La descentralizaci�n en Montevideo

  

 

1-          Origen de las normas que dan lugar a mecanismos de gobierno y administraci�n submunicipal.� Jerarqu�a de las normas, constitucional, legal, reglamentaria.

 

 Uruguay es hoy, el resultado de un importante acerbo hist�rico en lo que a materia pol�tica se refiere.� Ha sido gobernado durante 170 a�os por partidos tradicionales de derecha (Partido Nacional, Partido Colorado), teniendo en el momento, luego de este largo periplo, un gobierno de izquierda presidido por el Dr. Tabar� Vazquez.

Por otro lado, tiene la particularidad de que la capital, es decir, el departamento de Montevideo,� con s�lo 500 km. Cuadrados, alberga a 1.500.000 habitantes, pr�cticamente la mitad de su poblaci�n nacional, siendo gobernado (en lo que a Gobierno Departamental se refiere) desde 1990 por el Frente Amplio.

 

En este sentido, para entender el proceso de descentralizaci�n, es necesario relatar un ubicarnos en el tipo de pa�s.

 

En las salidas de las dictaduras � d�cada del 80 � se constatan dos cuestiones b�sicas:� una crisis econ�mica muy importante y un fuerte empuje democratizador por parte de las sociedades.

 

Exist�a adem�s una especie de Estadocentrismo, sin que este gran aparato llegara a cubrir necesidades b�sicas de los ciudadanos.� Es decir, el Estado, no respond�a ni a nivel nacional, ni� departamental� a las demandas y necesidades de sus habitantes.

Se establece una especie de consenso, por lo menos en Montevideo, sobre la necesidad de descentralizar, para profundizar la democracia y para democratizar la sociedad.� Ese es el marco conceptual en el cual se comenz� a trabajar en el tipo de descentralizaci�n para cuando la izquierda fuese gobierno, y que es lo que se pretend�a implantar en el Departamento de Montevideo cuando se fuese gobierno departamental.

 

Cuando se comienza a gestar la descentralizaci�n en Montevideo, - reci�n en el a�o 1989 cuando gana la izquierda- se empieza a aplicar este proceso de elaboraci�n te�rica que cont� con el apoyo de� los partidos tradicionales. El Uruguay, al igual que otros pa�ses de Am�rica, no ten�a experiencia de transferencias de poder, de car�cter pol�tico, econ�mico y social,� por lo que hab�a que pensar en un proyecto para hacer que la democracia se profundice.

En el a�o 1988, hubo un proyecto que culmin� en un denominado Grupo de Montevideo y en la Comisi�n Mixta de Descentralizaci�n, que integr� la Junta Departamental del Deliberativo comunal.� En el a�o 1992, se realiza un encuentro en Montevideo, que se denomin� �Montevideo Foro II� quienes cerraron la forma que se le iba a dar al proceso de descentralizaci�n.

 

Ya desde el primer gobierno Municipal� bajo la intendencia del Dr. Tabar� Vazquez, actual presidente de la Rep�blica, se puso en marcha este proyecto.

 

En este sentido, la Constituci�n de la Rep�blica, Secci�n XVI, cap�tulos VII al IX, la Ley� Nacional N� 9.515, �y dem�s resoluciones emanadas de la Junta Departamental, han generado el marco jur�dico para el funcionamiento y desarrollo de la Descentralizaci�n referente a los Gobiernos Municipales.

  

 

2-          Tipo de divisi�n territorial o Tem�tica (sectorial) que se define para la desconcentraci�n o la descentralizaci�n de la administraci�n municipal.� Criterios para definir la cobertura de estas divisiones.

  

Desde 1990, en Montevideo, la gesti�n gubernamental se aborda a trav�s de la estrategia de Descentralizaci�n Participativa.�

La descentralizaci�n, tambi�n es entendida como una distribuci�n de funciones y de recursos� de parte del Estado, como la mayor eficacia y la mayor eficiencia en la gesti�n de cualquier gobierno.��

 

La descentralizaci�n hace a la participaci�n de los vecinos y de los ciudadanos como un complemento de la conocida democracia representativa.

 

La democracia es un complemento donde lo representativo se ve acompa�ado con la participaci�n activa y directa de la ciudadan�a.

 

Se trata de una balanza que permite, sin desdibujar los roles de los parlamentos y de los gobiernos, equiparar las posibilidades de la voz de los ciudadanos.

 

En el entendido de que si la participaci�n ciudadana es un componente ineludible para dar un profundo contenido democr�tico a la descentralizaci�n,� �sta es a su vez, el camino privilegiado para instrumentar la participaci�n.

 

La funci�n de la descentralizaci�n como pauta de reforma del Estado, consist�a en desarrollar la participaci�n y cooperaci�n de entidades� ciudadanos, atribuy�ndoles representaci�n y asign�ndoles medios de acci�n; consist�a en democratizar el estado acercando las instituciones representativas a los ciudadanos, y creando nuevos mecanismos de participaci�n y de consenso.�� Era, y sigue siendo, un camino hacia la redistribuci�n del poder y la b�squeda de alternativas de democracia social.

 

En este marco, Montevideo fue regionalizado funcional y administrativamente en 18 zonas, que comprenden los 64 barrios de �rea urbana y suburbana y el �rea rural. Estas zonas han sido la base territorial para el desarrollo de la estrategia de descentralizaci�n y participaci�n ciudadana.

  

Uno de los objetivos planteados fue elaborar una propuesta de acciones y pol�ticas municipales en el territorio, integradas en una perspectiva de desarrollo global e integral y potenciando la participaci�n social involucrada.� Por este motivo, el Programa ofreci� transitar por un camino que condujera a la realizaci�n de dicha propuesta desarrollando un trabajo previo: la elaboraci�n de Planes Estrat�gicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ).��

 

En este marco, se instala en cada Zona un Equipo de Planificaci�n Zonal (EPZ) integrado por funcionarios municipales, concejales, ediles y vecinos con la funci�n de animar y coordinar los trabajos locales, impulsando la forja de nuevos y mejores conocimientos� integrando saberes� tradicionalmente separados y enfrentados:� el saber social, el saber pol�tico y el saber t�cnico.

 

Como resultado de este trabajo en conjunto, surgen 18 PLANES ESTRAT�GICOS DE DESARROLLO ZONAL que� ha logrado involucrar a todos los actores sociales necesarios, en un proceso de di�logo y concertaci�n social que ha guiado el trabajo en estos a�os.

  

3-      Objetivos de la divisi�n submunicipal.� Pol�ticos, T�cnicos.

 

La descentralizaci�n, en su sentido m�s amplio, implica la redistribuci�n del ���poder pol�tico abarcando la dimensi�n administrativa, social y pol�tica.

  

Es un mecanismo sustancial en la profundizaci�n de la democratizaci�n del Estado, a trav�s del cual las instituciones p�blicas se relacionan� con los ciudadanos, cre�ndose nuevos mecanismos de participaci�n, consenso social y foment�ndose redes de cooperaci�n p�blico privada.

 

En base a lo mencionado anteriormente, surgieron dos premisas fundamentales:

 

�          Optimizar la administraci�n burocr�tica en raz�n de la p�rdida de eficacia de los mecanismos tradicionales.

�          La redistribuci�n de funciones y recursos permitir�a una mayor eficacia y eficiencia de las acciones estatales, buscando garantizar la doble dimensi�n pol�tica y social de la democracia.

  

Resultaba imperioso, que el estado alcanzara a todos y todas las ciudadanas con sus servicios.� No obstante,� en el gobierno departamental de Montevideo, exist�an funciones que no estaban contempladas en la ley y que no pod�an llevar adelante, por s� sola, puesto que no atend�a la salud, la educaci�n ni la vivienda.� Esto era estrictamente nacional.� El gobierno departamental de Montevideo, pod�a hacer cosas en lo que se refiere a la vida del ciudadano, pero solamente en forma lateral o colateral, no directamente.� La Intendencia Municipal de Montevideo, no atend�a ni atiende los hospitales, no construye edificios habitacionales, no puede dar cobertura de salud, no est� a cargo de educaci�n y no puede ayudar a los institutos de educaci�n primaria, secundaria o terciaria.������ Sin embargo, era necesario buscar los caminos y procesos para poder contribuir en el logro de una sociedad con justicia social.

  

4- Competencias y recursos entregados a las divisiones submunicipales

 

gestionar la gesti�n municipal por intermedio de personal profesional, tecnico y obrero dispuesto en la localidad mediante llamado� a proveer dichos cargos de la plantilla de funcionarios central.

Realizaci�n de tareas y tr�mites de car�cter local con respuesta eficiente y eficaz.

 

En materia de recursos se asigna una partida anual,� a cada centro comunal,� para la ejecuci�n de obras en la zona de acuerdo a las preferencias de los vecinos de la misma.

Todos los demas gastos son provistos por el gobierno departamental directamente.

  

5-  Estructura administrativa de las reparticiones submunicipales.� Autoridades, mecanismos de selecci�n de las autoridades administrativas y pol�ticas.

  

6-  Existencia y naturaleza de organismos de representaci�n pol�tica a nivel submunicipal. Competencias y funciones de estos organismos.

  

�En cada una de las 18 zonas, se instal� un servicio municipal denominado� Centro Comunal Zonal que fue progresivamente desarrollando� el v�nculo con las organizaciones sociales y los vecinos de la zona, determinando cada jurisdicci�n de acuerdo� a valores demogr�ficos, (se estima unos 100.000 habitantes por CCZ).

 

Cada CCZ� ofrece servicios municipales desconcentrados a nivel administrativo y de servicios,� tienen la responsabilidad de dirigir la gesti�n en la zona de su competencia y en lo que se refiere a recursos humanos, cuenta con personal municipal al servicio de la zona.

 

Al frente de estos CCZ se encuentra un Director de carrera municipal y en subordinaci�n con este, funcionan las Juntas Locales constituyendo su oficina administrativa.

 

A partir de 1993, en cada Centro Comunal Zonal, funciona una�� Junta Local encargada de las decisiones pol�ticas vinculadas a la programaci�n, direcci�n y control de los planes zonales, en subordinaci�n con el Intendente Municipal, por intermedio del Departamento de Descentralizaci�n, con competencias legales y reglamentarias conferidas.

Est�n integradas por 5 miembros honorarios, tres por la mayor�a y dos por minor�as, mas secretario y director. �representantes de los Partidos Pol�ticos, designados por el intendente a propuesta de �stos, manteni�ndose en su designaci�n la representaci�n electoral de cada uno.� Ejercen la superintendencia, es decir, la direcci�n superior del CCZ respectivo.

 

Hoy act�an 18 Juntas Locales integradas por 90 ediles titulares, mas sus respectivos suplentes.

 

La creaci�n m�s novedosa de esta estructura la� forman los Consejos Vecinales.� Son �rganos consultivos, reconocidos por la Ley Municipal, con potestades de asesoramiento, iniciativa, propuesta, contralor y en algunos casos cogesti�n.

Funciona uno en cada junta, actuando con las Juntas Locales y los CCZ.

 

Son �rganos aut�nomos, es decir, no dependen del gobierno municipal.

Se regulan a s� mismos y se integran por habitantes por habitantes de cada zona, propuestos y electos por los mismos vecinos, sin mediaci�n de los Partidos Pol�ticos, en elecciones peri�dicas, que faciliten la rotaci�n y relegitimaci�n de su representatividad.� Ellos mismos las organizan, con voto secreto, contando con el apoyo institucional.� El n�mero de Consejales por CCZ var�a desde 25 a 40 de acuerdo con la Ley 9515.

Estos �rganos tienen la decisiva funci�n de fomentar y promover la participaci�n de los vecinos en la vida comunal,� y en apoyo a la elaboraci�n del Presupuesto Quinquenal de la IMM.�� Hasta el momento se han llevado a cabo 6 elecciones de Consejos Vecinales, a partir del a�o 1993 como se citara anteriormente.

Los CCZ, Juntas Locales y Consejos Vecinales, conforman un Sistema Descentralizado de Gobierno Local, articulado con la estructura municipal central a trav�s del Departamento de Descentralizaci�n.

 

Con competencias, recursos y roles diferentes y complementarios en la gesti�n, son ahora los depositarios de poderes antes centralizados en la figura del Intendente Municipal.

 

7-                 Impactos y resultados de la aplicaci�n del modelo institucional.

 

La participaci�n vecinal en el quehacer social, no se ha dado solamente por implantar un sistema de descentralizaci�n a partir de una decisi�n pol�tica � t�cnica � administrativa.

 

No solo responde participar, a generar instrumentos para posibilitarla.

El hecho de participar incluye una cantidad de factores sociales, econ�micos, pol�ticos, culturales, que inciden directamente en la mayor o menor, en la mejor o peor participaci�n vecinal.

Lo importante de la descentralizaci�n pol�tica � el hecho de facilitar y acercar el estado a lo local � es el de generar canales y v�as donde esa participaci�n se pueda desarrollar y desenvolver con fluidez.� La descentralizaci�n pol�tica, en el mejor de los casos habilita la demanda y organiza la respuesta de aquellos que est�n participando.

 

La desconcentraci�n administrativa de personal y maquinaria para la ejecuci�n de labores inherentes a la funci�n municipal solo ha mejorado la cantidad� calidad de servicios a la poblaci�n, atendiendo las demandas vecinales en menor tiempo y con menor costo.

 

Como �nica desventaja, se�alar�a que la decisi�n pol�tica de descentralizar y desconcentrar no ha tenido el correlato del mejor estado de situaci�n en lo econ�mico y social para llevarlo adelante y que ha costado mucho, a�n en el d�a de hoy pasar de UN ESTADO ADE DEMANDA REIVINDICATIVA VECINAL, A UN ESTADO DE INVOLUCRAMIENTO CIUDADANO PARA LOGRAR SATISFACER REIVINDICACIONES CON LAS CUALES TAMBI�N SE DEBEN ENCONTRAR COMPROMETIDOS Y CONSUSTANCIADOS.

 

DEL ESTADO DEL ESPERAR AL ESTADO DEL HACER�

 

La gran ventaja de este proceso es que el mismo ha permitido avanzar significativamente hacia una democracia m�s plena, un control m�s eficaz de las finanzas p�blicas, un conocimiento t�cnico adquirido en la pr�ctica de vecinos sin formaci�n profesional y un compromiso mayor en defensa de lo alcanzado ( en el plano� referido a los servicios o a conquistas de car�cter social).

 

La desconcentraci�n y la descentralizaci�n en el municipio de Montevideo a partir de los a�os 90 se�ala un antes y un despu�s en la forma de ver, entender y gestionar un gobierno y su representaci�n a trav�s del estado.

 

Para nosotros la descentralizaci�n, aparte, de ser un instrumento para la construcci�n de un nuevo Estado y sistema pol�tico y cambio de relaci�n con la sociedad civil, tambi�n es un mecanismo que ha permitido y permitir� un desarrollo m�s arm�nico del territorio y del desarrollo nacional.� Una herramienta que ha permitido� identificar �reas y regiones en todo el pa�s, con potencial de desarrollo local. �

  

8-                 Debates principales sobre el modelo y perspectivas de evoluci�n institucional y pol�tica de las figuras de gobierno submunicipal.

 

La reestructuraci�n del Estado,� no es una cuesti�n t�cnica, sino eminentemente pol�tica. En este sentido, lo que se ha propuesto mediante este proceso, es una �Revoluci�n Silenciosa� - como propusiera Willem Assies -� para reemplazar el modelo burocr�tico � jer�rquico y centralizado descrito por Max Weber en sus trabajos sobre la burocracia. Todo esto debido al gran crecimiento del aparato estatal hacia fines del siglo XIX provocando la falta de eficiencia.

 

Este cambio ha sido promovido por varios ideales:

 

@                La devoluci�n de capacidades decisorias con el objetivo fundamental de reducir l�neas jer�rquicas, llevando las mismas al �mbito local, horizontalizando la estructura org�nica. �

@                Un modelo enfocado por y para los vecinos.

@                Orientado hacia la mejora del servicio y el mayor contacto vecino � instituci�n.

 

Todo esto apunta b�sicamente a poder adaptar las realidades del organismo y enfocarlas hacia la zona en que se desarrolla, enfocar sus recursos hacia las necesidades sociales en la que se desarrolla, y ha permitido poder re �direccionar las pol�ticas sociales de acuerdo a los mismos factores,�� conjugando� la integraci�n territorial y las pol�ticas sectoriales a fin de garantizar la equidad.�� En este sentido, el proceso de descentralizaci�n� ha sido propuesto como un mecanismo de descongestionamiento del estado central y una forma para tomar en cuenta las heterogeneidades locales en el proceso de desarrollo.

 

Todo esto ha llevado a un cambio profundo y radical en la cultura pol�tica convencional en el sentido� de que requer�a una revalorizaci�n del espacio institucional as� como una revisi�n de las nociones reduccionistas del Estado.

 

Surge en este sentido, una premisa que fue la propulsora del cambio:

�Gobernar para todos en beneficio de la mayor�a de la poblaci�n�

 

Se hizo entonces, hincapi�� en una complementariedad entre� formas de democracia representativa y formas de democracia directa y es aqu�, donde la participaci�n popular entra� como elemento crucial.� Un ejemplo claro , es el �Presupuesto Participativo�. En este aspecto, se ha conferido un poder real de decisi�n sobre los asuntos p�blicos y de control del Estado.

  

Todo esto ha llevado a posiciones encontradas en algunos casos:

 

@                con respecto a las posiciones sobre el papel del Estado y la descentralizaci�n, mientras que para neoliberales, la eficiencia (en t�rminos de costos) es el objetivo predominante, para las otros, la eficacia (en t�rminos de logros y bienestar) toma un lugar importante.

@                Las formas de entender la democracia desde la visi�n neoliberal hasta la visi�n social,� han generado diferentes matices contraponiendo el mercado pol�tico a la democracia participativa.

  

Desde el gobierno submunicipal, se vienen impulsando ejes que componen un programa de desarrollo del aparato municipal:

 

1-     Profundizaci�n de la descentralizaci�n y la participaci�n ciudadana.

2-     Mantener y mejorar las pol�ticas sociales, con la atenci�n de los m�s desprotegidos.

3-     Mejorar la gesti�n mediante una mayor eficacia y eficiencia en la atenci�n al vecino � usuario, dando respuesta a sus necesidades.

4-     Mejorar los servicios b�sicos, como por ejemplo, limpieza y tr�nsito.

5-     Una nueva forma de atenci�n a los trabajadores

6-     Promover esta forma diferente de gobernar.

 

 9-                 Percepci�n ciudadana sobre el modelo de descentralizaci�n o desconcentraci�n adoptado.

  

Las repercusiones a nivel zonal� y el� Feedback, este sistema de retroalimentaci�n ha dejado saldos muy positivos en lo que lleva el proceso de cambio.

 

Todo esto se ha visto reflejado en la gran participaci�n que desde la ciudadan�a y las diferentes organizaciones sociales barriales� han tenido en la estructura municipal.

 

Ya han pasado 5 elecciones de Consejos Vecinales en las diferentes zonas, muchas de ellas con Consejales re electos, otros que se han acercado a los CCZ para inscribirse a las elecciones� consejales con el respaldo de vecinos lo que ha levado a una gran movida social en lo que se refiere a la promoci�n del proceso.

 

Todos se sienten jueces y parte del mismo.

 

Lo mismo ha ocurrido con las elecciones de las Juntas Locales.

 

El �xito del modelo de descentralizaci�n y participaci�n, ha llevado a que en estos momentos, se est� implementando y desarrollando en otros departamentos del Uruguay, promoviendo la electividad de los Gobiernos Locales como una forma democr�tica de representaci�n ciudadana.

  

Desde luego que hay muchas cosas sobre las que hay que seguir trabajando y profundizando, pero en ese camino, ahora,� estamos todos juntos, los representantes pol�ticos departamentales, junto con� las diferentes autoridades locales� y los vecinos de Montevideo junto con las diferentes organizaciones que componen el entramado social.