文：陳家韡｜圖表設計：游承穎

近期美國總統川普（Donald Trump）向丹麥政府購買格陵蘭的提議，引發許多媒體的報導，雖然一般新聞焦點集中在川普與丹麥總理對事件發言及交鋒的表面，但如同北極冰山的一角，北極區在全球氣候暖化下，現在已成為地緣政治的新戰場。

目前北極區的最大國際組織：北極理事會（Arctic Council），正式會員國除了環北極海的俄羅斯、美國、加拿大、丹麥（格陵蘭）、冰島、芬蘭、挪威、瑞典八國外，中國、日本、韓國、印度、新加坡、歐盟多國等也以重要利益攸關方（stakeholder）的觀察員身分參與。今（2019）年五月，美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）参加在芬蘭舉行的北極理事會大會中表示：隨著北極海冰層的持續減少，新的航道及貿易機會將會出現，由西方至亞洲的航運時間最快將減少20天，北冰洋將是21世紀的蘇伊士及巴拿馬運河。

北極海位處地球最北端，世界三分之二的陸地及五分之四的國家皆位於北半球，如果以北極聚焦重新畫世界地圖，北極冰海將是北半球的地中海。北極區日照短、溫度低，因而海水常年結冰，過去只有部分沿俄羅斯及加拿大海岸地區，在夏季會暫時解凍，破冰船可以進行短距離航行。但近年來全球暖化的速度加快，根據統計，1979－2009年夏末平均北極海冰凍面積為609萬平方公里，2012年海洋冰凍面積降至341萬平方公里。據估計，2040年後，北極海的俄羅斯及加拿大沿岸航道將於夏末出現無冰的全航道，屆時中國的進口貨品，可以不必經過蘇伊士運河及馬六甲海峽，而由俄羅斯的北極海北方航行運輸，在經濟上，中國可以節省12天以上的航運時間，在地緣政治上，重要戰略物資（能源）將不再受到控制馬六甲海域的美國盟友的威脅。

北極海的暖化所產生的新航道及經濟利益，對北極海沿岸國家及利益共同國家而言，需要新的北極區談判以重新規劃未來的經濟及政治秩序。舉例而言，北極海現有的兩條航道分別由俄羅斯控制北方航道、加拿大控制西北航道，兩國皆視所控制的航道為內海航道，但其他國家則認為北極海為公海，相關所屬航道應該由各國自由航行，這類的航權及沿海經濟區域界定或協議必須在近期解決。另外有關漁業問題，目前雖然各國尚未在北極海地區進行商業捕魚活動，但俄、加、美、中、歐盟、日本、冰島、丹麥、韓國於2017年12月也合議簽署了北極海的漁業協議。這些多邊協議及談判顯示，北極區隨著氣候暖化，引發各國積極參與該區的政治及商業活動的大趨勢已經出現。

俄羅斯

除經濟效應外，美國近年常指謫俄羅斯在北極區進行軍事活動與核試驗，這將造成各國的另一波重大威脅。2017年時，俄羅斯國防部長紹依古（S. Shoigu）卻在國防會議上回答：「歷史上、世界上沒有一個國家能像俄羅斯在北極地區進行如此大規模的軍事活動。」目前俄羅斯政府所遵循的「至2020年俄羅斯聯邦在北極地區策略發展與國家安全保障」（Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года），是一份根據2008年9月18日由俄羅斯聯邦總統簽署的N Пр-1969觀點基礎的延伸。

該策略旨在實現俄羅斯聯邦在北極地區的主權和國家利益作為優先目的。為了有效利用和發展北極地區的資源基礎，水生生物資源和其他類型的戰略資源，尤其是碳氫化合物礦床的開發來滿足俄羅斯的需求。另一方面，在大陸棚勘探計劃及其礦產開發資源的目的是大幅增加礦產儲量，有效開發礦床北極區島上的鉻、錳、錫、氧化鋁、鈾、鈦與鋅等金屬，特別是北極區東部的烏拉山脈的有沉積大量的黃金，加上巴倫支海上的離岸石油、天然氣與亞馬爾半島上的豐富蘊藏量，這些皆將成為俄羅斯未來的經濟收入來源。而在大陸棚的近海勘探，光纖和衛星系統的通信使用與監控，也是俄羅斯開發的另一重點。

一般而言，大陸棚是指不超過海水深度200公尺，鄰接臨海的海底區域的海床與底土，但由於高額的經費需求，近年遭受經濟制裁的俄羅斯政府無法完全獨立進行。在策略中第一頁就明白指出，由於極端氣候、人口密度低、勞動素質低劣與社會經濟條件欠佳的狀況下，導致在北極地區開發遇到困境，加上俄羅斯政府想要平衡北極區城市間經濟發展不平衡的差距，促進俄國天然資源和環境部長柯比爾金（Dmitry Kobylkin）公開鼓勵民間石油與天然氣機構參與開發北極大陸棚（Arctic shelf）的工作，除社會經濟發展方面，破冰船一直是俄羅斯仰賴護衛北極區的一大要件。

根據《國家地理雜誌》的報導，俄羅斯目前現役的重型破冰船達到4艘，數量是八個北極理事會成員國中最多的國家，並有11艘正在建造。數量上相較於只有一艘用於南極開發的美國多了四倍，而第三名的加拿大正急起直追的建造首艘重型破冰船。數量上，俄羅斯從輕型到重型破冰船數量遠超過各成員國，代表了克宮在北極地區擁有運輸與軍力上的優勢。俄國建造破冰船的數量已超越蘇聯時代，自2016年起，俄羅斯推出了原子能破冰船西伯利亞，北極和烏拉爾，到2020年，俄羅斯計劃用新設備在北極建造或是裝備六個軍事基地。

明（2020）年即是俄羅斯北極策略的新起點，克宮正在制定修改至2035年的發展架構計劃。一直以來，西方國家對俄羅斯修正主義的指控，並未讓俄羅斯讓步。俄羅斯認為在殘酷的地緣政治世界中恢復正義和保護國家利益才是優先選項，克宮從新現實主義的立場出發，修正主義被普亭（Vladimir Putin）視為常態而不是偏離，因為俄羅斯對修正主義的解釋是保護國家利益，而不是加強與美國的對抗，這也是為何俄美兩國間對立的狀態僵持不下的原因。

2019年初，遠東發展部更名為遠東和北極發展部。為了行政資源達到有效分配，克宮決定將遠東發展部的權力擴展到俄羅斯北部地區（從莫曼斯克州〔Мурманская область〕到克拉斯諾亞爾斯克邊疆區〔Красноярской край〕），讓兩區的國內外政策發展統一化。俄羅斯北極和遠東地區的管理模式具有地緣戰略與經濟上的共同基礎。目前為止，在沒有為穩定的經濟活動和利潤保障條件下，這些區域幾乎不可能在中期內開發成功。北極和遠東的大規模領土的自然資源開採、加工和運輸的發展皆需持續收到國家預算的支持才能有更好發展的機會。

一方面，就靠近亞洲市場的遠東而言，廣闊的消費市場和有效的投資夥伴、加上跨西伯利亞鐵路和貝加爾－阿穆爾主幹線的存在，能將遠東地區與烏拉爾和西伯利亞南部的產業集群連接起來。另一方面，北極區具有大量的自然資源（石油和天然氣）。若俄國政府將兩個區域通過北極海航道連接起來，北極海航道不僅可成為向國外出口一級或二級自然資源的渠道，且可將北極區和遠東整合為單一的工業與運輸的樞紐帶，在橫向和縱向一體化後，更能加強俄羅斯液化天然氣的出口競爭力。

加拿大及美國

如果以北極海為中心點來看世界地圖，北極海將是歐亞大陸與美洲大陸北方領土包圍的地中海，在未來天氣暖化的影響下，除了俄羅斯掌控的北方航道外，加拿大與美國（阿拉斯加）的西北航道 （Northwest Route）未來也是重要的北極海航道。

地區的戰略地位日趨重要，美加相關政府部門也發布了官方的北極戰略文件。根據美國國防部2019年6月對國會的報告，美國認為俄羅斯及中國將會在北極地區加強軍事部署，未來在航運管理及礦業資源開採上，美國將加強資源配置。美國國防部對國會報告文件指出，規劃北極政策的因素有三：地緣政治、環境、經濟，在地緣政治主要競爭對手為俄羅斯及中國；環境因素則是引發航道及管轄權的變遷，而經濟因素將影響全球的大宗商品未來的價格。

加拿大早在2009年就已公布第一版的北極戰略，於杜魯道（Justin Trudeau）政府執政後，又在2017年公布了北京政策架構討論原則（Arctic Policy Framework Discussion Guide）。內容上，對地緣政治著墨較少，策略主要的重點是將加拿大臨北極海各地區政府的意見融入在中央政府的北極政策中。而美加的這兩份報告也分別顯示出兩國在北極戰略的不同觀點：由於美國本土和北極海沒有直接地理連結，臨北極海的地方只有阿拉斯加，直接相關的經濟及商業利益較加拿大少。加上美國將臨北極海的阿拉斯加視為保護本土的前哨地區，對其軍事及地緣政治的位置較為重視。

近年來各國對於氣候變遷的議題還是持續關注。歐巴馬（Barack Obama）政府時期，美加兩國對氣候變遷有較一致的共識，2016年3月美國總統歐巴馬與加拿大總理杜魯道共同發表「United States-Canada Joint Arctic Leaders’ Statement」，聲明中表示美加兩國在氣候變遷的大環境下，對能源開採、航運推廣、漁業發展等領域進行以科學為基礎的合作。但美國自從川普執政後，對氣候暖化及環保議題卻採取排斥的態度，川普政府一向對氣候變遷的漠視也體現在此國會報告內容之中。反過來看加拿大，其主要國土皆臨北極海，氣候變遷對加拿大整體國民經濟民生有著重要的影響。因此，加拿大政府的北極政策多在氣候變遷的影響及經濟開發，顯示出美加在北極區的合作也日趨不同。

除俄羅斯、加拿大、美國外，在北極海地區有領土的國家皆為北歐各國。丹麥屬地格陵蘭島為全球最大島嶼，位於北極圈內。二戰時期是美洲空運物資至北歐的中途站，具有重要的戰略地理位置。格陵蘭島長年為冰雪覆蓋，雖然擁有稀土及鈾礦等重要礦產資源，由於天候因素使得開採成本過高，但近年天氣暖化使得凍土層變得容易開採，未來商業價值定將大幅提高。

另外，挪威所屬的斯瓦巴群島（Svalbard）亦在北極圈內，也具有極高的航運及礦業商業價值。斯瓦巴群島在19世紀末成為挪威、俄羅斯等國爭執主權的北極陸地，在一戰後，各國於1925年簽署《斯瓦巴條約》（由於最大島為斯匹次卑爾根〔Spitsbergen〕，故又稱《斯匹次卑爾根條約》，當時中華民國以參戰國身分為協議簽署國之一）。斯瓦巴群島現雖屬於挪威，但《斯瓦巴條約》使得該地區成為國際科學調研區域，挪威只有管理權，其他締約國皆可自由派遣科研人員進駐科研觀察站。

除上述兩國北歐國家屬地外，冰島也是重要北極圈國家，冰島的地理位置使得該國有成為未來北極航道的重要集散港口，經濟效益上，冰島期望成為未來中國進出口貿易經由北極海航道出入歐洲的集中地。

俄羅斯無論是在北極的開發或是遠東的拓展，除了官方呼籲民間機構的參與外，中資的介入是無法避免的。中方具有龐大的資金與成熟的技術與設備，俄羅斯在嚴苛的內外在條件下，沒有太多的理由可以拒絕中國的加入。

中國在獲取自然資源與在疏通馬六甲的航運問題上將目光轉向了北極區，尤其在2018年1月發表的《北極政策白皮書》後，盡力擴展在北極的國際利益，與有效控制海外的經濟活動。進一步來說，中國對於俄羅斯的投資計劃，也不是一頭熱的盲目加入。例如中國投資者對俄國北部（Белкомур）與遠東地區 （Приморье-1, Приморье-2）的投資項目感到興趣，但最後參與的大型項目也僅限於亞馬爾液化天然氣。

相較於中國，俄羅斯在北極有較大的地緣政治、經濟關係，但如何有效運用中資，甚至是預防兩國之間因投資開發產生的風險是俄羅斯現今面臨的問題。俄羅斯一直期望能拉攏日本與韓國，來增加遠東區域的投資活動。如今將遠東與北極聯合起來，使否能有效擴充與平衡外資，甚至是降低中國介入的風險，值得持續關注。

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責任編輯：羅元祺
核稿編輯：翁世航