har delvis likheter med en av de modeller som Statskontoret år 1996 övervägde som ett tänkbart alternativ (se bilaga 6). Denna modell var också verksamhetsanpassad. Statskontoret förordade dock inte modellen, bl.a. med motiveringen att den då inte var realiserbar. Dock menade Statskontoret att en sådan modell skulle kunna utvecklas i framtiden.

Att ta fram en ny modell kräver en omfattande arbetsinsats, både för Regeringskansliet, främst länsstyrelseenheten, och för länsstyrelserna. Det innebär en man tar en ny utgångspunkt i hur medlen skall fördelas.

För det första krävs att man har en helhetsbild av länsstyrelsernas verksamhet och finansiering. Möjligheterna att få denna helhetsbild har utredningen behandlat ovan. Utformningen av regleringsbrevet spelar här en viktig roll.

För det andra bedömer utredningen att det krävs en grundlig genomgång av länsstyrelsernas verksamhet. Det handlar främst om att kartlägga

  • vilka prestationer som de olika länsstyrelserna bör utföra enligt lagar och förordningar samt
  • vilka kostnadspåverkande skillnader i förutsättningarna för att producera dessa prestationer som respektive länsstyrelse har.

En sådan kartläggning ställer krav på att länsstyrelserna använder samma redovisningsprinciper. Om så inte sker finns det risk att kartläggningen inte blir tillförlitlig. Länsstyrelseenhetens utvecklingsarbete avseende länsstyrelsernas interna redovisning blir viktigt i detta sammanhang. Kartläggningen ställer också krav på att länsstyrelserna bidrar med underlag om prestationer och kostnadsförutsättningar.

Det krävs också att de av utredningen föreslagna principerna för val av finansieringsform används. Därmed vet man också vilka medel som bör ingå i förvaltningsanslaget.

Arbetsinsatsen för att ta fram en ny modell är omfattande och tidskrävande. Därför föreslår utredningen att regeringen skall uppdra åt någon lämplig aktör, t.ex. Statskontoret, att utveckla en verksamhetsanpassad modell. I ett sådant uppdrag bör det också ingå att se över behovet av och i så fall förslag på eventuella utjämnande åtgärder under en övergångsperiod samt förslag på hur modellen kan hållas àjour.

Samtidigt måste ett arbete påbörjas för att ta fram underlag för den nya modellen. Länsstyrelseutredningen gör bedömningen att detta bör vara ett ansvar för Finansdepartementets länsstyrelseenhet.

När arbetet med att ta fram modellen slutförts skall modellen implementeras och förvaltas. Även detta bör, enligt utredningens bedömning, bli en uppgift för länsstyrelseenheten.

Till dess att en ny modell har tagits fram föreslår utredningen att nuvarande system för fördelning bibehålls. Det innebär att fördelningen av förvaltningsanslaget sker på samma sätt som idag och att nytillkommande uppgifter fortsätter att ”ad-hoc-finansieras” utifrån verksamhet och situation.

11.3. Möjligheter till utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna

Utredningens förslag:

  • Länsstyrelserna bör underlätta samordningen genom utveckling av den interna beslutsprocessen.
  • Regeringen bör se över behov av koncentration.
  • Förtydligande av 44 § länsstyrelseinstruktionen.

Utredningens överväganden

Samordning och samverkan kan upplevas som både positivt och negativt. Det är viktigt att beakta båda dessa aspekter när man vill stimulera samordning och samverkan.

De positiva konsekvenserna av samordning och samverkan handlar bl.a. om att en samordning och samverkan mellan flera länsstyrelser på sikt förväntas leda till kostnadsbesparingar. Samordning kan vara positivt för att kunna öka enhetligheten t.ex. i rättstillämpningen. Det kollegiala utbytet främjas av samordning och samverkan och man kan lära av varandras erfarenheter. Samverkan och samordning om kompetens och arbetskraft minskar sårbarheten i en verksamhet. Det kan också medföra att man får bättre möjligheter till att utveckla och behålla särskild kompetens inom organisationen.

I det korta perspektivet kan samordning och samverkan upplevas ge negativa konsekvenser, bl.a. i form av ökade kostnader och ökad tidsåtgång. Innan alla har fått en gemensam målbild, en gemensam plattform och en gemensam handlingsplan krävs det både tid, resurser och tålamod. Samordning bygger i praktiken på samförstånd och konsensus. Det är en process där man ger och tar för att hitta en för båda parter bra lösning. Ibland kan det finnas en oro för att detta ger en minskad möjlighet att påverka. Detta kan bli särskilt tydligt då samordningen inte är ett frivilligt alternativ.

Under utredningens arbete har möjligheterna till och hinder för en ökad samordning mellan länsstyrelserna varit i fokus. Utredningen har också haft att beakta det utvecklingsarbete som länsstyrelserna bedriver inom området för samordning. Utifrån den bild som utredningen har tagit fram, skall förslag lämnas till hur samordningen kan utformas och organiseras samt vilka områden som bedöms vara lämpliga.

Utredningens arbete har visat att länsstyrelsernas samordning och samverkan med varandra är omfattande. Den bygger till största delen på frivillig grund men också på en mer reglerad, formell grund som t.ex. inom jordbruksadministrationen. Mycket av samordningen sker på det administrativa området, t.ex. i stödprocesser till kärnverksamheten men även i själva kärnverksamheten. Den geografiska närheten verkar vara ett tungt vägande skäl för samordning eftersom det nära och mer frekventa samarbetet oftast sker med länsstyrelserna i grannlänen. Även gemensamma intressen för en viss fråga, t.ex. kärnkraft eller kommande infrastruktursatsningar, kan vara bidragande orsaker till samordning. Ibland kan det också vara frågan om att tillsammans få mer kraft i en förhandlingssituation med en utomstående aktör.

Utredningen anser att samordning på frivillig grund är viktig. Utredningen bedömer att förutsättningarna för ett bra resultat

ökar om det sker på eget initiativ. Samtidigt vill utredningen peka på vikten av att regeringen fortsätter framhålla betydelsen av frivillig samordning genom att på olika sätt uppmuntra till detta. Ett sätt kan vara att tillskapa ekonomiska incitament. Utredningen ser dock svårigheter med att utforma särskilda ekonomiska incitament enbart för länsstyrelserna. En bedömning av vilka möjligheter som finns får då istället göras utifrån det individuella fallet och den aktuella frågan.

Utredningen anser att en grundläggande fråga för att kunna avgöra om samordning är ett alternativ eller inte är om den aktuella verksamheten är specifik i någon mening eller om den är generell. Med generell avses att verksamheten inte är förenad med olika villkor som gör den säregen på något sätt. Specifik är således det motsatta. Det är enligt utredningens mening den generella verksamheten som i huvudsak kan samordnas.

Länsstyrelsernas verksamhet kan översiktligt delas in i två delar, kärnverksamhet och stödverksamhet. Med kärnverksamhet avses den verksamhet som länsstyrelserna har att utföra enligt lagar, förordningar och andra styrdokument. Med stödverksamhet avses stöd av olika slag för att kunna bedriva kärnverksamheten. Det kan t.ex. vara administration, IT-system och utbildning. Därutöver kan det också finnas annan verksamhet, t.ex. tillfällig verksamhet eller sådan som utförts på frivillig grund, som varken hör hemma i den ena eller andra verksamhetstypen. Denna typ av verksamhet utgör dock en mindre del av verksamheten.

Kärnverksamheten kan både betecknas som specifik och generell. Därför behövs det ett stöd för att avgöra om den kan eller bör samordnas. Stödverksamheten däremot är så gott som alltid generell. Det innebär att det oftast finns goda förutsättningar för samordning inom området stödverksamhet.

Utredningen har tagit fram en vägledning, som kan ge stöd vid prövning av frågan om samordning bör övervägas eller inte när det gäller länsstyrelsernas kärnverksamhet. Vägledningen kan användas av såväl Regeringskansliet som länsstyrelserna.

Vägledningen utgår från följande grundläggande frågeställningar:

  • Vad skall prövas? Vid prövning av om en kärnverksamhet är lämplig för samordning, bör man utgå från verksamhetens slutprestationer eller output. Med slutprestation avses de tjänster och produkter som lämnar

myndigheten, t.ex. expedierade ärenden, publicerade rapporter, utförda inspektioner, etc.

  • Har slutprestationen en länsspecifik grund? För att pröva om en slutprestation, t.ex. en viss grupp ärenden, är lämplig att samordna måste man ställa frågan om slutprestationen har länsspecifik grund. Med länsspecifik grund avses att slutprestationen och de faktorer som styr utfallet av beslutet, har en stark anknytning till länet så att det endast är den aktuella länsstyrelsen som har förutsättningar att besluta i ärendet.

Beslutet är således beroende av att länsstyrelsen har god kännedom om länets särskilda förutsättningar, t.ex. geografiska förhållanden. Om prestationen inte har länsspecifik grund kan samordning övervägas.

Utredningen kan dock tänka sig att det i undantagsfall kan ske samordning, trots att slutprestationen har länsspecifik grund. Det skulle t.ex. kunna uppstå om en sjö är belägen i två län och en viss ärendetyp är relaterad till just förekomsten av denna sjö. Då är det möjligt att båda länsstyrelserna har sådan kunskap och sådana förutsättningar som krävs för att handlägga ett ärende med länsspecifik grund.

  • Samordning – men i vilken grad? Om slutprestationen inte har länsspecifik grund och därför kan bli föremål för samordning på något sätt blir det aktuellt att besvara ytterligare en fråga. Det är frågan om länsstyrelsen har en sådan volym eller kritisk massa på slutprestationerna att det kan finnas kompetens för att kunna ta hand om dessa. Att en länsstyrelse skall ha en viss volym behöver inte betyda att länsstyrelsen har många ärenden av ett visst slag. Det kan lika gärna handla om ett eller två omfattande ärenden, t.ex. ett infrastrukturärende.

Om det finns en tillräcklig volym kan länsstyrelserna samordna sig på frivillig grund, dvs. samordningen initieras och genomförs av länsstyrelserna själva. Här måste naturligtvis också beaktas eventuella behov av författningsmässiga ändringar.

Om det skulle visa sig att länsstyrelsen inte uppnår en tillräcklig volym finns det starka motiv för att samordna eller t.o.m. koncentrera verksamheten till en eller några länsstyrelser. Om dessa förhållanden råder anser utredningen att det bör vara regeringen som avgör i vilken form samordningen bör ske, i synnerhet om

koncentration är ett tänkbart alternativ. Skälen för detta är flera. Det finns såväl förvaltningspolitiska som regionalpolitiska hänsyn att ta, men det handlar också

  • vid en koncentration − om huruvida den aktuella verksamheten bör ligga kvar på länsstyrelsen eller om verksamheten helt borde flyttas över till annan myndighet. Om man kommer fram till att det är lämpligt att behålla verksamheten på länsstyrelserna, får man sedan avväga om verksamheten skall koncentreras till en eller flera länsstyrelser. Detta måste avgöras från fall till fall. Ställningstagandet måste också omfatta behovet av eventuella författningsmässiga ändringar.

Utredningens förslag

Utifrån sitt uppdrag ger utredningen följande förslag till förändringar i syfte att öka möjligheterna till samordning.

1. Länsstyrelserna bör underlätta samordningen genom utveckling av den interna beslutsprocessen

Samordning och samverkan på frivillig grund är betydelsefull. Den samverkan som tillskapats inom länsstyrelseorganisationen genom sju olika länsrådsgrupper är ett bra initiativ som, enligt utredningens mening, kan få stor betydelse och underlätta samordningen. Det är dock viktigt att länsstyrelserna ser över frågan om mandatet, dvs. länsstyrelsernas egen beslutsorganisation. De som representerar länsstyrelserna i olika samverkansorgan bör ha ett mandat som anger befogenheten. Detta underlättar arbetet, framför allt när det gäller tidsaspekten. Om länsstyrelserna kommer att utöka de sju länsrådsgrupperna blir denna fråga än viktigare.

2. Regeringen bör se över behov av koncentration Om samordning anses lämplig, men en tillräcklig volym saknas föreligger ett stort behov av samordning och t.o.m. koncentration. Viss verksamhet har redan koncentrerats, t.ex. delar av jordbruksadministrationen. Utredningen föreslår att regeringen bör gå vidare och se över om det finns fler verksamheter där koncentration är ett alternativ. Som ett stöd i detta arbete kan den tidigare beskrivna vägledningen användas.

3. Förtydligande av 44 § länsstyrelseinstruktionen I utredningens uppdrag ingår att identifiera eventuella författningsmässiga hinder. 44 § länsstyrelseinstruktionen ger en länsstyrelse möjlighet att i handläggningen av ett ärende kunna använda personalresurser från annan länsstyrelse. Denna möjlighet underlättar länsstyrelsernas samverkan, men det råder en osäkerhet om huruvida själva beslutsfattandet omfattas av paragrafen. För att underlätta en utvecklad samordning anser utredningen att denna paragraf bör förtydligas. Om avsikten inte varit att även innefatta beslutsfattandet bör möjligheten till en sådan utvidgning prövas. De påpekanden som har gjorts av länsstyrelserna (se av- snitt 8.4.1) bör, enligt utredningens mening, regeringen överlämna till ansvariga departement för överväganden om eventuella förändringar. Utredningen ser det dock som viktigt att Finansdepartementets länsstyrelseenhet samordnar detta arbete. Länsstyrelsernas påpekanden kan också vara ett viktigt underlag vid regeringens översyn av behovet av ytterligare koncentration. De flesta av de angivna paragraferna utgår från att länsstyrelsen i det aktuella länet skall handlägga ärendet. Enligt utredningens mening bör undantag från denna princip kunna göras utifrån vilken grad av samordning som kan bli aktuell. I de fall regeringen bestämmer graden av samordning och t.o.m. koncentration måste naturligtvis de aktuella författningsbestämmelserna ge uttryck för detta.

12. Konsekvensanalys

12.1. Inledning

Enligt 14 § kommittéförordningen gäller att om förslag i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om föreslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökning eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall förslag till finansiering lämnas. I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen, och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdhet mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. I 16 § sägs att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande.

I Länsstyrelseutredningens direktiv står endast att alternativa finansieringsmodeller för lämpliga verksamhetsområden skall övervägas och i samband härmed skall konsekvenserna ur ett styrningsperspektiv bedömas. En sådan redovisning har gjorts inom ramen för utredningens överväganden och förslag.

12.2. Konsekvenser

I det följande behandlas kostnadsberäkningar enligt 14 § kommittéförordningen och övriga konsekvensbeskrivningar enligt 15 § i samma förordning.

12.2.1. Ekonomiska konsekvenser

Som en konsekvens av flera av utredningens förslag har det också föreslagits att Finansdepartementets länsstyrelseenhet får resursförstärkning. Utredningen anser att det finns behov av att förstärka enheten med ytterligare medarbetare för att bl.a. utveckla länsstyrelsernas interna redovisning och se till att den hålls aktuell, för att arbeta med generella principer för finansiering, för att se över de offentligrättsliga avgifterna och för att se över möjligheten till koncentration av länsstyrelsernas verksamhet. En huvuduppgift för länsstyrelseenheten blir vidare att förvalta den föreslagna samordningsrollen och förstärka dialogen med bl.a. övriga departement. Sammanfattningsvis beräknar utredningen att behovet av ökade resurser motsvarar uppskattningsvis fem årsarbetskrafter. Idag består länsstyrelseenheten av mellan åtta och nio årsarbetskrafter, inklusive chef och assistent.

Därutöver ser utredningen ett behov av ytterligare resursförstärkning till länsstyrelseenheten för att, vid ett genomförande av de fördjupade studier som utredningen föreslagit, kunna ta ytterligare utredningsresurser i anspråk. Omfattningen av detta beror dock på vilket arbete som bedöms kunna utföras inom länsstyrelseenheten. Därför kan utredningen idag inte uppskatta dessa kostnader.

Den sammanlagda resursförstärkningen uppskattas till ca 4 miljoner kronor, och avser alltså endast personella förstärkningar. Utredningen föreslår att detta finansieras genom omfördelning inom anslaget Regeringskansliet m.m. Det skulle således inte innebära någon förändring av statens totala kostnader.

12.2.2. Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningens förslag i fråga om utveckling av samordning och samverkan syftar varken till personalminskningar eller till minskad service. Istället handlar en ökad samordning om att kunna frigöra personal för andra uppgifter. En utökad samordning skall alltså inte påverka omfattningen av servicen till medborgaren, däremot kan själva utformningen av servicen påverkas.

12.2.3. Övriga konsekvensbeskrivningar

Utredningens förslag kan inte bedömas ha någon inverkan på den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. De påverkar heller inte små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga m.m. Förslagen är jämställdhetspolitiskt neutrala och de har inga konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Kommittédirektiv

Översyn av styrningen av länsstyrelsernas verksamhet

Dir. 2002:114

Beslut vid regeringssammanträde den 29 augusti 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över den ekonomiska styrningen av länsstyrelsernas verksamhet och därvid bedöma om nuvarande styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen ger tillräckliga förutsättningar för en effektiv verksamhet.

Utredaren skall lämna förslag till hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas. Konstruktionen med ett ramanslag för att finansiera länsstyrelsens förvaltningskostnader skall prövas. Utredaren skall även överväga om skilda verksamheter inom länsstyrelsen kan behöva styras på olika sätt både vad gäller verksamhet och finansiering. Utredaren skall särskilt uppmärksamma och pröva de styrningsmodeller som tillämpas för försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning vid Länsstyrelsen i Gotlands län.

Uppdraget omfattar också en prövning av fördelningen av ramanslaget för länsstyrelsernas förvaltningskostnader mellan länsstyrelserna.

Utredaren skall dessutom se över möjligheter till en utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 november 2003.

Bakgrund

Länsstyrelsernas roll

Genom 1991 års länsförvaltningsreform tog statsmakterna ställning för en satsning på länsstyrelserna som statens företrädare på den regionala nivån. Den samordnade statliga länsförvaltningen skulle

stärka den regionala överblicken och minska sektoriseringen. Med uppdraget att svara för både helhetssyn och sektorsperspektiv på den regionala nivån har också följt en mängd arbetsuppgifter inom många olika sektorsområden. I dag har länsstyrelserna uppgifter inom ett tjugotal av 47 politikområden, vilket medför att styrningen av länsstyrelserna, både vad gäller finansiering och verksamhet, är komplex.

Den förvaltningspolitiska idén om den samordnade statliga länsförvaltningen utvecklas ytterligare i propositionen (prop. 2001/02:7) Regional samverkan och statlig länsförvaltning.

Styrningen av länsstyrelserna

Länsstyrelsernas roll att agera utifrån ett statligt helhetsperspektiv på den regionala nivån innebär att verksamheten berör många politikområden och därmed flertalet departements ansvarsområden. Finansdepartementet svarar administrativt för länsstyrelserna samt för utveckling och samordning vad gäller inriktning, styrning och uppföljning i Regeringskansliet av länsstyrelsernas verksamhet, medan andra departement har ansvar för de sakfrågor länsstyrelserna hanterar.

Vid sidan av Regeringskansliet har de centrala myndigheterna på nationell nivå med sitt sektorsansvar inflytande över länsstyrelsernas verksamhet. Det är inte ovanligt att dessa i sina regleringsbrev tilldelas medel för vidare fördelning till länsstyrelserna för olika ändamål. Länsstyrelserna får därutöver ofta uppdrag som skall redovisas till de centrala myndigheterna.

En väl fungerande samordning med en tydlig roll- och ansvarsfördelning

  • inom Regeringskansliet, men också mellan Regeringskansliet och myndigheterna på central och regional nivå
  • är

därför en förutsättning för att styrningen av länsstyrelserna skall vara ändamålsenlig.

Ett av regeringens viktigaste instrument för att operativt styra myndigheternas verksamhet är regleringsbrevet. I detta, gemensamt för samtliga länsstyrelser, beslutar regeringen om mål för verksamheten under det kommande budgetåret. Av regleringsbrevets finansiella del framgår de ekonomiska villkoren, bl.a. hur ramanslaget för länsstyrelsernas förvaltningskostnader, 32:1 Länsstyrelserna m.m., fördelas mellan länsstyrelserna. Ramanslaget finansierar dock, totalt sett, endast ca två tredjedelar av läns-

styrelsernas verksamhet. Den övriga verksamheten finansieras av andra anslag

  • direkt från regeringen eller via andra myndigheter − men även av avgifter, bidrag samt finansiella intäkter.

Regionala olikheter och länsstyrelsernas ansvar att göra prioriteringar mellan de olika verksamheterna utifrån dessa olikheter gör att verksamhet och finansiering skiljer sig åt mellan länsstyrelserna runtom i landet. I vissa län finansierar ramanslaget 80 procent av verksamheten och i andra län knappt hälften. På samma sätt varierar verksamhetens omfattning mellan de olika sakområdena. Så t.ex. har lantbruksfrågorna olika tyngd och prioritet i Stockholms respektive Skåne län.

Myndigheternas verksamhet styrs främst av lagar samt förordningar och andra regeringsbeslut. Uppskattningsvis 500 författningar reglerar länsstyrelsernas verksamhet. Rollen som förvaltningsmyndighet rymmer bl.a. ärendehantering, såsom tillstånds- och överklagandeärenden samt beslut om fördelning av EU-bidrag och andra medel. Uppföljning, utvärdering och tillsyn inom olika sakområden är ytterligare exempel på länsstyrelsernas myndighetsuppgifter.

Bredden i länsstyrelsernas uppgifter och det delade ansvaret i Regeringskansliet för dessa frågor gör styrningen komplex. Nuvarande modell för styrningen av länsstyrelserna bidrar till spänningar mellan sektors- och sektorsövergripande intressen.

Länsstyrelserna har till uppgift att

  • inom ramen för tilldelad

budget

  • bidra till att nationellt uppsatta mål nås samtidigt som de skall samordna och prioritera mellan verksamhetsområden ur ett regionalt perspektiv. De avvägningar mellan olika verksamhetsområden och sektorsintressen som länsstyrelsen gör i sin bedömning av de regionala förutsättningarna kan leda till att sektorsföreträdare bedömer att deras intressen inte tillgodoses fullt ut.

Den splittrade finansieringsbilden ger ett komplext styrsystem för kopplingen mellan uppgifter och finansiering av verksamheten, vilket leder till att sambandet mellan resurser och verksamhet inte är tydligt. Brister i resultatuppföljningen innebär ett sämre beslutsunderlag och försvårar regeringens styrning av verksamheten.

De senaste årens arbete i Regeringskansliet med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten har skett med utgångspunkt i budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning i statens verksamhet samt regeringens ansvar för redovisning till riksdagen.

Målen för utvecklingsarbetet är att statsbudgeten på ett bättre sätt skall ge en samlad bild av den statliga ekonomin dvs. ökad

transparens, att sambandet mellan mål, resurser och resultat skall bli tydligare och därmed ge ett förbättrat underlag för att bedöma effektiviteten samt att effektivisera budgetprocessen genom ett förbättrat IT-stöd. Särskilt målet att skapa förutsättningar för en tydligare koppling mellan mål, resurser och resultat är relevant även för länsstyrelsernas verksamhet.

Introduktionen av politikområden i budgetpropositionen 2001 var ett första steg mot en mer renodlad verksamhetsstruktur i budgetpropositionen. Verksamhetsstrukturen syftar till att synliggöra vilka verksamheter

  • snarare än vilka myndigheter − som bidrar till att uppnå olika politikområdens mål. Det skapar i sin tur förutsättningar för en tydligare styrning av myndigheter som, i likhet med länsstyrelserna, är verksamma inom flera politikområden.

Fördelning av länsstyrelsernas ramanslag

Den fördelning som i dag ligger till grund för länsstyrelsernas ramanslag bygger på en modell framtagen av Statskontoret. På regeringens uppdrag föreslog Statskontoret i rapporten Modeller för fördelning av ramanslaget till länsstyrelserna (1996:8) hur anslaget för länsstyrelserna kan beräknas. I den aktuella modellen ligger folkmängd, landyta och antal kommuner till grund för fördelningen. Modellen ska ge likvärdiga förutsättningar för länen utan att kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgifter och effektivitet. I samband med budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) gjordes också en omfördelning av resurser mellan länen med Statskontorets modell som utgångspunkt.

Sedan modellen infördes har länsstyrelserna tillförts vissa nya arbetsuppgifter, medan andra har upphört. För resursberäkningen av dessa uppgiftsförändringar har mer verksamhetsanpassade och aktuella beräkningsgrunder använts, vilka i stor utsträckning bygger på underlag från länsstyrelserna och berörda sektorsmyndigheter.

I och med att förutsättningarna för länsstyrelsernas verksamhet förändras är det angeläget att ånyo pröva ramanslagets fördelning mellan länsstyrelserna.

Samordning och samverkan

De 21 länsstyrelserna är självständiga myndigheter direkt underställda regeringen, men med i huvudsak gemensamma verksamhetsmål. Möjligheterna att genom samordning och samverkan effektivisera verksamheten begränsas bl.a. av den geografiska spridningen, men måste trots det bedömas vara förhållandevis stora. Det finns redan ett utvecklat samarbete mellan länsstyrelser, såsom mellan sydlänen, Mälardalslänen och nordlänen.

I olika sakfrågor kan det finnas behov av att kraftsamla och effektivisera verksamheten, men också när det gäller utvecklingsfrågor, administrativ samordning, information och rutiner för ärendehantering kan det finnas rationaliseringsmöjligheter i form av exempelvis kostnadseffektivitet och enhetlig rättstillämpning. I synnerhet på IT-området bör gemensamma lösningar kunna bidra till att öka effektiviteten och kvaliteten i länsstyrelsernas verksamhet och därmed förbättra servicen till medborgare och företag. I budgetpropositionen för 2002 (prop. 2001/02:1) pekar regeringen på behovet av en vidareutvecklad samverkan inom länsstyrelseorganisationen och ett gemensamt resursutnyttjande mellan länsstyrelserna, för att inom ramen för tilldelade medel kunna fullgöra sina uppgifter.

För jordbruksadministrationen har länsstyrelserna fått ett regeringsuppdrag (Fi2001/4523) att effektivisera samordningen. Sju länsstyrelser har fått uppdraget att vara samordningsansvariga med syfte att höja kvaliteten och effektiviteten i hanteringen av jordbruksadministrationen. Det kan nu finnas anledning att göra en samlad översyn över länsstyrelsernas verksamhet för att identifiera områden där ytterligare effektivitets- och samordningsvinster är möjliga. Därvid bör även eventuella författningsmässiga hinder identifieras.

Uppdraget

Utgångspunkten för uppdraget skall vara att principen om den samordnade statliga länsförvaltningen ligger fast.

Utredaren skall med utgångspunkt i nuvarande styrsystem lämna förslag till hur den ekonomiska styrningen (resultatstyrningen och den finansiella styrningen) av länsstyrelserna kan utvecklas. Konstruktionen med ett ramanslag för att finansiera länsstyrelsernas

förvaltningskostnader skall prövas. Alternativa finansieringsmodeller, såsom avgifts- och uppdragsfinansiering, för lämpliga verksamhetsområden skall övervägas och i samband härmed skall konsekvenserna ur ett styrningsperspektiv bedömas. Utredaren skall även överväga om skilda verksamheter inom länsstyrelsen kan behöva styras på olika sätt både vad gäller verksamhet och finansiering. Vid Länsstyrelsen i Gotlands län pågår försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning, som innebär att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen har inordnats i länsstyrelsen. Utredaren skall särskilt uppmärksamma och pröva dessa styrningsmodeller.

De centrala myndigheternas roll i styrningen av länsstyrelserna i förhållande till regeringens styrning skall identifieras och prövas. Om det enligt utredarens bedömning finns behov skall förslag till åtgärder lämnas som tydliggör ansvarsfördelningen.

Utredaren skall pröva fördelningen av ramanslaget mellan länsstyrelserna med Statskontorets förslag till fördelningsmodell som utgångspunkt. Modellens tillämplighet med avseende på länsstyrelsernas nuvarande verksamhet skall bedömas. Utredaren skall, om behov föreligger, lämna förslag till alternativa eller kompletterande beräkningsgrunder.

Utredaren skall se över möjligheter till och eventuella hinder för en mer utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna och lämna förslag till hur en sådan samordning/samverkan kan utformas och organiseras samt vilka områden som bedöms lämpliga. Förslagen kan avse såväl sakverksamhet som administrativa stödfunktioner. Utredaren skall ta del av länsstyrelsernas erfarenheter och beakta det pågående utvecklingsarbete som länsstyrelserna gemensamt bedriver.

Inom Norden har man valt olika modeller för styrningen av den statliga regionala förvaltningen. Erfarenheterna från de nordiska länderna bör, där så är lämpligt, tillvaratas.

Det pågående utvecklingsarbetet i Regeringskansliet vad gäller ekonomisk styrning skall beaktas i utredningsarbetet.

Utredaren skall följa kommittéförordningen (1998:1474).

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 1 november 2003.

(Finansdepartementet)

Länsbeteckningar

Sorterat i bokstavsordning efter:

Län och länsbeteckning Länsbeteckning och län

Blekinge län – K AB – Stockholms län Dalarnas län – W AC – Västerbottens län Gotlands län – I BD – Norrbottens län Gävleborgs län – X C – Uppsala län Hallands län – N D – Södermanlands län Jämtlands län – Z E – Östergötlands län Jönköpings län – F F – Jönköpings län Kalmar län – H G – Kronobergs län Kronobergs län – G H – Kalmar län Norrbottens län – BD I – Gotlands län Skåne län – M K – Blekinge län Stockholms län – AB M – Skåne län Södermanlands län – D N – Hallands län Uppsala län – C O – Västra Götalands län Värmlands län – S S – Värmlands län Västerbottens län – AC T – Örebro län Västernorrlands län – Y U – Västmanlands län Västmanlands län – U W – Dalarnas län Västra Götalands län – O X – Gävleborgs län Örebro län – T Y – Västernorrlands län Östergötlands län – E Z – Jämtlands län

Se även: https://www.lst.se/ (där finns länkar till respektive länsstyrelses hemsida)

UPPDRAG

2003-04-28 Fi2003/4

Ekonomistyrningsverket Bengt Andersson Box 45316 104 30 Stockholm

Översyn av länsstyrelsernas finansiella styrning

Länsstyrelseutredningen (Dir 2002:114) har regeringens uppdrag att göra en översyn av styrningen av länsstyrelsernas verksamhet. I uppdraget ingår att se över den ekonomiska styrningen av länsstyrelsernas verksamhet och därvid bedöma om nuvarande styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen ger tillräckliga förutsättningar för en effektiv verksamhet.

Bakgrund

Av länsstyrelsernas regleringsbrev framgår de ekonomiska villkoren för verksamheten, bl.a. hur ramanslaget för länsstyrelsernas förvaltningskostnader, 32:1 Länsstyrelserna m.m., fördelas mellan länsstyrelserna. Ramanslaget finansierar dock, totalt sett, endast ca två tredjedelar av länsstyrelsernas verksamhet. Den övriga verksamheten finansieras av andra anslag – direkt från regeringen eller via andra myndigheter – men även av avgifter, bidrag samt finansiella intäkter.

Regionala olikheter och länsstyrelsernas ansvar att göra prioriteringar mellan de olika verksamheterna utifrån dessa olikheter gör att verksamhet och finansiering skiljer sig åt mellan länsstyrelserna runtom i landet. I vissa län finansierar ramanslaget 80 procent av verksamheten och i andra län knappt hälften. På samma sätt varierar verksamhetens omfattning mellan de olika sakområdena. Så t.ex. har lantbruksfrågorna olika tyngd och prioritet i Stockholms respektive Skåne län.

Länsstyrelserna bedriver en omfattande offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet. För budgetåret 2002 var de totala avgiftsintäkterna ca 2,5 miljarder kronor. Drygt 80 miljoner kronor av dessa disponerades av länsstyrelserna för att täcka verksamhetens kostnader. Övriga avgiftsinkomster redovisas på inkomsttitel på statsbudgeten och utgifterna finansieras med anslag. Avgifternas storlek regleras i förordning och är således lika över landet, medan länsstyrelsernas kostnader för verksamheten kan variera. Detta kan leda till att enskilda länsstyrelser har svårt att uppnå kostnadstäckning i verksamheten.

Den splittrade finansieringsbilden ger ett komplext styrsystem för kopplingen mellan uppgifter och finansiering av verksamheten, vilket leder till att sambandet mellan verksamhet och resurser inte är tydligt. Brister i resultatuppföljningen innebär ett sämre beslutsunderlag och försvårar regeringens styrning av verksamheten.

Uppdrag

Länsstyrelseutredningen har i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande styrsystem lämna förslag till hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas. Konstruktionen med ett ramanslag för att finansiera länsstyrelsernas förvaltningskostnader skall prövas. Alternativa finansieringsmodeller, såsom avgifts- och uppdragsfinansiering, för lämpliga verksamhetsområden skall övervägas och i samband härmed skall konsekvenserna ur ett styrningsperspektiv bedömas. Utredaren skall även överväga om skilda verksamheter inom länsstyrelsen kan behöva styras på olika sätt både vad gäller verksamhet och finansiering.

Länsstyrelseutredningen ger Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppdrag att – lämna en redogörelse för en enskild länsstyrelses finansiering

(som typfall skall användas Länsstyrelsen i Dalarnas län samt Länsstyrelsen i Kalmar län vad avser den del av verksamheten som finansieras av bidrag) – utifrån denna redogörelse identifiera vilka problem länsstyrel-

sen respektive regeringen har i styrningen och uppföljningen av verksamheten, samt – lämna förslag till hur den finansiella styrningen kan utvecklas.

ESV bör bl.a. belysa vilka möjligheter finansieringen ger länsstyrelserna att bestämma omfattningen och inriktningen av verksamheten. Här bör särskilt uppmärksammas om verksamheten finansieras via ramanslaget för förvaltningskostnader, via andra anslag eller på annat sätt. ESV bör även analysera hur finansieringen påverkar möjligheterna för styrning och uppföljning och om eventuella undantag från de generella regelverken för anslag och kapitalförsörjning kan vara motiverade.

I de fall offentligrättslig verksamhet är avgiftsbelagd skall en analys göras utifrån om avgiftsintäkterna disponeras respektive redovisas brutto på statsbudgeten. Härvid skall möjligheterna till styrning och uppföljning belysas samt finansieringsformens effekter på kostnadstäckningen för verksamheten hos de enskilda länsstyrelserna. Frågan om ansvaret för uppföljning av avgifterna och ansvaret för att föreslå avgiftsändringar bör prövas.

ESV skall särskilt ta del av den modell för täckning av samtliga kostnader förenade med specifika uppdrag från centrala verk, den s.k. Örebro-modellen, som tagits fram inom länsstyrelseorganisationen.

Arbetets genomförande

ESV skall under arbetets gång inhämta synpunkter och underlag från berörda departement inom Regeringskansliet, länsstyrelser och centrala verk.

Avrapportering

ESV skall lämna en slutrapport senast den 23 september. Ett utkast skall presenteras senast den 25 augusti.

Ersättning

Länsstyrelseutredningen ersätter ESV för uppdraget med 200 000 kr.

Lena Jönsson Bengt Anderson

Utredare Direktör resultatstyrning och finansiell styrning

Enkät till sektorsmyndigheterna

Stockholm 2003-09-04

Om länsstyrelserna

En enkät från Länsstyrelseutredningen (2002:12)

Vi ber Dig besvara följande enkät så fort som möjligt dock senast den 26 september 2003. Enkäten kommer att utgöra ett viktigt underlag i Länsstyrelseutredningens arbete. Bifogat till enkäten finns utredningsdirektiven (2002:114).

Eventuella frågor besvaras av Länsstyrelseutredningens sekreterare Karin Hååg, telnr. 08/405 41 12, e-post [email protected]

Myndighet: Avdeln/enhet: Namn: Telefon: E-post:

Kort om länsstyrelserna Länsstyrelserna är 21 självständiga myndigheter som, direkt underställda regeringen, arbetar på regional nivå. Länsstyrelserna har uppgifter inom ett 20-tal av de av riksdagen fastställda 48 politikområden. Arbetsuppgifterna spänner därför över många samhällsområden. De har t.ex. uppgifter som rör regionala utvecklingsfrågor, kommunikationsfrågor, naturvård och miljöskydd, civil beredskap, social omvårdnad, fiske och lantbruksfrågor. I regeringens styrning och uppföljning av länsstyrelserna berörs också ett flertal centrala verk och sektorsmyndigheter som har uppgifter inom de aktuella politik- och samhällsområdena. Många gånger är länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna de som tillsammans har att se till att förverkliga de mål som beslutats av riksdag och regering.

I. ANSVARSFÖRDELNING M.M.

A. Kartläggning

1. Inom vilket/vilka områden (typer av ärenden, verksamheter etc.) har Din myndighet samarbete/aktiviteter med en eller flera länsstyrelser?

2. Vad är grunden för samarbetet/aktiviteterna? Är det styrt av författning, regleringsbrev, på ”frivillig” basis eller annat?

3. Om Din myndighet och länsstyrelserna inom något område (ange vilket/vilka) har en ansvarsfördelning som är reglerad, hur är denna reglering uttryckt?

B. Erfarenheter och synpunkter

1. Hur upplever Du ansvarsfördelningen mellan Din myndighet och länsstyrelserna? Om ni delar ansvar inom flera områden och bedömningen skiljer sig åt ber vi Dig att redovisa varje område för sig.

□

tydlig

□

otydlig till viss del

□

otydlig

Kommentar:

Om du har besvarat fråga 1 med att du upplever ansvarsfördelningen som ”otydlig” eller ”otydlig till viss del” besvara då fråga 2-4. Annars gå vidare till avsnitt II.

2. Vari ligger otydligheten/otydligheterna?

3. Vilka konsekvenser (positiva/negativa) kan/har otydligheten få/fått?

4. Vilka förändringar skulle Du vilja se i syfte att skapa en tydligare ansvarsfördelning?

II. KONTAKTER MED LÄNSSTYRELSERNA OCH REGERINGSKANSLIET/FACKDEPARTEMENTEN

A. Kartläggning

1. Hur ofta har Din myndighet kontakt med länsstyrelserna?

□

flera ggr/år

□

ett par ggr/år

□

någon gång/år

□

mer sällan

□

inte alls

2. Hur många länsstyrelser har Din myndighet i regel kontakt med?

□

samtliga

□

ett fåtal

□

en

□

ingen

3. Om du besvarat frågan 2 med ”ett fåtal” eller ”en” ange vilka/vilken.

4. På vilken nivå sker kontakterna oftast? På lednings- eller handläggarnivå?

5. Vilket innehåll har dessa kontakter? (fler svarsalternativ möjliga)

□

diskussion om uppgifter & ansvarsfördelning

□

utbyte av information

□

gemensamma projekt

□

gemensam myndighetsutövning

□

gemensam verksamhetsplanering

□

gemensam uppföljning & redovisning

□

samråd

□

annat

Om du besvarat fråga 5 med ”annat”, ange vad detta innefattar.

6. Finns det några pågående projekt eller liknande aktiviteter för att utveckla Din myndighets kontakter med länsstyrelserna?

7. Vilka kontakter har Din myndighet med Regeringskansliet/fackdepartementen när det gäller länsstyrelseanknutna frågor?

8. Vid vilka tillfällen och i vilka sammanhang har Din myndighet gemensamma kontakter och/eller gemensamt samarbete i någon form med såväl Regeringskansliet/fackdepartement som länsstyrelserna?

B. Erfarenheter och synpunkter

1. Hur upplever Du att Din myndighets kontakter med länsstyrelserna fungerar?

□

Mycket bra

□

Bra

□

Delvis bra

□

Dåligt

Kommentar:

2. På vilket sätt anser Du att samarbetet och kontakterna mellan Din myndighet och länsstyrelserna kan vidareutvecklas?

3. På vilket sätt skulle gemensamma kontakter och/eller gemensamt samarbete med Regeringskansliet/fackdepartementen och länsstyrelserna kunna utvecklas?

III. FINANSIERINGSORDNING

Avsnitt III hanterar finansieringsfrågor mellan centrala verk och länsstyrelserna. Det kan t.ex. röra sig om att det centrala verket har dispositionsrätt över ett eller flera anslag som skall betalas ut till länsstyrelserna som bidrag, före eller efter genomförd verksamhet. Det kan också röra sig om situationer där länsstyrelserna tar betalt för att utföra vissa uppdrag/uppgifter åt det centrala verket. Har Din myndighet ingen sådan finansieringsordning med länsstyrelserna, hoppa över avsnitt III och gå vidare till avsnitt IV.

A. Kartläggning

1. Vilken finansieringsordning gäller mellan Din myndighet och länsstyrelserna? Om flera områden är aktuella och finansieringsordningen skiljer sig åt, ange vilken finansieringsordning som gäller för respektive område.

B. Erfarenheter och synpunkter

1. Vad anser Du om den nuvarande finansieringsordningen mellan Er myndighet och länsstyrelserna?

2. Finns det behov av att förändra något?

IV. ÖVRIGT

Här finns möjlighet att ta upp andra synpunkter eller funderingar som rör Din myndighets relation till länsstyrelserna (om ev. olikheter i perspektiv på verksamheten, målformuleringar, samarbets- och samverkansformer av olika slag).

Tack för Din medverkan!

Sammanställning av samarbetsområden mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna

34 sektorsmyndigheter har besvarat en enkät om länsstyrelserna (Fi2003/11). Enkäten har fungerat som ett underlag till Länsstyrelseutredningens arbete. På frågan ”Inom vilket /vilka områden (typer av ärenden, verksamheter etc.) har din myndighet samarbete/aktiviteter med en eller flera länsstyrelser?” har myndigheterna svarat bl.a. följande:

Arbetsmarknadsstyrelsen

Regionala tillväxtprogrammen, regionala kompetensråd och integrationsfrågor.

Banverket

Verket har mycket samarbete med länsstyrelserna bland annat genom tvingande lagstiftning där beslut krävs från länsstyrelserna, men även när verket överklagar ärenden och i övrigt i samband med Banverkets behov av policys etc. i olika frågor där länsstyrelsernas expertfunktioner kan hjälpa till. Exempelvis sker detta i samband med planeringsprocessen för byggande av ny järnväg, i MKBfrågor, i frågor om farligt gods samt utifrån problematiken i bygglovfrågor (exempelvis avstånd för nybyggande av bostadshus invid järnväg).

Boverket

Alla länsstyrelser angående: byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, byggande och boende, bostadsfinansiering (inklusive den centrala administrationen och

förvaltningen av datahandläggningsstöd till länsstyrelserna), bostadsförsörjning, handikappfrågor inom verksamhetsområdet, miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö (årliga uppföljningar samt fördjupad vart fjärde år), övergripande miljömålsfrågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten.

Särskilda regeringsuppdrag vid ingången av år 2003:

  • Utvärdera bidragsgivningen till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk hållbarhet (tillsammans med Naturvårdsverket).
  • Redovisning av Boverkets arbete angående byggsektorn, vad avser ekologiskt hållbar utveckling, såsom hur sektorsansvaret för miljön, de nationella miljökvalitetsmålen och miljöledningssystem integreras bland annat genom samarbete med andra aktörer såsom länsstyrelserna.

Tidigare erhållna eller pågående regeringsuppdrag där samråd/samverkan med olika länsstyrelser är en förutsättning:

  • Redovisning av de övergripande förutsättningarna för storskalig utbyggnad av vindkraftsanläggningar i havs- och fjällområden.
  • Planera med vindkraft för hållbar utveckling – handbok.
  • Identifiera potentiella områden för samordning och utarbeta metoder för effektiv sektorssamordning (NUTEK koordinerar)
  • Underhållsuppdraget, dvs. ge en överblick över underhållsbehovet i bostadsfastigheter

Enligt regleringsbrevet:

  • Boverket skall redovisa hur verket bedömer att kommunernas och länsstyrelsernas insatser i fråga om tillsyn i byggandet har utvecklats samt om systemet fungerar och efterlevs.
  • Boverket skall beträffande delmålen till miljökvalitetsmålet

God bebyggd miljö stödja länsstyrelsernas och kommunernas arbete med att ta fram program och strategier enligt delmålet om planeringsunderlag, utveckla samordningen med och mellan de myndigheter som berörs av delmålen

  • Myndigheten skall, där så är relevant, vara en samverkanspart i de regionala tillväxtprogrammen genom att bidra med analys-, metod- och kompetensstöd inom sitt ansvars- och kompetensområde.
  • Boverket skall översiktligt redovisa hur digitalt lagrad information och informationsteknik används och hur användningen kan bli bredare och mer frekvent. Berör t.ex. länsstyrelsernas redovisning av riksintressen och förvaltningen av PilotGIS+.
  • Det europeiska och transnationella samarbetet skall främjas med utveckling av planeringsmetoder för en rättvis och hållbar utveckling. Boverket skall redovisa insatser och resurser inom det internationella samarbetet och erfarenheter och resultat av utvecklingsarbetet. Detta kan exemplifieras med arbetet med Handlingsprogram för hållbar utveckling i Norden, där länsstyrelserna är en målgrupp.
  • Boverket skall redovisa hur verket bedömer att kommunernas och länsstyrelsernas insatser i fråga om tillsyn i byggandet har utvecklats och om systemet fungerar och efterlevs.

Boverket är beslutande i överklagade bidragsärenden (där länsstyrelserna har tagit första beslutet) Boverket utfärdar föreskrifter och allmänna råd för bidragshanteringen.

Bostadsmarknadsenkäten respektive översiktsplaneenkäten görs varje år i samarbete med länsstyrelserna.

Uppföljningar görs av effekterna av aktuella investeringsbidrag, där bland annat länsstyrelserna utgör en målgrupp.

Exempel på egeninitierade projekt:

  • Metodutveckling av bostadsförsörjningsplanering i ett regionalt perspektiv med de fem länsstyrelserna i Stockholm-Mälarregionen. (Jämför regleringsbrevet: Boverket skall redovisa hur statliga och kommunala myndigheter genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen bidrar till hållbar utveckling och en god livsmiljö.)

Nätverksbyggande exempel:

  • Medverkan vid länsstyrelsernas planenheters regionala möten, anordnande av Plan- och byggdagar, årliga gemensamma möten med länsråd, länsarkitekter och länsbostadsdirektörer. Nordiska nätverk med bland annat representanter från länsstyrelser för att kunna sprida ny kunskap.

Övrigt:

  • Medverkan i projekt om förorenade områden. Naturvårdsverket är huvudman och länsstyrelserna är en viktig samverkanspart. Anledningen är att problematiken med föroreningar i mark och vatten ibland uppmärksammas alltför sent i planerings- och exploateringsprocessen.
  • Kollektivtrafiken i samhällsplaneringen, analys och rapport som bland annat vänder sig till beslutsfattare på regional nivå.
  • Kunskapsförmedling t.ex. avseende vattenfrågorna i planeringen, hur miljökvalitetsnormer kan hanteras i fysisk planering enligt plan- och bygglagen, implementeringen av EG-direktiven: Ramdirektiv för vatten och SMB-direktivet (strategiska miljöbedömningar), förvaltning av värdefulla bebyggelsemiljöer, hanteringen av tredimensionell fastighetsbildning (samarbete med Lantmäterieverket).

Energimyndigheten

Fysisk planering. Frågor om planering för förnybara energikällor. Frågor enl. 3 kap. 8 § Miljöbalken (riksintressen). Beredskapsfrågor/försörjningssäkerhet. Bidragsärenden avseende anslutning till fjärrvärme.

Fiskeriverket

Samarbete och kontakter med länsstyrelserna sker via konferenser som äger rum ett par gånger om året. På dessa deltar dels länsstyrelsernas länsfiskekonsulenter, dels länsråd. Omfattande kontakter av mer informell karaktär sker också fortlöpande.

Följande samarbetsområden kan identifieras:

  • Strukturfondsärenden
  • Fiskeregleringar
  • Miljöövervakning
  • Miljöbalksärenden/vattenverksamhet
  • Fiskevård och bevarandeåtgärder
  • Odlings- och utsättningsfrågor
  • Art- och områdesskyddsfrågor
  • Miljömålsarbetet

Folkhälsoinstitutet

Alkohol, tobak, ohälsa, långtidssjukskrivning, genderfrågor, frågor rörande miljömål.

Glesbygdsverket

Framförallt inom områdena regional utveckling och frågor knutna till landsbygdsutveckling. När det gäller specifika ärenden är länsstyrelserna skyldiga att samråda med Glesbygdsverket vid ändringar av områden för landsbygdsstöd och kommersiell service.

Handikappsombudsmannen

Överlämnar vissa anmälningsärenden för tillsyn.

Institutet för tillväxtpolitiska studier

Analyser, utvärdering, statistik med mera.

Integrationsverket

Introduktionsavdelningen:

  • Utveckling av kommunernas med flera lokalt berörda lokala aktörers introduktion för nyanlända invandrare. Regional samordning av flyktingmottagandet och introduktionsinsatserna så att hela länets/regionens samlade resurser samordnat utnyttjas för att ge möjligheter till ökad individualisering i genomförandet av introduktionsinsatserna utifrån individens förutsättningar och behov.

Strategiska avdelningen:

  • länsstyrelsernas arbete med integration och mångfald

Jämställdhetsombudsmannen

Granskning av jämställdhetsplaner, regelbundna möten och kontakter med länsstyrelsernas jämställdhetsexperter.

Kammarkollegiet

  • Lönegarantimedel.
  • Fiskerilån.
  • Viltvårdsfonden.
  • Statlig försäkringsverksamhet.
  • Kapitalförvaltning.
  • Vattenverksamhet och naturvårdsmål.
  • Avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden.
  • Indelningsfrågor vad gäller kommunal indelning.
  • Stiftelserättsliga frågor.
  • Fordringsbevakning.

Kemikalieinspektionen

Inspektioner, vägledning av kommuner samt tillståndsgivning av särskilt farliga kemiska produkter.

Miljömålsarbetet och det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Konkurrensverket

Konkurrensfrågor.

Krisberedskapsmyndigheten

Krisberedskapsmyndigheten (KBM) arbetar i nära samarbete med länsstyrelserna för att utveckla rollen som geografiskt områdesansvarig på regional nivå. Stödet syftar till att:

  • Bygga upp och upprätthålla relevanta nätverk
  • Göra regionala risk- och sårbarhetsanalyser
  • Ha förmåga att informera
  • Verka för effektivt resursutnyttjande
  • Ge en enhetlig inriktning av krishanteringsförberedelserna
  • Stödja arbetet med kommunal krishantering
  • Följ upp beredskapsförberedelserna

Exempel:

  • Frågor relaterade till ekonomisk ersättning för länsstyrelsernas krishanteringsarbete.
  • Kriskommunikationsstöd
  • Utbildningsstöd i form av anpassade/efterfrågade kurser samt regelbundet återkommande kursverksamhet
  • Projektstöd
  • Tekniskt stöd exempelvis informations- och telesäkerhetsåtgärder, drift och underhåll av ledningsplatser, drift av länsstyrelsernas gemensamma intranät (LSTNET)

Lantmäteriverket

Lantmäteriverket ansvarar bl.a. för frågor om fastighetsindelning och för grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. Fastighetsindelning:

  • Länsstyrelsen kan initiera och överklaga lantmäteriförrättningar.
  • Länsstyrelsen är genom att man samordnar ett antal allmänna intressen ofta samrådspart i förrättningar.
  • Lantmäterimyndigheterna (LM) deltar i en del fall i länsstyrelsens beredning av olika mark- och andra planeringsfrågor.
  • På LM finns regionala samordnare av fastighets- och landskapsinformation som har ett varierande samarbete med länsstyrelsen om effektiv informationsanvändning.
  • Det finns också ett samarbete med länsstyrelsen i totalförsvarsfrågor (Lantmäteriet är samordnare inom funktionen landskapsinformation).

Grundläggande landskaps- och fastighetsinformation: Inom detta område finns samarbete inom informationsförsörjningen av fastighetsinformation/geografisk information.

Livsmedelsverket

Livsmedelstillsyn.

Lotteriinspektionen

Tillståndsgivning och tillsyn över lotterier som bedrivs i två eller fler kommuner samt bingospel.

Naturvårdsverket

Samarbete sker inom i princip hela Naturvårdsverkets ansvarsområde, dvs. samarbetet/kontakterna innefattar ett brett spektrum av frågor som rör miljöarbetet nationellt, regionalt och lokalt, inkl. EU- och internationella aspekter av detta. I Naturvårdsverkets roll som central miljömyndighet ingår att föreslå mål, åtgärder och styrmedel i miljöpolitiken och miljöarbetet, genomföra miljöpolitiska beslut om statliga anslag, lagtillämpning m.m. samt att följa upp och utvärdera miljösituationen och miljöarbetet. I allt detta ingår en rad olika frågor, t.ex. frågor om miljöbalken och implementering av EG-direktiv, information, utveckling av strategier och styrmedel för integrering av miljöansvar i olika samhällssektorer, internationellt arbete, naturvård inklusive skydd och skötsel av värdefulla naturområden m.m., sanering/återställning av förorenade områden, övervakning av tillståndet i miljön, uppföljning/utvärdering av miljökvalitetsmålen, uppföljning/rapportering av utsläpp och miljöpåverkan, etc.

Post- och telestyrelsen

Totalförsvar, svåra påfrestningar, robusthet vid bredbandsutbyggnad, kartläggning av bredbandsutbyggnaden, stödfunktion till länsstyrelserna gällande bredbandsutbyggnaden.

Riksantikvarieämbetet

Kulturmiljö.

Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret utbetalar anslagsmedel till räntekontot och tillhandahåller lån (till anläggningstillgångar) till samtliga länsstyrelser.

Rikspolisstyrelsen

Enkäten har besvarats av länspolismästarna i Jämtlands, Skåne och Västra Götalands län. Jämtland

  • Räddningstjänst
  • Totalförsvarsfrågor
  • Miljöfrågor
  • Fiske
  • Jakt
  • Rennäring
  • Djurärenden (tamboskap)
  • Trafikfrågor (körkortsfrågor)
  • Risk och sårbarhetsfrågor samt
  • Samordningsfrågor vid Höga flöden.

Skåne

  • Kärnkraft
  • Kris- och beredskapsfrågor
  • Drogfrågor
  • Invandrarfrågor
  • Vissa räddningstjänstinsatser
  • Remissinstans vid körkortsfrågor
  • Djurfrågor
  • Miljöområdet
  • Vissa tillståndsärenden
  • Risk- och sårbarhetsanalyser
  • Signalskydd
  • Vapenärenden
  • Försvarsfrågor
  • I samband med kungliga besök.

Västra Götaland Följande redogörelse gör inte anspråk på att heltäckande beskriva de samarbets- och kontaktområden som finns mellan länsstyrelsen i Västra Götaland och polismyndigheten. Författningsstyrda kontakter i samband med polismyndighetsärenden, är exempelvis:

  • Kontakter med länsstyrelsen i dess egenskap av överprövningsinstans bl.a. vid beslut enligt ordningslagen, hotellagen, hittegodslagen.
  • Kontakter med stöd av djurskyddslagen bl.a. vid omhändertagande av djur
  • Kontakter i samband med tillsyn med stöd av alkohollagen.
  • Kontakter där länsstyrelsen är beslutsinstans med polismyndigheten som remissinstans bl.a. för tillstånd till tävling på väg, för beslut enligt lagen om bevakningsföretag och lagen om kameraövervakning
  • Kontakter i samband med körkortsfrågor
  • Tillsynen av säkerheten kring gruvhål

Aktiviteter/samarbete inom ramen för räddningstjänsten:

  • Gränsrådet för räddningstjänstfrågor. Gränsrådet har tillkommit på initiativ av länsstyrelsen i Västra Götaland och är ett samarbete mellan myndigheter i Sverige och Norge för att tillgodose behovet av gränssamverkan inför en eventuell allvarlig olycka e.d. I rådet ingår representanter för länsstyrelse, polis räddningstjänst och sjukvård. Aktiviteten är frivillig.
  • Aktivitet som en följd av ett regeringsbeslut enligt prop. Samhällets säkerhet och beredskap, 2001/02:158. Beslutet har resulterat i att länsstyrelsen startat en Regional risk och sårbarhetsanalys – Västra Götaland i vilket arbete ingår bl.a. representanter för polismyndigheten.
  • Länsstyrelsens planeringsansvar enligt 35 § räddningstjänstförordningen. I detta arbete finns samarbete på lednings- och handläggarnivå.
  • Samverkan med länsstyrelsen som ett led i länsstyrelsens ansvar enligt 28 § räddningstjänstlagen – räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och sanering efter sådana utsläpp
  • både planeringen av räddningstjänsten och i samband med övningar. Polismyndigheten i Västra Götaland har träffat ett samarbetsavtal med polismyndigheten i Hallands län för att bistå Halland

med sina resurser vid ett kärnkraftsutsläpp. Indirekt finns därför även en kontakt med länsstyrelsen i Hallands län i dessa frågor.

  • Samverkan i räddningstjänstfrågor i ett Regionalt Räddningstjänstråd på högre ledningsnivå. Länsstyrelsen (chefen för enheten för civil beredskap), är sammankallande till Räddningstjänstrådet i vilket ingår bl.a. representanter för länsstyrelsen landstinget, Banverket, Försvaret, Vägverket, Svenska Kraftverk, Rädd-ningstjänsten, SOS Alarm AB.
  • Samverkan vid katastrofövningar.

Samverkan inom ramen för länsstyrelsens ansvar som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet:

  • Samverkan mellan bl.a. polis, räddningstjänst, sjukvården och länsstyrelse för s.k. NBC-utbildning av personal hos samverkande myndigheter.
  • Samverkan inför länsstyrelsens beslut att fastställa skyddsobjekt
  • Samverkan inom signalskyddet, där länsstyrelsen även är ansvarig för utbildning och övning
  • Samverkan på kommunikationsområdet (Försvarets telefonnät)
  • Samverkan vid tillämpningsövningar för att utveckla ledningsförmågan inom länet. Länsstyrelsen är ansvarig för tillämpningsövningarna. Som ett resultat av samverkan kan polisen utnyttja länsstyrelsens ledningscentral som reserv. Denna central är utrustad på polismyndighetens bekostnad för detta ändamål.

Samverkan inom ekobrottsområdet

  • Inom länet finns en samverkansgrupp på ekobrottsområdet. I gruppen ingår representanter på ledningsplanet från länsstyrelsen, som är sammankallande, samt Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Skattemyndigheten m.fl. Denna grupps verksamhet är tillkommen genom ett regeringsbeslut. Under denna grupp verkar en ekochefsgrupp med representanter från samma myndigheter.

Samverkan inom ramen för kvinnofridsarbetet

  • Med länsstyrelsen som sammankallande finns en samverkan med bl.a. polismyndigheten, socialtjänsten och sjukvården i

frågor som gäller skydd av bevispersoner i vilken bl.a. hedersmordsproblematiken behandlas. Projektet finansieras av öronmärkta pengar från regeringen till länsstyrelsen.

Riksskatteverket

  • Fredstida krishantering och höjd beredskap: Riksskatteverket inom samverkansområdena Ekonomisk samordning och ledning.
  • Statlig lönegaranti: RSV och kronofogdemyndigheterna (KFM).
  • Samarbetsinsatser med andra myndigheter, bl.a. länsstyrelserna:

Skattemyndigheterna (SKM) och KFM. Exempel: Restaurangbranschen (”krogsanering”), ekobrott (SAMEB), yrkesmässig trafik, medborgarmötet. I Skåne: Öresund direkt.

  • Delar administrativa resurser med den länsstyrelse som finns i samma fastighet på orten: Vissa SKM och KFM. Exempel: lokaler, städning, bevakning, post, tryckning.
  • Författningar som stadgar att länsstyrelsen skall delge beslut:

Beroende på författning kan det gälla RSV; SKM eller KFM. Exempel: Medborgarskap, bilskrotning, yrkesmässig trafik, kommunstöd för kreditering av skattekonto.

Sametinget

Markförvaltning i fjällområdet, rovdjursfrågor i miljö- och naturvård, EU-stöd.

Skogsstyrelsen

Myndighetsövergripande ärenden som kopplar till skog framförallt vad gäller natur- och kulturmiljövård, men även inom exempelvis landsbygdsutveckling, regionalpolitik och näringslivsaspekten.

Socialstyrelsen

Social omvårdnad, Social tillsyn.

Statens fastighetsverk

Rennäringsfrågor, upplåtelser av mark ovan odlingsgränsen samt på renbetesfjällen, upplåtelser av jakt på s.k. kronoholmar, EU:s strukturfondsmedel, kulturminnen, naturvård.

Statens jordbruksverk

Jordbruksverket har ett omfattande samarbete med samtliga länsstyrelser inom ett flertal olika sakområden.

1. De mest omfattande och resurskrävande kontakterna avser EUstödshanteringen, som omfattar direktstöd, vissa LBU-stöd samt nationella stöd (se nedan). Inom EU-stödshanteringen kan följande områden nämnas:

  • Jordbruksverket är det enda ackrediterade utbetalningsstället i

Sverige för utbetalningar av EU:s jordbrukarstöd från FEOGA:s garantisektion. Jordbruksverket ansvarar i egenskap härav för verkställandet och redovisningen av utbetalningarna, medan regeringen har delegerat handläggningen och besluten till länsstyrelserna. Jordbruksverket har således det yttersta ansvaret för samtliga dessa utbetalningar.

  • Jordbruksverket har även ansvar för de gemensamma IT-systemen, där samtliga ansökningar om EU-stöd hanteras.
  • Inom jordbrukarstödshanteringen bedrivs ett omfattande informationsarbete, där Jordbruksverket ansvarar för framtagning och utskick av huvuddelen av informationsbroschyrerna och ansökningshandlingarna medan länsstyrelserna ansvarar för den lokala informationen och rådgivning till brukarna.

2. LBU-stöd:

  • Administrationen av miljöersättningar och kompensationsbidrag ingår i hanteringen av EU-stöden enligt ovan.
  • Till detta kommer de särskilda stödformerna investeringsstöd, startstöd, landsbygdsutvecklingsstöd, KULM (kompetensutvecklingsprogram inom LBU-programmet) m.fl.

3. Nationella stöd:

  • Hit räknas det nationella stödet till norra Sverige samt nationellt stöd för växtodlingsplaner.

4. Kontrollverksamhet:

  • Länsstyrelserna ansvarar för kontrollen av jordbrukarnas ansökning om EU-stöd och rapporteringar till det centrala nötkreatursregistret (CDB)
  • Kontroll av länsstyrelsernas hantering av UID/KULM och K2

(samtliga är kompetensutvecklingsprogram inom LBU-programmet)

  • Revision av strukturstöd inom ramen för förordningarna

2064/97 och numera 438/01 samt 4045/89

  • Oriktighetsrapportering till OLAF

5. Inom miljö- och växtodlingsområdet bedrivs också ett omfattande samarbetet:

  • Kompetensutveckling av jordbrukare på miljöområdet, KULM
  • Inom miljömålsarbetet i samband med uppföljning av målen och genomförande av åtgärder. Åtgärdsprogram genomförs bland annat på växtnärings- och bekämpningsmedelsområdet.
  • Miljöbalken och annan lagstiftning
  • Utredningar
  • Bekämpning av växtskadegörare enligt växtskyddslagen. Tillsyn av smittförklarade fastigheter.

6. Vattenområdet

  • I dikningsförrättningar och i uppdrag rörande tillståndsansökningar för vattenverksamhet finns författningsstyrda kontakter och samråd med länsstyrelserna. Länsstyrelserna ansvarar också för arkivet över markavvattningsföretag, vilket medför närmast dagliga kontakter på frivillig basis.

7. Djurfrågor

  • Inom djurområdet är det främst länsveterinärerna men även de husdjursansvariga på länsstyrelsen som Jordbruksverket har kontakt med. Inom områden som tillsyn av veterinär verksamhet, djurskydd och smittskydd sker kontinuerligt samarbete i olika frågor. Samtliga länsstyrelser ingår i samarbetet.

8. Rennäringsfrågor och fjällägenheter

9. Beredskapsfrågor

10. Jordförvärvs- och jordfondsfrågor samt yttre rationalisering

Statens räddningsverk

En mängd ärendetyper inom olika mångfacetterade delverksamheter rörande områdena skydd mot olyckor (innefattande räddningstjänst) och civilt försvar. Det gäller t.ex. tillsyn enligt räddningstjänstlagen respektive Sevesolagen, miljödomstolsärenden, remisser av infrastrukturärenden och kommunala planer, normgivningsfrågor/rådgivning, utbildnings- och övningsverksamhet för bl.a. kärnenergiberedskapen, utvecklingsprojekt av olika slag samt ömsesidig medverkan i utbildnings-, informations- och konferensverksamhet. Länsstyrelserna har representation i verkets delegationer samt i vissa temporära styr- och ledningsgrupper för projektarbeten.

Valmyndigheten

Verksamhetsområdet Allmänna val och folkomröstningar.

Verket för innovationssystem (VINNOVA)

Personer från länsstyrelser är ibland medlemmar i programråd eller beredningsgrupper; bidrar till bedömning av projekt och verksamhetsrelevans ur samhällsperspektiv (del i Triple Helix), VINNOVA presenterar sin verksamhet i olika sammanhang rörande ett län eller en regions utveckling, utredningar – analyser, samfinansieringar av EU projekt etc. Länsstyrelser kan också vara sökande eller projektledare i projekt som söker finansiering på VINNOVA.

Verket för näringslivsutveckling (NUTEK)

  • För de regionala utvecklingspolitiska stöden och projektmedel har NUTEK samarbete vad gäller handläggning (länsstyrelserna är remissinstanser) uppföljning, gemensam rapportering enligt regleringsbrev, konkurshandläggning, IT-stöd (STINS), lånehantering, säkerheter. NUTEK är utbetalare av länsstyrelsernas anslag Landsbygdslån.
  • NUTEK är expertmyndighet för de regionala tillväxtprogrammen, RTP, där länsstyrelserna är ansvariga i vissa län.
  • NUTEK samordnar insatserna inom de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen där länsstyrelserna fungerar som förvaltningsmyndigheter.

Vägverket

Vägverkets verksamhet är i de flesta avseenden mer eller mindre inflätad i länsstyrelsernas. De områden som kan illustrera samarbetsformer och gränsdragningar mellan Vägverket och länsstyrelserna är Vägplanering, Körkort och Miljökonsekvensbeskrivningar.

Om Statskontorets fördelningsmodell för länsstyrelsernas förvaltningsanslag

Statskontorets uppdrag

Regeringen och dåvarande Civildepartementet uppdrog i maj 1995 till Statskontoret att se över resursfördelningen mellan länsstyrelserna för dåvarande förvaltningsanslaget Länsstyrelserna m.m. (Dnr. C95/592/LST). Statskontoret skulle analysera och redovisa huruvida det skulle finnas särskilda skäl att beakta vissa parametrar som kommuner, arealstorlek, antal företag etc. vid fördelningen av förvaltningsanslaget mellan länsstyrelserna. Regeringen ville att Statskontoret skulle föreslå en generell modell som skulle kunna användas vid resursfördelningen för länsstyrelsernas förvaltningskostnader och i samband med detta också se om faktorer som effektivitet och produktivitet skulle kunna vägas in i en sådan modell.

Statskontorets utgångspunkt och syn på användningen

I början av år 1996 redovisade Statskontoret rapporten Modeller för fördelning av ramanslaget till länsstyrelserna (Statskontoret 1996:8) till regeringen. Statskontorets utgångspunkt för arbetet var den dåvarande anslagsfördelningen. Motivet för detta var enligt Statskontorets rapport att”…fördelning av ramanslaget får betraktas som ett resultat av flera årtiondens anslagsframställningar och budgetarbete.” (s. 7). Värt att notera var också att Statskontorets beräkningar baserades på att antalet län var 24, eftersom de två stora länssammanslagningarna (Kristianstads län med Malmöhus län och Göteborgs och Bohus län och Skaraborgs län med Älvsborgs län) då ännu inte hade genomförts.

Krav på en fördelningsmodell

Statskontoret ställde följande krav på en fördelningsmodell:

  • den skall ge likartade förutsättningar för att bedriva verksamheten men inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgifter och effektivitet,
  • den skall bygga på relevanta faktiska förhållanden som samtidigt är både mätbara och opåverkbara för länsstyrelserna,
  • den skall vara stabil och bör bygga på ett fåtal variabler.

Det första kravet innebar att om någon länsstyrelse skulle vara mer effektiv än de övriga skulle inte denna straffas för detta vid fördelningen av resurserna. På samma sätt skulle inte heller en länsstyrelse med högre servicegrad än de övriga få mer resurser av det skälet.

Med det andra kravet menades att dessa faktiska förhållanden skulle ha ett samband med länets arbetsbelastning, dvs. det skulle finnas en koppling mellan den verksamhet som genomfördes på länsnivå och finansieringsmodellen.

Det tredje kravet baserades på det faktum att länsstyrelserna har en komplex och omfattande verksamhet där sannolikt flera hundra faktorer påverkar länsstyrelsens kostnader för verksamheten. Då måste modellen för basfinansieringen vara någorlunda enkel och renodlad. Det gällde att finna några få variabler som mer än andra variabler faktiskt samvarierade med kostnaderna.

Statskontoret menade också att modellen måste tillgodose kravet på mål- och resultatstyrning. Detta skulle tillgodoses genom att ge en basfinansiering för verksamheten som styrdes genom mål och krav på resultat. Det var också Statskontorets mening att modellen ”väsentligen” skulle uppfattas som rättvis av de berörda, dvs. i det här fallet länsledningarna.

Metod

Den fördelningsmodell som Statskontoret tog fram baseras på beräkningar med hjälp av olika regressionsanalyser. I en regressionsanalys studeras en variabels statistiska beroende av en eller flera andra förklarande variabler. I Statskontorets utredning eftersträvades att få ett så högt statistiskt samband som möjligt mellan den beroende och de förklarande variablerna. I utredningen drogs

slutsatsen att vissa variabler förklarade ramposternas storlek. Dessa variabler var de som redovisades nedan i modellerna 1 och 2 med bland annat folkmängd, landyta och kommunantal (modell 1A).

I regressionsanalysen anpassades de olika rampostvärdena (för respektive länsstyrelse) till de olika variablerna folkmängd, landyta etc. enligt den s.k. Minsta-kvadrat-metoden. Denna metod beskriver hur stora avvikelserna är

  • ju mindre avvikelser desto bättre.

Hur mycket dessa avvikelser varierar och hur dessa förklaras, dvs. hur stor del av de olika rampostvärdena som förklaras med folkmängd, landyta etc. uttrycks mellan 0 och 1. 1 innebär ett fullständigt statistiskt samband med 0 innebär att inget samband finns alls. För de modellvarianter som Statskontoret gjorde beräkningar på, uppvisades ett högt statistiskt samband (0,9827

Genom regressionsanalysen beräknas även vilken vikt de olika variablerna skall ha vid fördelningen av förvaltningsanslaget. När det gäller de olika variablernas vikt i de olika modellerna var det framförallt grundbeloppet och folkmängd som fick ett stort genomslag. Vad Statskontorets modeller dock inte förklarar är om det finns orsakssamband mellan variablerna och om de tilldelade resurserna verkligen avspeglar länsstyrelsens behov. Modellerna visar på sambanden mellan variablerna och kostnaderna. För vissa variabler finns dock i större eller mindre utsträckning ett orsakssamband. I beräkningarna är t.ex. variabeln folkmängd den variabel som mest påverkar arbetsvolymen. Detta säger i sin tur något om resursbehoven för den enskilda länsstyrelsen.

De olika förslagen på fördelningsmodeller

Statskontoret lade alltså förslag på två modeller med vissa varianter. Man diskuterade även en tredje modell som dock avfärdades (se nedan).

I de båda första modellerna fanns också ett grundbelopp inkluderat. Grundbeloppet var lika för samtliga länsstyrelser, oavsett övriga variabler. Beloppet motsvarade en länsstyrelses baskostnader, dvs. kostnader för ledning, (dåvarande) länsexperter, administrativ personal, grundbemanning med operativ person, lokaler och utrustning.

Modell 1

Modell 1 byggde på en fördelning efter tre variabler med en A-, B- och C-variant, se nedanstående tabell. Folkmängd är lika med länets invånare, landytan är länets yta uttryckt i km

2

och kom-

munantal är antal kommuner per län. När det gäller variabeln avstånd som återfinns i modell 1B och 1C är detta summan av vägavståndet mellan residensorten och varje kommuncentrum i länet samt avståndet mellan residensorten och Stockholm fågelvägen. I modell B och C utgör ett specifikt anslag, anslaget Regionala utvecklingsinsatser (1B) respektive summan av alla sakanslag (1C) variabler i modellen.

Modell 1A

Modell 1B

Modell 1C

folkmängd

folkmängd

folkmängd

landyta avstånd avstånd kommunantal anslag Regionala utvecklingsinsatser

summan av sakanslagen

Modell 2

Den andra modellen byggde också på en fördelning efter tre variabler med en A-, B- och C-variant. Skillnaden mellan denna modell och den första var att de medel som används till administrationen av EU-stödet till jordbruket togs bort innan beräkningarna gjordes. Efter det att beräkningarna gjorts lades medel för detta ändamål till. Det senare gjordes efter en särskild fördelningsmodell framtagen i utredningen av de administrativa konsekvenserna av den gemensamma jordbrukspolitiken.

Modell 3

Det fanns även en modell 3 i rapporten men denna föreslogs inte av Statskontoret. Modellen byggde på att man för varje verksamhetsgren skulle ta fram de variabler som påverkade verksamheten mest. Därefter skulle medel beräknas per verksamhetsgren och per länsstyrelse för att sedan summeras till ramposterna i förvaltningsanslaget. Detta illustreras i nedanstående exempel.

Tillvägagångssättet för denna mer precisa fördelning skulle i princip vara följande: Civildepartementet samlar in och sammanställer verk-

samhetskostnaderna liksom idag. En summa tas fram för vad som finansieras av ramanslaget per verksamhetsgren. En regressionsanalys görs per verksamhetsgren på basis av relevanta variabler. I budgetberedningen beräknas sedan tillägg och besparingar per verksamhetsgren varefter nettobeloppet per verksamhetsgren fördelas efter de procentsatser som regressionsanalyserna resulterat i. Exempelvis fördelas de sammanlagda medlen för bostadsfinansiering med x procent på grundbelopp, y procent efter folkmängd, z procent på ett mått för bostadsbyggande och v procent på antal bostadslån. Därefter bestäms beloppet per länsstyrelse av varje läns folkmängd, bostadsbyggande och antal bostadslån. Efter denna fördelning per verksamhetsgren summeras beloppen till en rampost per länsstyrelse. Liksom fallet är idag får länsstyrelserna fritt förfoga över ramposterna för att nå sina

verksamhetsmål.” (ur

Statskontorets rapport 1996:8, s. 35)

Statskontoret ansåg att modellen för närvarande inte var realiserbar och att den inte heller uppfyllde kravet på enkelhet. Statskontoret menade dock att en sådan modell skulle kunna utvecklas i framtiden, men att vägen dit var såväl lång som kostsam.

Andra variabler prövades också

Statskontoret prövade även ett antal andra variabler som kombinerades på olika sätt. Variablerna byggde delvis på en enkät som hade besvarats av länsstyrelserna. Av olika anledningar förkastades emellertid dessa variabler. Ett exempel var användningen av variabeln befolkningsändring istället för befolkningsmängd. Det visade sig att denna variabel gav ett negativt samband, dvs. om befolkningen ökade skulle anslaget minska. Ytterligare ett exempel på en variabel som prövades var ”annan finansiering”, dvs. finansiering från annan källa än genom förvaltningsanslaget. Den förkastades med argumentet att länsstyrelserna faktiskt har möjlighet att påverka genom att definiera verksamhetskostnader på olika sätt. Statskontoret drog också slutsatsen att en användning av de variabler som länsstyrelserna hade föreslagit till utredningen skulle leda till stora omfördelningar mellan länen. Dessutom skulle de länsstyrelser som lämnade förslag på olika variabler i de flesta fall vinna på sina egna förslag jämfört med dåvarande anslagstilldelning.

Utfallet av Statskontorets beräkningar

Tabellen nedan visar variationsbredden (och förklaringsgraden) för modell 1A-C. I modell 1A skall siffrorna uttryckt i procent tolkas på följande sätt: de länsstyrelser som har hamnat under 100 procent ger uttryck för att de hittills har fått för mycket anslag och bör egentligen endast få t.ex. 83 procent av aktuellt anslag. De länsstyrelser som ligger ovanför 100 procent har tvärtom underfinansierats och bör därmed få ytterligare tilldelning, t.ex. 10 procent mer än aktuellt anslag. För modell 2 låg variationsbredden mellan 89

  • procent.

Modell 1A

Modell 1B

Modell 1C

folkmängd

folkmängd

folkmängd

landyta avstånd avstånd kommunantal anslag Regionala utvecklingsinsatser

summan av sakanslagen

Variationsbredd 83

  • av aktuellt anslag

89

  • av aktuellt anslag

90

  • av aktuellt anslag

Förklaringsgrad 0,9827 0,9870 0,9840

Variationen mellan länsstyrelserna var således relativt stor i förhållande till då aktuell anslagsfördelning. Skulle den nya fördelningsmodellen användas fullt ut och mellan två budgetår skulle omfördelningen bli både snabb och kraftfull. Statskontoret menade att en möjlighet därför vore att endast använda modellen för 90 procent av förvaltningsanslaget. De resterande 10 procenten skulle då kunna fördelas efter andra faktorer som modellen som sådan inte tog hänsyn till.

Modellens hållbarhet idag

Statskontorets fördelningsmodell 1A har återigen prövats för att se om de statistiska samband som uppmättes år 1996 fortfarande är höga. Beräkningarna har gjorts utifrån den anslagsfördelning som gällde för budgetåret 2003. Justeringar har gjorts av olika slag. Dels har förändringar och olikheter på förvaltningsanslaget hanterats, t.ex. belopp som har förts över mellan länsstyrelserna och samverkansorganen. Dels har de förklarande variablerna justerats. Statistik om folkmängd har justerats med 2002/03 års siffror och

landyta och kommunantal har justerats eftersom antalet län har minskat efter det att Statskontoret lade fram sin rapport.

Den nya beräkningen visar att det statistiska sambandet mellan anslagen och de olika variablerna folkmängd, landyta och kommunantal fortfarande är hög. Förklaringsgraden är t.o.m. högre idag än vad den var år 1996 variablerna sammantaget (från 0,983 till 0,985). Det s.k. grundbeloppet har minskat i vikt då antalet länsstyrelser är något färre. En minskning har skett från 45 procent till 29 procent. Likaså har folkmängden som vikt minskat från 40 procent till 33 procent. Landytan har ungefär samma vikt, 8 procent till 7 procent. Vikten för antalet kommuner har dock ökat markant, från 8 procent till hela 31 procent. En tolkning är att antalet kommuner förklarar kostnaderna mer idag än vad den gjorde år 1996. Här har tillkomsten av de nya storlänen Skåne och Västra Götalands län och det stora antalet kommuner i dessa län, slagit igenom i beräkningarna.

Referenser

Riksdagstryck, propositioner och regeringens skrivelser

Regeringens proposition 1952:155 Kungl. Maj:ts proposition till

riksdagen angående vissa åtgärder för att främja rekryteringen till polisen m.m. Regeringens proposition 1970:103 Kungl. Maj:ts proposition till

riksdagen om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen Regeringens proposition 1985/86:5 Om försöksverksamhet med

samordnad länsförvaltning Regeringens proposition 1988/89:154 En ny regional statlig förvalt-

ning Regeringens proposition 1996/97:36 Den regionala samhällsorga-

nisationen Regeringens proposition 1996/97:108 Ändrad länsindelning och

försöksverksamhet i Västsverige Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i med-

borgarens tjänst Regeringes proposition 2001/02:1 Budgetproposition för 2002 Regeringens proposition 2001/02:7 Regional samverkan och statlig

länsförvaltning Regeringens proposition 2002/03:1 Budgetpropositionen för 2003 Regeringens proposition 2003/04:1 Budgetproposition för 2004 Riksdagens revisorer, Rapport 2001/02:4 Regeringskansliet – en

myndighet, tio departement eller hundra enheter?

Departementsserien m.m.

Ds C 1987:10 Samordnad länsförvaltning

förslag

Ds 2000:1 Kommittéhandbok Ds 2000:63 Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens

Ds 2000:67 Att granska sig själv: en ESO-rapport om den kom-

munala miljötillsynen Ds 2001:15 Rapport om tillväxtavtalen

Första året

Ds 2002:15 Det nya Riksskatteverket Ds 2003:49 En statsbudget enligt nya principer m.m. – konsekvenser

för budgetlagen Finansdepartementet

  • Cirkulär 2002:7 Beredning inför 2003 års

vårproposition Finansdepartementet

  • Cirkulär 2003:1 Cirkulär om mål- och resultatdialoger år 2003 Finansdepartementet
  • Cirkulär 2003:6 Handledning för arbete med regleringsbrev och andra styrdokument för 2004 Finansdepartementet
  • Effektivare jordbruksadministration.

Rapport från utredningen om jordbruksadministrationen (Fi2001:02). (Fi 2001/2357) Finansdepartementet

  • Ehn, Peter, Om samordning. Promemoria

2003 Finansdepartement

  • Ehn, Peter, Regionala självstyrelseorgan, kommunala samverkansorgan och länsstyrelsens roll. Promemoria 2003-10-03 Finansdepartementet
  • Ekonomisk styrning i staten. Broschyr

(artikelnr Fi 2002:015) Finansdepartementet

  • Regeringskansliets sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för 2002. Promemoria 2003-05-15 (Fi 2003/3034) Finansdepartementet
  • Redovisningar av regeringsuppdrag om samordning mellan länsstyrelserna (Fi 2002/3435) Finansdepartementet
  • Den statliga budgetprocessen. Broschyr

Finansdepartementet

  • Verksamhetsplan 2003 (Artikelnr. Fi

2002.034) Regeringskansliet (2002) Regeringskansliet kontroll och styrning av

statlig verksamhet. Rapport 2002.020 Regeringskansliet (2001) Ett effektivare regeringskansli. Rapport

(SB2001/8259)

Statens Offentliga utredningar

SOU 1950:28 Länsstyrelsernas organisation och ställning inom läns-

förvaltningen: betänkande ( 1948 års länsstyrelseutredning) SOU 1967:20–23

20: Den statliga länsförvaltningen : betänkande. 1 21: Den statliga länsförvaltningen : betänkande. 2 22: Skatteförvaltningen (Landskontorsutredningen) 23: Ny länsindelning (Länsindelningsutredningen) SOU 1968:47 Förvaltning och folkstyre (Länsdemokratiutred-

ningen) SOU 1989:5 Samordnad länsförvaltning (Utredningen om sam-

ordnad länsförvaltning) SOU 1995:27 Regional framtid (Slutbetänkande av Regionbered-

ningen) SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst: en samlad förvaltningspolitik

för staten (Slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen) SOU 1998:166 Regional frihet och statligt ansvar – en principiell dis-

kussion (Delbetänkande av Den parlamentariska regionkommittén (PARK)) SOU 1998:168 I skärningspunkten (Delbetänkande av Den parla-

mentariska regionkommittén (PARK)) SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (Slut-

betänkande av den parlamentariska regionkommittén [PARK]) SOU 2001:4 Kemikalieinspektionen: översyn av verksamhet, resurser

och finansiering (Kemikalieutredningen) SOU 2002:105 Klart som vatten (Utredningen svensk vatten-

administration) SOU 2003:63 En sammanhållen administration av socialförsäkringen

(Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen) SOU 2003:88 Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn

(Utjämningskommittén) SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd (Ansvarskom-

mittén)

Övrig litteratur

Ekonomistyrningsverket (1999) Avgifter 1998 – om avgiftsbelagd

verksamhet i staten. Rapport 1999:12 Ekonomistyrningsverket (1999) Myndigheternas ordbok om statlig

ekonomisk styrning (MOSES). Rapport 1999:13 Ekonomistyrningsverket (2000) Att styra avgiftsbelagd verksamhet.

Rapport 2000:21 Ekonomistyrningsverket (2002) Alla myndigheter får ta betalt.

Rapport 2002:7 Ekonomistyrningsverket (2003) En kartläggning av användningen

av myndigheternas årsredovisningar i Regeringskansliet. Rapport 2003:4 Ekonomistyrningsverket (2003) Översyn av länsstyrelsernas finan-

siella styrning. Rapport dnr 12-387/2003 Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet (2003) Nya

samverkansorgan – Regionfrågans utveckling i landet. Ansvarsprojektet Länsstyrelserna – vad gör vi och för vem. Broschyr Riksrevisionsverket (1993) Myndigheters finansiering i ett bespa-

ringsskede. Rapport 1999:3. Riksrevisionsverket (1993) Länsstyrelsernas finansiering. Rapport F

1993:28 Riksrevisionsverket (1995) Ersättning till länsstyrelserna för utbetal-

ning av lönegaranti. Rapport 1995:14 Riksrevisionsverket (1996) Förvaltningspolitik i förändring.

Rapport 1996:50 Riksrevisionsverket (1997) Länsstyrelsernas miljövårdsarbete i för-

ändring. Rapport 1997:47 Riksrevisionsverket(1997) Länsstyrelsernas medfinansiering av EU:s

strukturfondsprogram. Rapport1997:44 Riksrevisionsverket (1999) Myndigheters finansiering i ett bespa-

ringsskede. Rapport 1999:34 Riksrevisionsverket (1999) Myndigheters agerande i ett besparings-

skede. Rapport 1999:35 Statskontoret (1993) Länsstyrelserna – vissa styrningsfrågor. Pro-

memoria 1993-01-14 Statskontoret (1996) Modeller för fördelning av ramanslaget till

länsstyrelserna. Rapport 1996:8, Statskontoret (1997) Länsstyrelsernas IT-stöd för hantering av

deponerade medel. Promemoria 1997-12-17

Statskontoret (1998) Länsstyrelsen – gårdagens eller morgondagens

förvaltning. Rapport 1998:19 Statskontoret (1999) En samlad administration av lönegarantin.

Rapport 1999:20 Statskontoret (2001) Samverkan 6.1. Rapport 2001:01 Statskontoret (2002) Bättre styrning av socialförsäkringens admi-

nistration. Rapport 2002:26 Statskontoret (2003) Styrning av länsarbetsnämndernas verksamhet.

Rapport 2003:2 Statskontoret (2003) Statsbidrag till kommuner och landsting.

Rapport 2003:5 Sandberg, Siv och Ståhlberg, Krister. Nordisk regionalförvaltning i

förändring, Åbo 2000