中共召開二十大「換屆年」前夕，第五代領導人習近平必須進行「淨化政治生態」，為其繼續掌政掃除一切政治障礙，習自主政以來改變既往「隔代接班」、「指定接班」權力繼承模式，當前並無出現足以挑戰其領導地位的黨內領導精英。

從2021年下半年至2022年上半年，中國政局將是進入「反腐高峰期」，藉由反腐敗運動整肅坍塌式、制度性腐敗，以此掃除潛在敵對派系或元老政治世代對其權力施展之掣肘。

2021年以來，已爆發一批高官密集被捕被查，22名副部級以上「中管幹部」落馬受審，並波及紀委、政法系統及地方官員。無疑地，這是對近期中國社會瀰漫「反腐敗轉向論」、「反腐敗停歇論」之駁斥。

事實上，早在2021年8月26日中共中央宣傳部舉行《中國共產黨的歷史使命與行動價值》文獻發布會，指出要堅決反腐敗，防止在黨內形成特權階層。而在中共黨慶100週年活動前夕，2021年6月28日中紀委公布，從2012年12月到2021年5月份，392名省部級以上領導幹部、廳局級2.2萬人、縣處級17萬餘人、鄉科級61.6萬人被立案調查；查處「四風」問題62.65萬起。

自十八大以來，立案審查案件380.5萬件，查處貪腐408.9萬人、黨紀政務處分374.2萬人，主動投案4.2萬人、國際追逃9165人，其中黨員和國家工作人員2408人，追回的贓款217.39億元，「百名紅通人員」已有60名歸案。

黨國威權體制通過反腐敗運動，發揮「一石二鳥」的政治效果，既強化其國家治理體系及治理能力之現代化；也鞏固「習核心」的權威地位，因對政敵進行有效的打擊，掃除習近平續任國家主席第三任的阻力。基本上中共十八大與十九大反腐敗運動具有以下區別：

從「治標為主」到「標本兼治」，強化黨的全面領導

檢視中共十八大到十九大反腐敗邏輯發展，十八大之後五年側重「以治標為主」，強調「三個更加注重」：更加注重治本、更加注重預防和更加注重制度建設。

至十九大則明顯轉向「標本兼治」，事實上並非十八大期間只有治標，而是同步推進治標和治本，但在不同階段，各有側重。此時期黨國認知到「黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的長期性、複雜性和艱巨性，堅持標本兼治。」

十八大以來的反腐敗邏輯是從「治標為主」到「標本兼治」的演進路徑，圍繞著「不敢腐、不能腐和不想腐」此三個維度進行推進。其中「不敢腐」的成效最明顯，也就是高壓態勢下的「打虎拍蠅」。「不能腐」要通過體制機制改革，真正减少腐敗風險，預防腐敗相對來說困難更大。而「不想腐」要求黨國成員徹底將清廉作風內化，具有更大挑戰。

基本上，中共黨國對反腐敗成效歷經越來越取得壓倒性勝利之評估。2014年8月習近平提及對反腐敗形勢的判斷為「腐敗和反腐敗兩軍對壘，呈膠著狀態。」2016年十八屆紀委六次全會上，習指出「反腐敗鬥爭壓倒性態勢正在形成。」2016年底的中央政治局會議上論及壓倒性態勢就「已經形成」，2018年底則是「取得壓倒性勝利」。

十九大報告中，展現中共總體的反腐敗邏輯，即：強化「不敢腐」的震懾，扎牢「不能腐」的籠子，增強「不想腐」的自覺。2017年10月中共召開十九大，習近平在報告中指出，「黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的」要「堅持黨對一切工作的領導」，並將其作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的第一條。新時代黨的建設總要求，首要是「堅持和加強黨的全面領導」。

與十八大之後的五年相比，十九大後的反腐敗工作有個明顯的特徵，即強化黨的全面領導。黨國為完成社會主義現代化強國、國家完全統一及振興中華之「中國夢」，提出「四個全面」在「全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨」的戰略布局中，「全面從嚴治黨」是實現另外「三個全面」的關鍵和前提。

「全面從嚴治黨」是「四個全面」戰略成與敗的關鍵。習近平藉此奠立二十大後，繼續掌權的合法性基礎。

從黨內監督到國家監察體制改革

十八大反腐敗著重於中共黨內法規完善方面，從2013年5月《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》發布開始，中共對其政權成立以來的黨內法規和規範性文件進行系統清理。

2014年1月至3月相繼印發《關於嚴禁超職數配備幹部的通知》、《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》和《關於進一步加強領導幹部出國（境）管理監督工作的通知》。2015年10月發布修訂《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨廉潔自律準則》。

修訂後的《處分條例》不僅新增違紀行為「妄議中央大政方針，破壞党的集中統一」，也納入紀委通告中出現的一些新表述如「訂立攻守同盟」、「團團夥夥」、「大肆進行利益交換」等。2016年6月中共政治局審議通過《中國共產黨問責條例》，提出「終身問責」。2017年6月發布《關於加強黨內法規制度建設的意見》；7月對《中國共產黨巡視工作條例》進行調整。

2019年2月至3月，發布《中國共產黨重大事項請示報告條例》和修訂後的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》。據統計五年多來，共制定、修訂140多部法規，約占220多部現行有效中央黨內法規的60％。在反腐敗體制機制改革方面，十九大之前最核心的是黨的紀律檢查體制改革。

十九大後反腐敗治本的關鍵舉措，從2016年11月開始啟動的國家監察體制改革試點，於2017年10月在全國推開，期間全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團監察委員會已全部誕生，並由省級人民代表大會選舉，產生省級監察委員會主任。

國家監察機關是中共黨統一領導下，行使反腐敗職能的國家機關。既往行政監察機關、中國共產黨紀律檢查委員會、國家檢察機關行使的反腐敗職能，將全部整合到國家監察機關；反腐敗職能的行使由中國共產黨統一領導，紀委與國家監察機關合署辦公將是這種統一領導的體現。監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是司法機關、也非行政機關，而是政治機關。

中國進行國家監察體制改革後，整合原來分散的反腐敗力量，各級人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能，全部轉隸至監察委員會。

中國監察體制改革遵循十八大以來「全覆蓋」的思路，但到十九大始對所有行使公權力的黨國公職人員監察全覆蓋。2018年3月20日，《監察法》被審議通過成為反腐敗國家立法之一。同年10月出臺《關於深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，對派駐監督再改革，賦予派駐機構監察職能，指出堅守派駐機構作為黨的政治機構、派駐監督作為政治監督的職能定位，派駐監督本質上是政治監督。

中共十八大期間黨國反腐敗措施僅是治標應急之策，而非治本之方。十八屆六中全會通過《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨內監督條例》，試圖建立嚴格的黨內管理制度，維護黨國權威性。

十九大設置國家監察法及建立國家監察體制，則是走向「標本兼治」。儘管如此，中共反腐敗運動出現前所未有的挑戰，包括許多黨國成員的改革動力不足及積極性下降，甚至有消極不作為；也有部分官員出於規避風險不敢作為。

直言之，中共之反腐敗運動或僅能遏制官員的不當行為，但在激勵官員積極作為上仍卻有所不足。

中共前政治局常委、中紀委書記及現任國家副主席王岐山曾指出，不少領導「政治意識淡漠、麻木不仁，認為違反政治紀律無所謂，只要不拿不貪就是好同志。」有些領導公開場合高喊要有「四個意識」（大局意識、政治意識、核心意識、看齊意識），堅决擁護對中央大政方針；但私底下卻是言行不一、搞圈子文化、碼頭文化。換言之，黨國成員對反腐敗運動是否堅决支持，並非鐵板一塊，而是存在表面堅决擁護、私下陽奉陰違的「兩面性」。

顯然黨內對於反腐敗領域及力度，遠遠沒有達成絕對共識。

Photo Credit: Reuters / 達志影像

從打擊高層腐敗為焦點，到整治基層身邊腐敗

2018年公眾印象深刻的十件大事，「反腐敗持續深化」排名依次為第二名。黨國將制度性、系統性腐敗視為「亡黨亡國」關鍵因素，懲治貪腐型態從中央擴及省市縣至基層幹部，擴大打擊領域及力度，儘管習近平上臺以來積極打貪，因貪腐罪證入獄者的「大老虎」及中管幹部不計其數，然中國離廉潔治理仍有很長的路要走。

自黨十九大以來懲治腐敗力度並沒有减少，但屬於「大老虎」懲治腐敗數量已有大幅减少趨勢，增加的其實是中管幹部。基本上，十八大懲治「大老虎」較多，十九大則是從高層腐敗轉向基層身邊腐敗。

習近平採取強硬的反腐敗運動，徹底改變幹部與公眾對反腐敗運動認知，反腐敗逐漸從流於間歇式、運動式反腐，走向制度性及常態性反腐。

中共黨國體制強力全面從嚴治黨、懲治腐敗，打虎、拍蠅、獵狐，查違紀、糾四風，推動黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，反腐敗範圍也由打擊「高層腐敗」，拓展至「基層身邊腐敗」。黨國加強中央與地方巡視巡察力度，強化對高層腐敗懲治，及專項治理群眾身邊的腐敗等等的措施。

目前中國城鄉居民對反腐敗的認同度，雖然呈現增長趨勢，但仍低於領導及管理幹部。黨國成員對反腐敗認同度高於一般公眾，這顯示從「打虎」的高層反腐敗，到落實至基層懲治扶貧領域嚴懲涉黑腐敗，藉由整治群眾身邊腐敗問題，以提升公眾對反腐敗支持力度，藉此強化威權體制國家的合法性基礎有其客觀需要。

強化中央巡視工作為政治巡視非業務巡視

中共反腐敗之目的在於從嚴治黨及加強黨的領導。從2015年起黨國提出巡視就是政治巡視，不是業務巡視，十九大報告中重申此一界定。在巡視制度創新方面，十八屆中央共開展12輪巡視，共巡視277個單位黨組織，首次實現一屆任期內巡視全覆蓋，即做到對地方、部門和企事業單位全覆蓋。

十八屆中央紀委立案審查的中管幹部案件中，超過60％的線索來自巡視，山西系統性「塌方式腐敗」、湖南衡陽破壞選舉案，四川南充拉票賄選案和遼寧拉票賄選案等重大問題線索，皆來自巡視之成果。

依據《中央巡視工作規劃（2018-2022年）》規定，十九屆中央巡視仍堅守此政治職能定位，突出黨的全面領導、黨的建設及全面從嚴治黨。十九大後黨國通過一系列改革而形成的制度，可稱為「以黨領政」。

前中紀委、現任國家副主席王岐山指出，中國歷史傳統中政府概念歷來是廣義的，承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼裏都是政府。黨國認為「在黨的領導下，只有黨政分工，沒有黨政分開。」

因此，即使深化國家監察體制改革的目的，也是為加強黨對反腐敗工作的統一領導。

總體而論，若是從「透明國際組織」的評比來看，自十八大習近平掌政以來，黨國雖不斷爆發貪腐案，儘管反貪腐運動看似頗有成效，然似乎難有實質安全遏制效果。

近年來，根據國際非政府組織「透明國際」曾發布「全球清廉指數」（簡稱CPI）情况，指出各國打擊腐敗進步緩慢，甚至止步不前還倒退。尤其中國在2020年CPI排名為78、2019年為80、2018年CPI排名列第87，比起2017年77名退步10名。儘管中共國家主席習近平上臺後宣稱嚴厲懲治貪腐，但其CPI排名進步有限。依次是第78（2012、2013）、97（2014）、83（2015）和88（2016）、77（2017）、87（2018）、80（2019）及78（2020）。

2020年排行幾乎是回復至2012年、2013年水平，進展有限。事實上，從近180個國家排行來看，中國在2017年排名是2012年以來最高水準，甚至屬於中段前，但2018年中國在「全球清廉指數」排名反而倒退落後，又回升至80（2019）及78（2020），這與中國間歇式及運動式打擊腐敗有關、黨國集權體制制度因素使然。

若是套用習近平及中國學界的說法，腐敗已經成為系統性、制度性腐敗，若不進行反腐敗懲治貪腐官員，勢必面臨治理困境及危機。

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責任編輯：羅元祺
核稿編輯：翁世航