SOU 2013:38

Vad bör straffas?

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 31 mars 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga det straffsanktionerade området och ta ställning till vissa principiella frågor på området.

Samma dag förordnades dåvarande hovrättslagmannen vid Svea hovrätt, numera lagmannen vid Solna tingsrätt, Mari Heidenborg att från och med den 1 april 2011 vara särskild utredare.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 1 april 2011 vice chefsåklagaren vid Malmö åklagarkammare Bo Birgerson, advokaten Anna Björklund, ämnesrådet vid Landsbygdsdepartementet Maria Braun, dåvarande ämnessakkunniga vid Socialdepartementet, numera utredningssekreteraren Christina Fredin, dåvarande rättssakkunnige vid Finansdepartementet, numera vid Justitiedepartementet, Roger Ghiselli, dåvarande verksjuristen vid Rikspolisstyrelsen, numera vid Ekobrottsmyndigheten, Karina Hellrup, chefsjuristen vid Brottsförebyggande rådet Lars Korsell, dåvarande kanslirådet, numera ämnesrådet, vid Justitiedepartementet Mattias Larsson, dåvarande docenten, numera professorn vid Uppsala universitet Claes Lernestedt, hovrättslagmannen vid Hovrätten för Västra Sverige Katarina Påhlsson samt rättssakkunnige vid Näringsdepartementet Paul Sjögren.

Som experter förordnades även från och med den 1 september 2011 dåvarande ämnesrådet vid Landsbygdsdepartementet, numera chefsjuristen vid Livsmedelsverket, Kristina Ohlsson samt från och med den 5 november 2012 advokaten Anders Malmsten.

Maria Braun entledigades den 1 september 2011, Roger Ghiselli den 6 september 2012 och Anna Björklund den 5 november 2012.

Hovrättsassessorn Marie Wettersten anställdes som sekreterare från och med den 1 maj 2011. Jur. kand. Helena Karimi anställdes som biträdande sekreterare från och med den 21 januari till och med den 30 april 2013.

Utredningen har antagit namnet Straffrättsanvändningsutredningen (Ju 2011:05).

Enligt utredningens ursprungliga direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 2 april 2013. Genom tilläggsdirektiv den 20 december 2012 förlängdes tiden för redovisning av utredningens uppdrag till den 17 juni 2013.

Härmed överlämnas utredningens betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38).

Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i maj 2013

Mari Heidenborg

/Marie Wettersten

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga det straffsanktionerade områdets utveckling sedan brottsbalkens (BrB) ikraftträdande samt områdets nuvarande omfattning och struktur. I uppdraget har också ingått att analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad. Vidare har uppdraget omfattat att analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås, samt att peka ut sådana områden och metoder. Utredningen har även haft i uppdrag att kartlägga på vilka områden det finns s.k. blankettstraffbud som kan antas stå i strid med regeringsformen och att lämna förslag på en lösning.

Kartläggning av det straffsanktionerade området

Straffbestämmelser finns inte enbart i den centrala strafflagen, BrB, utan även i författningar utanför denna, dvs. i specialstraffrätten. Utredningen har vid kartläggningen av det straffsanktionerade området identifierat närmare 350 författningar utanför BrB som innehåller straffbestämmelser.

Den bild av utvecklingen som har framträtt vid kartläggningen är att det straffbelagda området har vidgats kontinuerligt fram till i dag, även om det på såväl 1970- som 1990-talen gjordes en del större avkriminaliseringar inom vissa områden.

Till de avkriminaliseringar som utredningen bedömer som mer väsentliga – mot bakgrund av de konsekvenser de torde ha fått för rättsväsendets resursanvändning – hör bl.a. avskaffandet av fylleribrottet, ersättandet av det militära ansvarssystemet med ett i huvudsak utomstraffrättsligt system samt införandet av system med

sanktionsavgifter för överträdelser på skatteområdet och tullområdet, överträdelser av plan- och byggregleringen, vissa parkeringsförseelser samt underlåtenhet att hålla trafikförsäkring för registrerade motorfordon.

De nykriminaliseringar som utredningen, bedömer som mer väsentliga hänför sig bl.a. till områdena vägtrafik och sjöfart, hälsofarliga ämnen samt ordning och säkerhet. På dessa områden har kriminaliseringen vidgats kraftigt under lång tid. Även den sammantagna utökning av straffskyddet för barn som har skett under den kartlagda perioden kan nämnas. Dessutom bör den utökade straffbeläggning av osjälvständiga brottstyper, som framträtt vid kartläggningen, ses som en särskild form av nykriminalisering. Också denna framstår som väsentlig.

I fråga om hur rättsväsendets resurser i dag tas i anspråk konstaterar utredningen följande. Våldsbrott och övriga brott mot person är de områden som tar i anspråk den i särklass största delen av de resurser som rättsväsendet i dag lägger ner på utredning och lagföring av brott. På det specialstraffrättsliga området är det främst narkotika- och trafikbrott samt ekonomisk brottslighet som i betydande omfattning drar resurser för rättsväsendet. Slutligen kan också konstateras att de resurser som rättsväsendet lägger ner på utredning och lagföring av bötesbrottslighet – till denna kategori hör brott mot merparten av de specialstraffrättsliga författningarna – är tämligen små, sett i förhållande till den totala resursanvändningen.

Kriterier för kriminalisering

Straffet är den mest ingripande metoden som staten kan använda för att styra samhällsmedborgarnas beteenden. Straffet innebär betydande inskränkningar i deras valfrihet. Genom att belägga ett visst beteende med straff markerar lagstiftaren, inte bara att beteendet inte är önskvärt från samhällets synpunkt, utan att det är så klandervärt att det är befogat att staten tillgriper sitt yttersta maktmedel mot den som inte avhåller sig från beteendet. Klander som utdelas genom straff innebär i de allra flesta fall en viss stigmatisering av den som får motta klandret; denne utpekas som klandervärd. Straffet för också – utöver de pengar eller den tid som tas i anspråk genom betalning av böter eller fängelsevistelse – regel-

mässigt med sig andra följder som för den enskilde kan upplevas som ingripande.

Kriminalisering är vidare som metod synnerligen kostnadskrävande. Det krävs betydande resurser för att utreda och lagföra brott, inte minst med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som – helt riktigt – omgärdar processen. För det fall antalet gärningar som beläggs med straff ökar, utan att rättsväsendet tillförs ökade resurser i motsvarande mängd, innebär det en stor risk för att straffsystemets brottsavhållande verkan undergrävs och att dess trovärdighet urholkas. En enskild som trots allt lagförs för en sådan förseelse kan med rätta uppfatta det som mycket orättvist om han eller hon blir bestraffad för ett beteende som annars regelmässigt får passera på grund av att det har prioriterats ner av rättsväsendet.

Mot denna bakgrund kan konstateras att kriminalisering som metod bör användas med försiktighet och att det finns ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt.

Att det finns beteenden som är så allvarliga eller skadliga att det för dessa inte går att undvara straffrätten, råder det dock ingen tvekan om. Det är regelmässigt inte heller något problem vare sig för lagstiftaren eller för samhällsmedborgaren att peka ut vilka dessa beteenden är. De är också straffbelagda i de allra flesta samhällsordningar. Det är alltså fråga om sådana gärningar där kriminaliseringen är djupt förankrad och har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Man brukar beteckna detta område som ”kärnstraffrätten”. Det handlar bl.a. om allvarliga angrepp mot liv och hälsa, egendomsbrott och gärningar som riktar sig mot den gällande samhällsordningen.

Utredningen har tagit fram fem kriterier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska komma i fråga. Kriterierna har sin utgångspunkt i det som kännetecknar de gärningar som utan tvekan omfattas av kärnstraffrätten. Beteenden som inte innefattar sådana kännetecken, eller som gör det i mindre mån, bör lämnas utanför straffrätten.

Utredningens kriterier för kriminalisering kan sammanfattas enligt följande:

1. Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse).

2. Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset.

3. Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen.

4. Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse.

5. Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De överväganden som bör göras i fråga om detta kriterium är följande:

a) Finns det redan en handlingsdirigerande regel som är till-

räckligt effektiv för att motverka det oönskade beteendet?

b) Om en handlingsdirigerande regel behöver införas – kan

beteendet motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv, t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd? (Med repressiv regel avses här en metod, med vilken staten styr medborgarnas beteenden genom någon form av tvång, som initieras av staten.)

c) Om det är nödvändigt att införa en repressiv handlings-

dirigerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand.

Kriterierna är principer och inte några absoluta regler. En av deras viktigaste funktioner är att de tvingar lagstiftaren att redovisa sitt ställningstagande på ett så pass klart sätt att det verkligen går att granska om en kriminalisering är en befogad åtgärd. Kriterierna kan också fungera som ett stöd för lagstiftaren, som ett sätt att kontrollera både att man har tillräckliga skäl för att straffbelägga ett beteende och att det tänkta straffbudet utformas så att det får önskvärd effekt.

Att det är fråga om principer innebär också att det kan vara befogat att i ett enskilt fall genomföra en kriminalisering trots att inte samtliga kriterier är uppfyllda. Som grundläggande förutsättningar för att få göra ett sådant undantag måste dock gälla att det finns mycket tungt vägande skäl för att göra undantaget, att dessa skäl redovisas tydligt och att det verkligen klargörs att det är fråga om ett avsteg från principerna. En situation då det kan vara aktuellt att överväga att göra undantag är t.ex. om kriminalisering av en viss gärning krävs för att Sverige ska uppfylla en internationell eller

EU-rättslig förpliktelse. Många gånger ställer dock dessa åtaganden inte krav på att sanktionerna ska vara just straffrättsliga.

Ett trovärdigare och effektivare straffsystem

Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett system som är både mer trovärdigt och mer effektivt än det nuvarande. Utredningen har tolkat begreppet trovärdigt så att det inte ska råda allt för stor diskrepans mellan statens och samhällsmedborgarnas uppfattning om vilka beteenden som ska vara straffbelagda. Begreppet effektivt har utredningen tolkat så att staten ska kunna stävja och ingripa mot oönskade beteenden på det sätt som är mest resurseffektivt och samtidigt ger bäst eller i vart fall tillräckligt genomslag.

Ett sätt att minska användningen av straffrätt är att avkriminalisera beteenden som i dag är straffbelagda. Med avkriminalisering avses att straffsanktioneringen av ett beteende tas bort utan att ersättas med någon annan repressiv sanktion (ren avkriminalisering).

Ett annat sätt att minska användningen av straffrätt är att depenalisera. Med depenalisering – eller sanktionsväxling, som är det begrepp utredningen använder i sina överväganden – avses att straffsanktionen byts ut mot annan sanktion av repressiv karaktär (skenbar avkriminalisering). Vid överväganden av sanktionsväxling är huvudfrågan om man med den alternativa sanktionen kan uppnå minst lika bra verkan mot det oönskade beteendet som med straff.

Avkriminalisering

Utredningen pekar ut vissa områden eller enskilda straffbud där frågan om avkriminalisering bör övervägas.

Beträffande en del av de enskilda straffbud som pekas ut som tänkbara för avkriminalisering kan det ifrågasättas om en sådan skulle medföra några större praktiska konsekvenser. Det finns ändå anledning att beröra dessa för att belysa de kriterier som har formulerats i utredningens modell för kriminalisering. Exempelvis behandlas straffbudet om tvegifte (7 kap. 1 § BrB) för att belysa kravet på ett godtagbart skyddsintresse. Det finns skäl att i dagens samhälle ifrågasätta straffbudet eftersom det närmast synes värna en äldre moraluppfattning om att människor enbart ska leva i

monogama förhållanden. Det borde enligt utredningens mening vara fullt tillräckligt att sanktionera otillåtna äktenskap med civilrättslig ogiltighet.

Andra straffbud som utredningen pekar ut är bl.a. bestämmelserna om förolämpning (5 kap. 3 § BrB), uppvigling (16 kap. 5 § BrB), arbetsmiljöbrott (3 kap. 10 § BrB) och vissa bestämmelser om rättegångsförseelser (9 kap.1–4 §§rättegångsbalken).

Ett område som utredningen berör är immaterialrätten. Redan i dag används där civilrätten i stor utsträckning. Inte minst är vitesförbudet en mycket effektiv sanktion på området, eftersom det viktiga ofta är att få stopp på ett pågående intrång. Sanktionen kompletteras dessutom av skadeståndsbestämmelser som ger den drabbade rättighetsinnehavaren möjlighet att få ersättning för den skada som hunnit uppstå till följd av intrånget. Betydelsen av en straffsanktion framstår däremot i de flesta fall som begränsad, i vart fall när det gäller intrång som begås av en juridisk person. Det nu anförda talar i och för sig för att i vart fall delar av det immaterialrättsliga området skulle kunna avkriminaliseras. Det finns dock relativt långtgående planer på harmonisering av det straffrättsliga regelverket på immaterialrättens område. Utredningen anser därför att det finns anledning att avvakta den framtida utvecklingen innan man slutligt tar ställning till om avkriminalisering bör ske på området.

De skäl som talar för en avkriminalisering inom immaterialrätten gör sig också gällande avseende en del straffbud som ligger nära immaterialrätten och där syftet med straffbudet är att skydda mot olika former av intrång eller olovligt nyttjande. I dessa fall synes ett vitesförbud i kombination med regler om skadestånd ha en större avhållande effekt än ett straffbud. Utredningen föreslår därför att straffbestämmelserna i lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv, lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar och lagen (1978:800) om namn och bild i reklam ska upphävas. I stället ska det i dessa lagar införas bestämmelser om vitesförbud eller rätt till ersättning.

Enligt utredningen bör straffbeläggning av redan kriminaliserade beteenden (dubbla kriminaliseringar) undvikas, om det inte finns särskilda skäl för sådana. Exempelvis bör kriminalisering av lämnande av oriktiga uppgifter till myndigheter i första hand ske genom BrB:s generella bestämmelser om osant intygande och osann eller vårdslös försäkran.

Utredningen föreslår också att vissa specialstraffrättsliga författningar och enskilda straffbud som under kartläggningen konstaterats vara obsoleta, dvs. de är inte tillämpbara trots att de formellt sett gäller, ska upphävas. Det handlar om lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark, lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark, lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen och kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och betäckningsstatistiken samt om straffbuden i lagen (1933:269) om ägofred, lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled. Ytterligare författningar pekas också ut som lämpliga för upphävande på sikt.

Sanktionsväxling

De repressiva metoder som kan komma i fråga att ersätta straff med är främst sanktionsavgifter, vitesförelägganden och vitesförbud samt återkallelse av tillstånd. Som samlad beteckning för dessa sanktioner använder utredningen begreppet administrativa sanktioner.

I fråga om vilka överväganden som bör göras inför valet av repressiv metod och hur sanktionerna kan eller bör utformas, anför utredningen bl.a. följande.

De beteenden som i första hand bör komma i fråga att motverka med administrativa sanktioner är sådana överträdelser som kan betecknas som ringa eller av s.k. normalgrad och där straffsanktionen i dag är begränsad till enbart böter eller penningböter.

Vid valet av repressiv metod bör vidare metodernas olika funktioner och syften beaktas, liksom vilken metod som framstår som mest effektiv. Effektivitetshänsynen kan avse både vilken metod som har bäst förmåga att avhålla från det oönskade beteendet och vilken metod som innebär lämpligast resursanvändning. Exempelvis bör en administrativ sanktion ofta kunna ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Vidare kan det, på områden där överträdelser i stor utsträckning upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna, innebära en lämpligare resursanvändning att låta denna också sanktionera överträdelserna. Till de

aspekter som kan behöva beaktas vid övervägande av sanktionsväxling hör även behovet av att använda straffprocessuella tvångsmedel och möjligheterna att verkställa sanktionen utomlands.

Om sanktionsavgifter används bör de utformas på olika sätt beroende på om de används för att motverka bagatellbrottslighet eller för att vara ett effektivt styrmedel mot överträdelser som begås i näringsverksamhet. Avgiftsskyldigheten bör som huvudregel bygga på strikt ansvar med möjlighet till jämkning och till överprövning av domstol. Utgångspunkten bör vara att sanktionsavgift beslutas av en myndighet och inte av domstol. När sanktionsavgift införs för beteenden som redan är straffbelagda, bör dessa beteenden avkriminaliseras i motsvarande mån.

Utredningen pekar också ut ett antal områden och enskilda straffbud som framstår som lämpliga för sanktionsväxling.

Flera av de områden som utredningen anger som lämpliga för sanktionsväxling har redan tidigare varit föremål för sådana överväganden. Det gäller bl.a. regleringarna inom livsmedel och djur samt trygghetsområdet. Inom dessa områden är det, med vissa undantag inom djurskyddsområdet, i huvudsak fråga om beteenden som inte präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som så klandervärd att straffrätten behöver användas.

I direktiven utpekas bl.a. bestämmelser på transport- och trafikområdet som särskilt intressanta för utredningens analys av om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt. Detsamma gäller områden där brott ofta kan begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet eller annars av en näringsidkare. Mot denna bakgrund kommer naturligen yrkestrafikområdet i fokus. Utredningens genomgång av yrkestrafikområdet ger vid handen att det på detta bör övervägas en mer generell sanktionsväxling från straff till avgift.

De aktuella regleringarna inom yrkestrafikområdet avser i huvudsak näringsverksamhet och det torde ofta finnas betydande ekonomiska vinster att uppnå för näringsidkaren genom att åsidosätta reglerna. Om sanktioneringen av regelverket inte är effektiv, finns det därför risk för konkurrenssnedvridning mellan å ena sidan näringsidkare som lägger sig vinn om att följa reglerna och å andra sidan näringsidkare som mera regelmässigt åsidosätter dem. Det kan på goda grunder antas att endast en mindre del av överträdelserna av regleringarna upptäcks och lagförs. Det är också så att överträdelserna inom yrkestrafikområdet, i avvägningen mot

andra överträdelser med strängare straffskalor, har låg prioritet hos de brottsutredande myndigheterna. De straff som eventuellt utdöms är dessutom i de flesta fall endast böter eller penningböter. Sådana sanktioner torde knappast ha någon mer märkbar handlingsdirigerande effekt. Om sanktionsavgifter införs i stället för straff och möjlighet ges att utforma dessa så att de blir vinsteliminerande, blir incitamenten för yrkestrafikföretagen att hålla sig till regelverket avsevärt starkare.

Vid sidan av de författningar som explicit riktar sig mot yrkestrafiken finns det i olika vägtrafikförfattningar regler som visserligen riktar sig mot samtliga trafikanter, men som har särskild betydelse för eller ofta aktualiseras inom yrkestrafiken.

För att komma till rätta med de problem som angetts ovan i fråga om yrkestrafiken, inte minst risken för konkurrenssnedvridning på grund av brist på tillräckligt effektiva sanktioner, är det enligt utredningens mening angeläget att aktualisera frågan om sanktionsväxling även på sådana bestämmelser i vägtrafikförfattningarna som har särskild betydelse för yrkestrafiken. Det blir därifrån ett naturligt steg att överväga sanktionsväxling även för övriga trafikanter avseende just de bestämmelserna. En, också naturlig, förlängning av det resonemanget är givetvis om inte sanktionsväxling kan övervägas generellt inom vägtrafikområdet. En aspekt som utredningen menar bör beaktas i det sammanhanget är att kravet på aktsamhet i den praktiska tillämpningen av vägtrafikförfattningarna, i syfte att upprätthålla kriminaliseringens effektivitet, i många fall har ställts så högt att ansvaret närmar sig ett strikt ansvar. En sådan tillämpning av oaktsamhetsrekvisitet står i direkt strid med det kriterium som utredningen har tagit fram om att en kriminalisering inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen. Detta riskerar att leda till urholkning av straffrätten, eftersom de beteenden som bestraffas inte uppfattas som klandervärda av samhällsmedborgarna.

Vid kartläggningen har utredningen uppmärksammat att det finns ett stort antal författningar inom specialstraffrätten med straffstadganden som kan karaktäriseras som förvaltningsrättsliga eller administrativa stödkriminaliseringar. Med begreppet avses bestämmelser som straffbelägger överträdelser av bl.a. krav på tillstånd, anmälan eller registrering avseende bedrivande av viss verksamhet. Som ytterligare exempel kan nämnas straffbestämmelser som avser överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med eller underlåtenhet att förse vissa produkter eller

objekt med viss märkning eller innehåll. I dessa fall torde avgifter, viten och indragning av tillstånd ha en bättre handlingsdirigerande verkan än vad straffet har, inte minst med hänsyn till att regleringarna i stor utsträckning avser näringsverksamhet, som i många fall bedrivs av juridiska personer. Överträdelserna i fråga beivras dessutom endast i mycket begränsad omfattning i dag. Inte heller präglas de av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som så klandervärd att straffrätten behöver användas. Mot denna bakgrund anser utredningen att det i fråga om beteenden som sanktioneras genom förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar generellt finns anledning att överväga sanktionsväxling.

Blankettstraffbud

Kartläggning av områden med otillåtna blankettstraffbud

Utredningen har identifierat ett antal områden där det kan antas finnas blankettstraffbud som inte är tillåtna enligt normgivningsreglerna, eftersom straffbuden föreskriver fängelse och fylls ut av föreskrifter meddelade på lägre konstitutionell nivå än regeringen (se NJA 2005 s. 33). Det handlar om områdena energi, elektronisk kommunikation m.m., sjöfart, hälsa och sjukvård, jordbruk, fiske, jakt, livsmedel och djur, skatt, inkasso och kreditupplysning, sjöfynd och fornfynd, allmän ordning och säkerhet, arbete och anställning samt försvar.

Enligt utredningens mening utgör straffbestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § BrB inte ett otillåtet blankettstraffbud.

Lösningar

Det finns flera tänkbara lösningar på problemet med otillåtna blankettstraffbud. För varje enskild reglering bör övervägas vilken lösning som är den mest lämpliga. De lösningar som utredningen anser bör användas är följande:

  • Överväga om straff är nödvändigt eller om en sanktionsväxling kan komma i fråga.
  • Om böter är tillräckligt för att motverka beteendet – utmönstra fängelse ur straffskalan.
  • Om fängelsestraffet framstår som rimligt och nödvändigt – formulera en mer allmänt hållen straffbestämmelse som är materiellt fullständig.
  • Flytta upp de utfyllande föreskrifterna från myndighetsnivå till regeringsnivå.
  • Om blankettstraffbudet potentiellt skulle kunna fyllas ut av myndighetsföreskrifter, men så ännu inte har skett – ändra blankettstraffbudet så att det enbart straffbelägger överträdelser av regeringens föreskrifter.

Författningsförslag rörande blankettstraffbud

I fråga om några av de otillåtna blankettstraffbud som har identifierats lämnar utredningen författningsförslag.

Utredningen föreslår att fängelse ska tas bort från straffskalan i blankettstraffbudet i 7 § första stycket 2 lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg.

Vidare föreslår utredningen att blankettstraffbuden i 7 kap. 14 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och i 6 § lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång ska inskränkas till att enbart straffbelägga överträdelser av regeringens föreskrifter.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 9 kap.1–4 §§rättegångsbalken1 ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2015.

1 Senaste lydelse av 9 kap. 1 § 1991:241 2 § 1991:241 3 § 1991:241.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark

Härigenom föreskrivs att lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2015.

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled

Härigenom föreskrivs att 7 kap.77–80 §§ lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled2 ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2015.

2 Senaste lydelse av 7 kap. 77 § 1991:245 78 § 1991:245 79 § 1991:245 80 § 1964:183.

4. Förslag till lag om ändring i lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark

Härigenom föreskrivs att lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2015.

5. Förslag till lag om ändring i lagen (1933:269) om ägofred

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 59 § lagen (1933:269) om ägofred3 ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2015.

3 Senaste lydelse 1977:667.

6. Förslag till lag om ändring i lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar

dels att 1–5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §4

I näringsverksamhet får statsvapen, statsflagga eller annat statsemblem eller statlig kontroll- eller garantibeteckning ej utan vederbörligt tillstånd användas i varumärke eller annat kännetecken för varor eller tjänster. Detsamma gäller annan beteckning, som hänsyftar på svenska staten och därigenom ger kännetecknet en officiell karaktär, samt svenskt kommunalt vapen, vilket är registrerat.

Statsvapen får ej heller på annat sätt än som kännetecken användas i näringsverksamhet utan vederbörligt tillstånd.

Första och andra styckena gäller också beteckning som lätt kan förväxlas med sålunda skyddad beteckning.

I näringsverksamhet får statsvapen, statsflagga eller annat statsemblem eller statlig kontroll- eller garantibeteckning inte utan tillstånd användas i varumärke eller annat kännetecken för varor eller tjänster. Detsamma gäller annan beteckning, som hänsyftar på svenska staten och därigenom ger kännetecknet en officiell karaktär, samt svenskt kommunalt vapen, vilket är registrerat.

Statsvapen får inte heller på annat sätt än som kännetecken användas i näringsverksamhet utan tillstånd.

Första och andra styckena gäller också beteckning som lätt kan förväxlas med en beteckning som skyddas där.

1 a §5

Registrering av svenskt kommunalt vapen sker efter skriftlig anmälan i register, som föres för

Registrering av svenskt kommunalt vapen sker efter skriftlig anmälan i register, som förs för

4 Senaste lydelse 1973:405. 5 Senaste lydelse 1973:405.

hela riket av patent- och registreringsverket. Registrering får ske endast om statens heraldiska nämnd har avgivit yttrande i ärendet om antagande av vapnet.

hela riket av patent- och registreringsverket. Registrering får ske endast om statens heraldiska nämnd har yttrat sig i ärendet om antagande av vapnet.

2 §

Förenta Nationernas emblem eller namn, förkortning av namnet eller annat som företer sådan likhet därmed att förväxling lätt kan äga rum får icke brukas offentligen som märke eller benämning utan medgivande av Förenta

Nationernas generalsekreterare.

Internationella atomenergiorganets emblem eller något som företer sådan likhet därmed att förväxling lätt kan äga rum får icke brukas offentligen som märke utan medgivande av organets generaldirektör.

Förenta nationernas emblem eller namn, förkortning av namnet eller annat som uppvisar sådan likhet därmed att förväxling lätt kan ske får inte brukas offentligt som märke eller benämning utan medgivande av Förenta nationernas generalsekreterare.

Internationella atomenergiorganets emblem eller något som uppvisar sådan likhet därmed att förväxling lätt kan ske får inte brukas offentligt som märke utan medgivande av organets generaldirektör.

3 §

Konungen kan, efter avtal med främmande stat eller mellanstatlig organisation, förordna att bestämmelse i 1 § om statsvapen eller annan där avsedd beteckning skall äga motsvarande tillämpning i fråga om viss mellanstatlig organisations vapen, flagga, emblem eller benämning eller förkortning för sådan benämning.

Utan hinder av förordnande enligt första stycket skall dock den som vid tiden för sådant förordnande brukade viss beteckning få utan tillstånd bruka beteckningen under en tid av

Regeringen kan, efter avtal med främmande stat eller mellanstatlig organisation, förordna att bestämmelse i 1 § om statsvapen eller annan där avsedd beteckning ska tillämpas även på viss mellanstatlig organisations vapen, flagga, emblem eller benämning eller förkortning för sådan benämning.

Utan hinder av förordnande enligt första stycket ska dock den som vid tiden för sådant förordnande brukade viss beteckning få utan tillstånd bruka beteckningen under en tid av

tre år, räknat från den dag då förordnandet trätt i kraft.

tre år, räknat från den dag då förordnandet trätt i kraft.

4 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 eller 2 § eller mot förbud som gäller på grund av förordnande med stöd av 3 § dömes till böter.

Den som bryter mot 1 eller 2 § eller mot ett förbud som gäller på grund av ett förordnande med stöd av 3 § får, på talan av den vars beteckning har använts, av allmän domstol förbjudas att fortsätta med åtgärden.

Ett förbud enligt första stycket får förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.

4 a §

Den som bryter mot 1 eller 2 § eller mot ett förbud som gäller på grund av ett förordnande med stöd av 3 § ska betala skälig ersättning till den vars beteckning har använts.

Den som har arbetstagare i sin tjänst är skyldig att betala ersättning enligt första stycket i anledning av handling som arbetstagaren företar i tjänsten. Arbetstagare är ersättningsskyldig för sådan handling endast om det finns synnerliga skäl för det.

5 §

Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna lag meddelas av Konungen.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna lag meddelas av regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

7. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen

Härigenom föreskrivs att lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2015.

8. Förslag till lag om ändring i lagen (1978:800) om namn och bild i reklam

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1978:800) om namn och bild i reklam

dels att 5 § ska upphöra att gälla,

dels att 1–4 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Näringsidkare får icke vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet använda framställning i vilken annans namn eller bild utnyttjas utan dennes samtycke. Med namn jämställs annan beteckning som klart utpekar viss person.

Vad i första stycket sägs om näringsidkare gäller även anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar.

Näringsidkare får inte vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet använda framställning i vilken annans namn eller bild utnyttjas utan dennes samtycke. Med namn jämställs annan beteckning som klart utpekar en viss person.

Vad som sägs i första stycket om näringsidkare gäller även en anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsidkarens vägnar.

2 §

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 1 § skall dömas till böter.

I fråga om medverkan till sådan gärning tillämpas 23 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken .

Den som bryter mot 1 § eller medverkar till sådan handling får, på talan av den vars namn eller bild utnyttjas utan samtycke, av allmän domstol förbjudas att fortsätta med åtgärden.

Ett förbud enligt första stycket får förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.

3 §

Den som bryter mot 1 § eller medverkar till sådan handling skall utge skäligt vederlag till den

Den som bryter mot 1 § eller medverkar till sådan handling ska betala skälig ersättning till

vars namn eller bild har utnyttjats. Sker det uppsåtligen eller av oaktsamhet, skall ersättning utgå också för annan skada. Vid bedömande om och i vad mån sådan skada har uppstått tas hänsyn även till lidande och andra omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse.

Den som har arbetstagare i sin tjänst är skyldig att utge ersättning enligt första stycket i anledning av handling som arbetstagaren företar i tjänsten. Arbetstagare är ersättningsskyldig för sådan handling endast i den mån synnerliga skäl föreligger.

den vars namn eller bild har utnyttjats. Sker det uppsåtligen eller av oaktsamhet, ska ersättning utgå också för annan skada. Vid bedömande om och i vad mån sådan skada har uppstått tas hänsyn även till lidande och andra omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse.

Den som har arbetstagare i sin tjänst är skyldig att betala ersättning enligt första stycket i anledning av handling som arbetstagaren företar i tjänsten. Arbetstagare är ersättningsskyldig för sådan handling endast om det finns synnerliga skäl för det.

4 §

Vid överträdelse av 1 § kan rätten, på yrkande av den vars namn eller bild har utnyttjats, efter vad som är skäligt till förebyggande av fortsatt missbruk förordna, att hjälpmedel som har använts vid handlingen eller framställningen som finns på vara, förpackning, reklamtryck eller dylikt skall ändras eller att egendomen skall förstöras eller mot lösen utlämnas till den vars namn eller bild har utnyttjats.

Vid överträdelse av 1 § kan rätten, på yrkande av den vars namn eller bild har utnyttjats, efter vad som är skäligt till förebyggande av fortsatt missbruk förordna, att hjälpmedel som har använts vid handlingen eller framställningen som finns på vara, förpackning, reklamtryck eller dylikt ska ändras eller att egendomen ska förstöras eller mot lösen utlämnas till den vars namn eller bild har utnyttjats.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

9. Förslag till lag om ändring i lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bedriver yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg utan tillstånd eller utan att godkänd föreståndare finns,

2. bryter mot föreskrift som avses i 2 § tredje stycket eller mot villkor enligt 4 § första stycket,

2. bryter mot villkor enligt 4 § första stycket,

3. underlåter att fullgöra skyldigheten enligt 6 § eller lämnar oriktig uppgift vid fullgörandet.

Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift som avses i 2 § tredje stycket.

I ringa fall döms inte till straff.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

10. Förslag till lag om ändring i lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2015.

11. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Den som märker skrivmateriel eller förvaringsmedel med orden svenskt arkiv antingen ensamma, i sammansättning eller i förkortning trots att materielen eller förvaringsmedlen inte är godkända skall dömas till böter, om inte gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

Detta gäller också för den som saluför skrivmateriel eller förvaringsmedel trots att han har kännedom om att märkningen inte är riktig.

Den som märker skrivmateriel eller förvaringsmedel med orden svenskt arkiv antingen ensamma, i sammansättning eller i förkortning trots att materielen eller förvaringsmedlen inte är godkända får av allmän domstol vid vite förbjudas att fortsätta med åtgärden.

Detta gäller också för den som saluför skrivmateriel eller förvaringsmedel med oriktig märkning.

Justitiekanslern ska föra eller låta föra talan om förbud enligt första och andra stycket.

3 §

Ett varuparti som varit föremål för brott enligt denna lag eller värdet av ett sådant parti skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet märker skrivmateriel eller förvaringsmedel med orden svenskt arkiv antingen ensamma, i sammansättning eller i förkortning trots att materielen eller förvaringsmedlen inte är godkända för sådan märkning ska betala skälig ersättning för den skada som märkningen har medfört. Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet saluför skrivmateriel eller för-

varingsmedel med oriktig märkning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

12. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Den som uppsåtligen bryter mot ett förbud enligt 2 § eller 3 § första stycket första meningen skall dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Den som uppsåtligen bryter mot ett förbud föreskrivet av regeringen enligt 2 § eller 3 § första stycket första meningen döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

13. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 14 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

14 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. använder radiosändare utan tillstånd där sådant tillstånd krävs enligt denna lag eller använder radiosändare i strid med ett tillståndsvillkor, eller

2. bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av 3 kap. 14 § andra stycket.

2. bryter mot en föreskrift som har meddelats av regeringen med stöd av 3 kap. 14 § andra stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

14. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher

Härigenom föreskrivs att 5 och 13 §§ lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Ansökan om tillstånd skall göras skriftligen hos tillståndsmyndigheten. Om ansökan avser tillstånd för en eller flera matcher, skall ansökan göras senast tre månader före matchen eller den första av matcherna.

Ansökan om tillstånd ska göras skriftligen hos tillståndsmyndigheten. Om ansökan avser tillstånd för en eller flera matcher, ska ansökan göras senast tre månader före matchen eller den första av matcherna.

Uppgifter som enligt 6 och 7 §§ ska lämnas i ett ansökningsärende ska lämnas på heder och samvete.

13 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms, om gärningen inte är ringa, den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. anordnar en kampsportsmatch utan tillstånd enligt 1 § eller i strid mot ett villkor enligt 3 §, eller

2. skriftligen lämnar oriktig uppgift i ett ansökningsärende.

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms, om gärningen inte är ringa, den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anordnar en kampsportsmatch utan tillstånd enligt 1 § eller i strid mot ett villkor enligt 3 §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

15. Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)

Härigenom föreskrivs att 2 kap.5, 6 och 8 §§ samt 13 kap.4 och 11 §§luftfartslagen (2010:500) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

5 §

Ansökan om registrering av ett luftfartyg ska göras av ägaren. De upplysningar och den utredning som behövs för registreringen ska lämnas tillsammans med ansökan som ska vara skriftlig.

Uppgifter och upplysningar som ska lämnas i och i samband med en ansökan ska lämnas på heder och samvete.

6 §

Ett luftfartyg ska avregistreras om

1. ägaren skriftligen begär det,

2. kraven i 2 § inte är uppfyllda,

3. det har förolyckats eller förstörts,

4. det efter en flygning inte har hörts av på tre månader, eller

5. det på grund av ombyggnad eller annan sådan ändring upphört att vara luftfartyg eller, utan att ändring skett, inte längre anses utgöra ett luftfartyg.

Ägaren är skyldig att inom en månad skriftligen anmäla om något har hänt som enligt första stycket 2–4 medför att ett luftfartyg ska avregistreras.

Uppgifterna i anmälan ska lämnas på heder och samvete.

8 §

Om någon annan än ägaren brukar ett registrerat luftfartyg för en obestämd tid eller för en bestämd tid om minst en månad ska upplåtaren eller brukaren genast efter upplåtelsen anmäla detta förhållande för anteckning i luftfarttygsregistret, om nyttjanderätten inte skrivits in enligt lagen (1955:227) om inskrivning av rätt till luftfartyg. Om nyttjanderätten har skrivits in, ska anteckning göras i luftfartygsregistret om upplåtaren och brukaren begär det.

Om anteckning enligt första stycket skett, ska upplåtaren eller brukaren anmäla till luftfartygsregistret när en upplåtelse för en obestämd tid upphör eller en upplåtelse för bestämd tid upphör i förtid.

Uppgifter i en anmälan enligt första och andra styckena ska lämnas på heder och samvete.

13 kap.

4 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 1 kap. 6 § tredje stycket om att ett luftfartyg av miljöskäl inte får användas inom svenskt område,

2. bryter mot 1 kap. 7 § första stycket genom att framföra ett civilt luftfartyg i överljudsfart och något undantag från förbudet inte har lämnats enligt 1 kap. 7 § andra stycket,

3. bryter mot förbud eller föreskrifter om restriktionsområden som regeringen har meddelat med stöd av 1 kap. 8 §,

4. lämnar oriktiga uppgifter vid ansökan eller anmälan enligt 2 kap.,

5. framför ett luftfartyg som inte är märkt enligt 2 kap. 13 §, eller enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd därav,

6. bryter mot 3 kap. 1 § första stycket första meningen genom att använda ett luftfartyg som inte är luftvärdigt eller miljövärdigt,

7. tillverkar eller utför underhålls-, reparations- eller ändringsarbeten på luftfartyg, tillbehör eller reservdelar till luftfartyg utan tillstånd,

8. bryter mot bestämmelser om behörighetshandlingar i 4 kap. 1, 2, 3, 4 eller 5 § eller mot

4. framför ett luftfartyg som inte är märkt enligt 2 kap. 13 §, eller enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd därav,

5. bryter mot 3 kap. 1 § första stycket första meningen genom att använda ett luftfartyg som inte är luftvärdigt eller miljövärdigt,

6. tillverkar eller utför underhålls-, reparations- eller ändringsarbeten på luftfartyg, tillbehör eller reservdelar till luftfartyg utan tillstånd,

7. bryter mot bestämmelser om behörighetshandlingar i 4 kap. 1, 2, 3, 4 eller 5 § eller mot

föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd därav,

9. vid tjänstgöring ombord på luftfartyg inte följer befälhavarens order,

10. som passagerare inte åtlyder vad befälhavaren bestämmer om ordningen ombord,

11. bryter mot 5 kap. 7 § genom att som befälhavare på ett luftfartyg som råkat i nöd inte göra vad som rimligen kan krävas för att rädda ombordvarande, luftfartyg och gods,

12. bryter mot 6 kap. 5 § genom att inrätta eller bygga om en flygplats utan föreskrivet tillstånd eller 8 § genom att ta i bruk en flygplats innan den har godkänts och meddelats drifttillstånd,

13. bryter mot föreskrifter om tillståndskrav för andra anläggningar för luftfarten än flygplatser som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 12 §,

14. bryter mot 6 kap. 19 § första stycket genom att arbeta som flygledare i flygtrafikledningstjänst eller flygtekniker utan att ha ett gällande certifikat för arbetet när sådant certifikat är föreskrivet,

15. utövar luftfartsverksamhet utan föreskrivet tillstånd enligt 7 kap. 1 § eller 8 §, 9 § första stycket eller 10 § första stycket,

16. utövar luftfartsverksamhet utan tillstånd som regeringen har föreskrivit med stöd av 7 kap.

föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd därav,

8. vid tjänstgöring ombord på luftfartyg inte följer befälhavarens order,

9. som passagerare inte åtlyder vad befälhavaren bestämmer om ordningen ombord,

10. bryter mot 5 kap. 7 § genom att som befälhavare på ett luftfartyg som råkat i nöd inte göra vad som rimligen kan krävas för att rädda ombordvarande, luftfartyg och gods,

11. bryter mot 6 kap. 5 § genom att inrätta eller bygga om en flygplats utan föreskrivet tillstånd eller 8 § genom att ta i bruk en flygplats innan den har godkänts och meddelats drifttillstånd,

12. bryter mot föreskrifter om tillståndskrav för andra anläggningar för luftfarten än flygplatser som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 12 §,

13. bryter mot 6 kap. 19 § första stycket genom att arbeta som flygledare i flygtrafikledningstjänst eller flygtekniker utan att ha ett gällande certifikat för arbetet när sådant certifikat är föreskrivet,

14. utövar luftfartsverksamhet utan föreskrivet tillstånd enligt 7 kap. 1 § eller 8 §, 9 § första stycket eller 10 § första stycket,

15. utövar luftfartsverksamhet utan tillstånd som regeringen har föreskrivit med stöd av 7 kap.

10 § andra stycket eller 12 §,

17. vid utövande av luftfart åsidosätter de villkor som har meddelats med stöd av 7 kap. 4 § första stycket, 8 § andra stycket, 9 § fjärde stycket eller 11 § andra stycket, eller

18. inte landar enligt det som sägs i 8 kap. 2 §.

Till påföljd döms inte den som av oaktsamhet begår gärning som avses i första stycket 9.

10 § andra stycket eller 12 §,

16. vid utövande av luftfart åsidosätter de villkor som har meddelats med stöd av 7 kap. 4 § första stycket, 8 § andra stycket, 9 § fjärde stycket eller 11 § andra stycket, eller

17. inte landar enligt det som sägs i 8 kap. 2 §.

Till påföljd döms inte den som av oaktsamhet begår gärning som avses i första stycket 8.

11 §

Den som begått brott som avses i 1–3 §§, 4 § första stycket 6, 8–11 och andra stycket, 5 §, 6 § första stycket 2 och andra stycket samt 7, 9 och 13 §§ döms, om han eller hon befinner sig här i riket, vid svensk domstol även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken om brottet begåtts

Den som begått brott som avses i 1–3 §§, 4 § första stycket 5, 7–10 och andra stycket, 5 §, 6 § första stycket 2 och andra stycket samt 7, 9 och 13 §§ döms, om han eller hon befinner sig här i riket, vid svensk domstol även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken om brottet begåtts

1. vid utövande av luftfartsverksamhet med ett utländskt luftfartyg som används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd, eller

2. ombord på sådant luftfartyg. Åtal får väckas utan förordnande enligt 2 kap. 5 § andra stycket

b

rottsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

16. Förslag till förordning om ändring i kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och betäckningsstatistiken

Härigenom föreskrivs att kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och betäckningsstatistiken ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2015.

17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag

Härigenom föreskrivs att 14 § förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §6

Ansökan om transportbidrag skall göras skriftligen hos Tillväxtverket för varje kalenderhalvår och innehålla de uppgifter som Tillväxtverket bestämmer.

Den som undertecknar ansökan skall försäkra riktigheten av de uppgifter som lämnas.

Den som i ansökan uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift döms till böter, om inte gärningen är belagd med straff enligt brottsbalken .

Ansökan om transportbidrag ska göras skriftligen hos Tillväxtverket för varje kalenderhalvår och innehålla de uppgifter som Tillväxtverket bestämmer.

Uppgifterna i ansökan ska lämnas på heder och samvete.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.

6 Senaste lydelse 2009:154.

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga det straffsanktionerade områdets utveckling sedan brottsbalkens ikraftträdande samt områdets nuvarande omfattning och struktur. I uppdraget har också ingått att analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad. Vidare har uppdraget omfattat att analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås, samt att peka ut sådana områden och metoder. Utredningen har även haft i uppdrag att kartlägga på vilka områden det finns s.k. blankettstraffbud som kan antas stå i strid med regeringsformen och att lämna förslag på en lösning.

Utredningen har genom regeringsbeslut den 20 december 2012 fått förlängd tid för sitt uppdrag till senast den 17 juni 2013. Direktiven till Straffrättsanvändningsutredningen (dir. 2011:31 och dir. 2012:133) bifogas i bilaga 1–2.

1.2. Utredningens arbete

Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med experterna. Sammanlagt har utredningen haft nio sammanträden, varav två tvådagarssammanträden. Det har också förekommit omfattande underhandskontakter med experterna.

Utredaren och sekreteraren har vidare, tillsammans med experten Claes Lernestedt, haft möten med rättsvetenskapare från såväl Sverige som från utlandet, däribland professor Vagn Greve, professor

Andreas von Hirsch, seniorprofessor Per Ole Träskman och professor Josef Zila. Därutöver har utredningen haft kontakter med och inhämtat uppgifter från myndigheter m.m. i den omfattning som bedömts lämplig. Sekretariatet har även deltagit i seminarier med anknytning till uppdraget.

Brottsförebyggande rådet har bistått utredningen med statistik.

1.3. Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i 13 kapitel och består av två delar.

Del 1 består av kapitel 1–5.

I kapitel 1 behandlas utredningens uppdrag och arbete. Därefter följer kapitel 2 med en historisk bakgrund.

I kapitel 4 och 5 redovisar utredningen sin kartläggning av det straffsanktionerade området, först brottsbalksområdet och därefter det specialstraffrättsliga området. Kartläggningen speglar situationen den 1 januari 2013. Det har inte varit möjligt för utredningen att, annat än i mycket liten mån, beröra lagförslag m.m. som lämnats efter denna tidpunkt.

Kapitel 5 innehåller slutligen en sammanfattning och analys av vad som kommit fram vid kartläggningen.

Resterande kapitel, 6–13, finns i del 2. Kapitel 6 innehåller bakgrundsmaterial till utredningens överväganden i frågorna om vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad och om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden.

Kapitel 7 upptar utredningens överväganden i frågan om kriterier för kriminalisering. I kapitel 8 och 9 behandlar utredningen områden och enskilda straffbud där frågan om avkriminalisering (kapitel 8) respektive om sanktionsväxling (kapitel 9) bör övervägas. Frågan om kriminalisering av lämnande av oriktiga uppgifter till myndighet tas upp särskilt i kapitel 10.

I kapitel 11 finns utredningens kartläggning av områden med otillåtna blankettstraffbud jämte överväganden om lösningar av blankettstraffbudsproblematiken.

Frågor om ikraftträdande och konsekvenser av utredningens förslag berörs i kapitel 12.

Det sista kapitlet, kapitel 13, innehåller författningskommentaren.

2. Historisk bakgrund m.m.

2.1. Inledning

Av direktiven framgår att utredningens kartläggning av det straffsanktionerade områdets utveckling ska avse tiden från brottsbalkens (BrB) ikraftträdande fram till i dag. Det är dock nödvändigt att i viss utsträckning redogöra även för utveckling som skett före denna tidsperiod, inte minst för att inför kartläggningen få en bild av hur den del av det straffsanktionerade området som reglerades utanför den centrala strafflagen, det specialstraffrättsliga området, såg ut när BrB trädde i kraft år 1965.

I det följande avsnittet ges en historisk översikt över den svenska straffrättens utveckling från medeltiden fram till BrB:s ikraftträdande (avsnitt 2.2). Därefter beskrivs specialstraffrättens uppkomst och utveckling fram till samma tidpunkt (avsnitt 2.3). Det avslutande avsnittet ägnas åt att i stora drag försöka fastställa vad som ingick i det specialstraffrättsligt reglerade området vid tidpunkten för BrB:s införande (avsnitt 2.4).

2.2. Straffrättens utveckling från medeltiden fram till BrB

2.2.1. Inledning

Framställningen nedan är en nedkortad version av en historisk översikt som finns i Claes Lernesteds avhandling Kriminalisering.

Problem och principer (2003, s. 35 ff.). Huvudspåren i framställningen är dels viktigare förändringar i det område som träffas av sanktioner, dels konfliktlösningens utveckling från privat till offentlig, till ”straffrätt”.

2.2.2. Före reformationen

Med ”den judiciella revolutionen” avses den generella process i Västeuropa genom vilken lokalsamhällets rättskipning, med rötter i de germanska stammarnas rättssedvänjor, successivt trängdes ut av centralmaktens rättskipning, influerad av romersk rätt.

Sveriges ”judiciella revolution” kan sägas ha börjat omkring år 1000, då ett samlat svenskt rike uppstod ur en löst sammanfogad federativ statsbildning. Konungens ställning som rikets regent var svag. Dagens uppfattning om individen som en avgränsad social enhet saknades. Ätten var i stället den betydelsebärande sociala enheten. Ätten hölls å ena sidan ansvarig för en oförrätt begången av en ättemedlem, men hade å andra sidan närmast en skyldighet att hämnas oförrätter. Hämnd eller bot var de möjliga tillvägagångssätten för att neutralisera en kränkning. Synen på skadans omfattning var i princip oberoende av om den orsakats med vett och vilja, genom vårdslöst handlande eller genom en olyckshändelse. Boten, som inte uppfattades som en konsekvens av en felaktig handling, utan främst sågs som en betalning för att undslippa hämnd, övergick med tiden – i en utdragen process – till att bli en av domstol ålagd förpliktelse. Fastare taxor för olika typer av förbrytelser utbildades. Krona, kyrka och härad uppbar i olika konstellationer del av de böter som tidigare i sin helhet hade tillfallit den drabbade.

När Sverige kristnades under 1000- och 1100-talen blev påven överhuvud för den svenska kyrkan, vilken verkade som en stat i staten med egen lagstiftning och domsrätt inom vissa områden, främst i kyrkans inre angelägenheter men även familjeliv och sedlighet. Kyrkan tillhandahöll en måttstock för värdering av handlingar inte bara utifrån effekt utan också utifrån klandervärdhet: enligt skuldtanken skulle individen klandras på moraliska grunder för det fel han begått. Med skuldtanken följde en ökad fokusering på den enskilde gärningsmannen i stället för på ätten.

Edsöreslagstiftningen var den första straffrättsliga rikslagstiftningen. Birger Jarls fridslagstiftning, som vann giltighet vid mitten av 1200-talet, värnade kvinnofrid, hemfrid, kyrkofrid och tingsfrid. På edsöreslagstiftningen följde landskapslagar (nedtecknade under 1200-talet) och Magnus Erikssons stads- respektive landslag (nedtecknade kring 1350). En reviderad version av landslagen, Kristoffers landslag, stadfästes år 1442.

Vad gäller det kriminaliserade området under perioden stod fysiska angrepp och egendomsangrepp i form av tjuvnad i fokus.

Kyrkan påverkade den världsliga brottskatalogen i relativt ringa mån, men dess inflytande ökade dock successivt under perioden (exempelvis kriminaliserades tvegifte och självmord).

Det nya intresset i fokus för makthavarna var kontrollen över konfliktlösningen (inledningsvis inte i första hand för att förändra dess privata karaktär utan för att förhindra ohämmade fysiska angrepp och motangrepp). Utöver kontroll var kronan intresserad av bötesandelar.

Ett ringa men under perioden successivt ökande antal brott riktade sig mot centralmakten som intresseinnehavare i snäv bemärkelse. Det handlade om apparatens funktion, och brotten var bl.a. förräderi-, upprors- och desertörsbrott, underlåtenhet att betala skatt samt tjänstemäns tagande av mutor. Konungen själv gavs successivt ett starkare straffskydd mot olika sorters angrepp.

Tekniskt sett var det, för att drabbas av sanktion, oftast både en nödvändig och tillräcklig förutsättning att viss effekt hade orsakats. I lands- och stadslagarna gjordes dock ofta skillnad mellan viljaverk och vådaverk.

Döds-, kroppsstraff och fredlöshetsförklaring användes som påföljd för brott som det fanns ett starkt samhälleligt intresse av att stävja. I landskapslagarna hade sådana straff ett förhållandevis litet utrymme. Där var i stället den vanligaste påföljden böter, vilken ofta tredelades mellan målsägande, konung och rättssamfund. Den enskildes del motsvarade både straff och skadestånd.

Frågan mot vem brottet ansågs rikta sig kan besvaras med hjälp av såväl rättsliga som ideologiska kriterier. Rättsligt kan generellt sägas att reaktionen på en kränkning stod och föll med den enskildes initiativ, och därvid med dagens synsätt mera liknade civilmål än brottmål. Åtalsrätten tillkom i landskapslagarna den enskilde kränkte, som också gavs goda möjligheter att välja mellan olika straffarter om den åtalade fälldes. Dessutom lades ofta straffets verkställighet i målsägandens hand. I stads- och landslagarna förändrades åtalsförhållandena något bl.a. genom att en växande skara myndighetsrepresentanter gavs subsidiär talerätt för vissa typer av brott.

Även ideologiskt riktade sig brottet främst mot den enskilde drabbade. Konungen hade en skyldighet att garantera samhällets och individernas frid, men konungen själv kränktes endast i sin egenskap av fridens värnare. Vare sig kungamakten eller läran om konungadömet av Guds nåde hade ännu nått en sådan position att kungen sågs som kränkt på något ytterligare sätt.

2.2.3. Från reformationen till och med 1734 års lag

Efter 1527 års beslut att Sverige skulle överge katolicismen för den luthersk-reformerta läran slogs stat och kyrka samman. Gustav Vasa blev, i sin egenskap av kung, överhuvud även för kyrkan. Kungens position legitimerades kraftigare än tidigare av doktrinen om kungadömet av Guds nåde, vilket gav honom oinskränkt makt över undersåtarna samt rätt och skyldighet att tillse att den gudomliga lagen efterlevdes. Rollen som befolkningens fridsgarant försvagades i motsvarande mån. Stat och kyrka hade flera gemensamma mål, inte minst (världslig som andlig) kontroll över befolkningen, något som bl.a. märktes i periodens brutalitetstopp rörande sanktioners stränghet och i en kraftig repression av religions- och sedlighetsrelaterade gärningstyper.

En lagstiftningskulmen på det religiösa inflytandet över straffrätten nåddes genom Karl IX:s stadfästelse av Kristoffers landslag år 1608. Till denna fogades valda delar av Moseböckerna som ett appendix. Detta appendix var formellt gällande rätt fram till ikraftträdandet av 1734 års lag. Denna lag återgav resultatet av den straffrättsliga rättsutvecklingen (framför allt genom kunglig och hovrättslig praxis) under perioden efter 1608 års stadfästelse av Kristoffers landslag. Större materiella eller lagtekniska innovationer saknades, liksom i det närmaste nykriminaliseringar. Missgärningsbalken i 1734 års lag var en samlad och relativt strukturerad straffrättsreglering. Brottens placering i balken följde dekalogens tredelning: brott mot Gud, brott mot furste eller stat och brott mot enskilda.

I fråga om det kriminaliserade området trädde under denna period brott med anknytning till religion och sedlighet i fokus. Detta skedde dels genom nykriminaliseringar, dels genom en förändrad syn på vad som angreps genom redan kriminaliserade gärningstyper, dels genom strängare påföljder för religions- och sedlighetsbrott. Egentliga religionsbrott (gudsförsmädelse och liknande) debuterade i världslig strafflag.

Lagens stränga straff var generellt sett en i avskräckningssyfte upprätthållen illusion. Underrätterna dömde enligt lagens bokstav (ofta dödsstraff), medan högre rätt mildrade straffet. Klyftan tilläts existera för att det ansågs nödvändigt att utnyttja avskräckningsverkan hos en sträng lagens bokstav.

Vad gäller den allmänna delen i Missgärningsbalken var medverkansregleringen mest utvecklad, med bestraffning av både att bjuda eller lega, hjälpa eller råda annan till brott och att dölja brott

eller brottsling. Gärningsmannens inställning betonades mer än tidigare. Från kategorin vådaverk avknoppades rena olyckshändelser, vilka i flera fall lämnades fria från påföljd.

Beträffande vad som krävdes för att en gärning skulle drabbas av sanktion fortsatte effektfixeringen att vara stark. För ett fåtal brott (t.ex. förräderi) gjordes uppkommen effekt inte till en ansvarsförutsättning, utan fara för skada var tillräckligt.

I 1734 års lag inskränktes målsägandens förfoganderätt över åtalet jämfört med tidigare. Dennes åtalsrätt var principal, men åtföljdes också av viss åtalsplikt och en subsidiär talerätt för samhället. Dessutom begränsades domarens rätt att låta parterna förlikas.

I fråga om påföljder stadgades i 1734 års lag dödsstraff för 68 brott, varjämte frihetsstraff, fängelse och straffarbete ryckte framåt. Böter fick därför en mindre roll än tidigare, vilket ytterligare krympte målsägandens roll till förmån för centralmaktens. Där böter stadgades var huvudregeln fortfarande treskifte, innefattande både straff och skadestånd.

Ideologiskt medförde religionens starka ställning att alla brott i vid bemärkelse var riktade mot Gud, genom att de direkt kränkte Gud (t.ex. hädelse), stred mot lagbud som uttryckligen tillkännagav Guds vilja eller i sista hand stred mot lagar givna och värnade av Guds syssloman konungen. När Gud alltmer blev den av brottet kränkte trädde samhälle och enskild i motsvarande mån tillbaka från konflikten. Till konfliktens vertikala struktur fogades ytterligare en nivå: gärningsmannen stod till svars inför Gud och konung, och konungen stod till svars inför Gud.

2.2.4. Perioden till och med 1864 års strafflag

Gustaf III:s reformsträvanden under 1770- och 1780-talen markerar en ny straffrättsideologisk epok. Generell för upplysningen var önskan att lämna bakom sig synsättet på det förflutna som ett ideal. Blicken vändes i stället framåt, förnuftet hyllades och man sökte ändamålsenliga lösningar på aktuella samhällsproblem. Gustaf III arbetade bl.a. mot tortyr, för dödsstraffets avskaffande rörande ett antal brott och för vissa avkriminaliseringar, bl.a. av trolldom.

Nytänkande färgade även Stora Lagkommitténs förslag till allmän kriminallag av år 1832. Förslaget kritiserades, främst för att generellt avvika för mycket från 1734 års lag. Kommittén avgav år 1839 ett reviderat förslag till kriminallag, varefter arbetet över-

togs av Lagberedningen, som år 1844 avgav förslag till Straffbalk. Inte heller detta förslag godtogs dock utan omarbetningar. Den nya strafflagen trädde i kraft 1864, efter att flera förslag hade förelagts riksdagen. Ändringarna av intresse var till största delen sådana som Stora Lagkommittén hade föreslagit, varför främst denna berörs nedan.

Beträffande syfte framhöll kommittén prevention genom medelbar avskräckning som ledstjärna. Man tog kraftigt avstånd från drakoniska straff och såg, om straff behövde utdömas, brottslingens förbättring som ett viktigt mål. Vidare ville man, åberopande behovet av förutsägbarhet, eliminera möjligheten till bestraffning av i lag icke angivna gärningar. Samtidigt föreslogs införandet av ett latitudsystem. I en allmän del upptogs bl.a. allmänna försöksbestämmelser. Med prevention som ledstjärna sammanhängde tendensen att låta straffbarhet inträda tidigare i handlingsprogressen. Man fokuserade mindre på effekt och uppvärderade det subjektiva rekvisitet. Angrepp mot staten och medborgarnas liv och hälsa ansågs vara de svåraste brotten, medan fokus på religions- och sedlighetsbrott minskade. Av ideologiskt intresse är förslagets upplösande av religionsbrotten som självständig kategori. Merparten av dessa gavs plats bland fridsbrotten, då de ansågs kränka den enskildes religionsfrid och inte som tidigare, det högsta väsendet själv. Kritiken mot sistnämnda förslag var relativt stark. Den grundades dock inte på att Gud borde anses vara målsägande, utan på att brotten ansågs angripa religionen och den av religionen förmedlade moralen i deras egenskaper av viktiga beståndsdelar för samhällets bestånd.

1864 års strafflag (SL) byggde väsentligen på 1832 års förslag, trots relativt omfattande kritik mot förslaget. Flertalet avvikelser från förslaget jämkade lagen närmare regleringen i 1734 års lag, bl.a. genom nedskärning av förslagets allmänna del (exempelvis infördes inte någon allmän försöksreglering) och bibehållande av religionsbrotten som grupp. SL framstår som förhållandevis modern, avlägsnad från kasuistik. Brottskatalogen följde i stort sett dekalogens ordning. Mellan brotten mot staten och brotten mot enskilda intressen placerades fridsbrott, förfalskningsbrott och mened. I fråga om det kriminaliserade område fortsatte rörelser påbörjade redan tidigare, främst genom ”tätningsverksamhet”. Således ökade t.ex. skyddet för angrepp mot statsapparaten, samtidigt som sedlighetsbrotten försvann ur fokus.

Jämfört med Stora Lagkommitténs förslag kom regleringen i SL att mer betona effektens betydelse för straffansvaret. Detta sågs i en relativt frekvent användning av objektiva överskott: gärningsmannen gjordes ansvarig inte bara för effekter som hade subjektiv täckning utan i vissa fall också för effekter utan sådan.

Huvudregeln enligt SL var, till skillnad från tidigare, allmänt åtal. Brotten uppdelades i tre kategorier: de som (enligt huvudregeln) ovillkorligen hörde under allmän åtalsrätt, de som åtalades av allmän åklagare endast om målsägande angav brottet till åtal (angivelsebrott), varvid åklagaren var skyldig att åtala, och slutligen de som bara kunde åtalas av målsägande (målsägandebrott). Respektive brotts grupptillhörighet torde ha bestämts av hur starkt det offentliga intresset av att beivra brottet var.

Påföljderna förlorade i och med SL sin roll som måttstock på skalan privat/offentligt, eftersom skadestånd i anledning av brott tillföll målsäganden och separerades helt från böter. Böter blev ett renodlat straff som tillföll kronan. Därmed ”tillföll” alla straff staten.

Ideologiskt förstärktes det vertikala ledet, men med utbytt besättning. Brottet riktade sig inte längre varken mot Gud eller konung. Det kränkte i stället gemenskapen, Samhället. Detta bestod av befolkningen, men var också som kropp något annat och mer än de enskilda individerna.

Genom SL fullbordades i princip den straffrättsliga konflikthanteringens övergång från privat till offentlig.

2.2.5. Perioden till och med 1962 års BrB

Från 1900-talets början trädde individualpreventionen alltmer fram som straffets syfte. Det blev så småningom möjligt att välja mellan många olika sorters påföljder. Psykiatri och psykologi vann en successivt starkare ställning i rättssystemet. Under individualpreventionens första fas uppvisade samhället distans mot överträdaren. Samhällets behov av skydd betonades. Inkapacitering, avskräckning och behandling var sidoställda alternativ. Under en senare fas dominerades Sverige av den s.k. behandlingsideologin, med tonvikt på behandling och resocialisering.

Rörande det kriminaliserade området under tiden före arbetet med BrB kan, utöver anpassningssträvan till ändrade tekniska och materiella förutsättningar, och den ständigt pågående ”tätningen”,

följande nämnas. Arbetarrörelsens framflyttade positioner i slutet av 1800-talet resulterade i en strävan efter att dels kontrollera dess agitation (genom den s.k. ”munkorgslagen”, en utvidgning av uppviglingsbrottet), dels skydda den enskilde arbetarens rätt att arbeta (åstadkommet genom större möjligheter till ingripande mot fackföreningars åtgärder mot strejkbrytare). Religionens och ”sedlighetens” plats krympte successivt. Så avkriminaliserades prostitution år 1918, hor år 1937 samt tidelag och generellt homosexuellt umgänge år 1944. Som skäl för avkriminalisering åberopades bristande effektivitet, godtycklighet och konsekvenserna därav, däremot åberopades sällan individens privatsfär. Förmögenhetsbrotten överarbetades successivt, främst för att utjämna straffsatserna mellan äldre och nyare brottstyper, samt för att ”täta” regleringen. Som exempel på det senare kan nämnas den generella kriminaliseringen av utpressning år 1934. Ett nytt straffbud som framkallades av nya behov var hets mot folkgrupp (1948).

Arbetet med att förbereda BrB utfördes av Straffrättskommittén, med ansvar för de särskilda brotten och den allmänna delen, och av Strafflagberedningen, som såg över påföljdssystemet. Kommittén lade fram tre större betänkanden, vilka resulterade i lagstiftningen år 1942, år 1948 respektive år 1962. BrB tog tekniskt ytterligare ett steg från kasuistiken. Den huvudsakliga källan till den avsevärda utökningen av det kriminaliserade området i BrB var tätning genom utvidgning och komplettering. I övrigt kan nämnas att dekalogen inverterades och brotten sorterades i fyra underkategorier: brott mot person och förmögenhetsbrott (som undergrupper till kategorin brott mot enskild), brott mot allmänheten och brott mot staten.

År 1948 upphävdes det särskilda kapitlet om religionsbrott i SL (7 kap.), varvid gudshädelse och gäckeri flyttades till brotten mot allmän ordning under namnet brott mot trosfrid. Sedlighetsbrotten omgrupperades. Fylleri, djurplågeri och hållande av spelhus flyttades år 1948 från sedlighetsbrotten till brotten mot allmän ordning, detta i syfte att låta sedlighet i lagen avse endast gärningar med sexuell anknytning. Straffrättskommittén ville rensa bort betraktelsesättet enligt vilket två personer hade förövat synd tillsammans och skulle straffas därför. Brotten borde i stället tydligt behandlas som brott mot person: de förövades av en person, brottslingen, mot en annan person, offret. Därför flyttades ytterligare brott till brotten mot allmän ordning: sedlighetssårande framställningar i skrift eller bild och spridande av sedlighetssårande alster.

I fråga om förmögenhetsbrotten byggde BrB i stort på 1942 års lagändringar. Förändringarna som då hade genomförts bestod huvudsakligen av omstruktureringar, klarare skrivningar och ändringar i straffsatser.

Brotten mot allmänheten i 13–15 kap. BrB gavs en position mellan brotten mot enskild och brotten mot staten. Gruppen kunde urskiljas redan tidigare men renodlades år 1948 genom tydliggörande av de intressen som ansågs i första hand drabbade. Brotten riktade sig varken mot ett bestämt rättssubjekt eller mot statens skyddssfär, utan mot en obestämd krets av personer, ”allmänheten”. Brottstyperna straffbelades ofta redan på farestadiet, vilket motiverades med att mycket viktiga intressen hotades. Förfalskningsbrotten är ett bra exempel på ett förändrat synsätt. Straffrättskommittén menade att brotten enligt allmän uppfattning inte primärt kränkte den enskilde som drabbades, utan den gemensamma tilltron till och intresset av bevismedlets äkthet. Där det tidigare hade funnits ett krav på brukande för ansvar, inträdde nu straffbarhet genomgående redan vid förfalskningsåtgärden.

Periodens fokus hade inte med intressen att göra utan var mer tekniska: specialstraffrättens tillväxt (denna fråga berörs särskilt i nästa avsnitt) och tidigareläggande av straffansvar.

En allmän försöksbestämmelse infördes 1942, dock inte för alla brott utan endast där försöksansvar särskilt stadgades. Antalet försöksbrott utökades i jämförelse med SL väsentligt. Genom 1948 års ändringar infördes en allmän förberedelse- och stämplingsbestämmelse. Också här krävdes för straffbarhet att det särskilt angavs för respektive brott. Även farebrottens skara utökades i jämförelse med SL. I sammanhanget kan också nämnas att genom lagstiftning år 1937 utrensades alltjämt förekommande objektiva överskott från SL.

I fråga om åtalsrätt föreskrevs i BrB, liksom i SL, allmän åtalsrätt som huvudregel.

2.3. Specialstraffrätten och dess utveckling fram till BrB:s ikraftträdande

Med allmän straffrätt avses straffrättslig reglering som finns i den centrala strafflagen, BrB. Denna reglering kallas i dag också ofta för brottsbalksstraffrätt. Sådan straffsanktionering som finns i andra författningar än BrB brukar betecknas specialstraffrätt.

Vad gäller specialstraffrättens uppkomst kan konstateras att så länge det har funnits en central strafflag har det också funnits en tradition att låta vissa straffbud regleras utanför denna.

I stadfästelsen till 1734 års lag angavs (p 5) att ”thenna Lag ej innehåller…hvad Oeconomie och Politie förordningar angår, hvilka efter förefallande omständigheter finnas mera förändring vara underkastade”.

De brottstyper som togs med i Missgärningsbalken ansågs principiellt vara sådana att det inte fanns anledning att räkna med förändrade uppfattningar om att gärningarna var så förkastliga att de borde bestraffas på angivet sätt (se P. Asp, M Ulväng, N. Jareborg,

Kriminalrättens grunder, 2010, s. 27). Straffbestämmelser som var föranledda av just då rådande förhållanden hölls däremot utanför

Missgärningsbalken (se a.a.). Dessa befarades alltså ha en för låg grad av beständighet jämfört med de straffbud som togs in i den centrala strafflagen (se C. Lernestedt, Kriminalisering. Problem och principer, 2003, s. 54). Nämnda uppdelning mellan central strafflag och specialstraffrätt beskrivs ibland så att den centrala strafflagen omfattade straffbestämmelser som avsåg mala in se – det onda i sig – medan till specialstraffrätten hänfördes straffbestämmelser som avsåg mala prohibita – det som är ont, för att det är förbjudet.

Liknande resonemang fördes vid utformningen av SL. Stora Lagkommitténs rekommendation, som huvudsakligen följdes, var att gärningar som utgjorde egentliga (direkta, omedelbara) rättskränkningar skulle placeras i den centrala strafflagen medan polisförseelser, gärningar som skulle kunna leda till sådan kränkning, skulle regleras utanför denna (se a.a. s. 48).

Så småningom kom det område som kriminaliserades i specialstraffrätten att utökas alltmer och då också att omfatta såväl allvarligare brott med stränga straff, som överträdelser med huvudsaklig karaktär av ordningsförseelser för vilka straffet vanligen var böter.

Utökningen av det specialstraffrättsliga området var märkbar redan vid sekelskiftet 1800–1900, men tog ordentlig fart omkring 1920. Därefter följde en utveckling som innebar att det specialstraffrättsliga området expanderade kraftigt. Mellan åren 1925 och 1949 stiftades omkring 150 föreskrifter som innehöll straffbestämmelser och rättsläget år 1950 innebar att det fanns ungefär 250 föreskrifter utanför SL som upptog straffbestämmelser (se J. Zila,

I stället för straff, 1992, s. 36). Utökningen av det specialstraffrättsliga området fortsatte även därefter och vid tidpunkten för

BrB:s ikraftträdande fanns det därför en omfattande specialstraffrätt.

Bakgrunden till utökningen specialstraffrätten när det gällde den allvarliga brottsligheten var att den ekonomiska, sociala och tekniska utvecklingen under 1900-talet skapade ett behov av nya kriminaliseringar. Bland de områden som berördes kan nämnas den fiskaliska lagstiftningen, trafiklagstiftningen och narkotikalagstiftningen. (Se H. Thornstedt, Kriminalisering och avkriminalisering i dagens samhälle, Festskrift till Ivar Agge, 1970, s. 374 f.)

Vad beträffar det fiskaliska området hade smugglingsbrottet redan tidigare bestraffats strängt. I början på 1900-talet blev den direkta skatten mer betydelsefull eftersom det infördes en allmän inkomstbeskattning. För att kunna bestraffa bl.a. falskdeklaration infördes samtidigt med den allmänna inkomstbeskattningen en skattebrottsreglering. Normerade böter var det straff som stadgades för att lämna oriktiga uppgifter till ledning för taxering. Denna reglering följdes år 1943 av en skattestrafflag som upptog frihetsstraff i latituderna för deklarationsbrotten. Från det fiskaliska området kan också nämnas att införandet av källskattesystemet år 1947 nödvändiggjorde kriminalisering av arbetsgivares underlåtenhet att göra skatteavdrag från arbetsgivares lön och att inbetala avdraget belopp till skattemyndighet. (Se a.a. s. 375.)

På trafikstraffrättens område fanns ursprungligen bara en bestämmelse i SL (11 kap. 15 §) som för överdådig framfart föreskrev böter, högst 100 riksdaler. År 1916 utvidgades detta stadgande till att avse överdådig framfart även med automobil, varvid straffmaximum höjdes till 1 000 riksdaler. Den fortsatta utvecklingen innebar att reglerna om trafikbrott överfördes till särskilda trafikförfattningar, att det kriminaliserade området utvidgades kraftigt och att straffen skärptes. De allvarligare trafikbrotten har sedan 1934 reglerats i en särskild trafikbrottslag. (Se a.a. s. 375.)

Vad gäller narkotikalagstiftningen straffbelades i 1923 års narkotikakungörelse innehav, saluhållande, tillverkning, införande och obehörig försäljning av ett antal narkotiska preparat. Därefter skärptes lagstiftningen mot befattning av sådana ämnen alltmer, såväl genom successiva straffhöjningar som genom narkotikaklassificering av fler preparat.

I sammanhanget kan även kristidslagstiftningen under åren 1939–1945 nämnas. Genom denna skedde en omfattande kriminalisering som till dels innehöll höga strafflatituder. De flesta av dessa

författningar upphävdes senare. I några fall ersattes de av beredskapslagstiftning. (Se a.a.)

Den utökning av specialstraffrätten som skedde från omkring år 1920 och framåt avsåg dock till största delen förseelser av mindre allvarligt slag. Beträffande denna typ av förseelser hade den ökade kriminaliseringen framför allt sin bakgrund i industrialiseringens och trafikmedlens expansion samt i utbyggnaden av samhällets kontroll- och regleringsapparat (se a.a. s. 376.). I stor utsträckning rörde det sig om införande av specialstraffrättsliga författningar som var, i vidsträckt bemärkelse, näringsreglerande. Utöver författningar som mer direkt tog sikte på den typ av näringsverksamhet som bedrevs eller den associationsrättslig form detta skedde i (reglering rörande handel med vissa varor, bankrörelse- respektive aktiebolagslagstiftning m.m.) handlade det t.ex. om författningar som syftade till socialt skydd (arbetstids- och arbetarskyddslagstiftningen) och författningar som tillkommit för att minska de faror och olägenheter som den moderna tekniken medförde (reglering om hantering av gift, läkemedel, sprängämnen m.m.).

Genom den utveckling som skedde kom uppdelningen mellan allmän straffrätt och specialstraffrätt att i första hand vila på formell grund. Ivar Agge uttalade i slutet av 1950-talet att det inte torde kunna påvisas någon teoretisk, på brottets ”natur” grundad särart hos de specialstraffrättsliga lagöverträdelserna, vilken på ett begreppsmässigt hållbart sätt skulle skilja dem från den allmänna straffrättens brottstyper (se Straffrättens allmänna del. Föreläsningar.

Första häftet, 1959, s. 25). Något som var mycket vanligt inom just specialstraffrätten var dock att straffbestämmelserna utformades som blankettstraffstadganden. Med detta menas att straffbestämmelsen inte innehåller en fullständig beskrivning av det straffbelagda beteendet utan hänvisar till annan reglering, i samma författning eller i annan författning, som så att säga ”fyller ut” straffbestämmelsen.

2.4. Det specialstraffrättsliga området vid BrB:s ikraftträdande

I föregående avsnitt har redovisats hur det specialstraffrättsliga området expanderade alltmer under en lång period före BrB:s ikraftträdande. Inför utredningens kartläggning av det straffsanktionerade områdets utveckling från 1965 och fram till i dag är

det dessutom nödvändigt att gå närmare in på vad specialstraffrätten omfattade när BrB trädde i kraft. Detta avsnitt ägnas därför åt att undersöka och försöka fastställa – i vart fall i stora drag – vad som ingick i det specialstraffrättsliga området vid denna tidpunkt.

Frågan är om det av de omfattande förarbetena till BrB går att få en uppfattning om på vilka områden det fanns specialstraffrättslig reglering när BrB trädde i kraft. Fördes i motiven möjligen resonemang kring vilka områden som skulle straffsanktioneras i den centrala strafflagen respektive i specialstraffrätten? Vilka skäl anfördes i så fall för den valda placeringen?

Som tidigare nämnts pågick arbetet med att förbereda BrB under lång tid och utfördes av två kommittéer, Straffrättskommittén (brottskatalogen och den allmänna delen) och Strafflagberedningen (påföljdssystemet). Arbetet med brottskatalogen och den allmänna delen kan delas in i tre steg. Genom ändringar i SL år 1942 reformerades regleringen av stöld och andra förmögenhetsbrott. Några år senare, år 1948, genomfördes ändringar i SL som tog sikte på brotten mot staten och allmänheten. I det sista steget behandlade Straffrättskommittén brotten mot person och tog fram ett förslag till systematiskt ordnad lagtext angående brotten, omfattande även de brott som hade reformerats i de två tidigare lagstiftningsärendena (slutbetänkandet Förslag till brottsbalk, SOU 1953:14). Genom lagstiftning år 1962 ersattes så SL med BrB. Detta avslutande steg omfattade även de ändringar i påföljdssystemet som Strafflagberedningen föreslog i sitt slutbetänkande (Skyddslag, SOU 1956:55).

Från förarbetena till den första delreformen av SL, som alltså avsåg förmögenhetsbrotten, finns anledning att redovisa följande.

Straffrättskommittén uttalade (SOU 1940:20 s. 58 f.) att kommittén i stort sett hade nöjt sig med att inom strafflagens ram behandla vad som dittills hade upptagits där och lämna specialstraffrätten utanför utredningen. En systematisk revision av de straffbestämmelser som fanns i särskilda lagar och författningar och i vilka likartade fall inte sällan behandlades olika därför att reglerna tillkommit vid skilda tidpunkter och i skilda sammanhang, torde enligt kommittén nämligen falla utanför dess uppgift. Kommittén anförde därefter följande (a.a.).

Emellertid har kommittén från specialstraffrätten till strafflagen överfört ocker, som är ett egentligt brott, men från strafflagen till ägofredslagen flyttat vållande till att kreatur olovligen inkomma på annans

ägor. Enligt kommitténs mening är det, särskilt med hänsyn till att återfallsgrundande verkan tillagts alla i SL 20–23 kap. upptagna men inga andra förmögenhetsbrott, ett önskemål att alla egentliga brott upptagas i strafflagen, medan förseelser behandlas i specialstraffrätten. I vissa fall kan dock svårigheten att beskriva ett brott annorledes än genom hänvisning till motsvarande privaträttsliga bestämmelser tala för att brotten behandlas i den författning där dessa återfinnas. Av sådan grund har nyligen olovlig jakt överförts till jaktlagen. Ehuru goda skäl kunna anföras för att bibehålla såväl detta brott som olovligt fiske inom strafflagens ram, har kommittén icke velat föreslå något avsteg från den väg som följdes vid jaktlagstiftningen utan funnit riktigare att hålla frågan öppen i avvaktan på fiskelagstiftningens revision. Kommittén har därför lämnat jaktlagstiftningen orubbad och upptagit straffbestämmelserna mot olovligt fiske bland övergångsbestämmelserna.

I propositionen (prop. 1942:4 s. 136) föreslogs, mot bakgrund av att kommittén hade fått i uppdrag att fortsätta arbetet med att revidera strafflagens speciella del, att bestämmelsen om olovligt fiske tills vidare skulle stå kvar i 24 kap. SL. Däremot ansågs det lämpligt att, som kommittén hade föreslagit, överföra bestämmelsen om vårdslöshet med kreatur från SL till ägofredslagen.

Straffrättskommittén tog även upp frågan om brotten bestickning och användande eller yppande av yrkeshemligheter, som reglerades i lagstiftningen om illojal konkurrens, borde föras in i SL (se SOU 1940:20 s. 29). Nämnda brott kunde enligt kommittén väl tänkas inordnas bland förmögenhetsbrotten såsom trolöshetsbrott och övriga straffbelagda illojala förfaranden uppvisade påtagliga beröringspunkter med de bedrägeriliknande oredlighetsbrotten. Eftersom lagstiftningen om illojal konkurrens nyligen hade tillkommit och då frågorna inte ansågs mogna att tas upp till revision i det aktuella sammanhanget, avstod kommittén dock från att inarbeta denna lagstiftning i SL. Kommittén förordade att en sådan lösning skulle övervägas när det blev dags att reformera bestämmelserna om illojal konkurrens.

I anslutning till ovanstående anförde kommittén att det i utländsk strafflagstiftning ofta förekom att brott mot immaterialrätter upptogs som ett avsnitt av förmögenhetsbrotten. Utöver de förut berörda fallen av illojal konkurrens kunde till dessa brott räknas brott med avseende å yrkeshemlighet och intrång i patenträtt liksom i rätt till litterära och musikaliska verk, verk av bildande konst, fotografisk bild, varumärke och mönster. Enligt kommittén torde det dock falla utanför dess arbetsuppgifter att sammanföra

och ordna alla de uppräknade brotten, vilka återfanns på skilda ställen inom specialstraffrätten.

Kommittén föreslog att det i SL skulle införas en bestämmelse som straffbelade vissa fall av ”bedrägeri mot allmänheten”, s.k. svindleri (a.a. s. 156 f.). I gällande rätt fanns en bestämmelse av denna typ i 49 § lagen den 16 maj 1919 om fondkommissionsrörelse och fondbörsverksamhet. Där föreskrevs böter eller under vissa omständigheter fängelse i högst ett år för den som, i syfte att inverka på allmänhetens eller ett flertal personers uppfattning, om fondpappers värde eller om fondmarknadens läge överhuvud spred ut rykte som han visste var osant. En likartad bestämmelse fanns också i 132 § aktiebolagslagen, där det stadgades böter eller fängelse för vissa fall då stiftare, styrelseledamöter, likvidatorer eller andra lämnade oriktiga uppgifter i vissa handlingar som lades fram på bolagsstämma.

Angående detta förslag anförde kommittén (a.a. s. 60) att det inom specialstraffrätten länge hade funnits bestämmelser, som i viss mån motsvarade vad kommittén föreslog rörande svindleri i form av oriktiga uppgifter angående bolags, föreningars eller dylika företags ekonomiska ställning, men att dessa bestämmelser i till synes stor utsträckning hade förblivit obeaktade och varit till föga nytta. Kommittén underströk att betydelsen av att så allvarliga brott som de nu nämnda behandlades i strafflagen inte borde underskattas. Förslaget ledde till att det i SL infördes en straffbestämmelse om svindleri.

Av förarbetena till den andra delreformen av SL, som avsåg brotten mot staten och allmänheten, framgår följande av intresse.

Straffrättskommittén övervägde på nytt frågan om var bestämmelsen om olovligt fiske skulle placeras och kom fram till att den kunde få stå kvar i 24 kap. SL i väntan på en kommande revision av fiskelagstiftningen eller den slutliga redigeringen av strafflagen, (se SOU 1944:69 s. 390). Departementschefen hade dock en annan uppfattning. Eftersom bestämmelserna om olovligt jagande redan hade överflyttats till jaktlagen ansåg denne att det inte fanns skäl att ens tills vidare låta bestämmelserna om olovligt fiske kvarstå i SL (se prop. 1948:80 s. 307). Bestämmelserna om olovligt fiske överflyttades därför till fiskelagen.

Kommittén föreslog att brottet olovlig kårverksamhet, som reglerades i lagen den 15 juni 1934 om förbud mot vissa sammanslutningar, skulle tas in i SL i kapitlet om högmålsbrott. Enligt kommittén var det önskvärt att de återgivna bestämmelserna, som

på sin tid innefattade en nyhet i svensk rätt, vid revisionen av strafflagen inordnades i sitt systematiska sammanhang (se SOU 1944:69 s. 49). Departementschefen ansåg också att det framstod som riktigt att ett så allvarligt brott fick sin plats i själva strafflagen (se prop. 1948:80 s. 150).

Ett annat av kommitténs förslag avsåg en straffbestämmelse som fanns i lagen den 9 juni 1927 innefattande förbud att sprida efterbildning av penningsedel. Kommittén ansåg det lämpligt att, med vissa justeringar, föra in straffbestämmelsen i SL i kapitlet om förfalskningsbrott (se SOU 1944:69 s. 297). Departementschefen stödde förslaget om att till SL föra över den specialstraffrättsliga bestämmelsen om spridande av efterbildning (se prop. 1948:80 s. 247).

Lagen den 30 maj 1919 om rätt till verk av bildande konst innehöll en bestämmelse som bl.a. straffbelade (böter) att på konstverk anbringa konstnärs signatur utan dennes tillstånd. Bestämmelsen avsåg att skydda både konstnären och allmänheten mot att kopior skulle kunna utges som originalverk och att mindervärdiga kopior skulle komma att anses som fullgoda. Kommittén anförde (se SOU 1944:69 s. 299 f.) att den allmänna strafflagen torde vara den rätta platsen för straffbestämmelser i ämnet och föreslog att det i SL skulle införas en bestämmelse om signaturförfalskning. Anbringande av oriktig signatur på ett konstverk utgjorde nämligen i regel inledningen till ett förfarande som syftade till bedrägeri. Det kunde dock, särskilt om sådan signaturförfalskning skedde i större omfattning, av praktiska skäl vara angeläget att kunna inskrida straffrättsligt innan något bedrägeri blivit fullbordat eller försökt eller utan att något sådant brott kunnat ledas i bevis, t.ex. då ett lager av falska konstverk påträffats. Vidare var det otvivelaktigt så att anbringande av falska signaturer på konstverk av allmänheten uppfattades som ”högeligen förgripligt”, oavsett om något bedrägeribrott kom till stånd. Om sådant missbruk fick gripa omkring sig kunde också tilltron till konstnärssignaturer överhuvud undergrävas. Kommittén ansåg därför att förfarandet borde vara straffbart som ett förfalskningsbrott. Enbart böter i straffskalan – som i det befintliga specialstraffrättsliga stadgandet – ansågs inte tillräckligt. Förslaget innebar att bestämmelsen i konstverkslagen skulle bibehållas, men bli subsidiär till bestämmelsen i SL. Departementschefen ställde sig bakom kommitténs förslag (se prop. 1948:80 s. 232).

Från det avslutande lagstiftningsarbetet, genom vilket brotten mot person reviderades och SL ersattes av BrB, redovisas följande av intresse.

Straffrättskommittén behandlade utförligt problemet om medverkansreglernas tillämplighet inom specialstraffrätten och föreslog en bestämmelse som föreskrev att, där en gärning inte var belagd med svårare straff än böter eller disciplinstraff, de allmänna medverkansreglerna skulle tillämpas endast där det var särskilt föreskrivet. Bestämmelsen skulle bli direkt tillämplig även i specialstraffrätten. Kommittén, som strävade efter att regleringen skulle vara enkel och så långt som möjligt lagfästa den praxis som utbildats, anförde att sistnämnda torde innebära att från medverkansreglernas tillämpningsområde skulle i första hand de s.k. polisförseelserna undantas. Att finna någon begreppsmässig distinktion mellan egentliga brott och polisförseelser syntes dock inte vara möjligt. God överensstämmelse med rättspraxis kunde dock enligt kommittén också nås genom att dra gränsen för medverkansreglernas tillämplighet med hjälp av straffets svårighetsgrad. (Se SOU 1953:14 s. 363 ff.)

Av särskilt intresse när det gäller nämnda förslag är att en av Hans Thornstedt upprättad förteckning över de specialstraffrättsliga stadganden, på vilka BrB:s regler om medverkansansvar syntes bli tillämpliga, fogades som en bilaga till betänkandet (se bilaga 4 till SOU 1953:14 s. 571 ff.). Bilagan ger en överblick över de vid utgången av år 1952 gällande specialstraffrättsliga författningar som innehöll straffstadganden med strängare straff än böter eller disciplinstraff. Det ska dock påpekas att listan inte omfattade specialstraffrättsliga författningar som uttryckligen föreskrev att SL:s medverkansregler skulle vara tillämpliga vid brott mot författningen eller som innehöll särskilda regler om medverkansansvar (se a.a. s. 571 f.). Kommittén nämnde som exempel på sådana författningar bl.a. lagen den 8 juni 1923 om straff för olovlig varuinförsel, lagen den 20 juni 1924 med särskilda bestämmelser angående olovlig befattning med spritdrycker och vin, valutaförordningen den 25 februari 1940, lagen den 18 juni 1949 om straff för olovlig varuutförsel, sjölagen och KF (kunglig förordning) den 18 juni 1937 angående försäljning av rusdrycker (se SOU 1953:14 s. 363 f.).

Efter kritik från Lagrådet utelämnade regeringen i sitt slutliga förslag till brottsbalk den beskrivna undantagsregeln. Den medverkansregel som togs in i 23 kap. 4 § kom dessutom att bli direkt tillämplig enbart på brott enligt BrB (se prop. 1962:10 s. 66).

Beträffande skillnaderna mellan straffsanktioneringen å ena sidan i specialstraffrätten och å andra sidan i strafflagen och brottsbalksförslaget uttalade Lagrådet bl.a. att det i specialstraffrätten inte torde vara huvudregel att endast uppsåtliga brott straffades. I stället spelade de culpösa förseelserna en betydande roll och en mängd bestämmelser, där ingenting sades om de subjektiva rekvisiten, borde tolkas så att de inkluderade även culpa. Lagrådet erinrade vidare särskilt om att underlåtenhet inom specialstraffrätten bestraffades i en utsträckning som saknade motsvarighet inom strafflagens ram och att culpa då i vid omfattning, kanske regelmässigt, torde vara tillräckligt i subjektivt hänseende. Även om det i förarbetena till specialstraffrättsliga stadganden inte hade gjorts några uttalanden om det subjektiva rekvisitet, torde straffbuden ändå i stor utsträckning tolkas så att culpa ansågs tillräckligt, där inte undantagsvis rentav strikt ansvar tillämpades. (Se prop. 1962:10 s. 410 f.)

Sammanfattningsvis innehåller förarbetena till BrB endast i mycket liten omfattning resonemang kring vilka områden som skulle straffbeläggas i BrB respektive i specialstraffrätten. Detta förhållande ligger i och för sig väl i linje med vad Straffrättskommitténs uttalade i sitt första betänkande (SOU 1940:20 s. 58 f.) om att kommittén i stort sett hade nöjt sig med att inom strafflagens ram behandla vad som dittills hade upptagits där och lämna specialstraffrätten utanför utredningen eftersom en systematisk revision av den senare torde ligga utanför kommitténs uppgift. Fördelningen mellan BrB och specialstraffrätten av de straffsanktionerade områdena synes alltså i första hand vila på traditionell grund. BrB ansluter sig nästan helt till SL när det gäller den materia som regleras däri och dess brottskatalog är närmast en reviderad upplaga av SL:s (se P. Asp m.fl., Kriminalrättens grunder, 2010, s. 28).

Trots att frågan om vad som skulle hänföras till brottsbalksstraffrätten respektive till specialstraffrätten endast i begränsad utsträckning diskuterades i förarbetena till BrB ger dessa ändå en del information om på vilka områden det fanns specialstraffrättslig reglering vid BrB:s ikraftträdande. Exempelvis framgår det av diskussionerna att betydelsefull specialstraffrättslig reglering fanns på det immaterialrättsliga området samt att straffbestämmelser rörande jakt- och fiskeområdet efter BrB:s införande enbart reglerades i specialstraffrätten. Av intresse är också att det av Lagrådets uttalande från det avslutande lagstiftningsarbetet (se ovan och prop. 1962:10 s. 410 f.) framgår att det på det specialstraffrättsliga

området i subjektivt hänseende ofta var tillräckligt med oaktsamhet för att drabbas av straffansvar och att undantagsvis t.o.m. strikt ansvar förekom.

Till att ge en bild av vad som ingick i specialstraffrätten vid tiden för BrB:s införande bidrar även den ovan nämnda förteckningen över vissa specialstraffrättsliga bestämmelser, som hade upprättats av Hans Thornstedt och fogats som en bilaga till Straffrättskommitténs slutbetänkande, liksom Ivar Agges beskrivningar av specialstraffrätten från 1959, alltså bara några år innan BrB infördes (se Straffrättens allmänna del, Föreläsningar, Första häftet, 1959, s. 22 ff.). Av dessa källor framgår bl.a. följande.

En väsentlig del av de specialstraffrättsliga författningarna rörde allmän ordning, säkerhet och sundhet (denna typ av förseelser kallades förr vanligen polisförseelser). Föreskrifter som tillhörde denna kategori fanns framför allt i trafikförfattningarna, i allmänna ordningsstadgan, lotteriförordningen, hälsovårdsstadgan, regleringen av öl- och alkoholförsäljning m.m.

Bland de specialstraffrättsliga författningarna fanns vidare stora mängder författningar som var, i vid bemärkelse, näringsreglerande. Till denna kategori kan hänföras reglering som avsåg viss typ av näringsverksamhet eller som gällde näringsverksamhet som bedrevs i viss associationsrättslig form, t.ex. lagen om pantlånerörelse, aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar. Även olika slags skyddsregleringar fanns här, som t.ex. arbetarskyddslagen och föreskrifter om hantering av gift, läkemedel, explosiva varor m.m.

Ytterligare en kategori som märktes bland de specialstraffrättsliga författningarna var skatteförfattningarna. Utöver i skattestrafflagen fanns det straffbestämmelser i bl.a. tullagstiftningen och i alkohollagstiftningen.

Avslutningsvis ska påpekas att, som framgått ovan och av föregående avsnitt, specialstraffrätten vid BrB:s ikraftträdande omfattade samtliga de fyra områden som i dag hör till de mest tongivande inom specialstraffrätten; narkotikahantering, smuggling, trafikbeteende och beskattning. På de två förstnämnda områdena var lagstiftningen dessutom tämligen nyligen reviderad när BrB infördes. Regler angående hanteringen av narkotika fanns i narkotikaförordningen (1962:604) som också innehöll straffbestämmelser. Straffrättsliga bestämmelser rörande olovlig in- och utförsel fanns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. När den infördes ersatte den ett flertal författningar, däribland varuinförsellagen av 1923, varuutförsellagen av 1949 och spritinförsellagen av 1924. På

trafikområdet fördelades ansvarsbestämmelserna på två föreskrifter; lag (1951:649) om straff för vissa trafikbrott och vägtrafikförordningen av samma år. Den förstnämnda reglerade de allvarligare trafikbrotten. De mest centrala straffrättsliga bestämmelserna angående det skatterättsliga området fanns i skattestrafflagen av 1943.

3. Kartläggning av brottsbalksområdet

3.1. Inledning

Brottsbalken (BrB) består av tre avdelningar. Första avdelningen innehåller vissa definitioner och allmänna bestämmelser (1 kap.) samt bestämmelser om svensk straffrättslig jurisdiktion (2 kap.). I andra avdelningen behandlas de särskilda brotten (3–22 kap.). Där finns även bestämmelser om försök, förberedelse, medverkan m.m. (23 kap.) och om nödvärn och andra ansvarsfrihetsgrunder (24 kap.). Den tredje avdelningen innehåller i huvudsak bestämmelser om brottspåföljderna och påföljdssystemet (25–38 kap.).

I 3–22 kap. finns beskrivningar av de gärningar som straffbeläggs i BrB. Brotten har vid kapitelindelningen sammanförts i fyra grupper efter arten av det intresse mot vilket brottet närmast riktar sig. I 3–7 kap. upptas brotten mot person, i 8–12 kap. brotten mot annans förmögenhet, i 13–15 kap. brotten mot allmänheten och i 16–22 kap. brotten mot staten. Tillsammans bildar bestämmelserna i kapitlen en brottskatalog. Utöver brottsbeskrivningar innehåller 3–22 kap. dels bestämmelser som stadgar att vissa av brotten ska vara straffbara som osjälvständiga brott, dels åtalsbestämmelser som innebär särskilda inskränkningar i allmän åklagares rätt och plikt att åtala för olika brott.

I fokus för den fortsatta framställningen står brottskatalogen och de förändringar som denna har undergått från det att BrB infördes och fram till i dag (januari 2013). I ett inledande avsnitt berörs dock även förändringar som under denna period har skett när det gäller viss reglering som hänför sig till BrB:s allmänna del, t.ex. bestämmelserna om svensk straffrättslig jurisdiktion och bestämmelserna om osjälvständiga brottsformer. Bakgrunden härtill är att denna reglering har betydelse för omfattningen av det straffsanktionerade området.

3.2. Allmänna delen

När BrB infördes föreskrevs i 1 kap. 2 § i fråga om det subjektiva rekvisitet vid brottsbalksbrott att endast gärningar som begicks uppsåtligen var straffbara, såvida inte annat angavs i straffbestämmelserna. Detta krav är oförändrat. Däremot har regleringen i 1 kap. 2 § BrB ändrats så att den numera även gäller i specialstraffrätten (se prop. 1993/94:130).

Bestämmelser om i vilka fall och i vilken omfattning svensk domstol är behörig att på grund av brott döma till brottspåföljd, dvs. bestämmelser om svensk straffrättslig jurisdiktion, finns i 2 kap. BrB. Regleringen har ändrats i flera avseenden sedan BrB infördes. (Vad som är ett brott enligt svensk lag besvaras däremot inte i nämnda kapitel, utan beror på brottsbeskrivningarna och de regler angående brott som sammanhänger med dessa.)

Enligt 2 kap. 1 §, som i sak är oförändrad sedan BrB trädde i kraft, ska dömas efter svensk lag och vid svensk domstol för brott som har begåtts här i riket. Genom bestämmelserna i de följande paragraferna utsträcks den svenska straffrättsliga jurisdiktionen till vissa brott som begåtts utomlands. Dessa ändrades i några väsentliga avseenden år 1972 (prop. 1972:98).

Fram till år 1972 fanns det för svensk jurisdiktion över brott som begåtts utomlands av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i Sverige inte något krav på dubbel straffbarhet, dvs. den svenska jurisdiktionsrätten förutsatte inte att det var fråga om en gärning som också utgjorde brott på gärningsorten (2 kap. 2 § första stycket). För svensk kompetens att lagföra utlänning utan hemvist i Sverige för brott som denne begått utomlands gällde däremot ett krav på dubbel straffbarhet (2 kap. 2 § andra stycket).

Genom 1972 års lagändringar, som bl.a. hade sin bakgrund i Sveriges tillträde till 1970 års brottmålsdomskonvention, infördes i 2 kap. 2 § ett generellt krav på dubbel straffbarhet för jurisdiktionsrätt över gärningar begångna utomlands, alltså även för gärningar som företagits av svenska medborgare och utlänningar med hemvist i Sverige. Samtidigt ändrades 2 kap. 3 § som föreskrev om undantag från kravet på dubbel straffbarhet i vissa fall när en utlänning begått brott utomlands. Ändringarna innebar att paragrafen gjordes tillämplig även på svenska medborgare och att de fall när kravet på dubbel straffbarhet inte gäller utökades till att omfatta brott där det lindrigaste straff som föreskrivs är fängelse i fyra år eller däröver. Trots dessa vidgningar av sistnämnda paragraf innebar

1972 års lagändringarna en väsentlig inskränkning av den svenska straffrättsliga kompetensen.

Under i huvudsak det senaste decenniet har det företagits ett flertal ändringar i 2 kap. som vidgat den svenska straffrättsliga jurisdiktionen. Här redovisas i korthet de ändringar som genomförts avseende 2 och 3 §§.

År 2005 lades det till en bestämmelse i 2 § som innebar att kravet på dubbel straffbarhet slopades för de allvarligare sexualbrotten, om de begåtts mot en person under 18 år (prop. 2004/05:45). Skälet till att bestämmelsen infördes var bl.a. att det inte ansågs vara en acceptabel ordning att gärningar som enligt svensk lag betraktas som allvarliga sexualbrott straffritt kunde begås av t.ex. svenska medborgare vid besök i länder där motsvarande gärningar inte är straffbelagda. Genom lagändring, som trädde i kraft den 1 juli 2010, togs kravet på dubbel straffbarhet också bort när det gäller människohandel och barnpornografibrott bestående i skildring av barn i pornografisk bild och alla former av grovt barnpornografibrott (prop. 2009/10:70, prop. 2009/10:152). De redovisade ändringarna i 2 § hade till stor del sin bakgrund i den internationella samsyn kring bl.a. människohandel och det förkastliga i sexuellt utnyttjande av barn som hade kommit till uttryck i olika internationella instrument.

Uppräkningen i 3 § av specialfall som ligger under svensk straffrättslig jurisdiktion oberoende av innehållet i lagen på gärningsorten har utökats vid ett flertal tillfällen. Till de brott som undantaget från dubbel straffbarhet har utsträckts till att omfatta hör bl.a. kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol och brott som riktats mot Internationella brottmålsdomstolens rättskipning. Merparten av ändringarna i 3 § har genomförts för att säkerställa att Sverige kan uppfylla sina åtaganden enligt ett antal internationella instrument.

Sammantaget har utvecklingen efter år 1972 gått mot att allt fler brott som har begåtts utomlands faller inom svensk straffrättslig jurisdiktion och därför utreds, lagförs etc. av det svenska rättsväsendet. Det ska dock påpekas att när det gäller brott som har förövats utom riket, gäller som huvudregel att åtal inte får väckas utan förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill (2 kap. 5 § BrB).

I 23 kap. BrB behandlas de osjälvständiga brottsformerna försök (1 §), förberedelse (2 §), stämpling (2 §) och medverkan till brott (4 §) samt underlåtenhet att avslöja respektive hindra brott (6 §). Dessa bestämmelser utvidgar det straffbara området utöver de gränser som följer av brottsbeskrivningarna i de särskilda straffbuden. För brottstyperna försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja brott gäller att de är straffbara endast vid de brott vid vilka det särskilt föreskrivits. Sådana stadganden finns i kapitlen som behandlar de särskilda brotten. Bestämmelserna om medverkan till brott och underlåtenhet att hindra brott är däremot tillämpliga vid alla brottsbalksbrott. (Dessutom är de tillämpliga vid brott i specialstraffrätten; bestämmelsen om underlåtenhet att hindra brott gäller vid alla brott i specialstraffrätten och medverkansbestämmelserna gäller de brott i specialstraffrätten för vilka fängelse är föreskrivet eller särskild föreskrift finns att medverkan ska bestraffas.)

Dagens 23 kap. är näst intill likalydande med det som ursprungligen upptogs i BrB. De enda paragrafer som har ändrats är 2 § om förberedelse och stämpling samt 4 § om medverkan.

Genom ändringen i 2 § har språket moderniserats och förberedelseansvaret i viss mån utvidgats (SFS 2001:348). Före lagändringen stadgades i bestämmelsen ansvar för förberedelse bl.a. för den som, med uppsåt att utföra eller främja brott, på vissa angivna sätt tog befattning med ”gift, sprängämne, vapen, dyrk, förfalskningsverktyg eller annat sådant hjälpmedel”. Lagändringen innebar att den begränsade uppräkningen slopades och ersattes av det mer generella rekvisitet ”något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel”.

Vid BrB:s ikraftträdande var 4 § om medverkan enligt sin ordalydelse endast tillämplig på brottsbalksbrott. Genom lagändring år 1994 utvidgades bestämmelsen till att uttryckligen omfatta även i specialstraffrätten straffbelagda gärningar, för vilka fängelse är föreskrivet. Lagändringen, som i huvudsak innebar en kodifiering av praxis, genomfördes för att man önskade värna om legalitetsgrundsatsen (se prop. 1993/94:130).

För omfattningen av det i BrB straffbelagda området har endast ändringen i 2 § varit av betydelse. Den innebar, som framgått ovan, en viss utvidgning av det straffsanktionerade området.

Däremot har medverkansreglerna fått ett kraftigt utvidgat tillämpningsområde genom den utveckling som skett i praxis sedan slutet på förra seklet. Vad som avses är att det har blivit allt vanligare att flera personer som tillsammans begått ett brott åtalas och döms för

att ha begått brottet ”tillsammans och i samförstånd” eller ”gemensamt och i samråd”. Sådant medgärningsmannaskap (termen används i doktrinen och i viss utsträckning i praxis, men däremot inte av lagstiftaren) kännetecknas av att det inte finns någon person som på egen hand uppfyller brottsrekvisiten som gärningsman, utan att flera personer har hjälpts åt med att utföra brottet (se L. Holmqvist, M. Leijonhufvud, P. O. Träskman, S. Wennberg, Brottsbalken. En kommentar. Kap. 13–24, lösbladssystem, BrB 23:4 s. 18). Var och en av dem straffas då som medgärningsman. Vems eller vilkas av de deltagandes handlande som orsakat effekten behöver inte styrkas, eftersom kausaliteten bedöms utifrån det gemensamma handlandet (se a.a.). Genom vad som benämns utvidgat medgärningsmannaskap kan vidare en deltagare under vissa omständigheter betraktas som medgärningsman trots att denne inte kan sägas ha deltagit i brottets utförande utan snarare har främjat det av den eller de övriga medgärningsmännen utförda brottet (se a.a. BrB 23:4 s. 19).

I 24 kap. BrB finns bestämmelser om allmänna grunder för ansvarsfrihet, t.ex. nödvärn och laga befogenhet att bruka våld. Bestämmelserna inskränker det straffbara området i förhållande till vad som framgår av brottsbeskrivningarna. Kapitlet fick sin nuvarande utformning 1994 (se prop. 1993/94:130), då ett antal bestämmelser ändrades och tre nya paragrafer infördes: 5 § om ansvarsfrihet för den som kommer till hjälp, 7 § om samtycke och 9 § om straffrättsvillfarelse. De nya bestämmelserna innebar i huvudsak en kodifiering av gällande rätt. Utrymmet för ansvarsfrihet på grund av straffrättsvillfarelse vidgades dock något (se L. Holmqvist m.fl.,

Brottsbalken. En kommentar. Kap. 13–24, lösbladssystem, BrB 24:9 s. 4). Ändringarna i de befintliga bestämmelserna synes i de flesta fall inte ha inneburit några förändringar i sak utan de var huvudsakligen av språklig och redaktionell karaktär. Bestämmelsen om nöd (4 §) ändrades dock något i sak. Numera är det för att en nödsituation ska föreligga tillräckligt att fara hotar egendom; med andra ord krävs det inte längre att egendomen också måste vara värdefull .

Detta innebar en viss vidgning av möjligheterna att

ansvarsfritt handla i nöd när fråga är om att rädda egendom.

Bestämmelserna om preskription i 35 kap. BrB påverkar inte direkt omfattningen av det straffbelagda området, men har betydelse för varaktigheten av straffbeläggningen och därmed också för hur länge en gärning får och ska hanteras inom rättsväsendet. Det finns därför anledning att här peka på att det år 2010 infördes en bestämmelse i 2 § som innebär att vissa brott aldrig preskriberas (se

prop. 2009/10:50). Det handlar bl.a. om brott som innefattar uppsåtligt dödande, mord och dråp, samt om grovt folkrättsbrott och folkmord. Undantaget från preskription gäller dock inte brott som någon begått innan han eller hon fyllt 21 år.

3.3. Brottskatalogen

I detta avsnitt går utredningen igenom brottskatalogen och redogör kapitelvis dels för vad som vid BrB:s ikraftträdande var straffbelagt och dels för vilka huvudsakliga förändringar av det straffsanktionerade området som har ägt rum fram till i dag (januari 2013). Vissa frågor redovisas gemensamt för de kapitel som hör till samma grupp (brotten mot person, förmögenhetsbrotten, brotten mot allmänheten respektive brotten mot staten). Det handlar t.ex. om ändringar beträffande åtalsbestämmelser och straffbeläggningen av försök m.m. Beskrivningen av de förändringar som brottskatalogen genomgått grundas huvudsakligen på L. Holmqvist, M. Leijonhufvud, P. O. Träskman och S. Wennbergs framställning om BrB; se Brottsbalken. En kommentar. Kap. 1–12 respektive Kap. 13–24, lösbladssystem.

3.3.1. Brotten mot person

Brotten mot person upptas i 3–7 kap. BrB.

3.3.1.1 Brott mot liv och hälsa ( 3 kap. BrB )

I 3 kap. BrB finns bestämmelser rörande orsakande av död eller fysisk skada eller sjukdom på person och framkallande av fara därför.

När BrB infördes straffbelades i kapitlet mord (1 §), dråp (2 §), barnadråp (3 §), fosterfördrivning (4 §), misshandel (5 §), grov misshandel (6 §), vållande till annans död (7 §), vållande till kroppsskada eller sjukdom (8 §) och framkallande av fara för annan (9 §).

Av nämnda straffbestämmelser har endast en upphävts, nämligen 4 § om fosterfördrivning. I detta lagrum stadgades fängelse i högst två år för den som med hjälp av invärtes eller utvärtes medel olovligen fördrev eller eljest dödade foster. Hade sådan gärning förövats av kvinnan själv, fick påföljden för henne efterges, om

omständigheterna var mildrande. Bestämmelsen upptog även en strängare straffskala – fängelse lägst ett och högst sex år – för fosterfördrivning som förövats av annan än kvinnan själv och som var att anse som grov. Bestämmelsen om fosterfördrivning, eller med andra ord illegal abort, upphävdes i samband med tillkomsten av den nuvarande abortlagen (SFS 1974:595 jämte senare ändringar). Genom denna vidgades möjligheten till legal abort betydligt i jämförelse med vad som hade gällt tidigare. Problemet med illegal abort minskade då självfallet i betydelse.

I propositionen med förslaget till den nuvarande abortlagen (prop. 1974:70 s. 75) uttalade föredragande departementschefen att den samhällsutveckling som ägt rum efter 1946 års lagändringar (då bl.a. möjligheten att efterge straffet för kvinnan vid mildrande omständigheter hade införts) ytterligare hade bidragit till att vidga klyftan mellan den då gällande lagstiftningen på detta område och de värderingar som rådde i samhället. Det hade således i allt högre grad kommit att framstå som både inhumant och från allmänpreventiv synpunkt meningslöst att upprätthålla ett straffhot mot kvinnan. Denna utveckling återspeglades också i det förhållandet att åtal mot kvinnor för fosterfördrivning efterhand hade blivit allt ovanligare och sedan åtskilliga år i praktiken helt hade upphört. Enligt departementschefen borde därför det då mera formella straffhotet mot kvinnan avskaffas. Däremot borde det fortfarande vara straffbart för annan än läkare att göra ingrepp på kvinna i fosterfördrivande syfte. Även läkare, som underlät att iaktta sina åligganden i ett abortärende, borde kunna drabbas av straffansvar.

I enlighet med det anförda upptogs i 1974 års abortlag bestämmelser om straffansvar dels för den som utan att vara behörig att utöva läkaryrket uppsåtligen utförde abort på annan (illegal abort), dels för läkare som åsidosatte vissa föreskrifter i abortlagen. Straffskalorna var betydligt mildare än i den straffbestämmelse om fosterfördrivning i BrB som samtidigt upphävdes.

Sedan BrB:s ikraftträdande har 3 kap. utökats med en straffbestämmelse om arbetsmiljöbrott (10 §, SFS 1991:679). I bestämmelsen föreskrivs att om brott, som i 7–9 §§ sägs, har begåtts genom att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall, döms för arbetsmiljöbrott till straff som i nämnda lagrum sägs. Bestämmelsen innebar inte någon utvidgning av det straffbelagda området utan endast att vissa brott som tidigare rubricerades som vållande till annans död, vållande till

kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan i stället ska rubriceras som arbetsmiljöbrott. Rent pedagogiska skäl låg bakom lagändringen, som avstyrktes av Lagrådet.

Föredragande departementschefen framhöll (prop. 1990/91:140 s. 115) att det var en viktig och betydelsefull princip att strafflagstiftningen utformades så att såväl de som mera direkt berördes av olika straffbestämmelser som allmänheten i stort kunde bilda sig en uppfattning om vilka typer av förfaranden som var kriminaliserade. Ett medel för att leva upp till en sådan princip var att söka finna lämpliga och upplysande brottsbeteckningar för olika former av brott. Vid utarbetandet av BrB hade stor vikt lagts vid denna uppgift. Enligt departementschefen var det från denna utgångspunkt mindre lämpligt att åsidosättande av skyldigheter enligt arbetsmiljölagen föranledde ansvar enligt brottsbeteckningar som normalt förknippades med helt andra typer av förfaranden. Detta gällde särskilt med tanke på att straffansvar i de aktuella fallen regelmässigt brukade grunda sig på principen för s.k. företagaransvar. Detta innebar att den åtalade gärningen ofta bestod av en underlåtenhet av något slag vars relevans för den straffbara effekten sammanhängde med den garantställning som följde av skyldigheterna enligt arbetsmiljölagen. Enligt departementschefens mening måste det anses vara av ett betydande pedagogiskt värde, om brottets typ direkt framgick av straffbestämmelsen och det i denna fanns en direkt hänvisning till de särskilda skyldigheter som gjorde att bestämmelsen kunde bli tillämplig. Detta gällde inte minst vid bedömningen av om det fanns skäl att väcka talan om företagsbot, vilket alltid förutsatte att brottsligheten inneburit ett grovt åsidosättande av särskilda skyldigheter som var förenade med näringsverksamhet. Det kan påpekas att förutsättningarna för att döma ut företagsbot numera har ändrats väsentligt och att det inte längre krävs att brottsligheten inneburit ett sådant grovt åsidosättande (se prop. 2005/06:59).

Genom lagändring som år 1966 gjordes i 6 kap. 3 § föräldrabalken (FB) togs den sista resten av egentlig aganderätt för föräldrar gentemot sina barn bort (se NJA II 1966 s. 612). Efter ändringen fanns det inte någon bestämmelse i FB som berättigade föräldrar att i uppfostringssyfte använda aga, men heller inte någon bestämmelse som förbjöd detta. I rättstillämpningen gavs uttryck för viss tveksamhet om räckvidden i straffrättsligt hänseende av 1966 års lagändring. Genom lagändring år 1979 infördes dock i bestämmelsen i 6 kap. 3 § FB ett uttryckligt stadgande om att barnet inte fick

utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling (se NJA II 1979 s. 472). Detta förbud mot aga har därefter överförts till 6 kap. 1 § FB (SFS 1983:47, NJA II 1983 s. 1). Införandet av det uttryckliga förbudet mot barnaga torde ha inneburit att det straffbara området för misshandel (3 kap. 5 §) vidgades i någon mån.

3.3.1.2 Brott mot frihet och frid ( 4 kap. BrB )

Bestämmelserna i 4 kap. BrB skyddar individens fysiska frihet i olika hänseenden, men även vissa andra rent personliga intressen som inte är av ekonomisk natur. Det handlar t.ex. om att få vara i fred, att inte bli störd och att kunna hålla sitt privatliv okänt för andra. (Se N. Jareborg och S. Friberg, Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2010, s. 17.)

I sin ursprungliga lydelse innehöll kapitlet straffbestämmelser om människorov (1 §), olaga frihetsberövande (2 §), försättande i nödläge (3 §), olaga tvång (4 §), olaga hot (5 §), hemfridsbrott (6 §), olaga intrång (6 §), ofredande (7 §), brytande av post- eller telehemlighet (8 §) och intrång i förvar (9 §).

Straffbestämmelsen om försättande i nödläge är den enda av nämnda bestämmelser som har upphävts. Däremot har ett flertal nya straffbestämmelser införts i kapitlet och det pågår dessutom beredning av förslag till ytterligare flera nya straffbestämmelser.

Samtidigt som bestämmelsen i 3 § om försättande i nödläge upphävdes år 2004, infördes en bestämmelse om människohandel i 1 a §, vilken till största delen täckte även det område som hade straffsanktionerats i 3 §. Upphävandet av bestämmelsen om försättande i nödläge innebar därför i princip inte någon avkriminalisering.

Vad beträffar bestämmelsen om människohandel (SFS 2004:406) ersatte denna en tidigare bestämmelse om människohandel för sexuella ändamål, som hade införts år 2002 (SFS 2002:436). Båda bestämmelserna föranleddes av internationella instrument som tillkommit för att bekämpa människohandel i olika former, bl.a. Europeiska unionens råds rambeslut 2002/629/RIF av den 19 juli 2002 om bekämpande av människohandel och FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet med dess tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn.

I de internationella instrumenten beskrivs människohandeln som en verksamhet bestående av flera led. Genom olika bestämmelser i BrB var dessa led i allt väsentligt kriminaliserade redan innan straffbestämmelserna om människohandel för sexuella ändamål och därefter människohandel infördes.

Som skäl för att införa bestämmelsen om människohandel för sexuella ändamål anfördes (prop. 2001/02:124 s. 18 ff.) att även om de olika delarna i stor utsträckning redan torde vara straffbara, kunde man ifrågasätta om de alltid, när de förekom i sammanhanget människohandel, behandlades på ett fullt adekvat sätt i den gällande svenska lagstiftningen. Vidare påpekades att sådana gärningar som borde medföra ansvar för gärningsmannaskap för det fullbordade brottet människohandel enligt de svenska reglerna ibland endast kunde bedömas som förbrott eller medhjälp till brott. Vissa gärningar kunde dessutom vara att bedöma som icke straffbara former till förbrott eller förbrott till medhjälp. Det anförda talade enligt regeringens mening med styrka för att en särskild straffbestämmelse som täcker samtliga led av de mer typiska formerna av människohandel borde införas. Ett sådant särskilt straffansvar skulle bl.a. kunna bidra till att bättre synliggöra fenomenet med handel med människor. Införandet av en särskild straffbestämmelse ansågs även i övrigt kunna underlätta det internationella samarbetet mot människohandel, vilket var av grundläggande betydelse för en effektiv bekämpning av denna brottstyp.

Bestämmelsen om människohandel för sexuella ändamål medförde alltså att det straffsanktionerade området blev mer vidsträckt än tidigare.

I motiven till bestämmelsen om människohandel anfördes att de gärningar som enligt de internationella instrumenten ska utgöra straffbar människohandel fortfarande inte till alla delar var kriminaliserade enligt svensk rätt (se prop. 2003/04:111 s. 30 ff.). Bestämmelsen om människohandel innebar därför viss ytterligare utvidgning av det straffsanktionerade området.

År 1998 infördes straffbestämmelserna i 4 a § om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning.

För grov fridskränkning döms enligt paragrafen den som begår brottsliga gärningar enligt 3, 4 eller 6 kap. mot en närstående eller tidigare närstående person, om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla. Straffet för grov fridskränkning är fängelse lägst sex månader och högst sex

år. Brottet ska i stället betecknas som grov kvinnofridskränkning om det begås av en man mot en kvinna, med vilken han är eller har varit gift, eller med vilken han sammanbor eller har sammanbott under äktenskapsliknande förhållanden.

Som skäl för bestämmelsen anfördes att det kan vara svårt att inom det straffrättsliga regelverket tillräckligt beakta det straffvärda i ett upprepat, systematiskt kränkande handlande som i och för sig utgörs av ganska bagatellartade gärningar (se prop. 1997/98:55 s. 76 f.).

Innebörden av bestämmelserna i 4 a § kan beskrivas så att flera redan tidigare kriminaliserade gärningar under vissa förutsättningar ska ges en gemensam brottsrubricering. Däremot har bestämmelserna inte medfört någon utvidgning av det straffsanktionerade området.

I betänkandet Fridskränkningsbrotten och egenmäktighet med barn, SOU 2011:85, föreslår Fridskränkningsutredningen att bestämmelsen om grov fridskränkning ska utvidgas till att även innefatta överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud och skadegörelsebrott (se 12 kap. BrB). Regeringen väntas under våren 2013 lägga en proposition baserad på betänkandet.

Den 1 oktober 2011 infördes en ny straffbestämmelse i kapitlet (4 b §). Enligt bestämmelsen ska den som förföljer en person genom vissa brottsliga gärningar, om var och en av gärningarna har utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet, dömas för olaga förföljelse till fängelse i högst fyra år. De brottsliga gärningar som räknas upp i bestämmelsen är misshandel enligt 3 kap. 5 § eller försök till sådant brott som inte är ringa, olaga tvång enligt 4 kap. 4 § första stycket, olaga hot enligt 4 kap. 5 § första stycket, hemfridsbrott eller olaga intrång enligt 4 kap. 6 §, ofredande enligt 4 kap. 7 §, sexuellt ofredande enligt 6 kap. 10 §, skadegörelse enligt 12 kap. 1 § eller försök till sådant brott, åverkan enligt 12 kap. 2 § första stycket och överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud.

I propositionen med förslaget till bestämmelsen anförde regeringen bl.a. följande (se prop. 2010/11:45 s. 67 f.). Genom införandet av fridskränkningsbrotten hade getts uttryck för en skärpt syn på vissa upprepade kränkande gärningar som riktats mot en och samma närstående person och som varit ägnade att allvarligt skada dennes självkänsla. Det var i linje med att det normalt måste anses betydligt allvarligare att kränka en annan person genom upprepade likartade gärningar än om något samband mellan gärningarna inte

föreligger. Enligt regeringen kunde dock det upprepade handlandet innebära en särskild kränkning av målsägandens integritet även när gärningarna inte kan kvalificeras som grov fridskränkning eller grov kvinnofridskränkning, t.ex. därför att de inte varit ägnade att allvarligt skada målsägandens självkänsla eller därför att närståendekravet inte är uppfyllt. Regeringen anförde att nuvarande straffmätningspraxis för sådan brottslighet inte kunde anses tillräckligt återspegla brottslighetens allvar. Mot denna bakgrund fanns det ett behov av att höja straffnivån för brottslighet av detta slag. En sådan höjning av straffnivån kunde åstadkommas genom att införa en särskild bestämmelse där det brottsliga handlandet utgjordes av flera brottsliga gärningar vilka kvalificerades genom rekvisit som angav när brottsligheten var särskilt straffvärd. Regeringen framhöll att med en sådan straffbestämmelse kunde anges en straffskala med ett minimistraff som på en lägsta nivå bättre återspeglade den samlade brottslighetens allvar.

Bestämmelsen om olaga förföljelse har således getts en liknande konstruktion som grov (kvinno)fridskränkning. Omfattningen av det straffsanktionerade området påverkas inte heller av att denna bestämmelse införts.

I betänkandet Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap, SOU 2012:35, föreslår Utredningen för stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap nya straffbestämmelser för att uppnå ett adekvat skydd. Enligt utredningens förslag ska två nya bestämmelser införas i 4 kap. BrB. Den första föreslagna bestämmelsen ska rubriceras äktenskaptvång (4 c §) och ska kriminalisera situationer när en person genom olaga tvång eller utnyttjande av persons utsatta belägenhet förmår annan att ingå äktenskap eller vissa äktenskapsliknande förbindelser som är giltigt i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en av markarna var medborgare eller hade hemvist. Den andra bestämmelsen ska enligt förslaget rubriceras vilseledande till utlandsresa med tvångsäktenskapssyfte (4 d §). Enligt denna bestämmelse ska den som genom vilseledande förmår någon att resa till en annan stat än den han eller hon bor i syfte att tvinga personen till äktenskap eller äktenskapsliknande förbindelse dömas för vilseledande till utlandsresa med tvångsäktenskapssyfte (4 d §). Utredningen föreslår även att båda de ovan nämnda brotten ska kriminaliseras på försöksstadiet och att äktenskapstvång dessutom ska kriminaliseras på förberedelsestadiet (10 §).

Förslaget om införandet av en bestämmelse om äktenskapstvång innebär inte en ren nykriminalisering. Fram till år 1974 fanns det en bestämmelse i 7 kap. 2 § BrB som kriminaliserade olaga giftermål. Efter upphävandet av bestämmelsen om olaga giftermål har äktenskapstvång ansetts falla in under bl.a. olaga tvång (4 kap. 4 § BrB) (se NJA II 1962 s. 198, 1973 s. 206 och SFS 1973:648). De föreslagna bestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till utlandsresa med tvångsäktenskapssyfte innebär dock en utvidgning av det straffsanktionerade området. Enligt förslaget ska nämligen andra situationer än de som kriminaliseras i dag genom t.ex. straffbestämmelserna om olaga tvång (4 §) och misshandel (3 kap. 5 och 6 §§) straffbeläggas. Några exempel på dessa situationer är en familjs användande av påtryckningar, som normalt inte är straffbara, såsom olika försök att skapa dåligt samvete, exempelvis med hänvisningen till en släktnings dåliga hälsa eller att en förälder hotar att ta livet av sig om personen i fråga står emot äktenskap (a. bet. s. 294 ff.). Utredningen föreslår även att de föreslagna bestämmelserna ska undantas från kravet på dubbel straffbarhet som uppställs i 2 kap. 2 § BrB och att barnäktenskap ska kriminaliseras i 7 kap. BrB. Det senare förslaget beskrivs närmare i avsnittet som behandlar 7 kap. BrB.

Under våren 2013 väntas regeringen lägga en proposition som straffbelägger att olovligen med tekniskt hjälpmedel i hemlighet ta upp en bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller, på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme. Enligt lagrådsremissen (Kränkande fotografering, överlämnad den 20 december 2012) ska dock straffansvar inte inträda om gärningen med hänsyn till syftet eller övriga omständigheter är försvarlig. Det nya brottet föreslås benämnas kränkande fotografering och stadgas i 6 a §.

Om den föreslagna bestämmelsen om kränkande fotografering genomförs innebär den en nykriminalisering. I svensk rätt har det tidigare inte funnits något förbud mot att utan samtycke filma eller fotografera en enskild person. I fall som rör fotografering eller filmning av en enskild har Högsta domstolen uttalat att gärningsmännen inte kan fällas till ansvar för själva fotograferingen eller filmningen. Högsta domstolen har i stället koncentrerat sig på frågan om gärningsmannen under eller efter fotograferingen eller filmningen begått en straffbelagd gärning såsom ofredande (7 §), sexuellt ofredande (6 kap. 10 §) eller ärekränkning (5 kap.) (se NJA 1992 s. 594, 1996 s. 418, 2008 s. 946). I lagrådsremissen föreslås även att bestämmelsen om olaga förföljelse (4 b §) ska utvidgas till att även

innefatta kränkande fotografering. Vidare föreslås en åtalsbegränsning och att brottet ska vara straffbart på förberedelsestadiet. Den föreslagna bestämmelsen bygger till viss del på integritetsskyddskommitténs mer långtgående förslag i slutbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten – bedömningar och förslag,SOU 2008:3, och departementspromemorian, Olovlig fotografering, Ds 2011:1, med en i förhållande till kommitténs förslag annorlunda utformad straffbestämmelse om olovlig fotografering. Lagrådet har avstyrkt förslag till kriminalisering som lagts fram i en tidigare lagrådsremiss (Kränkande fotografering, överlämnad den 1 mars 2012). I den nya lagrådsremissen är det straffsanktionerade området mer begränsat.

Den straffbestämmelse avseende brytande av post- eller telehemlighet som vid BrB:s ikraftträdande upptogs i 8 § reviderades i viss utsträckning på 1990-talet (SFS 1993:601). Ändringen, som skedde i samband med antagandet av en ny telelag, innebar att tillämpningsområdet utvidgades så att bestämmelsen inte, såsom tidigare varit fallet, endast avsåg försändelser som befordrades genom allmän befordringsanstalt. Den 1 juli 2012 ersattes begreppet telemeddelande med meddelande som förmedlas i ett elektroniskt kommunikationsnät. Syftet med ändringen var att skapa en ny terminologi som överensstämde med lag (2003:389) om elektronisk kommunikation som har ersatt bl.a. telelagen (upphävande av telelagen se SFS 2003:390). I propositionen anförde regeringen att ändringen inte var avsedd att innebära någon förändring i fråga om omfattningen av det straffrättsliga ansvaret (se prop. 2011/12:55 s. 58 ff. och 126). Som straffbart anges härefter i 8 § att olovligen bereda sig tillgång till ett meddelande, som ett post- eller telebefodringsföretag förmedlar som postförsändelse eller i ett elektroniskt kommunikationsnät (SFS 2012:280).

Ett decennium efter BrB:s ikraftträdande infördes i 9 a § en straffbestämmelse om olovlig avlyssning (SFS 1975:239). Samtidigt straffbelades i 9 b §, som ett självständigt brott, förberedelse till brytande av post- och telehemlighet respektive olovlig avlyssning (anbringande av tekniskt hjälpmedel med uppsåt att begå något av nämnda brott). Lagstiftningen, som avsåg att ge förstärkt skydd mot risker för integritetskränkningar som kan åstadkommas genom utnyttjande av akustiska hjälpmedel, innebar en klar utvidgning av det straffsanktionerade området.

Sedan år 1973 finns det vidare en straffbestämmelse om dataintrång i kapitlet (9 c §). Införandet av bestämmelsen innebar dock ingen nykriminalisering. När den s.k. datalagen ersattes av person-

uppgiftslagen (1998:204) överfördes nämligen datalagens straffbestämmelse om dataintrång (21 §) utan ändringar i sak till BrB. Sitt nuvarande innehåll fick straffbestämmelsen om dataintrång genom en lagändring år 2007 (se prop. 2006/07:66 och SFS 2007:213). Genom ändringen utvidgades och förtydligades dataintrångsbestämmelsen samtidigt som den moderniserades språkligt. En väsentlig orsak till lagändringen var att ett i vissa avseenden utvidgat straffansvar var nödvändigt för att Sverige fullt ut skulle uppfylla de åtaganden som EU:s rambeslut om angrepp mot informationssystemet kräver.

Bestämmelserna om brytande av post– och telehemlighet (8 §) samt dataintrång (9 c §) är för närvarande föremål för en översyn. Utredningen om it-brottskonventionen (Ju 2011:12) har bl.a. i uppgift att överväga behovet av skärpta straff för brytande av post– eller telehemlighet och dataintrång för att ge ett ökat utrymme att på ett nyanserat sätt beakta allvaret i ett storskaligt angrepp mot informationssystemet. Vidare ska utredningen analysera behovet av och lämna förslag till författningsändringar som behövs för att genomföra Europaparlamentets och rådets kommande men ännu inte formellt antagna direktiv om angrepp mot informationssystemet och upphävande av det ovan nämnda rambeslut (2005/222/RIF). Utredningen har även i uppdrag att analysera behovet av författningsändringar för att Sverige ska kunna tillträda Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet med tilläggsprotokoll. Uppdraget ska redovisas sommaren 2013 (se dir. 2011:98 och 2012:102).

Enligt ordalydelsen av bestämmelsen i 7 § straffbeläggs att handgripligen antasta eller medelst skottlossning, stenkastning, oljud eller annat hänsynslöst beteende eljest ofreda annan. Bestämmelsen har i praxis getts ett mycket vidsträckt tillämpningsområde och kommit att omfatta gärningar som inte liknar de angivna exemplen.

Tidigare har anförts att införandet av ett uttryckligt förbud mot barnaga i FB år 1979 bör ha vidgat det straffbara området för misshandel i någon mån. Även det område som straffsanktioneras genom bestämmelsen om ofredande bör ha utvidgats något genom nämnda förbud.

3.3.1.3 Ärekränkning ( 5 kap. BrB )

I 5 kap. BrB straffbeläggs vissa angrepp på individens anseende (”goda namn och rykte”) och på självkänslan. Brotten kan beskrivas som fredskränkningar som sker genom påverkan på omgivningen i för den angripne ofördelaktig riktning eller genom påtaglig manifestation av en fientlig inställning (se N. Jareborg och S. Friberg,

Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2010, s. 17).

De straffbestämmelser om förtal (1 §), grovt förtal (2 §), förolämpning (3 §) och förtal av avliden (4 §) som upptogs i kapitlet vid BrB:s införande har inte ändrats alls. Inte heller har några nya straffbestämmelser införts i kapitlet.

3.3.1.4 Sexualbrott ( 6 kap. BrB )

I 6 kap. BrB straffbeläggs en rad kränkningar av individen i sexuellt hänseende, inklusive utnyttjande av barn, och främjande av prostitution (koppleri). Kapitlet syftar till att ge uttryck för fördömande av integritetskränkningar, inte för ett fördömande av synd. (Se N. Jareborg och S. Friberg, Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2010, s. 17.)

Vid BrB:s ikraftträdande benämndes brotten i kapitlet sedlighetsbrott. Dessa var våldtäkt (1 §), våldförande (1 §), frihetskränkande otukt (2 §), otukt med barn (3 §), otukt med ungdom (4 §), otukt med avkomling (5 §), otukt med syskon (5 §), otuktigt beteende (6 §), koppleri (7 §), främjande av otukt (7 §) och förförelse av ungdom (8 §).

Fram till i dag har kapitlet genomgått en rad mer eller mindre genomgripande förändringar. Exempelvis genomfördes omfattande ändringar år 1984, då bl.a. beteckningen sexualbrott tillkom och ordet otukt togs bort från lagtexten (se prop. 1983/84:105). År 2005 företogs den senaste totalrevisionen av kapitlet (se prop. 2004/05:45).

Det område som straffsanktionerades genom kapitlets ursprungliga lydelse är i allt väsentligt fortfarande straffbelagt även om brottsbeteckningarna och brottsbeskrivningarna har förändrats i stor utsträckning. I några avseenden har dock avkriminalisering skett av det vid BrB:s ikraftträdande straffsanktionerade området.

När BrB:s infördes innehöll kapitlet en bestämmelse om otukt med syskon (5 §) som stadgade straffansvar för samlag med syskon. Med syskon avsågs såväl helsyskon som halvsyskon. År 1973 av-

kriminaliserades dock samlag med halvsyskon och sedan dess är endast samlag med helsyskon straffbelagt(se nuvarande 7 §).

Kapitlets ursprungliga lydelse innebar att straffbeläggningen av homosexuellt umgänge i vissa fall var mer vidsträckt än beträffande heterosexuellt umgänge. Exempelvis var det enligt 4 § i vissa fall straffbart som otukt med ungdom att ha könsligt umgänge med annan av samma kön som var under tjugoett år medan motsvarande bestämmelse beträffande heterosexuellt umgänge innehöll en åldersgräns på arton år. Nämnda åldersgränser för homosexuella respektive heterosexuella förbindelser upptogs också i bestämmelsen i 8 § om förförelse av ungdom. Denna bestämmelse motsvaras i dag av 9 § om köp av sexuell handling av barn. De särskilda åldersgränserna för homosexuellt umgänge togs bort i slutet av 1970-talet.

I samband med 2005 års reform tillkom en ansvarsfrihetsregel beträffande vissa gärningar som riktar sig mot barn (14 §). Bestämmelsen innebär att dessa gärningar inte ska föranleda ansvar om det är uppenbart att de inte har inneburit något övergrepp mot barnet med hänsyn till den ringa skillnaden i ålder och utveckling mellan den som har begått gärningarna och barnet samt omständigheterna i övrigt. Genom bestämmelsen har således skett en avkriminalisering av handlande som tidigare var straffbelagt. Det ska dock påpekas att den äldre regleringen innehöll en åtalsbegränsningsregel som innebar att åklagaren kunde underlåta åtal i de situationer som nu omfattas av 14 §. En sådan bestämmelse fanns redan i BrB:s ursprungliga lydelse (11 §).

I flera avseenden är det område som i dag straffsanktioneras i kapitlet mer vidsträckt än området som straffbelades genom 1965 års lydelse.

Viss utvidgning av det straffbelagda området är en följd av att begrepp som använts i den äldre regleringen har ersatts av andra som har en vidare innebörd. Som exempel kan nämnas att begreppet sexuellt umgänge (före 1984 kallat könsligt umgänge) genom 2005 års reform ersattes av begreppet sexuell handling.

Utvidgning av det straffbelagda området har också skett genom att äldre brottsbeskrivningar utökats med fler beteenden eller att rekvisit som tidigare ingått i beskrivningen tagits bort. Ett exempel på det förstnämnda är den bestämmelse om otuktigt beteende som fanns i 6 § när BrB infördes. I bestämmelsen, som var subsidiär till de föregående straffbestämmelserna, straffbelades bl.a. att beröra barn under femton år på ett sedlighetssårande sätt. En motsvarighet till detta straffbud finns i dag i 10 §. I denna bestämmelse straff-

beläggs, också subsidiärt till de föregående straffbuden, som sexuellt ofredande att sexuellt beröra barn under femton år, men också att förmå barnet att företa eller medverka i någon handling med sexuell innebörd. Ett annat exempel på en äldre brottsbeskrivning som fått ett vidare tillämpningsområde är koppleribestämmelsen (nuvarande 12 §). I samband med 1984 års reform fick några av de tidigare upptagna rekvisiten för straffbarhet utgå. Dessutom infördes det en bestämmelse om ansvar för en hyresvärd som får vetskap om att en förhyrd lägenhet används för prostitution och inte gör vad som skäligen kan begäras av honom för att få upplåtelsen att upphöra.

Det straffbelagda området har också utökats genom att det införts straffbestämmelser som helt saknade motsvarigheter i kapitlets ursprungliga lydelse. Det handlar om bestämmelserna om (grovt) utnyttjande av barn för sexuell posering (8 §), köp av sexuell tjänst (11 §) och kontakt med barn i sexuellt syfte (10 a §).

Sveriges åtaganden till följd av EU:s rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi har haft betydelse för tillkomsten av bestämmelsen om utnyttjande av barn för sexuell posering (se prop. 2004/05:45 s. 93 ff.). I bestämmelsen straffbeläggs att främja eller utnyttja att ett barn under femton år utför eller medverkar i sexuell posering. Brottet kan också begås mot ett barn som är äldre men som inte fyllt arton år om poseringen är ägnad att skada barnets hälsa eller utveckling.

Köp av sexuell handling av barn var straffbelagt redan i den ursprungliga lydelsen av 6 kap. (förförelse av ungdom). Genom bestämmelsen om köp av sexuell tjänst har dock kriminaliseringen utsträckts till att omfatta även köp av sådana tjänster från vuxna personer. Brottet reglerades först i en särskild lag, lagen (1998:408) om köp av sexuella tjänster. I samband med 2005 års reform överfördes straffbestämmelsen till BrB.

Straffbestämmelsen i 10 a § om kontakt med barn i sexuellt syfte tillkom år 2009 (se prop. 2008/09:149). För detta brott ska enligt bestämmelsen den dömas som, i syfte att mot ett barn under femton år begå en gärning för vilket straff föreskrivs i 4, 5, 6, 8 eller 10 §, träffar en överenskommelse med barnet om ett sammanträffande och därefter vidtar någon åtgärd som är ägnad att främja att ett sådant sammanträffande kommer till stånd. Bestämmelsen avser att skydda barn som inte fyllt femton år mot vad som i allmänt språkbruk kommit att kallas gromning eller grooming, dvs. att knyta ett barn känslomässigt till sig för att senare utsätta barnet för

sexuellt övergrepp. Bestämmelsen innebär inte till alla delar en nykriminalisering. De förfaranden som straffbeläggs i bestämmelsen torde nämligen i vissa fall kunna utgöra försök eller förberedelse till andra brott.

I betänkandet Sexualbrottslagstiftning – utvärdering och reformförslag, SOU 2010:71, föreslår Sexualbrottsutredningen dels att det genomförs en utvidgning av 1 § andra stycket, dels att det införs en helt ny och samtyckesbaserad bestämmelse där brottet ska rubriceras sexuellt övergrepp. Det först nämnda förslaget innebär att det inte bara ska vara straffbart att otillbörligt utnyttja den som befinner sig i ett hjälplöst tillstånd utan också den som annars har särskilda svårigheter att värna sin sexuella integritet (a. bet. s. 490 ff.). Den nya straffbestämmelse som föreslås är avsedd att tillämpas på sexuella kränkningar där gärningsmannen inte har behövt använda sig av tvång eller ett otillbörligt utnyttjande som medel för att genomföra en sexuell handling men där ett giltigt samtycke ändå inte finns. Som samtyckesrekvisit används i bestämmelsen termen ”tillåtelse”. Straffbestämmelsen föreslås vara subsidiär till bestämmelserna om våldtäkt (1 §) och sexuellt tvång (2 §) (a. bet. s. 495 ff.). Utredningen föreslår även att bestämmelsen om sexuellt utnyttjande av person i beroende ställning (3 §) ska upphävas som en konsekvens av utvidgningen av andra bestämmelser. Enligt förslaget ska första stycket i bestämmelsen om våldtäkt (1 §) få en delvis ändrad lydelse genom att formuleringen ”kränkningens art och omständigheterna i övrigt är jämförliga med samlag” ersattes med ”den sexuella kränkningens allvar är jämförlig med påtvingat samlag” (a. bet. s. 488 ff.). Vidare föreslår utredningen att bestämmelsen om sexuellt ofredande (10 § andra stycket) ska ändras och att sexuellt ofredande av barn (10 § första stycket) ska utvidgas för att Sverige ska uppfylla de krav som följer av Europarådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp (a. bet. s. 395 ff. och 502 ff.). Sammanfattningsvis innebär förslagen i betänkandet en utvidgning av det straffsanktionerade området. Under våren 2013 väntas regeringen lämna en proposition om en skärpt sexualbrottslagstiftning.

3.3.1.5 Brott mot familj ( 7 kap. BrB )

Vid BrB:s ikraftträdande omfattade 7 kap. straffbestämmelser om tvegifte (1 §), olaga giftermål (2 §), förvanskande av familjeställning (3 §) och egenmäktighet med barn (4 §).

Av nämnda bestämmelser har endast 2 § om olaga giftermål upphävts. I denna straffbelades bl.a. att gifta sig med den som till följd av sinnessjukdom eller tillfällig sinnesförvirring eller av annan sådan orsak inte hade rättslig handlingsförmåga och att tvinga någon till giftermål. Bestämmelsen upphävdes år 1973 med motiveringen att fall där ansvar skulle kunna ifrågakomma då bedömdes som mycket sällsynta och att den som tvingar en annan person till äktenskap kan dömas för t.ex. olaga tvång (NJA II 1962 s. 198 och 1973 s. 206, SFS 1973:648). I betänkandet Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap, SOU 2012:35, föreslår Utredningen för stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap att tvångsäktenskap återigen ska regleras i en särskild straffbestämmelse (4 kap. 4 c §). För en mer ingående redogörelse rörande förslaget, se kapitlet om 4 kap. BrB.

Två straffbestämmelser har tillkommit i kapitlet. År 1994 infördes, med anledning av att det enligt lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap blev möjligt för två personer av samma kön att låta registrera sitt partnerskap, en bestämmelse om olovligt ingående av äktenskap (1 § andra stycket). Genom bestämmelsen blev det straffbart för den som är partner i ett registrerat partnerskap att ingå äktenskap. (Nämnda lag om registrerat partnerskap upphävdes år 2009.)

Den ovan nämnda Utredningen för stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap att tvångsäktenskap föreslår i sitt betänkande (SOU 2012:35) att barnäktenskapsbrott ska straffbeläggas i 1 b §. Enligt förslaget ska den som förmår ett barn att ingå äktenskap eller äktenskapsliknande förbindelse som är giltig i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en var makarna var medborgare eller hade hemvist, dömas för barnäktenskapsbrott. Detsamma ska gälla den som tar initiativet till eller anordnar ett sådant äktenskap. I svensk rätt finns för närvarande ingen särskild bestämmelse som tar sikte på barnäktenskap. I fall av barnäktenskap har straffbestämmelser som misshandel (3 kap. 5 §) och olaga tvång (4 kap. 4 §) aktualiserats (se a. bet. s. 324). Utredningen anför att det finns starka skäl för att införa en särskild straffbestämmelse om barnäktenskapsbrott. Enligt

förslaget ska även försök samt förberedelse till brottet kriminaliseras (5 §) och brottet ska undantas från kravet på dubbel straffbarhet i 2 kap. 2 § BrB. För att kriminaliseringen ska få avsedd verkan föreslår utredningen att det inte längre ska vara möjligt för barn över 15 år att få tillstånd att ingå äktenskap före 18 års ålder (se a. bet. s. 323 ff.). Om förslaget genomförs innebär det en utvidgning av det straffsanktionerade området.

År 2006 tillkom en straffbestämmelse om otillbörligt utverkande av samtycke eller tillstånd till adoption av barn (2 §). Bestämmelsen infördes med anledning av att Sverige skulle tillträda det av Förenta nationernas generalförsamling den 25 maj 2000 antagna fakultativa protokollet till konventionen om barnets rättigheter om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi (se prop. 2005/06:68). Avsikten var främst att straffbelägga gärningar utförda av s.k. mellanhänder. Den brottsliga gärningen bestod i att genom olaga tvång eller vilseledande, eller genom att utlova eller ge otillbörlig ersättning, utverka samtycke eller tillstånd till någon annan persons adoption av en pojke eller flicka som inte fyllt arton år.

Bestämmelsen om egenmäktighet med barn (4 §) har utvidgats till att omfatta även den som obehörigen skiljer ett barn under femton år från någon som vårdar barnet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).

Fridskränkningsutredningen lämnade i december 2011 sitt betänkande Fridskränkningsbrotten och egenmäktighet med barn, SOU 2011:85. Utredningen hade fått i uppdrag att bl.a. utreda straffansvar för egenmäktighet med barn (4 §) vid gemensam vårdnad (se dir. 2010:56 och 2011:63). Utredningen fann att straffansvaret vid dessa situationer inte är lämpligt utformat och föreslår att bestämmelsen ska ändras så att den även innefattar situationer när barn utan beaktansvärda skäl egenmäktigt hålls kvar av en av vårdnadshavarna (se a. bet. s. 143 ff.). I slutet på våren 2013 väntas regeringen lägga en proposition om egenmäktighet med barn.

3.3.1.6 Övriga förändringar i 3– 7 kap. BrB

Den tidigare redogörelsen har avsett brottsbeskrivningar för fullbordade brott i 3–7 kap. BrB. I samtliga kapitel finns dock även bestämmelser som beträffande vissa av brotten straffbelägger försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja brott (s.k. osjälvständiga brottstyper). Genom dessa bestämmelser vidgas

det område som straffbeläggs i de självständiga brottsbeskrivningarna.

I den mån det efter BrB:s ikraftträdande har förekommit att bestämmelser i 3–7 kap. om straffbeläggning av försök m.m. har upphävts har detta uteslutande berott på att straffbestämmelsen avseende det fullbordade brottet också har upphävts. Som exempel kan nämnas att när bestämmelsen om fosterfördrivning upphävdes föll även straffbeläggningen av försök till detta brott bort.

Tendensen när det gäller straffbeläggningen av osjälvständiga brott har i stället gått i riktning mot en ökad kriminalisering av dessa. Många av de nya straffbestämmelser som under årens lopp har införts i 4, 6 och 7 kap. har kompletterats med bestämmelser som stadgar ansvar för en eller flera osjälvständiga brottstyper. Som exempel kan nämnas att när det gäller människohandel är försök, förberedelse och stämpling straffbelagt, liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott (4 kap. 1 a och 10 §§). Ett annat exempel är dataintrång som, under förutsättning att det fullbordade brottet inte skulle ha varit att anse som ringa, är straffbelagt på såväl försöks- som förberedelsestadiet (4 kap. 9 c och 10 §§). I vissa fall, t.ex. när det gäller de båda nyss nämnda brotten, synes den långtgående straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper ha sin bakgrund i Sveriges åtaganden enligt internationella instrument. Den ökade kriminaliseringen av försök m.m. är dock inte enbart kopplad till nytillkomna straffbestämmelser. Även straffbestämmelser som fanns vid BrB:s införande (eller som hade en motsvarighet i den ursprungliga balken) har i ökad utsträckning kompletterats med straffansvar för osjälvständiga brottstyper. Ett helt färskt exempel på detta är att förberedelse till koppleri (6 kap. 12 och 15 §§) blev straffbart från den 1 juli 2011 (SFS 2011:511). Även denna förändring hade sin grund i ett internationellt åtagande, nämligen rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet. Av brotten mot person är det för övrigt främst sexualbrotten i 6 kap. som i allt större omfattning har kommit att straffbeläggas som osjälvständiga brott.

Sammanfattningsvis har den ökade straffbeläggning av osjälvständiga brottstyper som ägt rum sedan BrB:s ikraftträdande medfört en påtaglig utvidgning av det område som straffsanktioneras i 3–7 kap.

Sedan BrB infördes har regleringen i de aktuella kapitlen också förändrats i avseenden som visserligen inte påverkar omfattningen av det straffbelagda området, men som ändå är av intresse för hel-

hetsbilden av straffsanktioneringen avseende brotten mot person. Dessa förändringar berörs översiktligt i det följande.

Sedan BrB trädde i kraft och fram tills i dag har straffskalorna för en stor andel av brotten i 3–7 kap. skärpts (vissa i flera omgångar). Straffskalan för ringa fall av misshandel (3 kap. 5 §) har t.ex. utvidgats från enbart böter till böter eller fängelse i sex månader (SFS 1993:207) och i bestämmelsen om vållande till annans död (3 kap. 7 §) har först maximistraffet för grovt brott höjts från fängelse i fyra år till fängelse i sex år (SFS 1993:1462) och därefter straffminimum för samma brott höjts från sex månaders fängelse till ett års fängelse (SFS 2010:370).

I mordbestämmelsen (3 kap. 1 §) har nyligen straffskalan ändrats så att straffet på viss tids fängelse har öppnats och utvidgats från tio år till lägst tio och högst arton år (SFS 2009:396). Syftet med lagändringen var att skapa utrymme för en mer nyanserad straffmätning för mord och en höjd straffnivå för det tidsbestämda straffet för detta brott (se prop. 2008/09:118).

För några av de brott som upptogs i kapitlen vid BrB:s ikraftträdande har inte bara straffskalan skärpts utan en särskild sådan införts för grova brott. Det gäller t.ex. olaga hot (4 kap. 5 §) och egenmäktighet med barn (7 kap. 4 §).

År 2010 ändrades bestämmelsen om grov misshandel (3 kap. 6 §) på så sätt att den befintliga straffskalan – fängelse lägst ett år och högst tio år – delades upp i två genom att straffminimum för sådana fall som ska bedömas som synnerligen grov misshandel sattes vid fyra års fängelse (SFS 2010:370). I förarbetena (se prop. 2009/10:147) kritiserades straffen för misshandel för att vara alltför milda. Genom lagändringen klassificerades en del av de fall som gäller grov misshandel som fall som bör anses vara synnerligen grova.

Den utveckling som har skett beträffande straffskalor m.m. i fråga om brotten mot person får rimligen tolkas så att dessa brottstyper sedan BrB:s ikraftträdande överlag kommit att anses som alltmer klandervärda. Under senare tid har dock fokus framför allt legat på allvarliga våldsbrott. Straffnivåutredningen, vars slutbetänkande (Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85) låg till grund för den delning av straffskalan för grov misshandel som beskrivits ovan, anförde (s. 16 f.) att de allvarliga våldsbrotten är undervärderade i förhållande till andra brott när det gäller straffnivån. Enligt utredningen var det främst två förändringar i samhället som talade för att allvarliga våldsbrott bör bedömas strängare. Den ena var att acceptansen för våld i samhället successivt har

minskat. Den andra var att en ökad välfärd har lett till att våldsbrott utgör ett relativt sett större hot mot den enskildes trygghet, sett i förhållande till annan brottslighet.

När det gäller 6 kap. finns det anledning att peka på några betydelsefulla förändringar av straffbestämmelserna som inte i sig har påverkat omfattningen av det straffbelagda området. En sådan viktig förändring var att tillämpningsområdet för våldtäkt utvidgades i samband med 2005 års reform. Genom att kravet på tvång ändrades kom en del andra gärningar som tidigare endast hade bedömts som sexuellt utnyttjande att omfattas av bestämmelsen om våldtäkt. Samtidigt infördes särskilda straffbestämmelser om våldtäkt mot barn och sexuellt övergrepp mot barn som inte upptog något krav på tvång. Gemensamt för de beskrivna ändringarna är att de har medfört att vissa gärningar numera rubriceras som allvarligare brott än enligt tidigare lagstiftning.

I detta sammanhang bör även förändringar avseende åtalsbestämmelserna i 3–7 kap. beröras. Åtalsbestämmelserna har betydelse för åklagares möjlighet och skyldighet att åtala för de olika brotten. Vid BrB:s ikraftträdande upptogs i 6 kap. vissa åtalsbegränsningsregler. Exempelvis fick våldtäkt och försök till sådant brott åtalas av åklagare endast om målsäganden hade angett brottet till åtal eller om åtal var påkallat ur allmän synpunkt. Nämnda bestämmelser har numera upphävts och i dag finns inga åtalsbestämmelser i kapitlet. (Som tidigare redogjorts för har dock en åtalsbegränsningsregel som tog sikte på situationer där åldersskillnaden mellan gärningsman och offer var ringa ersatts med en bestämmelse som stadgar ansvarsfrihet i dessa fall, se 6 kap. 14 §). De åtalsbegränsningsregler som ursprungligen fanns i 3 kap. har vidare reducerats betydligt. Vad gäller ärekränkningsbrotten i 5 kap. är dessa i princip målsägandebrott, vilket innebär att åklagare inte har någon åtalsrätt. Redan enligt den ursprungliga lydelsen av 5 kap. fick dock allmänt åtal ske för förtal och grovt förtal, under den dubbla förutsättningen att målsäganden angav brottet till åtal och att åtal av särskilda skäl ansågs påkallat ur allmän synpunkt. Genom ett flertal lagändringar fram tills i dag har dock den allmänna åtalsrätten utvidgats beträffande ärekränkningsbrotten.

Det ovan sagda innebär att åklagarens rätt och plikt att åtala för brott mot person har utökats jämfört med vad som gällde när BrB infördes.

3.3.2. Förmögenhetsbrotten

I 8–12 kap. BrB regleras förmögenhetsbrotten.

3.3.2.1 Stöld, rån och andra tillgreppsbrott ( 8 kap. BrB )

Gemensamt för flertalet brott som sammanförts i 8 kap. BrB är att de riktar sig mot annans maktsfär i det att de kränker annans besittning.

I sin ursprungliga lydelse upptog kapitlet straffbestämmelser om stöld (1 §), snatteri (2 §), bodräkt (3 §), grov stöld (4 §), rån (5 §), grovt rån (6 §), tillgrepp av fortskaffningsmedel (7 §), egenmäktigt förfarande (8 §), självtäkt (9 §), olovlig kraftavledning (10 §) och tillgrepp i skog eller mark m.m. (11 §).

Av nämnda straffbestämmelser är det endast 3 § om bodräkt som har upphävts (se SFS 1987:791). Upphävandet av bestämmelsen innebar inte någon avkriminalisering eftersom den endast hade föreskrivit att vissa fall av stöld skulle rubriceras som det privilegierade brottet bodräkt. Det rörde sig om tre fall; då någon stal lösöre vari han ägde del (samäganderättsfallet), då någon stal från dödsbo vari han var delägare (dödsbofallet) och då vissa anhöriga stal från varandra medan de sammanbodde (familjefallet). Straffet var böter eller fängelse i högst ett år. När förutsättningar för bodräktsansvar förelåg skulle dömas för detta brott och inte för stöld eller snatteri. Grov stöld omfattades däremot inte av privilegiationen.

Vid BrB:s ikraftträdande beskrevs i rånbestämmelsen (5 §) råntvånget med uttrycket ”medelst våld å person eller medelst hot som innebär trängande fara”. Genom en lagändring år 1975 tillades beträffande hot att dit ska räknas även hot som ”för den hotade framstår som trängande fara”. Detta innebar en utvidgning av straffansvaret på så sätt att även situationer där någon blivit hotad med t.ex. en leksakspistol kunde falla under rånbestämmelsen. Redan tidigare hade dock i rättspraxis hot av detta slag ansetts vara råntvång och med lagändringen uppnåddes därför bättre överensstämmelse mellan lagtext och fastslagen praxis.

Samtidigt med ovan nämnda ändring infördes ett andra stycke i paragrafen (se SFS 1975:1395). Bestämmelsen innebär att där ett förfarande som i och för sig faller under bestämmelsen om rån, med hänsyn till våldet, hotet eller omständigheterna i övrigt är av mindre allvarlig art, ska inte dömas för rån utan för det eller de

andra brott som förfarandet innefattar, t.ex. visst förmögenhetsbrott jämte brott enligt 3 eller 4 kap. BrB. Lagändringen syftade till att åstadkomma en större flexibilitet vid straffmätningen i fall där omständigheterna var sådana att minimistraffet för rån (ett års fängelse) framstod som alltför strängt (se NJA II 1975 s. 726 f.). Omständigheter som kan vara relevanta är t.ex. att brottet avser ringa värde, att utövat våld är lindrigt, att ett hot är inte allvarligt menat och inte heller borde ha uppfattats som ett sådant och att såväl gärningsman som offer är berusade jämte att viss vänskaplig samvaro har föregått gärningen. Införandet av bestämmelsen påverkade inte omfattningen av det straffsanktionerade området.

År 2008 infördes i 10 a § en straffbestämmelse avseende den som olovligen leder värmeenergi ur ett rörledningssystem för uppvärmning, t.ex. rörledningar för fjärrvärme, eller till ett rörledningssystem för kylning, t.ex. rörledningar för fjärrkyla (se SFS 2008:264 och prop. 2007/08:60). Brottet, som rubriceras som olovlig avledning av värmeenergi, innebär att någon tillgodogör sig värme respektive kyla utan att betala till fjärrvärmeföretaget respektive fjärrkyleföretaget. Straffstadgandet är utformat med bestämmelsen om olovlig kraftavledning i 10 § som förebild. Bestämmelsen innebar endast i viss mån en nykriminalisering. En del av de gärningar som nu bestraffas enligt 10 a § kunde tidigare medföra ansvar för andra förmögenhetsbrott, t.ex. bedrägeri, skadegörelse, olovligt brukande eller stöld, beroende på tillvägagångssättet och omständigheterna i det enskilda fallet. Genom att införa specialbestämmelsen om olovlig avledning av värmeenergi kom man dock ifrån problematiken med att straffskalorna skiljer sig åt för olika förmögenhetsbrott, vilket ansågs ge gärningsmannens tillvägagångssätt alltför stor betydelse (se a. prop. s. 73).

Sammanfattningsvis skiljer sig det område som vid BrB:s införande straffbelades i 8 kap. endast i ett fåtal mindre avseenden från det område som straffsanktioneras i kapitlet i dag.

Avslutningsvis ska nämnas att den 28 juni 2012 fick en särskild utredare i uppdrag att undersöka om det finns ett behov av att stärka det straffrättsliga skyddet för egendom och föreslå författningsändringar (Ju 2012:10). Uppdraget ska redovisas senast den 20 december 2013 (se dir. 2012:73).

3.3.2.2 Bedrägeri och annan oredlighet ( 9 kap. BrB )

I 9 kap. BrB upptas främst brott som innefattar ett med psykiska metoder företaget ingrepp i annans maktsfär (jfr. 8 kap. som avser ingrepp som företas med fysiska metoder). (Se N. Jareborg och S. Friberg, Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2010, s. 126.)

Vid BrB:s ikraftträdande innehöll kapitlet straffbestämmelser om bedrägeri (1 §), bedrägligt beteende (2 §), grovt bedrägeri (3 §), utpressning (4 §), ocker (5 §), häleri (6 §), häleriförseelse (7 §), oredligt förfarande (8 §), svindleri (9 §) och ockerpantning (10 §).

De förändringar som har skett i kapitlet har endast i mycket liten mån inneburit att det område som straffsanktioneras i detsamma har minskat. Det rör sig om ett par paragrafer som på 1970talet ändrades så att de fick ett något snävare tillämpningsområde, 2 § om bedrägligt beteende och 8 § om oredligt förfarande. Ur bestämmelsen om bedrägligt beteende fick utgå ett stadgande om straff för tagande av betalning utöver fastställd taxa (se NJA II 1976 s. 564). Vidare utmönstrades en andra punkt i brottsbeskrivningen i 8 §, som stadgade att för oredligt förfarande skulle dömas, oavsett om skada uppkommit, där vilseledandet skett i utövning av yrke eller näring och avsett beskaffenhet, myckenhet eller ursprung av något som tillhandahållits mot vederlag (se NJA II 1970 s. 754). Stadgandet ansågs obehövligt efter tillkomsten av lagen om otillbörlig marknadsföring (numera ersatt av marknadsföringslagen [2008:486]).

Däremot har vid ett flertal tillfällen nya straffbestämmelser införts som sammantaget vidgar det i kapitlet straffsanktionerade området i betydande utsträckning.

År 1986 infördes ett andra stycke i bestämmelsen om bedrägeri (1 §) som utvidgar ansvaret för sådant brott. Enligt bestämmelsen döms den för bedrägeri som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan. I bestämmelsen uppställs inte, till skillnad från i grundbestämmelsen om bedrägeri, något krav på att en fysisk person har blivit vilseledd till en viss disposition.

I 3 a § har införts en straffbestämmelse avseende subventionsmissbruk som kriminaliserar ändamålsstridig användning av bidrag eller förmåner som finansieras över eller på annat sätt påverkar

Europeiska unionens eller Europeiska atomenergigemenskapens budgetar (se prop. 1998/99:32).

Bestämmelsen har sin bakgrund i en av Europeiska unionens råd den 26 juli 1995 upprättad konvention om skydd av vad som då benämndes Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, den s.k. bedrägerikonventionen. Konventionen syftar till att säkerställa en bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas bestämmelser genom att fastställa straffrättsliga miniminormer för att effektivisera kampen mot bedrägerier mot gemenskapernas finansiella intressen och till att förstärka samarbetet mellan medlemsstaterna i kampen mot sådana brott. Bedrägerikonventionen ålägger medlemsstaterna att vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder för överföra vissa bestämmelser i konventionen angående bedrägeri, som riktar sig mot dåvarande Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, till den nationella straffrätten. Vissa av de gärningar som enligt konventionen ska straffbeläggas är i och för sig redan kriminaliserade som bedrägeri enligt BrB. Eftersom det i konventionen inte uppställs något krav på vilseledande har det dock, för att till fullo möta konventionens krav, bedömts som nödvändigt att införa bestämmelsen om subventionsmissbruk.

Straffbestämmelsen om ocker (5 §) utvidgades år 1986 med ett särskilt stadgande om kreditgivning i näringsverksamhet och liknande. Enligt den tillkomna bestämmelsen krävs inte, vilket är fallet enligt den ursprungliga, bevisning om att annans underläge har utnyttjats.

I kapitlets ursprungliga lydelse upptogs två straffbestämmelser, utformade som självständiga brottsbeskrivningar, som kriminaliserade efterföljande delaktighet i brott; häleri (6 §) och häleriförseelse (7 §). Dessa bestämmelser har utvidgats betydligt. Dessutom har kapitlet utökats med två nya bestämmelser som också straffbelägger viss efterföljande delaktighet i brott såsom självständiga brott. Det handlar om bestämmelserna om penninghäleri (6 a §) och penninghäleriförseelse (7 a §).

Grundtanken bakom häleriregleringen är en önskan att förhindra ett försvårande för ägaren att återfå en sak som frånhänts denne genom stöld, bedrägeri, förskingring eller annat brott. Vid BrB:s ikraftträdande straffbelades i häleribestämmelsen tre typer av gärningar; att ta befattning med något som var frånhänt annan genom brott (sakhäleri), att bereda sig otillbörlig vinning av annans brottsliga förvärv (vinningshäleri) och att hävda genom brott tillkommen fordran (fordringshäleri). Gemensamt för dessa tre former

av häleri var att häleriet förutsatte ett annat brott, ett s.k. förbrott. Häleribestämmelsen upptog särskilda straffskalor för såväl ringa brott som grovt brott. Om gärningsmannen i något av nämnda fall inte insåg, men hade skälig anledning att anta att brott förelåg, kunde denne dömas för häleriförseelse. Bestämmelsen om häleriförseelse skulle dessutom tillämpas beträffande vissa fall av culpös medverkan till det brott varigenom egendomen frånhändes annan.

Efter BrB:s ikraftträdande har den särskilda straffskala som fanns i 6 § för häleribrott som var ringa flyttats över till bestämmelsen i 7 § om häleriförseelse. I sak innebar förändringen inte annat än att brottsrubriceringen ändrades.

År 1980 ändrades regleringen vad avser sakhäleri genom att en bestämmelse om näringshäleri lades till i 6 §. Enligt den tillagda bestämmelsen ska för häleri också den dömas som i näringsverksamhet eller såsom ett led i en verksamhet som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning, på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande, förvärvar eller mottar något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott. Ändringen innebar att kravet på styrkt förbrott för häleriansvar slopades beträffande vissa hälerigärningar som begås i näringsverksamhet. I propositionen som föregick lagändringen (prop. 1979/80:66 s. 13) framhölls intresset av att effektivt kunna ingripa straffrättsligt i fall där någon köper vad som i realiteten är stöldgods och det klandervärda i att ta befattning med egendom under omständigheter som objektivt sett ger anledning att anta att godset frånhänts annan genom brott.

År 1991 slopades dock kravet på styrkt förbrott också när det gäller privatpersoner (se prop. 1990/91:127). Detta skedde genom att bestämmelsen i 7 § om häleriförseelse utvidgades till att omfatta förvärv eller mottagande av något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott, under förutsättning att det sker på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande. Det krävs inte, som i den ovan beskrivna bestämmelsen om näringshäleri, någon koppling till näringsverksamhet eller dylikt. Utvidgningen motiverades dels med goda erfarenheter av näringshälerikriminaliseringen, dels med att det hade visat sig att insatser som huvudsakligen koncentrerades mot den etablerade eller yrkesmässiga häleriverksamheten inte var tillräckliga för en effektiv bekämpning av stöldbrottsligheten (a. prop. s. 48).

Syftet med bestämmelsen i 6 a § om penninghäleri, som infördes 1999, är att den ska omfatta sådana brottsliga förfaranden som typiskt sett är att anse som penningtvätt och som innebär att s.k.

svarta pengar flyter in i den legala ekonomin (se prop. 1998/99:19 s. 70).

Vissa av de gärningar som räknas upp i penninghäleribestämmelsen straffbelades redan 1991 med anledning av att Sverige hade tillträtt Förenta Nationernas konvention den 19 december 1988 om olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, den s.k. narkotikabrottskonventionen. Konventionen ställer krav på kriminalisering av penningtvätt i fråga om inkomster från narkotikabrottslighet. I bestämmelser, som fördes in i häleriparagrafen, straffbelades dels att otillbörligt främja möjligheterna för annan att tillgodogöra sig egendom som härrör från brottsligt förvärv eller värdet av sådan egendom, dels att med uppsåt att dölja egendomens ursprung medverka till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta annan sådan åtgärd med egendom som härrör från brottsligt förvärv. När bestämmelsen om penninghäleri tillkom fördes nämnda bestämmelser över till denna.

I bestämmelsen om penninghäleri upptogs också ett stadgande som utvidgade det straffbara området till att omfatta den som på ett mer kvalificerat sätt medverkar till åtgärder som är ägnade att dölja att annan har berikat sig genom brottslig gärning på annat sätt än genom förvärv. Exempel på sådana brott är skatt- och tullbrott som innebär att skatt, tull eller annan avgift undandras staten.

Brottet penninghäleriförseelse (7 a §) tillkom i samband med att kriminaliseringen av penningtvätt bröts ut ur häleribrottet och överfördes till det självständiga brottet penninghäleri. Innebörden av bestämmelsen, som har utformats som en motsvarighet till brottet häleriförseelse, är att för ringa fall och oaktsamt förfarande ska dömas för penninghäleriförseelse.

I betänkandet Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud, SOU 2012:12, föreslår 2010 års penningtvättsutredning att bestämmelserna om penninghäleri (6 a §) och penninghäleriförseelse (7 a §) ska upphöra att gälla och ersättas av en lag om penningtvättsbrott. Denna lag föreslås innehålla straffbestämmelser om penningtvättsbrott, grovt penningstvättsbrott och penningtvättsförseelse. För att avgränsa det straffbara området föreslås att det i lagen ska finnas en exemplifierande och normerande uppräkning av vilket slags åtgärder som är straffbara. Enligt förslaget ska en handling vara straffbar som penningtvättsbrott om den innebär att någon överlåter, förvärvar, omsätter, överför eller vidtar annan sådan åtgärd med pengar eller annan egendom som härrör från brott eller brottslig verksamhet, under förutsättning att gär-

ningen syftar till att antingen dölja egendomens ursprung eller främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen eller dess värde. Detsamma ska gälla den som tillhandahåller, förvärvar eller upprättar en handling som kan ge en skenbar förklaring till innehavet av pengar eller annan egendom som härrör från brott eller brottslig verksamhet, den som deltar i transaktioner som utförs för skens skull, den som uppträder som bulvan eller som vidtar annan sådan åtgärd, om åtgärden har det angivna syftet. Vidare föreslår utredningen att det straffbara området för penningtvätt ska utvidgas på så sätt att den som begått förbrottet ska kunna dömas för penningtvättsbrott. Detta innebär att s.k. självtvätt kriminaliseras. Utredningen föreslår även att det under vissa omständigheter ska vara möjligt att döma till ansvar för penningtvättsbrott trots att förbrottet inte är styrkt. Enligt förslaget ska försök till penningtvättsbrott och grovt penningtvättsbrott kriminaliseras. Tidigare har enbart grovt penningtvättsbrott på försöksstadiet varit straffbelagt. Den föreslagna lagen ska även innehålla bestämmelser om dispositionsförbud och förverkande. Sammanfattningsvis innebär förslaget att det straffsanktionerade området utvidgas.

3.3.2.3 Förskingring, annan trolöshet och mutbrott ( 10 kap. BrB )

Flertalet av brotten i 10 kap. BrB kännetecknas av missbruk av egen maktsfär i vissa rättsförhållanden. Brotten innebär i regel att gärningsmannen har missbrukat ett visat förtroende. (Se N. Jareborg och S. Friberg, Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2010, s. 126.) Sedan den 1 juli 2012 har även de s.k. korruptionshandlingarna placerats i detta kapitel.

Vid BrB:s ikraftträdande upptogs i kapitlet straffbestämmelser om förskingring (1 §), undandräkt (2 §), grov förskingring (3 §), olovligt förfogande (4 §), trolöshet mot huvudman (5 §), behörighetsmissbruk (6 §), olovligt brukande (7 §) och fyndförseelse (8 §).

Dessa straffbestämmelser ingår också i dag i kapitlet. Två av bestämmelserna – trolöshet mot huvudman respektive olovligt brukande – har genom lagändringar fått något vidgade tillämpningsområden.

När BrB infördes omfattade straffansvaret för trolöshet mot huvudman (5 §) personer som på grund av förtroendeställning fått att för annan sköta ekonomisk angelägenhet eller öva tillsyn över

skötseln därav. År 1986 – samtidigt med att det företogs en redaktionell förenkling av bestämmelsen – ändrades brottsbeskrivningen så att straffansvaret utsträcktes till att omfatta även personer i förtroendeställning som av sin huvudman anförtrotts att självständigt svara för kvalificerade tekniska uppgifter. I förarbetena anfördes (prop. 1985/86:65 s. 46) att avsikten inte var att utvidga kriminaliseringen av lojalitetsbrott i tjänst- eller avtalsförhållanden i någon betydande utsträckning. Det var tekniska funktionärer i ledande ställning, som t.ex. ledare av forsknings- eller utvecklingsprojekt, föreståndare för datorcentraler och liknande tekniskt ansvariga personer i nyckelpositioner som omfattades av straffbudet.

Många av de gärningar som bestämmelsen om trolöshet mot huvudman utsträcktes till att omfatta torde redan tidigare ha varit straffbara enligt lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens (se a. prop. s. 26). Enligt denna lag var dock den straffbara kretsen av personer, med vissa undantag, inskränkt till dem som var anställda i näringsverksamheten. Ansvar enligt bestämmelsen om trolöshet mot huvudman kunde däremot drabba även utomstående konsulter. I detta avseende innebar lagändringen således en nykriminalisering.

Enligt den ursprungliga lydelsen av bestämmelsen om olovligt brukande (7 §) straffades den som olovligen brukade annans sak, som han hade i besittning, och därigenom vållade skada eller olägenhet. År 1986 utvidgades det straffbara området genom att kravet på att brottsobjektet skulle befinna sig i gärningsmannens besittning upphävdes. Lagändringen syftade till att anpassa kriminaliseringen till nya former av olovligt användande som hade följt i spåren av den tekniska utvecklingen och för vilka det måste betraktas som främmande att använda besittningsbegreppet. Vad som avsågs var framför allt olovligt användande av annans telefon och sådant olovligt utnyttjande av någon annans datoranläggning som kan ske via exempelvis gärningsmannens egen datorförbindelse (s.k. tidsstöld). (Se prop. 1985/86:65 s. 28 f.)

Den 1 juli 2012 genomfördes flera väsentliga ändringar i 10 kap. I kapitlet infördes då bestämmelser om tagande av muta (5 a §), givande av muta (5 b §), grovt tagande av muta (5 c §), handel med inflytande (5 d §) och vårdslös finansiering av mutbrott (5 e §).

Tidigare föreskrevs de grundläggande korruptionshandlingarna, mutbrott och bestickning, i 20 kap. 2 § respektive 17 kap. 7 § BrB. Ämbetsbrottsreformen år 1975 föranledde ett antal ändringar i dessa brott (se prop. 1975:78). Före denna reform var kretsen av

dem som skyddas bestämd så att det skulle vara fråga om brott mot innehavare av ämbete eller annan befattning varmed ämbetsansvar var förenat.

För straffbestämmelsen i dåvarande 20 kap. 2 § (nuvarande 10 kap. 5 a §) medförde ämbetsansvarsreformen att den tidigare brottsbeteckningen tagande av muta eller av otillbörlig belöning byttes till mutbrott och att beskrivningen av personkretsen för ansvar enligt lagrummet ändrades. Bestämmelsen har därefter ändrats flera gånger. År 1977 utvidgades personkretsen för ansvar för mutbrott så att den omfattar inte bara den offentliga sektorn utan även den privata (SFS 1977:103). Därmed straffbelades i bestämmelsen gärningar som förut varit straffbelagda i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Internationella åtaganden har föranlett flera ändringar i bestämmelsen. Bland annat har personkretsen i bestämmelsen vidgats så att den omfattar vissa utländska ministrar och parlamentsledamöter (se SFS 1999:97 och 2004:404). Genom dessa ändringar har också brottsbeskrivningen vidgats till att omfattar situationer där mutan tillfaller annan än den vars tjänsteutövning påverkas av mutan.

Före 1975 års ämbetsbrottsreform stadgades i bestämmelsen om bestickning straffansvar för den som lämnade, utlovade eller erbjöd muta eller annan otillbörlig belöning för utövning av befattning varmed ämbetsansvar var förenat. Avskaffandet av ämbetsansvaret nödvändiggjorde att personkretsen för bestickning bestämdes på ett annat sätt än tidigare. På samma sätt som ovan nämnts för mutbrott, har personkretsen för bestickningen successivt utvidgats (se SFS 1977:103, se SFS 1999:97 och 2004:404). De internationella åtagandena har även föranlett en utvidgning i fråga om vem mutan eller den otillbörliga förmånen ska ha varit avsedd för (prop. 1998/99:32).

Genom den ändring som skedde den 1 juli 2012 togs uppräkningen av personer som kunde straffas för mutbrott och bestickning bort. Syftet med denna ändring var att på ett förenklat sätt ange den personkrets som kan träffas av mutansvar (se prop. 2011/12:79 s. 1). Numera kan straffansvar komma i fråga när en otillbörlig förmån tas emot av eller lämnas till var och en som är arbetstagare eller utövar uppdrag. Personkretsen har även utvidgats till att omfatta deltagare eller funktionärer i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning.

Vid denna ändring byttes även brottsbeteckningarna, mutbrott och bestickning, till tagande av muta respektive givande av muta.

Bestämmelserna är generellt reglerade och omfattar brottslighet i både offentlig och privat sektor.

Brotten tagande av muta (5 a §) och givande av muta (5 b §) består i att gärningsmannen ”tar emot, godtar ett löfte om eller begär” respektive ”lämnar, utlovar eller erbjuder”. I propositionen anförde regeringen att ingen påtaglig olägenhet kan anses följa av det förhållandet att straffansvaret omfattar annat handlande än givande och tagande (se a. prop. s. 26).

I och med ändringen år 2012 infördes, utöver de ovan berörda bestämmelserna om tagande av muta och givande av muta, tre nya paragrafer i 10 kap. BrB. Den första anger under vilka omständigheter tagande respektive givande av muta ska bedömas som grovt brott. I de andra bestämmelserna straffbeläggs handel med inflytande (5 d §) och vårdslös finansiering av mutbrott (5 e §).

Handel med inflytande är subsidiär i förhållande till tagande av muta och givande av muta. Det har tidigare i svensk rätt inte funnits någon motsvarande kriminalisering. Av art. 12 i Europarådets straffrättsliga konvention om korruption framgår att staterna ska kriminalisera handel med inflytande. Sverige har en reservation mot att kriminalisera handel med inflytande, men regeringen bestämde år 2012 att straffbelägga gärningen (se a. prop. s. 16).

Vårdslös finansiering av muta utformades med beaktande av Lagrådets synpunkter. Det är en nykriminalisering och det har inte tidigare funnits någon motsvarande straffbestämmelse i svensk rätt (se a. prop. 2011/12:79 s. 49). Bestämmelsen straffbelägger vissa fall av oaktsam medverkan till olika mutbrott.

Den ändring av 10 kap. som skedde den 1 juli 2012 medförde att det straffbara området utvidgades till att omfatta flera personer och att beteenden som tidigare inte hade varit straffbelagda kriminaliserades.

3.3.2.4 Brott mot borgenärer m.m. ( 11 kap. BrB )

Brotten i 11 kap. BrB kännetecknas av missbruk av egen maktsfär i skuldförhållanden (se N. Jareborg och S. Friberg, Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2010, s. 126).

När BrB infördes omfattade kapitlet straffbestämmelser om oredlighet mot borgenärer (1 §), grov oredlighet mot borgenärer (2 §), vårdslöshet mot borgenärer (3 §), mannamån mot borgenärer

(4 §) och bokföringsbrott (5 §). Dessa brott benämndes gäldenärsbrott.

Betydelsefulla ändringar i kapitlet har genomförts vid i huvudsak tre tillfällen: 1976, 1986 och 2005.

Bestämmelsen i 4 § om mannamån mot borgenärer (numera är brottsrubriceringen otillbörligt gynnande av borgenär) fick genom lagändringen år 1976 en helt ny lydelse (se prop. 1975/76:82). Ändringen innebar att betalning av förfallen skuld i princip avkriminaliserades.

1976 års ändringar innebar även en viss vidgning av det straffsanktionerade området. I BrB:s ursprungliga lydelse hade det för förmögenhetsbrotten utmärkande kravet på skada getts en speciell utformning i 11 kap. Skaderekvisitet var utformat så att gäldenären genom gärningen antingen försatte sig på obestånd eller, om han redan var på obestånd, förvärrade detta. Detta innebar att skada skulle ha uppkommit i det enskilda fallet för att ansvar skulle kunna utdömas. Denna förutsättning övergavs sedan i två steg, varav det första togs vid 1976 års lagändringar och det andra vid 1986 års reform. Vad som skedde år 1976 var att ansvaret för oredlighet mot borgenärer enligt 1 § utvidgades till att omfatta även gärningar varigenom gäldenären framkallade allvarlig fara för att han skulle komma på obestånd.

Genom 1986 års reform erhöll kapitlet sin nuvarande lydelse. Samtliga brottsbeskrivningar ändrades då i större eller mindre mån. Eftersom ordet gäldenär utmönstrades ur flera av straffbestämmelserna ändrades kapitelrubriken från ”Om gäldenärsbrott” till ”Om brott mot borgenärer m.m.”. Reformen innebar att det område som dessförinnan hade straffbelagts i kapitlet vidgades i vissa avseenden.

I samband med reformen frångicks helt det krav på inträffad skada som gällde vid BrB:s ikraftträdande (se ovan). Lagändringarna innebar att de i 1 § (oredlighet mot borgenärer) och i 3 § (vårdslöshet mot borgenärer) upptagna förfarandena straffbelades utan något krav på en till obestånd relaterad effekt. Sedan dess uppställs i stället som förutsättning att de företas i ett visst ekonomiskt läge: när gärningsmannen är på obestånd eller när påtaglig fara föreligger för att han skulle komma på obestånd. I 1 § stadgas dessutom straffansvar för den som genom något där angivet förfarande försätter sig på obestånd eller framkallar påtaglig fara för att han ska komma på obestånd.

Enligt kapitlets ursprungliga lydelse krävdes för straffbarhet enligt flertalet av bestämmelserna att gärningsmannen redan då

gärningen förövades var skuldsatt. Detta kom till uttryck på så sätt att gärningsmannen i brottsbeskrivningarna betecknades som gäldenär. Vid brottet mannamån mot borgenärer (4 §) kom denna begränsning också till uttryck i effektrekvisitet, där det talades om åtgärder som avsevärt förringade övriga borgenärers rätt.

Efter 1986 års reform uppställs inte längre något krav på att gärningsmannen är gäldenär när det gäller brotten (grov) oredlighet mot borgenärer, vårdslöshet mot borgenärer och mannamån mot borgenärer (otillbörligt gynnande av borgenär). Vid den straffrättsliga bedömningen ska därför beaktas också sådana skulder som man klart kunde förutse vid gärningstillfället men som då ännu inte uppkommit, s.k. latenta skulder (se prop. 1985/86:30 s. 27). Vid reformen ändrades även det ovan beskrivna effektrekvisitet i bestämmelsen om mannamån mot borgenärer till ett farerekvisit. För straffansvar krävs därefter endast att gärningen medfört påtaglig fara för att andra borgenärers rätt ska förringas avsevärt.

Bestämmelsen om bokföringsbrott (5 §) vidgades vid 1986 års reform så att det blev möjligt att som gärningsman döma inte bara den som själv är bokföringsskyldig utan även den som faktiskt sköter bokföringen åt någon bokföringsskyldig. Straffansvaret för bokföringsbrott har därefter också vidgats något som en följd av att den år 1999 antagna bokföringslagen har ett mer vidsträckt tillämpningsområde än den tidigare hade.

Dessutom har utvecklingen i praxis haft betydelse för omfattningen av det straffbara området för bokföringsbrott. I ett avgörande från år 2004 (NJA 2004 s. 616) utvidgade Högsta domstolen bestämmelsen genom att bedöma underlåtenhet att inom föreskriven tid upprätta årsredovisning som bokföringsbrott. Domen, som innebär att den omständigheten att en årsredovisning inte har upprättats kan föranleda ansvar för bokföringsbrott oberoende av om den löpande bokföringen ger en fullgod överblick över verksamhetens resultat och ställning, har ådragit sig stark kritik från flera håll. I betänkandet Försenad årsredovisning och bokföringsbrott, m.m., SOU 2009:46, har föreslagits att bestämmelsen om bokföringsbrott i brottsbalken ändras. Syftet med ändringen är att säkerställa att enbart den omständigheten att ett företag inte har upprättat årsredovisning inte är straffbart. För att ett straffbart åsidosättande av bokföringsskyldigheten ska föreligga menar utredningen att det bör krävas att företagets bokföring i övrigt är behäftad med sådana brister att det inte i huvudsak går att bedöma verksamhetens resultat och ställning.

De senaste mer omfattande ändringarna i kapitlet gjordes år 2005 (se prop. 2004/05:69). Dessa innebar i huvudsak en utvidgning av det straffsanktionerade området. Exempelvis infördes i 1 § en bestämmelse som innebär att en gäldenär kan straffas i vissa situationer även för underlåtenhet att medverka till att tillgångar som finns utomlands och som ingår i konkursen ställs till konkursförvaltningens disposition.

Genom 2005 års lagändringar infördes dock även en särskild ansvarsfrihetsregel i 2 § när det gäller brott mot upplysningsplikten (sådana brott sammanfördes samtidigt i nämnda paragraf med den gemensamma rubriceringen försvårande av konkurs eller exekutiv förrättning). Bestämmelsen om ansvarsfrihet utgör en anpassning till Europakonventionen om mänskliga rättigheter och rätten att tiga. Den innebär att ansvar inte ska utdömas för det fall gäldenären vid konkurs haft rätt att vägra yttra sig och omständigheterna innebär en skälig ursäkt för honom eller henne. Vidare ska ansvar inte utdömas om ett förtigande eller en oriktig uppgift vid konkurs, skuldsanering eller förhandling om offentligt ackord saknar betydelse för det som saken avser.

Bestämmelsen i 4 § om mannamån mot borgenärer moderniserades språkligt år 2005 och erhöll i samband med detta en ny brottsrubricering, otillbörligt gynnande av borgenär.

3.3.2.5 Skadegörelsebrott ( 12 kap. BrB )

I sin ursprungliga lydelse upptog 12 kap. BrB straffbestämmelser om skadegörelse (1 §), åverkan (2 §), grov skadegörelse (3 §) och tagande av olovlig väg (4 §). Kapitlet omfattar i dag samma straffbestämmelser. Brottsbeskrivningarna i bestämmelserna har inte ändrats sedan BrB infördes.

3.3.2.6 Övriga förändringar i 8– 12 kap. BrB

Sedan BrB:s ikraftträdande har inte någon bestämmelse i 8–12 kap. om straffbeläggning av försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja brott upphävts. I dessa kapitel har, i likhet med vad som ovan har konstaterats beträffande straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper i 3–7 kap., utvecklingen i stället gått i riktning mot en ökad kriminalisering av försök m.m. Som exempel kan nämnas att det år 2001 infördes bestämmelser i 9 kap. 11 § som straffbelägger brotten grovt häleri och grovt penninghäleri på för-

söks-, förberedelse- och stämpelnivå (se prop. 2000/01:133). Vidare har det tillkommit bestämmelser i 10 kap. 9 § och 11 kap. 6 § som straffbelägger förberedelse till grov förskingring och förberedelse till grovt bokföringsbrott (se prop. 2010/11:76). Även förberedelse till grovt givande av muta är kriminaliserat i 10 kap. 9 § (SFS 2012:301 och tidigare SFS 2011:511).

Sammanfattningsvis har den ökade straffbeläggning av försök m.m. som skett sedan BrB infördes medfört en inte obetydlig utvidgning av det område som straffsanktioneras i kapitlen om förmögenhetsbrotten.

Beträffande sådana ändringar i 8–12 kap. som inte påverkar omfattningen av det straffbelagda området, men som ändå kan vara av intresse i sammanhanget, bör följande nämnas.

Under åren som gått sedan BrB infördes har straffskalorna för flera av brotten i de aktuella kapitlen skärpts. Exempelvis har genom en lagändring år 1993 bestämmelsen om häleri (9 kap. 6 §) ändrats så att straffmaximum för grovt brott höjts från fyra till sex års fängelse. Vidare har, för att förebygga och bekämpa klotter, straffmaximum för skadegörelse (12 kap. 1 §) höjts från fängelse sex månader till ett år (SFS 2003:857, prop. 2002/03:138). Som ytterligare exempel kan nämnas att fängelse har införts i straffskalan för ringa bokföringsbrott (11 kap. 5 §) år 2005 (SFS 2005:242) och att i bestämmelsen om utpressning (9 kap. 4 §) har straffminimum för grovt brott nyligen höjts till lägst ett års fängelse (SFS 2010:370).

För några av de brott som upptogs i kapitlens ursprungliga lydelse har det införts en särskild straffskala för grova brott. Det gäller t.ex. olovlig kraftavledning (8 kap. 10 §) och olovligt brukande (10 kap. 7 §). Vad gäller bokföringsbrott (11 kap. 5 §) har tillkommit inte bara en särskild straffskala för grovt brott utan även en särskild brottsrubricering, grovt bokföringsbrott (SFS 2005:242).

Avslutningsvis bör även förändringar avseende åtalsbestämmelserna i 8–12 kap. beröras. Som tidigare nämnts, har åtalsbestämmelserna betydelse för åklagares möjlighet och skyldighet att åtala för de olika brott som straffbeläggs i kapitlen.

Vad gäller brott enligt 8–10 kap. fanns vid BrB:s ikraftträdande åtalsbegränsningsregler som innebar att åklagare beträffande flertalet av brotten, om de begåtts mot närstående, fick väcka åtal endast efter angivelse av målsäganden eller om det var påkallat ur allmän synpunkt. Dessa åtalsbegränsningsregler gäller fortfarande.

I 9 kap. har åtalsbestämmelserna genom lagändringar år 1976 och år 1994 utökats med bestämmelser om att bedrägeri och bedräg-

ligt beteende som består i avtalsstridigt uttag på eget konto och s.k. snyltning (se 9 kap. 2 § andra stycket BrB) får åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.

I 10 kap. fanns vid BrB:s införande en bestämmelse om åtalsbegränsning beträffande olovligt förfogande som avsåg gods som förvärvats på avbetalning med ägarförbehåll. För att åklagare skulle få åtala krävdes att åtal av särskilda skäl var påkallat ur allmän synpunkt. Denna regel utvidgades år 1994 så att åtalsbegränsningen numera också gäller vid brotten undandräkt och olovligt brukande samt beträffande hyrd egendom. I och med 2012 års reform av korruptionsbrotten har även åtalsbegränsningsregler avseende tagande av muta, givande av muta, handel med inflytande och vårdslös finansiering av muta (SFS 2012:301) tillkommit i 10 kap.

11 kap. innehöll fram till år 1976 inga åtalsbestämmelser. Då infördes i 8 § en regel om åtalsbegränsning som fortfarande gäller. Den innebär att vårdslöshet mot borgenärer får åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Den bestämmelse om åtalsbegränsning beträffande åverkan och tagande av olovlig väg som vid BrB:s införande upptogs i 12 kap. gäller fortfarande (6 §).

Sammanfattningsvis har åtalsbegränsningsreglerna beträffande förmögenhetsbrott blivit allt fler sedan BrB:s ikraftträdande. Detta innebär att åklagarens rätt och plikt att åtala för denna typ av brott har inskränkts jämfört med vad som gällde när BrB infördes.

3.3.3. Brotten mot allmänheten

Brotten mot allmänheten regleras i 13–15 kap. BrB. Gärningarna som straffbeläggs i dessa kapitel är tämligen olikartade men kan sägas ha det gemensamt att den brottsliga gärningen innebär en viss allmänfara. På grund av sin särskilda farlighet straffbeläggs brotten mot allmänheten på ett tidigare stadium än vad som i regel är fallet med brotten mot enskild. Brotten mot allmänheten kan, till skillnad från vad som i allmänhet gäller vid brotten mot enskild, fullbordas utan att det är bestämt vare sig om det rör person eller egendom eller mot vem angreppet riktar sig. 13–15 kap. BrB innehåller i stort sett gemensamma bestämmelser om frihet från ansvar eller straffnedsättning vid frivilligt avvärjande av faran. (Se L. Holmqvist m.fl., Brottsbalken. En kommentar. Kap. 13–24, lösbladssystem, BrB 13 kap. s. 1.)

3.3.3.1 Allmänfarliga brott ( 13 kap. BrB )

I 13 kap. BrB upptas bestämmelser som straffbelägger framkallande av fara för en rad särskilt viktiga intressen, såsom människors liv och hälsa, särskilt betydelsefull egendom eller viktiga anläggningar m.m. I åtskilliga fall rör det sig om kvalificeringar av brott mot enskild, vilka kännetecknas av att fara kan riktas mot både person och egendom. (Se N. Jareborg, Brotten. Tredje häftet. Brotten mot allmänheten och staten, 1986, s. 18.)

Vid BrB:s ikraftträdande omfattade kapitlet straffbestämmelser om mordbrand (1 §), grov mordbrand (2 §), allmänfarlig ödeläggelse (3 §), sabotage (4 §), grovt sabotage (5 §), allmänfarlig vårdslöshet (6 §), spridande av gift eller smitta (7 §), förgöring (8 §), vårdslöshet med gift eller smittämne (9 §) och underlåtenhet att avvärja allmänfara (10 §).

Ingen av dessa straffbestämmelser har upphävts. Däremot har det skett en vidgning av det i kapitlet straffsanktionerade området dels genom att det har införts nya straffbud om kapning (5 a §), sjö- eller luftfartssabotage (5 a §) och flygplatssabotage (5 b §), dels genom att det subjektiva rekvisitet i bestämmelsen om vårdslöshet med gift eller smittämne (9 §) har ändrats från grov oaktsamhet till enbart oaktsamhet (se prop. 1987/88:85).

De gärningar som straffbeläggs i 5 a § är vissa våldshandlingar riktade mot flygplan, fartyg i civil yrkesmässig sjöfart, bussar, tunga lastbilar, tåg, spårvagnar, tunnelbanetåg och havsplattformar. I 5 b § straffbeläggs våldshandlingar riktade mot flygplatser som är öppna för internationell trafik. Bestämmelserna, som har sin bakgrund i Sveriges åtaganden enligt internationella dokument, har tillkommit i flera steg. Dessa redovisas nedan.

Med anledning av Sveriges tillträde till de s.k. Haag- och Montrealkonventionerna, som tar sikte på gärningar som begås ombord på eller är riktade mot flygplan under flygning och som därför äventyrar flygsäkerheten, infördes år 1971 en bestämmelse om kapning av luftfartyg i 5 a § (se NJA II 1971 s. 744) och tillades år 1973 i denna paragraf ett andra stycke om luftfartssabotage (se prop. 1973:92). De gärningar som straffbelades som luftfartssabotage omfattades till stor del redan av bestämmelsen om sabotage i 4 §. Samtidigt gjordes bestämmelsen om allmänfarlig vårdslöshet i 6 § tillämplig på vållande av sådan skada som avses i bestämmelsen om luftfartssabotage.

År 1988 antogs i Montreal ett tilläggsprotokoll till Montrealkonventionen, i vilket uppställdes krav på kriminalisering av vissa våldshandlingar mot flygplatser. Som en följd av Sveriges ratifikation av tilläggsprotokollet infördes straffbestämmelsen om flygplatssabotage i 5 b § (se prop. 1989/90:130). Bestämmelsen om allmänfarlig vårdslöshet i 6 § gjordes tillämplig också på skada som avses i bestämmelsen om flygplatssabotage.

Samma år, 1988, antogs i Rom en konvention om brott mot sjöfartens säkerhet och ett anslutande protokoll om brott mot säkerheten för fasta plattformar på kontinentalsockeln. Sveriges ratifikation av dessa instrument medförde behov av att vidga bestämmelsen om kapning av luftfartyg och luftfartssabotage i 5 a § till att omfatta även våldshandlingar mot vissa fartyg som används i sjöfart och havsplattformar (se a. prop.). Brottsbenämningarna ändrades samtidigt från kapning av luftfartyg och luftfartssabotage till kapning respektive sjö- eller luftfartssabotage.

År 2003 skedde den senaste utvidgningen av bestämmelsen i 5 a § (se prop. 2002/03:38). För att genomföra det inom EU antagna rambeslutet om bekämpande av terrorism ändrades då bestämmelsen om kapning så att detta brott numera omfattar våldshandlingar även mot buss, tung lastbil och maskindrivet spårfordon på järnväg, spårväg eller tunnelbana, som används i förvärvsverksamhet för befordran av gods eller passagerare.

År 1981 infördes i kapitlet dels en bestämmelse om miljöbrott i 8 a §, dels en bestämmelse om vållande till miljöstörning i 9 §. Båda dessa straffbud ersattes den 1 januari 1999 av bestämmelser i den då införda miljöbalken (1998:808).

3.3.3.2 Förfalskningsbrott ( 14 kap. BrB )

Straffbestämmelserna i 14 kap. BrB syftar till att allmänt skydda tilltron till främst skriftliga handlingar och vissa andra slag av objekt.

Enligt kapitlets ursprungliga lydelse straffbelades urkundsförfalskning (1 §), förvanskning av urkund (2 §), grov urkundsförfalskning (3 §), undertryckande av urkund (4 §), signaturförfalskning (5 §), penningförfalskning (6 §), märkesförfalskning (7 §), förfalskning av fast märke (8 §), brukande av något förfalskat (9 §) och olaga spridande av efterbildning (10 §).

Sedan BrB:s ikraftträdande har en straffbestämmelse tillkommit. Den 1 april 2001 infördes en bestämmelse i 6 a § om olovlig befatt-

ning av falska pengar. Svensk lag anpassades därmed till krav som uppställts i en inom Nationernas Förbund år 1929 antagen konvention för bekämpande av penningförfalskning, som nu tillträtts av Sverige. Införandet av bestämmelsen innebar även en anpassning till motsvarande krav i ett rambeslut inom EU om förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron. (Se prop. 1999/2000:85 och prop. 2000/01:40.)

I 6 a § straffbeläggs att anskaffa, lämna, ta emot, transportera eller ta annan liknande befattning med falsk sedel eller falskt mynt som avses i 6 §. Bestämmelsen innebär bl.a. att vissa förfaranden med falska sedlar och mynt som tidigare möjligen varit att bedöma som osjälvständiga brott, t.ex. förberedelse till brukande av falsk sedel eller mynt eller förberedelse till bedrägeri, numera faller in under en självständig brottsbeskrivning. En viss utvidgning av det straffsanktionerade området synes följa med den nya bestämmelsen.

I övrigt har endast mindre ändringar gjorts i kapitlet. Exempelvis har i bestämmelsen om undertryckande av urkund i 4 § lagts till ett stadgande som gör brottet subsidiärt till bokföringsbrott (SFS 1982:150). Vidare har skyddet för penningsedel eller mynt i 6 § utsträckts till att gälla även sedlar och mynt som beslutats för utgivning men som ännu inte är gällande (se prop. 2000/01:40). Lagändringen var ett led i genomförandet av det inom EU antagna rambeslut som nämnts ovan.

Genom att begreppet urkund under årens lopp har kommit att ges en mycket vidsträckt innebörd i praxis (se t.ex. NJA 2009 s. 111) har dock skett en påtaglig utökning av det område som straffbeläggs i kapitlet.

I lagrådsremissen Förfalsknings- och sanningsbrotten (överlämnad den 31 januari 2013) anför regeringen att det har rått oklarheter kring i vilken utsträckning elektroniska handlingar har status som urkunder och således straffskydd enligt 14 och 15 kap. Vidare anförs att syftet med bestämmelserna är att allmänheten ska kunna förlita sig på äktheten av vissa handlingar och sanningsenligheten i vissa uppgifter och att det därför finns ett behov av att stärka det straffrättsliga skyddet i den elektroniska miljön. I lagrådsremissen föreslås bl.a. att det straffskydd som finns för traditionella handlingar även ska gälla för uppgifter och handlingar som förekommer i en elektronisk miljö. Det föreslås även att begreppet urkund ska utvidgas och förtydligas. Förslaget innebär att fler handlingar som upprättats, översänds och lagras i elektronisk form ska omfattas av urkundsbegreppet och således ska kunna bestraffas som urkunds-

förfalskning. Vidare föreslås en modernisering av brottsrubriceringen undertryckande av urkund. Enligt förslaget ska brottet i stället benämnas hindrande av urkundsbevisfunktion. Förslaget innebär sammanfattningsvis en utvidgning av det straffsanktionerade området. Förslaget i lagrådsremissen bygger delvis på betänkandet Urkunden I Tiden, SOU 2007:92.

3.3.3.3 Mened, falskt åtal och annan osann utsaga ( 15 kap. BrB )

I 15 kap. BrB behandlas olika former av sanningsbrott. Syftet är att skydda människors tillit till uppgifter inför domstol eller i handlingar.

När BrB infördes upptogs i kapitlet straffbestämmelser om mened (1 §), osann partsutsaga (2 §), ovarsam partsutsaga (3 §), falskt åtal (5 §), obefogat åtal (5 §), falsk angivelse (6 §), obefogad angivelse (6 §), falsk tillvitelse (7 §), vårdslös tillvitelse (7 §), bevisförvanskning (8 §), underlåtenhet att avvärja rättsfel (9 §), osann försäkran (10 §), vårdslös försäkran (10 §), osant intygande (11 §), brukande av osann urkund (11 §), missbruk av urkund (12 §) och förnekande av underskrift (13 §).

Med undantag för menedsbestämmelsen är dessa bestämmelser oförändrade.

I den ursprungliga menedsbestämmelsen stadgades ansvar för den som under laga ed eller under försäkran som avgavs i eds ställe lämnade osann uppgift eller förteg sanningen. Sedan edsformuläret fått ändrad avfattning blev dock vad som stod i paragrafen om försäkran som avgavs i eds ställe obehövligt och togs därför bort (se NJA II 1975 s. 741 f.). Ändringen var således utan betydelse för omfattningen av det kriminaliserade området.

I kapitlet har införts två paragrafer som utvidgar det straffsanktionerade området; 4 a § om osann respektive ovarsam utsaga inför nordisk domstol och 4 b § om osann respektive ovarsam utsaga inför en internationell domstol.

Genom bestämmelsen om osann respektive ovarsam utsaga inför nordisk domstol (4 a §), som tillkom år 1974 (se NJA II 1974 s. 657), utsträcktes ansvaret för osanna eller ovarsamma utsagor till att gälla också gärningar inför domstol i Danmark, Finland, Island eller Norge. Bestämmelsens tillkomst stod i samband med tillkomsten av lagen (1974:752) om nordisk vittnesplikt m.m.

Den 1 januari 1994 infördes en bestämmelse (4 b §) om ansvar för osann respektive ovarsam utsaga inför EFTA-domstolen (se prop. 1992/93:81). Bakgrunden till bestämmelsen var att Sverige hade undertecknat ett avtal med Europeiska gemenskaperna EG och dess medlemsstater om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, det s.k. EES-avtalet. För att uppfylla åtagandena enligt det särskilda avtalet om EFTA-domstolen var det nödvändigt att utforma de svenska reglerna så att vittnen och sakkunniga som inför EFTA-domstolen bröt mot en ed kunde behandlas på samma sätt som om brottet begåtts inför svensk domstol. När Sverige inträdde i Europeiska unionen utvidgades bestämmelsen till att omfatta utsaga inför EG-domstolen och förstainstansrätten (prop. 1994/95:133), genom Lissabonfördraget numera Europeiska unionens domstol. Bestämmelsen har därefter utvidgats ytterligare, år 2010, så att ansvaret för osann utsaga (men inte för ovarsam utsaga) inför en internationell domstol numera även omfattar sådana utsagor som avges inför Internationella brottmålsdomstolen (prop. 2008/09:226).

I lagrådsremissen Förfalsknings- och sanningsbrotten, som behandlats under avsnittet om 14 kap. BrB, föreslås även att sanningsbrotten i 15 kap. 10–15 §§ ska bli uttryckligen tillämpliga på uppgifter som lämnas i elektronisk form och att straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande ska upphävas som en följd av utvidgningen av straffsanktioneringen i 15 kap. BrB.

3.3.3.4 Övriga förändringar i 13– 15 kap. BrB

Vad gäller brott som vid tidpunkten för BrB:s införande upptogs i 13–15 kap. har straffbeläggningen av försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja brott inte förändrats alls under årens lopp. Några av de nya straffbestämmelser som har införts har dock kompletterats med bestämmelser som stadgar ansvar för en eller flera osjälvständiga brottstyper (se 13 kap. 12 § och 14 kap. 12 §). Det handlar om straffbestämmelserna om kapning och sjö- eller luftfartssabotage (13 kap. 5 a §), flygplatssabotage (13 kap. 5 b §) och olovlig befattning med falska pengar (14 kap. 6 a §). Det sagda har medfört en inte obetydlig utvidgning av det område som straffsanktioneras i de aktuella kapitlen. Utvidgningen har främst sin bakgrund i Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser.

Liksom i 3–12 kap. (se ovan) har det i 13–15 kap. gjorts vissa ändringar som, trots att de inte påverkar omfattningen av det straffbelagda området, kan vara av intresse. Här bör nämnas att straffskalorna för flera av brotten i 13 kap. (de som upptar livstids fängelse som straffmaximum, t.ex. grov mordbrand i 2 § och grovt sabotage i 5 §) nyligen har ändrats så att straffet på viss tids fängelse kan bestämmas till högst arton år i stället för de tidigare stadgade tio åren (se SFS 2009:396). Vidare har i bestämmelserna om mordbrand (1 §) och allmänfarlig ödeläggelse (3 §), som för huvudfallen stadgar lägst två och högst åtta års fängelse, införts särskilda straffskalor som föreskriver lägst ett och högst tre års fängelse för mindre allvarliga fall (prop. 1992/93:141).

Vid BrB:s ikraftträdande fanns inga åtalsbegränsningsregler för brotten mot allmänheten. Detta förhållande har inte ändrats.

3.3.4. Brotten mot staten

I de återstående kapitlen i BrB (16–22 kap.) regleras brotten mot staten. Det handlar om brott som främst riktar sig mot statens existens, mot det i regeringsformen fastlagda demokratiska styrelseskicket eller andra grundläggande värden, som staten har att skydda, eller mot särskilt viktig statlig verksamhet. I de aktuella kapitlen finns dock ett flertal brott som närmast har karaktär av ordningsförseelse. (Se N. Jareborg, Brotten. Tredje häftet. Brotten mot allmänheten och staten, 1986, s. 116.)

3.3.4.1 Brott mot allmän ordning ( 16 kap. BrB )

I 16 kap. BrB straffbeläggs i huvudsak gärningar som innebär att allmän ordning störs på vissa platser eller vid vissa tillfällen, andra hot mot samhällelig ordning och säkerhet samt andra ”sedlighetsbrott” än de som finns i 6 kap. BrB (se a.a.).

Vid BrB:s införande straffbelades i kapitlet upplopp (1 §), våldsamt upplopp (2 §), ohörsamhet mot ordningsmakten (3 §), störande av förrättning eller av allmän sammankomst (4 §), uppvigling (5 §), samhällsfarlig ryktesspridning (6 §), skymfande av rikssymbol (7 §), hets mot folkgrupp (8 §), brott mot trosfrid (9 §), brott mot griftefrid (10 §), sårande av tukt och sedlighet (11 §), förledande av

ungdom (12 §), djurplågeri (13 §), dobbleri (14 §), fylleri (15 §) och förargelseväckande beteende (16 §).

Kapitlet har ändrats vid flera tillfällen. Ändringarna har inneburit såväl avkriminaliseringar som nykriminaliseringar.

Fyra av de ovan angivna straffbestämmelserna har utmönstrats helt ur kapitlet.

År 1970 upphävdes bestämmelsen om skymfande av rikssymbol i 7 §. Borttagandet av bestämmelsen motiverades av departementschefen med att den inte längre hade någon egentlig funktion att fylla. Det fick anses tillräckligt att reglerna om förargelseväckande beteende och skadegörelse kunde tillämpas i förekommande fall (NJA II 1970 s. 550 f.).

Samma år upphävdes straffbestämmelsen om brott mot trosfrid i 9 § (SFS 1970:225). I denna bestämmelse, som var vad som återstod av religionsbrotten i svensk rätt, straffbelades att offentligen skymfa sådant som av svenska kyrkan eller annat i riket verksamt trossamfund hölls heligt.

I mitten på 1970-talet togs även bestämmelserna om samhällsfarlig ryktesspridning i 6 § och fylleri i 15 § bort (SFS 1976:509 respektive 1976:510). Förstnämnda bestämmelse ansågs inskränka den allmänna yttrandefriheten onödigt mycket (se NJA II 1976 s. 408). Upphävandet av sistnämnda bestämmelse sammanhängde med att den akut berusade ansågs vara sjuk och i behov av medicinska insatser i stället för straff (se SOU 1968:55 och 56 samt NJA II 1976 s. 526).

I kapitlet har, utöver att de ovan nämnda straffbestämmelserna tagits bort, även gjorts vissa andra ändringar som inneburit inskränkningar i det område som straffsanktionerades vid BrB:s införande. Så är t.ex. fallet med de ändringar som gjorts i 11 §, liksom med vissa ändringar som genomförts i bestämmelserna om uppvigling i 5 § och dobbleri i 14 §.

Vid BrB:s ikraftträdande straffbelades i 11 § att såra tukt och sedlighet genom framställning i skrift eller bild eller genom att saluhålla, förevisa eller på annat sätt sprida skrift eller bild. Straffansvar stadgades även för den som på allmän plats eller annars offentligen, i ord eller handling sårade tukt och sedlighet. År 1970 ersattes bestämmelsen, som bl.a. ansågs begränsa yttrande- och tryckfriheten mer än nödvändigt, med en straffbestämmelse om otillåtet förfarande med pornografisk bild (se NJA II 1970 s. 553). I denna föreskrivs straffansvar för den som på eller vid allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande förevisar porno-

grafisk bild på sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt. Straffansvaret omfattar även den som med posten sänder eller på annat sätt tillställer någon pornografisk bild utan föregående beställning. Grundtanken bakom den nya bestämmelsen var att det kan finnas skäl att begränsa rätten att sprida framställningar av skilda slag på ett sådant sätt att den enskilde inte direkt eller indirekt tvingas att mot sin vilja ta del av sådant som enligt gängse värderingar uppfattas som sedlighetssårande, kränkande eller på annat sätt stötande.

År 1970 ändrades bestämmelsen om uppvigling i 5 § så att ringa fall avkriminaliserades (se NJA II 1970 s. 546).

Bestämmelsen om dobbleri i 14 § har ändrats vid ett flertal tillfällen. Bland annat fick brottet genom lagändring år 1982 en helt ny konstruktion (prop. 1981/82:170). Fram till den senaste lagändringen, som skedde år 1986, omfattade straffansvaret inte bara den som anordnar eller i visst utrymme tillåter äventyrligt spel, utan också den som deltar i spelet. Genom den senaste lagändringen avkriminaliserades dock deltagande i äventyrligt spel eller liknande verksamhet (NJA II 1986 s. 393).

Ovan har redovisats de inskränkningar som har skett av det område som vid BrB:s införande straffsanktionerades i 16 kap. Genom ändringar i vissa ursprungliga bestämmelser och införandet av ett antal nya straffbestämmelser har dock det i kapitlet straffbelagda området också utvidgats i andra avseenden. Dessutom har bestämmelsen om förargelseväckande beteende (16 §) genom den utveckling som under årens lopp skett i praxis kommit att få ett allt vidare tillämpningsområde.

Bestämmelserna om störande av förrättning eller av allmän sammankomst (4 §), hets mot folkgrupp (8 §), förledande av ungdom (12 §) och djurplågeri (13 §) hör till de bestämmelser som ändrats så att de numera straffbelägger ett större område än förut.

I 4 § straffbeläggs som störande av förrättning eller av allmän sammankomst att genom våldshandling eller oljud eller på annat dylikt sätt störa eller söka hindra allmän gudstjänst, domstols förhandling m.m. I bestämmelsen tillades år 2010 ett andra stycke som straffbelägger motsvarande störande av förhandling vid Internationella brottmålsdomstolen (prop. 2008/09:226). Bakgrunden till utvidgningen var att Sveriges tillträdande till Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen bl.a. innebar ett åtagande att straffbelägga gärningar som riktas mot denna domstols rättskipning och att döma över sådana brott.

När BrB infördes var bestämmelsen om hets mot folkgrupp (8 §) utformad så att straffansvar drabbade den som offentligen hotade, förtalade eller smädade folkgrupp med viss härstamning eller trosbekännelse. Bestämmelsen har omarbetats åren 1970, 1982, 1988 och 2002 (se NJA II 1970 s. 530, 1982 s. 142 och 1988 s. 540 samt prop. 2001/02:59). Enligt nuvarande lydelse omfattar straffansvaret den som i uttalande eller i annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning.

De ändringar som genomfördes 1970 syftade främst till att bringa svensk lagstiftning i överensstämmelse med en av FN:s generalförsamling den 21 december 1965 antagen konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Vid detta tillfälle vidgades det straffbara området genom att förtal och smädelse ersattes av missaktning. Efter 1970 och 1988 års lagändringar krävs inte längre att ett uttalande görs offentligen, utan det är tillräckligt för straffbarhet att ett uttalande eller meddelande sprids. Vid 1982 års lagstiftning infördes vid sidan av ”folkgrupp” i lagtexten ”annan sådan grupp av personer”. Ändringen avsåg att klargöra att alla rasistiska och liknande angrepp på en grupp personer omfattas av straffbarheten och detta även om gruppen skulle bestå av människor av olika raser, hudfärger, nationella eller etniska ursprung eller religioner, exempelvis invandrare i allmänhet. Genom 2002 års ändringar utvidgades tillämpningsområdet till att även omfatta hets med anspelning på sexuell läggning.

Enligt den ursprungliga lydelsen av bestämmelsen om förledande av ungdom (12 §) bestod detta brott i att bland barn eller ungdom sprida skrift eller bild som genom sitt innehåll kunde verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran. Genom ett tillägg i bestämmelsen har straffansvaret utsträckts till att omfatta spridande av alla former av tekniska upptagningar, inte enbart skrift och bild (se prop. 1997/98:43). Ändringen kan beskrivas som en anpassning till den tekniska utveckling som skett i samhället sedan bestämmelsens tillkomst.

Enligt den ursprungliga bestämmelsen om djurplågeri (13 §) straffbelades endast uppsåtliga gärningar. År 1972 utsträcktes kriminaliseringen till att omfatta även grovt oaktsamma fall (prop. 1972:122).

Till de i kapitlet införda straffbestämmelser som utgör nykriminaliseringar hör olaga diskriminering (9 §), barnpornografibrott och

grovt barnpornografibrott (10 a §), olaga våldsskildring (10 c §) samt falskt larm och missbruk av larmordning (15 §).

En bestämmelse om olaga diskriminering (9 §) upptogs i kapitlet år 1970 (SFS 1970:224). Den har därefter ändrats vid några tillfällen (se SFS 1986:444, 1987:610 och 2008:569). Paragrafens bestämmelser om förbud mot vissa former av diskriminering i näringsverksamhet m.m. grundar sig på FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, antagen av generalförsamlingen den 21 december 1965. Enligt bestämmelser i denna förbinder sig konventionsstaterna att tillförsäkra envar, utan åtskillnad grundad på ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung, likhet inför lagen särskilt i vad avser rätten att få tillträde till varje för allmänheten avsedd plats eller serviceinrättning, såsom kommunikationsmedel, hotell, restauranger, kaféer, teatrar och parker. Genom 1987 års lagändring utsträcktes skyddet mot olaga diskriminering till att omfatta även förfaranden som sker på grund av en persons homosexuella läggning. År 2009 vidgades bestämmelsen ytterligare genom att begreppet ”homosexuell läggning” ersattes med begreppet ”sexuell läggning”.

Genom lagstiftning år 1979 tillkom en bestämmelse om barnpornografibrott (prop. 1978/79:179). Bestämmelsen, som finns i 10 a §, har därefter ändrats ett flertal gånger (se prop. 1992/93:141, 1997/98:43, 2004/05:45, 2009/10:70 och 2009/10:152). Flera av ändringarna har inneburit att det straffbara området har utvidgats. Under lagstiftningens förarbeten har som grund för det förbud mot barnpornografi som uppställs i bestämmelsen hänvisats till den integritetsskada som kan uppkomma när barn medverkar vid tillkomsten av pornografiska bilder. Som ytterligare motiv för kriminaliseringen har anförts att framställning och spridning av barnpornografiska alster är kränkande för barn över huvud taget.

Vad som i dag straffbeläggs i paragrafen är för det första att skilda barn i pornografisk bild. Vidare straffbeläggs att sprida, överlåta, upplåta, förevisa eller på annat sätt göra en sådan bild av barn tillgänglig för någon annan och att förvärva eller bjuda ut en sådan bild av barn. Straffansvaret omfattar också att förmedla kontakter mellan köpare och säljare av sådana bilder av barn eller vidta någon annan liknande åtgärd som syftar till att främja handel med sådana bilder och att inneha en sådan bild av barn eller betrakta en sådan bild som man berett sig tillgång till. Det är också straffbelagt att av oaktsamhet sprida barnpornografiska bilder, om det sker i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte. Grovt brott

har en egen brottsrubricering; grovt barnpornografibrott. Genom en särskild bestämmelse om ansvarsfrihet i 10 b § undantas vissa gärningar från det straffbara området, bl.a. gärningar som med hänsyn till omständigheterna är försvarliga.

I NJA 2012 s. 440 uttalade Högsta domstolen att en kriminalisering av mangateckningar på fantasifigurer vars pubertetsutveckling inte hade avslutats, men där risken för identifikation och därmed även kränkning av barn bedömdes vara avsevärt mindre än i fråga om realistiska avbildningar med sexuellt innehåll, skulle gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett straffbestämmelsen. Vid sin bedömning beaktade domstolen att mangateckningar har en stark förankring i den japansk kultur och att det mot den bakgrunden finns skäl att beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.

I 10 c § finns numera en bestämmelse om olaga våldsskildring. Denna riktar sig mot våldsskildringar av sexuell karaktär och andra skildringar av grovt våld samt spridning av sådana skildringar. Såväl stillbilder som rörliga bilder innefattas i bestämmelsen. När paragrafen infördes i kapitlet i slutet på 1980-talet (SFS 1988:835), var det inte fråga om någon ren nykriminalisering. I lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag (videovåldslagen), som upphävdes samtidigt med att brottet olaga våldsskildring upptogs i BrB, fanns, såvitt gällde rörliga bilder, redan tidigare bestämmelser av motsvarande innehåll. Straffansvaret omfattar inte gärningar som med hänsyn till omständigheterna är försvarliga. År 1990 utvidgades bestämmelsen till att omfatta oaktsamt spridande av våldsskildring som sker i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte (se prop. 1989/90:70).

I slutet av 1970-talet infördes i 15 § bestämmelser om straff för falskt larm och missbruk av larmanordning (SFS 1977:492), vilka vid ett par tillfällen har genomgått ett antal mindre justeringar. För falskt larm kan enligt nuvarande lydelse den dömas som genom oriktig uppgift att det föreligger fara för en eller flera människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom föranleder onödig säkerhetsåtgärd. Bestämmelserna har närmast föranletts av att antalet bombhot mot en anonym allmänhet ökat kraftigt under senare år.

Avslutningsvis ska nämnas att kapitlet, jämfört med sin ursprungliga lydelse, numera omfattar ytterligare två straffbestämmelser; otillåten utlämning av teknisk upptagning i 10 d § och myteri i 6 §. I princip innebar dock införandet av dessa bestämmelser inte några

nykriminaliseringar. Vad gäller stadgandet om otillåten utlämning av teknisk upptagning, som infördes i kapitlet i slutet av 1980-talet (SFS 1988:835), fanns dessförinnan bestämmelser med motsvarande innehåll i den ovan nämnda videovåldslagen. Bestämmelsen om myteri överfördes (med viss jämkning och en språklig modernisering) från 21 kap. i samband med en omfattande reformering av det militära ansvarssystemet (SFS 1986:645). (Samtidigt överfördes till bestämmelsen om uppvigling i 5 § en straffstadgande rörande uppvigling av krigsmän från 21 kap.)

3.3.4.2 Brott mot allmän verksamhet m.m. ( 17 kap. BrB )

Gemensamt för de gärningar som straffbeläggs i 17 kap. BrB är att de riktar sig mot allmän verksamhet. Brott mot statens centrala ledning eller rikets säkerhet finns dock i 18–19 kap.

I kapitlets ursprungliga lydelse upptogs straffbestämmelser om våld eller hot mot tjänsteman (1 §), förgripelse mot tjänsteman (2 §), våldsamt motstånd (4 §), missfirmelse mot tjänsteman (5 §), beljugande av myndighet (6 §), bestickning (7 §), otillbörligt verkande vid röstning (8 §), tagande av otillbörlig förmån vid röstning (8 §), brott mot rösthemlighet (9 §), övergrepp i rättssak (10 §), skyddande av brottsling (11 §), främjande av flykt (12 §), överträdelse av myndighets bud (13 §), hindrande av förrättning (13 §), obehörig tjänsteutövning (14 §), föregivande av allmän ställning (15 §) och föregivande av ställning såsom advokat (15 §).

Ämbetsbrottsreformen år 1975 föranledde ett antal ändringar i kapitlet (se prop. 1975:78). Före denna reform var vid flera av brotten kretsen av dem som skyddas bestämd så att det skulle vara fråga om brott mot innehavare av ämbete eller annan befattning varmed ämbetsansvar var förenat. När genom reformen det i 20 kap. stadgade ämbetsansvaret avskaffades bestämdes kretsen i stället genom att den brottsliga gärningen beskrevs som en gärning riktad mot myndighetsutövning. Till de bestämmelser i 17 kap. som ändrades i enlighet med det sagda hör våld eller hot mot tjänsteman (1 §), förgripelse mot tjänsteman (2 §) och våldsamt motstånd (4 §). Även bestämmelsen om föregivande av allmän ställning (15 §) justerades. I samband med ämbetsbrottsreformen flyttades vidare en bestämmelse om skydd för biträde vid förrättning, som tidigare hade upptagits i 3 §, till 5 § och de två straff-

bestämmelserna missfirmelse mot tjänsteman (5 §) och obehörig tjänsteutövning (14 §) upphävdes.

Ytterligare två straffbestämmelser har därefter tagits bort. Det handlar om bestämmelsen i 6 § om beljugande av myndighet (SFS 1976:509) och bestämmelsen i 15 § om föregivande av ställning såsom advokat (SFS 1999:792). Sistnämnda bestämmelse ersattes av en bestämmelse i rättegångsbalken (8 kap. 10 §). Dessutom har straffbestämmelsen rörande bestickning, vilket tidigare stadgades i 7 §, den 1 juli 2012 flyttats över till 10 kap. 5 b § (SFS 2012:301). Denna bestämmelse redovisas närmare i avsnittet om 10 kap. BrB.

I 6 § har införts en bestämmelse som innebär att straffansvaret för våld eller hot mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman och våldsamt motstånd har utvidgats till att omfatta tjänstemän vid Internationella brottmålsdomstolen (SFS 2009:1281).

Bestämmelsen om övergrepp i rättssak (10 §) utvidgades år 2010 till att omfatta gärningar vid Internationella brottmålsdomstolen (prop. 2008/09:226). I samma lagstiftningsärende utsträcktes också ansvaret enligt bestämmelsen om skyddande av brottsling (11 §) att i vissa delar gälla i förhållande till nämnda domstol.

I bestämmelsen om skyddande av brottsling (11 §) upptogs år 1988 ett stadgande om ansvarsfrihet för gärning som är att anse som ringa med hänsyn till gärningsmannens förhållande till den brottslige och övriga omständigheter. Detta stadgande ersatte en tidigare regel om ansvarsfrihet för vissa bestämda närstående. Även bestämmelsen om främjande av flykt (12 §) har försetts med en likartad bestämmelse om ansvarsfrihet för ringa fall (SFS 1981:462). Till skillnad från 11 § innehöll dock 12 § inte tidigare någon särskild ansvarsfrihetsregel för närstående. Införandet av nämnda ansvarsfrihetsregel i 12 § har således inneburit viss begränsning av det område som straffbeläggs genom paragrafen.

Ändringar av mindre betydelse har också gjorts i bestämmelsen i 8 § (bl.a. har brottrubriceringen ändrats till tagande av otillbörlig belöning vid röstning) och i bestämmelsen om överträdelse av myndighets bud i 13 §.

3.3.4.3 Högmålsbrott ( 18 kap. BrB )

I 18 kap. BrB upptas brott mot rikets inre säkerhet (brott mot rikets högsta organ eller mot statsskicket, vilka inte rör rikets förhållande till främmande makt). (Se N. Jareborg, Brotten. Tredje häftet. Brotten mot allmänheten och staten, 1986, s. 117.)

Kapitlet omfattar i dag – liksom vid införandet av BrB – straffbestämmelser om uppror (1 §), väpnat hot mot laglig ordning (3 §), olovlig kårverksamhet (4 §), brott mot medborgerlig frid (5 §) och svikande av försvarsplikt (6 §) och en särskild bestämmelse om gärning som innebär förgripelse mot Konungen m.fl. (2 §).

Med anledning av ikraftträdandet av 1974 års regeringsform justerades bestämmelsen om uppror i 1 § så att vad som enligt tidigare lydelse avsåg Konungen nu avser statschefen och regeringen. Även bestämmelsen i 2 § om förgripelse mot Konungen m.fl. blev föremål för viss ändring. (Se SFS 1974:565.) Det område som straffbeläggs i kapitlet är i princip oförändrat.

3.3.4.4 Brott mot rikets säkerhet ( 19 kap. BrB )

19 kap. BrB innehåller brott mot rikets yttre säkerhet.

Vid BrB:s ikraftträdande upptogs i kapitlet straffbestämmelser om högförräderi (1 §), krigsanstiftan (2 §), trolöshet vid förhandling med främmande makt (3 §), egenmäktighet vid förhandling med främmande makt (4 §), spioneri (5 §), grovt spioneri (6 §), obehörig befattning med hemlig uppgift (7 §), vårdslöshet med hemlig uppgift (7 §), ryktesspridning till fara för rikets säkerhet (8 §), olovlig underrättelseverksamhet (9 §), skymfande av utländsk rikssymbol (10 §), olovlig värvning (12 §) och tagande av utländskt understöd (13 §) samt en särskild bestämmelse om förgripelse mot främmande makts statsöverhuvud m.fl. (11 §).

Liksom i 18 kap. har vissa straffbestämmelser ändrats med anledning av införandet av 1974 års regeringsform. Det handlar om bestämmelserna om högförräderi i 1 §, egenmäktighet vid förhandling med främmande makt i 4 § och olovlig värvning i 12 § (SFS 1974:565 och 1976:509).

Två av brotten som upptogs i kapitlets ursprungliga lydelse finns inte längre kvar där. Skymfande av utländsk rikssymbol (10 §) avkriminaliserades år 1970 (SFS 1970:225). Bestämmelsen om ryktesspridning till fara för rikets säkerhet (8 §) upphävdes år 1976

(SFS 1976:509) och ersattes av en bestämmelse om ryktesspridning – med mer begränsat tillämpningsområde – i 22 kap. (numera 5 §).

I 1976 års lagstiftningsärende avkriminaliserades även tagande av utländskt understöd (13 §), men brottet återkom i ny form år 1981 (SFS 1981:1165). Det område som straffbelades genom det nya stadgandet är snävare än det som omfattades av den ursprungliga straffbestämmelsen.

Bestämmelserna om spioneri och liknande brott har reviderats år 1976 och år 1981 (SFS 1976:509 och 1981:1165). Ändringarna i spioneribestämmelsen (5 §) har inneburit såväl vidgning av dess ursprungliga tillämpningsområde, som inskränkning av detta.

Genom 1981 års lagstiftning ersattes i spioneribestämmelsen uttrycket ”men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden” med begreppet ”men för totalförsvaret” (se prop. 1979/80:176). Detta begrepp omfattar ett vidare fält än det militära försvaret och folkförsörjningen vid krig.

Fram till år 1976 var det för straffbarhet tillräckligt att gärningsmannen hade uppsåt (direkt, indirekt eller eventuellt uppsåt) att med det i spioneribestämmelsen beskrivna beteendet gå främmande makt tillhanda. Vid 1976 års lagstiftningsärende ändrades detta så att det numera krävs att handlingen förövats med direkt uppsåt (syfte) att gå främmande makt tillhanda (se NJA II 1976 s. 406). Handlingar, som förövats med indirekt eller likgiltighetsuppsåt att gå främmande makt tillhanda, ska alltså inte straffas som spioneri. Genom ändring av bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift (7 §) har dock tillämpningsområdet för detta brott vidgats, så att det omfattar en del av de gärningar som nu avses, när fråga är om uppgift som rör förhållande av hemlig natur.

Bestämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet, som numera finns i 10 §, hör till dem som har fått ett snävare tillämpningsområde. Vid 1976 års lagstiftning ändrades paragrafens första stycke så att straffansvaret begränsades till fall där gärningsmannen haft direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda (NJA II 1976 s. 414). Tidigare var det, liksom enligt den ursprungliga lydelsen av spioneribestämmelsen, för straffansvar tillräckligt med indirekt eller eventuellt uppsåt i detta avseende. De gärningar som till följd av ändringen inte längre omfattas av bestämmelsen är straffria.

Övriga ändringar i kapitlet har bl.a. inneburit att straffbestämmelsen om vårdslöshet med hemlig uppgift har flyttats till 9 § (SFS 1976:509). Vidare har den särskilda bestämmelsen om förgripelse

mot främmande makts statsöverhuvud ändrats så att den inte längre hänvisar till gärningar som avses i 3–5 kap. utan endast till gärningar enligt 3 och 4 kap. (prop. 1970:125).

I betänkandet Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för Sveriges säkerhet, SOU 2012:95, föreslår Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet en rad ändringar i 19 kap. Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att analysera om bestämmelserna i 19 kap. ger ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet och se över om men-rekvisitet i spioneribestämmelsen har en lämplig utformning (dir. 2010:35).

I betänkandet anförs att men-rekvisitet har en ändamålsenlig utformning och ett väl avgränsat tillämpningsområde. Det föreslås enbart språkliga ändringar och att exemplifieringen av känsliga uppgifter liksom begreppet totalförsvaret ska utgå från lagtexten för att tydliggöra att spioneribestämmelsen ska tillämpas generellt och att det saknar betydelse mot vilken sektor i samhället som underrättelseverksamheten riktar sig, så länge men-rekvisitet är uppfyllt (a. bet. s. 56 ff.).

Vidare föreslås att det ska införas två ny straffbestämmelser i 19 kap. BrB som ska rubriceras utlandsspioneri och olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige.

Den första straffbestämmelsen är subsidiär i förhållande till spioneri (5 §) och ska tillämpas när det, utan att men-rekvisitet i 5 § är uppfyllt, är fråga om en uppgift som rör en internationell militär insats som Sverige deltar i. Straffskalan för brottet av normalgrad föreslås vara fängelse i högst fyra år och vid grovt brott fängelse i lägst två år och högst åtta år (a. bet. s. 212 ff.).

Den andra nya straffbestämmelsen innebär en kriminalisering av olika former av underrättelseverksamhet som syftar till ett anskaffande av sådana uppgifter som avses i spioneribestämmelsen, dvs. uppgifter rörande förhållanden som kan vara till men för rikes säkerhet att främmande makt känner till. Bestämmelsen omfattar endast förfaranden som utgör verksamhet, vilket innebär att enstaka handlingar inte kan föranleda straffansvar. Straffbestämmelsen begränsas till verksamhet som bedrivs hemligen eller med svikliga medel och brottets skyddsintresse ska vara Sveriges säkerhet. Straffskalan föreslås vara fängelse i högst två år. Om brottet är grovt ska fängelse i lägst sex månader och högst fyra år kunna dömas ut.

I subjektivt hänseende krävs direkt uppsåt för att kunna fällas till ansvar för de föreslagna brotten (a. bet. s. 213 f. och 294 ff.).

Det föreslås vidare att försök, förberedelse och stämpling till de nya brotten ska kriminaliseras, liksom underlåtenhet att avslöja utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri.

I dag regleras olovlig underrättelseverksamhet i en paragraf trots att bestämmelsen innehåller två olika former av olovlig underrättelseverksamhet. Enligt utredningens förslag ska de olika brottstyperna regleras i olika paragrafer och rubriceras olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt respektive olovlig underrättelseverksamhet mot person. Vad gäller det sistnämnda brottet föreslår utredningen att det straffsanktionerade området ska utvidgas till att även omfatta verksamhet som sker med otillbörliga medel och att böter ska utgå från straffskalan. Det ovan sagda innebär att det föreslås att det ska finnas tre former av olovlig underrättelseverksamhet som regleras i tre skilda straffbestämmelser och som i vissa avseenden visar likheter och i andra avseenden olikheter, men som har olika skyddsintressen (a. bet. s. 318 ff.).

Den ovan nämnda utredningen föreslår även att det för straffansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift ska vara tillräckligt att uppgiften hanteras på ett sådant sätt att fara uppkommer för att någon obehörig kan ta del av den. Som motivering till det utsträckta straffansvaret anför utredningen att förutsättningarna för aktuell brottslighet har förändrats genom samhällsutvecklingen. Vidare föreslås att straffskalan för brottet ska höjas (a. bet. s. 311 ff.).

Sammanfattningsvis har de ändringar som har genomförts i kapitlet sedan BrB infördes huvudsakligen inneburit att det straffsanktionerade området har minskat. Om de förslag som föreslås i betänkandet Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet –

Ett förstärkt skydd för Sveriges säkerhet, SOU 2012:95, genomförs kommer det emellertid att medföra en utvidgning av det område som straffsanktioneras i 19 kap. BrB. Ändringarna kommer även att innebära straffskärpningar.

3.3.4.5 Tjänstefel m.m. ( 20 kap. BrB )

I 20 kap. BrB finns straffbestämmelser om bl.a. tjänstefel och brott mot tystnadsplikt.

Vid BrB:s ikraftträdande upptogs i kapitlet, som då bar rubriken ”Om ämbetsbrott”, straffbestämmelser om tjänstemissbruk (1 §),

tagande av muta eller av otillbörlig belöning (2 §), brott mot tystnadsplikt (3 §) och tjänstefel (4 §).

Enligt sina ordalydelser riktade sig nämnda bestämmelser endast mot ämbetsmän, men genom stadganden i 12 § utsträcktes deras räckvidd till att omfatta kategorier av befattningshavare med anknytning till offentlig verksamhet vilka inte kunde betecknas som ämbetsmän. Tillämpningsområdet för ansvar för ämbetsbrotten var begränsat eftersom dessa brott var subsidiära i förhållande till allmänna brott.

År 1975 underkastades kapitlet en genomgripande reform som brukar kallas ämbetsansvarsreformen (prop. 1975:78). De särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension, som tidigare hade kunnat ådömas den som var underkastad ämbetsansvar, togs bort och lagtexten fick sådan utformning att det inte längre talades om ämbetsansvar. Reformens huvudsakliga syften var att avsevärt inskränka det straffbara området, att på ett mera rationellt sätt bestämma den personkrets som skulle vara underkastad straffansvar och att åstadkomma ett närmande mellan den offentliga samt den privata arbetsmarknadens sanktionssystem. Ett stort antal ändringar har genomförts i kapitlet även efter ämbetsansvarsreformen, bl.a. år 1977 (prop. 1975/76:176) och år 1989 (prop. 1988/89:113).

Genom 1975 och 1989 års ändringar har i 1 § införts en bestämmelse om tjänstefel som avlöser de bestämmelser om tjänstemissbruk och tjänstefel som vid BrB:s ikraftträdande upptogs i 1 § respektive 4 §. I den nuvarande bestämmelsen om tjänstefel bestäms personkretsen inte längre genom en uppräkning av tjänster i 12 §. I stället anges personkretsen genom ett kriterium som hänför sig till gärningen, nämligen att denna ska vara ett åsidosättande vid myndighetsutövning av vad som gäller för uppgiften. Upphävandet av den äldre 4 § innebar en omfattande avkriminalisering. I sin ursprungliga lydelse hade nämligen denna paragraf ett mycket vidsträckt tillämpningsområde. Den omfattade alla typer av förseelser, oavsett hur bagatellartade de var, och även om de begåtts av oskicklighet eller oförstånd.

1989 års ändringar innebar att straffansvaret enligt 1 § vidgades i viss mån jämfört med vad som gällde efter 1975 års ändringar. Exempelvis skulle enligt 1975 års lydelse gärningen företas ”i myndighetsutövning”. Genom 1989 års lagstiftning ändrades detta till ”vid myndighetsutövning”. Detta fick bl.a. till följd att vissa gärningar som tidigare endast kunde bestraffas som medverkan

blev självständigt straffbelagda. Enligt 1975 års lydelse förutsattes vidare för straffansvar att gärningsmannen åsidosatt vad som till följd av lag eller annan författning gällde för myndighetsutövningen. Efter 1989 års ändringar gäller i stället att gärningsmannen vid myndighetsutövning ska ha åsidosatt vad som gäller för uppgiften. Det krav som i subjektivt hänseende uppställdes för straffbarhet enligt 1975 års lydelse, uppsåt eller grov oaktsamhet, ändrades dessutom genom 1989 års lagstiftning så att straffansvaret därefter omfattar även gärningar som begåtts av oaktsamhet som inte är grov.

Enligt nuvarande 1 § kan dömas för grovt tjänstefel om brottet är att anse som grovt och om det har begåtts uppsåtligen. Brotten tjänstefel och grovt tjänstefel är subsidiära till andra brott.

Mutbrott, vilket tidigare stadgades i 2 §, flyttades i och med den mutbrottsreform som skedde den 1 juli 2012 över till 10 kap. 5 a §. Denna bestämmelse redovisas närmare i avsnittet om 10 kap. BrB.

I 3 § finns i dag, liksom vid BrB:s ikraftträdande, en bestämmelse om brott mot tystnadsplikt som är subsidiär till andra brott. Bestämmelsens tillämpningsområde har dock ändrats väsentligt, främst i samband med 1975 års reform av kapitlet. Enligt den ursprungliga lydelsen var straffansvaret begränsat till ämbetsmän och vissa befattningshavare som räknades upp i dåvarande 12 §. Numera omfattar straffansvaret envar som röjer eller utnyttjar uppgift som han enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning är pliktig att hemlighålla. Genom att vid 1975 års reform själva straffbestämmelsen i ett stort antal författningar som ålägger tystnadsplikt upphävdes blev 3 § att tillämpa i dessa fall och därmed i mycket större utsträckning än förut. Reformen innebar också att straffbarheten vidgades till att omfatta oaktsamma gärningar. År 1980 begränsades dock det straffbara området något. Vid denna tidpunkt infördes nämligen en bestämmelse om straffrihet vid ringa fall av oaktsamhetsbrott (prop. 1979/80:2).

3.3.4.6 Brott av krigsmän ( 21 kap. BrB )

I 21 kap. BrB upptas militära straffbestämmelser som äger tillämpning under krig eller liknande förhållanden.

Vid BrB:s ikraftträdande innehöll kapitlet straffbestämmelser om lydnadsbrott (1 §), grovt lydnadsbrott (2 §), myteri (3 §), ohörsamhet mot vakt (4 §), missbruk av förmanskap (5 §), obehörig

befälsutövning (6 §), våld eller hot mot krigsman (7 §), missfirmelse mot krigsman (8 §), oskickligt beteende (9 §), uppvigling av krigsmän (10 §), undanhållande (11 §), rymning (12 §), övergivande av post (13 §), onykterhet i tjänsten (14 §), fylleri (15 §), förargelseväckande beteende (16 §), tjänstemissbruk (17 §) och tjänstefel (18 §).

När BrB infördes gällde en särskild straff- och processrättslig ordning inom det militära försvaret. Bestämmelserna om brott av krigsmän i 21 kap. var då tillämpliga inte bara i krigstid utan även under fredsförhållanden. För de brott som upptogs i kapitlet kunde krigsman dömas till disciplinstraff eller fängelse.

Genom lagstiftning år 1986 reformerades det militära ansvarssystemet och ersattes i huvudsak med ett utomstraffrättsligt system (prop. 1985/86:9). För 21 kap. innebar reformen – utöver att brottspåföljden disciplinstraff för krigsmän avskaffades – att ett flertal straffbestämmelser utmönstrades och att de kvarvarande straffbestämmelserna inte längre skulle vara tillämpliga under fredsförhållanden, alltså en omfattande avkriminalisering. I viss utsträckning medförde i och för sig upphävandet av straffbestämmelser endast att andra straffbestämmelser – t.ex. i 3–5, 17 och 20 kap. – blev tillämpliga.

Några av de särskilda bestämmelserna i fråga om krigsmän under fredstid behölls även efter 1986, men flyttades till annat kapitel. Till dessa hör bestämmelserna om myteri (3 §) och uppvigling av krigsmän (10 §) som numera finns i 16 kap. (6 § respektive 5 §).

I samband med 1986 års reform överflyttades också till 21 kap. de av brotten i 22 kap. som inte kan begås av andra än krigsmän. Numera regleras därför i 9 § samröre med fienden (förut 22 kap. 4 §), i 10 § undergrävande av stridsviljan (förut 22 kap. 5 §), i 11 § försummande av krigsförberedelse (förut 22 kap. 8 §), i 12 § obehörig kapitulation (förut 22 kap. 9 §, rubricerat som dagtingan) och i 13 § stridsförsumlighet(förut 22 kap. 10 §).

3.3.4.7 Landsförräderi m.m. ( 22 kap. BrB )

I 22 kap. BrB upptas bl.a. bestämmelser om vissa brott mot rikets säkerhet, som inte ska tillämpas under vanliga fredsförhållanden, och folkrättsbrott.

I kapitlets ursprungliga lydelse upptogs straffbestämmelser om landsförräderi (1 §), landssvek (1 §), landsskadlig vårdslöshet (2 §),

överlöpande till fienden (3 §), samröre med fienden (4 §), undergrävande av stridsviljan (5 §), försvarsskadlig ryktesspridning (6 §), olovlig sammankomst (7 §), försummande av krigsförberedelse (8 §), dagtingan (9 §), stridsförsumlighet (10 §) och folkrättsbrott (11 §). Kapitlets rubrik var ”Krigsartiklar”.

Vid 1986 års reformeringen av det militära ansvarssystemet fick kapitlet ett mera begränsat innehåll och rubriken ”Om landsförräderi m.m.” (prop. 1985/86:9). Som redogjorts för i föregående avsnitt överfördes till 21 kap. de bestämmelser som gäller brott som inte kan begås av andra än krigsmän (se ovan). Ett par av straffbestämmelserna upphävdes helt; överlöpande till fienden (3 §) och olovlig sammankomst (7 §). Beteenden som vid BrB:s införande var straffbara som försvarsskadlig ryktesspridning omfattas efter reformen av den straffbestämmelse i 5 § om ryktesspridning till fara för rikets säkerhet som år 1976 överfördes till kapitlet från 19 kap. 8 §.

Genom 1986 års lagstiftning flyttades bestämmelsen om folkrättsbrott till 6 § och fick i huvudsak den lydelse som den har i dag. Bestämmelsen, som före 1986 kriminaliserade alla förfaranden som stod i strid med folkrätten, är i dag begränsad till att avse svåra överträdelser. Begränsningen ska ses mot bakgrund av följande. De fyra Genèvekonventionerna år 1949 till skydd för krigets offer och första tilläggsprotokollet år 1977 till konventionerna uppställer kravet på nationell lagstiftning att kriminalisera överträdelser av konventionsbestämmelserna när det är fråga om ”grave breaches”. Då nämnda konventioner och tilläggsprotokollet innehåller ett stort antal artiklar, av vilka flertalet är mycket detaljerade, och det dessutom finns en rad andra konventioner som straffsanktioneras genom stadgandet om folkrättsbrott, har det ansetts att ramen sprängts för vad som rimligen bör omfattas av ett blankettstraffbud med livstids fängelse i straffskalan. (Se L. Holmqvist m.fl., Brottsbalken. En kommentar. Kap. 13–24, lösbladssystem, BrB 22:6 s. 5 f.)

På 1990-talet har det införts två nya bestämmelser i kapitlet, som båda är subsidiära till folkrättsbrott. Bestämmelsen i 6 a § om olovlig befattning med kemiska vapen tillkom för att Sverige ska uppfylla åtaganden som följer av att Sverige har ratificerat Förenta nationernas konvention den 13 januari 1993 om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring (prop. 1993/94:120). Vidare har i 6 b § upptagits en bestämmelse om olovlig befattning av minor. Den tillkom i samband med Sveriges tillträde till konventionen om för-

bud mot användning, lagring, produktion och överföring av antipersonella minor (truppminor) samt om deras förstöring (”Ottawakonventionen”).

3.3.4.8 Övriga förändringar i 16– 22 kap. BrB

När det gäller brotten mot staten har straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper, såsom försök, förberedelse m.m., ökat sedan BrB:s ikraftträdande. Utökningen av det straffsanktionerade området hänför sig främst till brotten i 16 och 17 kap.

I 16 kap., som i sin ursprungliga lydelse inte innehöll någon bestämmelse som straffbelade osjälvständiga brottstyper, finns numera i 17 § en bestämmelse som bl.a. utvidgar kriminaliseringen av dobbleri till att omfatta försök eller förberedelse till grovt dobbleri. Genom en bestämmelse i 18 § straffbeläggs vidare viss upplåtelse av lägenhet såsom medverkan till dobbleri. (I sammanhanget bör dock påpekas att, som redogjorts för ovan, dobbleribestämmelsens tillämpningsområde har inskränkts i förhållande till vad som gällde vid BrB:s ikraftträdande genom att delaktighet i äventyrligt spel har avkriminaliserats.) De nya straffbestämmelserna om barnpornografibrott och grovt barnpornografibrott (10 a §) har också kompletterats med bestämmelser som stadgar ansvar för vissa osjälvständiga brottstyper (17 §).

Vad beträffar 17 kap. kan nämnas att brottet främjande av flykt, som i kapitlets ursprungliga lydelse var straffbelagt på försöksstadiet, numera också är straffbelagt på förberedelsestadiet (se 16 §).

Beträffande sådana ändringar i 16–22 kap. som varken begränsar eller utvidgar omfattningen av det straffsanktionerade området, men som ändå kan vara av intresse i sammanhanget, bör följande nämnas.

I ett antal straffbestämmelser, som föreskriver fängelse på viss tid eller livstid, har den maximala tiden för tidsbestämt fängelsestraff höjts till arton år (se SFS 2009:396). Det gäller t.ex. bestämmelserna om grovt spioneri (19 kap. 6 §) och folkrättsbrott (22 kap. 6 §).

Ett flertal straffbud har försetts med en särskild straffskala för grova brott. Bland dessa kan nämnas bestämmelserna om hets mot folkgrupp (16 kap. 8 §), övergrepp i rättssak (17 kap. 10 §), skyddande av brottsling (17 kap. 11 §), främjande av flykt (17 kap. 12 §) och olovlig underrättelseverksamhet (19 kap. 10 §). I några fall har inte bara en särskild straffskala införts för grova fall, utan även en

särskild brottsrubricering; se t.ex. bestämmelsen om grovt dobbleri i 16 kap. 14 a §.

Avslutningsvis ska även förändringar avseende åtalsbestämmelserna i de aktuella kapitlen beröras.

Åtalsbestämmelser fanns vid BrB:s ikraftträdande i 18–21 kap. I 18 kap. 8 § och i 19 kap. 16 § fanns likartade bestämmelser som i huvudsak innebar att vissa brott inte utan Konungens förordnande fick åtalas av åklagare. Bestämmelserna gäller fortfarande, men efter införandet av 1974 års regeringsform har de ändrats så att förordnande om åtal numera ska meddelas av regeringen eller, i vissa fall, den som regeringen har bemyndigat. Bestämmelsen i 19 kap. har dessutom utvidgats till att omfatta ytterligare brott; tagande av utländskt understöd.

Både i 20 kap. (14 §) och i 21 kap. (22 §) fanns bestämmelser som utvidgade åklagares åtalsrätt. Efter de genomgripande reformerna av dessa kapitel finns numera en liknande bestämmelse endast i det förstnämnda. I 20 kap. 5 § föreskrivs att åklagaren, utan hinder av vad som annars är föreskrivet (t.ex. om att angivelse eller anmälan är en förutsättning för åtal) får åtala brott varigenom arbetstagare hos staten eller kommun eller annan som tillhör viss personkrets åsidosatt vad som åligger honom eller henne i utövningen av anställningen eller uppdraget. Från denna regel stadgas i bestämmelsen också vissa undantag.

Vid BrB:s ikraftträdande fanns det inte några åtalsbegränsningsregler i 20 kap. I dag finns det flera (5 §). Det har bl.a. införts en särskild åtalsbegränsningsregel beträffande brott mot tystnadsplikt. Brott mot sådan tystnadsplikt som gäller till förmån för enskild målsägande får, såvida inte för visst fall annat är stadgat, åtalas av åklagare endast om målsäganden har angett brottet till åtal eller åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Totalt sett har det skett en påtaglig ökning av åtalsbegränsningsreglerna vad gäller brotten mot staten. Noterbart är att de nya åtalsbegränsningsreglerna främst hänför sig till brott i 17 kap. och 20 kap. som genom 1970-talets reformer fått vidgade tillämpningsområden.

4. Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

4.1. Inledning

Det finns i dag omkring 350 specialstraffrättsliga författningar. Vid kartläggningen av specialstraffrättens utveckling sedan 1965 samt nuvarande omfattning och struktur kan utredningen, av uppenbara skäl, inte gå närmare in på varje enskild författnings tillkomst och innehåll. Utredningen delar därför in nuvarande (1 januari 2013) specialstraffrättsliga författningar i ett antal områden – ofta sammanfallande med departementens indelningar – och redogör sedan i stora drag för utvecklingen inom vart och ett av dessa. De författningar som får uppfattas som centrala på sina respektive områden redovisas närmare (tillkomst, innehåll osv.), medan övriga endast berörs mycket kortfattat, om alls.

En översikt över samtliga specialstraffrättsliga författningar per den 1 januari 2013 och de olika områden som utredningen delat in dessa i, finns i en bilaga till betänkandet (se bilaga 3).

Innan utredningen går in på de olika områdena och deras reglering, redogörs för vad som allmänt gäller inom specialstraffrätten beträffande osjälvständiga brottsformer och det subjektiva rekvisitet.

4.2. Osjälvständiga brottsformer

Regleringen i 23 kap. brottsbalken (BrB) om de osjälvständiga brottsformerna försök (1 §), förberedelse (2 §), stämpling (2 §) och underlåtenhet att avslöja brott (6 §) är tillämplig även i specialstraffrätten. Detta innebär att nämnda brottstyper är straffbelagda i specialstraffrätten endast vid de brott vid vilka det är särskilt föreskrivet. Däremot är bestämmelsen om underlåtenhet att hindra

brott (6 §) tillämplig vid alla brott i specialstraffrätten och medverkansbestämmelserna (4 §) gäller de brott i specialstraffrätten för vilka fängelse är föreskrivet eller särskild föreskrift finns att medverkan ska bestraffas.

4.3. Det subjektiva rekvisitet

Enligt 1 kap. 2 § BrB ska, om inte annat är särskilt föreskrivet, en gärning anses som brott endast då den begås uppsåtligen. Bestämmelsen gäller såväl brottsbalksbrott som brott i specialstraffrätten. När BrB infördes var lydelsen dock annorlunda; då gällde bestämmelsen enligt sin ordalydelse endast för i BrB beskrivna gärningar. Utvidgningen av bestämmelsen till att omfatta även gärningar beskrivna i specialstraffrätten skedde genom en lagändring år 1994 (se prop. 1993/94:130). Samtidigt föreskrevs i en övergångsbestämmelse att fram till den 1 juli 1999 skulle den nya lydelsen tillämpas beträffande specialstraffrättsliga gärningar endast på straffbestämmelser som antingen trätt i kraft efter den 30 juni 1994 eller ändrats i något avseende efter denna tidpunkt. Detta innebar att lagstiftaren fick en frist för att kunna ta ställning till i vilken mån gärningar i specialstraffrätten borde undantas från ett allmänt uppsåtskrav.

Den nya lydelsen av 1 kap. 2 § BrB har numera trätt i kraft. Det innebär att om det i en straffbestämmelse i specialstraffrätten inte anges vad som krävs i subjektivt hänseende för att gärningen ska vara straffbar, tar uppsåtspresumtionen över i de fall där det inte med hjälp av en normal tolkningsoperation framgår att ”annat är särskilt föreskrivet” (se L. Holmqvist, M. Leijonhufvud, P. O. Träskman, S. Wennberg, Brottsbalken. En kommentar. Kap. 1–12, lösbladssystem, BrB 1:2 s. 3).

4.4. Forskning, innovation och näringsutveckling

På området för forskning, innovation och näringsutveckling finns specialstraffrättslig reglering bl.a. i minerallagen (1991:45) och i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.

Minerallagen innehåller bestämmelser om undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av vissa mineraliska ämnen. När lagen infördes år 1991 (se prop. 1988/89:92) ersatte den gruvlagen (1974:342) och lagen (1974:890) om vissa

mineralfyndigheter. Viktiga nyheter i förhållande till den äldre lagstiftningen var att den gruvrättsliga lagstiftningen blev enhetlig för de mineral som omfattades av denna och att kretsen av lagreglerade mineral utvidgades. Minerallagen bygger på koncessionssystemet, men har också starka inmutningsrättsliga inslag. Tillstånd eller koncession är en förutsättning för såväl undersökning som bearbetning. I 15 kap. 6 § upptas straffbestämmelser. Där stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet begår vissa gärningar, t.ex. bedriver undersökningsarbete i strid med bestämmelserna om krav på tillstånd eller koncession. Samma straff föreskrivs för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av viss uppgiftsskyldighet.

Lagen om kontinentalsockeln, som ursprungligen tillkom som en följd av 1958 års konvention om kontinentalsockeln, ändrades i betydande mån i slutet av 1990-talet med anledning av Sveriges anslutning till Förenta Nationernas havsrättskonvention (antagen i

Montego Bay den 10 december 1982). I lagen föreskrivs bl.a. att rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar tillkommer staten (2 §), men att annan än staten kan få tillstånd till sådan verksamhet av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (3 §). I 11 § straffbeläggs med böter eller fängelse i högst sex månader bl.a. att utan lov utforska kontinentalsockeln eller utvinna naturtillgångar från denna eller vidta åtgärd för sådan utforskning eller utvinning (uppsåt krävs alltså). Till samma straff kan den dömas som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av viss uppgiftsskyldighet.

Minerallagen och lagen om kontinentalsockeln kompletteras av varsin förordning: mineralförordningen (1992:285) och kontinental-sockelförordningen (1966:315). Båda dessa upptar straffbestämmelser som stadgar böter för underlåtenhet att göra viss anmälan som föreskrivs i förordningarna. Enligt mineralförordningen är det för straffbarhet tillräckligt att underlåtelsen sker av oaktsamhet.

Bland övriga författningar på området forskning, innovation och näringsutveckling som innehåller straffbestämmelser kan nämnas förordningen (1975:49) om gemensam kontrollstämpel m.m. för arbeten av guld, silver och platina, lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning samt lagen (2010:1052) om auktorisation av patentombud. Straffbestämmelserna i samtliga dessa författningar föreskriver enbart

böter. I de två förstnämnda författningarna är straffbestämmelserna – att uppsåtligen efter kontrollstämpling t.ex. ändra eller utplåna viss stämpel respektive att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att fullgöra uppgiftsskyldighet eller lämna oriktig uppgift avseende grundvattentäktsundersökning m.m. – subsidiära till BrB:s straffbud. I lagen om auktorisation av patentombud straffbeläggs att obehörigen utge sig för att vara auktoriserat patentombud.

4.5. Marknad och konkurrens

Till de nu gällande specialstraffrättsliga lagarna på området marknad och konkurrens hör bl.a. lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, lagen (1986:436) om näringsförbud, lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. och lagen (1999:271) om handel med begagnade varor.

Lagen om skydd för företagshemligheter innehåller bestämmelser om straff för den som olovligen skaffar sig tillgång till en företagshemlighet (företagsspioneri) eller som på annat sätt tar olovlig befattning med en företagshemlighet. För företagsspioneri är straffet böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst sex år (3 §). Försök eller förberedelse till sådant brott är också straffbelagt.

Bestämmelser om skydd för företagshemligheter fanns före tillkomsten av denna lag i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser om illojal konkurrens. Nämnda lag skyddade ”yrkeshemligheter” i vissa fall, framför allt mot en del förfaranden i avtalsrelationer. Genom lagen om skydd för företagshemligheter infördes straffbestämmelser för olovligt anskaffande av företagshemligheter. Detta innebar en stor förändring jämfört med vad som hade gällt tidigare. Då hade sådana förfaranden endast varit straffbara i den mån de samtidigt utgjort brott enligt annan lagstiftning, såsom stöld, bedrägeri, dataintrång eller olovlig avlyssning. (Se SOU 2008:63 s. 59 f.)

Lagen om skydd för företagshemligheter har under år 2007–2008 varit föremål för utredning, se betänkandet Förstärkt skydd för företagshemligheter, SOU 2008:63. De förslag som utredningen har lämnat innebär bl.a. en utvidgning av straffansvaret. Förslaget har inte lett till några lagändringar.

Enligt nuvarande konkurslag (1987:672) har den som är försatt i konkurs inte rätt att bedriva näring (6 kap. 1 §) och om han eller hon ändå gör det, kan böter dömas ut (17 kap. 4 §). Förbudet att

driva näring upphör när konkursen är avslutad. Motsvarande regler fanns även i den tidigare konkurslagen (1921:225). År 1980 infördes i 1921 års konkurslag (199 b–d och f–j §§) dessutom en möjlighet för domstol att i vissa fall förordna om generellt näringsförbud för en konkursgäldenär som är enskild näringsidkare, under en av domstolen fastställd tid (maximalt fem år). För överträdelse av sådant näringsförbud stadgades fängelse i högst två år, eller om brottet var ringa, böter eller fängelse i högst sex månader (212 §). Enligt 1980 års reglering var en förutsättning för att en enskild näringsidkare eller företrädare för en juridisk person skulle kunna meddelas näringsförbud att denne hade försatts i konkurs.

När lagen om näringsförbud tillkom (se prop. 1985/86:126), överfördes bestämmelserna om generellt näringsförbud från konkurslagen till denna lag. Som ett led i kampen mot ekonomisk brottslighet vidgades samtidigt möjligheterna att meddela näringsförbud till att även avse vissa situationer då det inte förekommit någon konkurs. I dag kan därför t.ex. brott liksom underlåtelse att betala skatter, tullar och avgifter till det allmänna i vissa lägen leda till näringsförbud. Den längsta tid näringsförbud kan meddelas för uppgår numera till tio år. I straffbestämmelsen i lagen om näringsförbud upptogs samma straffskala som hade föreskrivits i motsvarande bestämmelse i 1921 års konkurslag (212 §).

I lagen om utländska filialer m.m. finns bestämmelser om formerna för näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utländska företag och utomlands bosatta svenskar eller utländska medborgare. När lagen infördes, ersatte den lagen (1968:555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket. Det tidigare kravet på näringstillstånd avskaffades därmed och ersattes med ett registreringsförfarande. Regleringen i lagen om utländska filialer m.m. innebär i huvudsak att alla utländska företag och utomlands bosatta svenskar eller utländska medborgare som lämnar begärda uppgifter blir registrerade och får driva näring i Sverige. Genom lagen får vidare utländska företag fri möjlighet att välja etablering genom svenskt dotterbolag eller filial. Bakgrunden till den ändrade regleringen (se prop. 1991/92:88) var att Sverige inför EES-samarbetet och medlemskapet i EG inte kunde ha etableringsbestämmelser som innebar en särreglering av andra medlemsländers medborgare (krav på icke-diskriminering och etableringsfrihet).

I 29 § lagen om utländska filialer m.m. stadgas böter bl.a. för den som för ett utländskt företags räkning driver eller förestår näringsverksamhet i Sverige utan att verkställande direktör utsetts.

Även 29 a § innehåller straffbestämmelser, men här är straffskalorna strängare. Böter eller fängelse stadgas bl.a. för den som i ett ärende enligt lagen oriktigt intygar att en elektronisk handling överensstämmer med originalet, om åtgärden innebär fara i bevishänseende. Sistnämnda paragraf upptar även en särskild straffskala för grovt brott, fängelse i högst två år.

Straffbestämmelsen i 29 a § omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och sanningsbrotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Ett upphävande av straffbestämmelsen i 29 a § lagen om utländska filialer m.m. kommer inte att innebära någon avkriminalisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.).

Lagen om handel med begagnade varor har till syfte att försvåra avsättningen av stulna eller annars olovligen åtkomna varor och att underlätta polisens efterspaning av sådana varor (1 §). Den är tillämplig på yrkesmässig handel med sådana begagnade varor som finns angivna i en av regeringen utfärdad förordning (1999:272), däribland mopeder, kameror, datorer och mobiltelefoner. I straffbestämmelserna i 14–15 §§, som är subsidiära till BrB, straffbeläggs vissa uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av lagens föreskrifter, som inte är ringa. Böter eller fängelse i högst sex månader stadgas för den som driver sådan yrkesmässig handel som omfattas av lagen utan att vara registrerad hos polismyndigheten, underlåter att fullgöra föreskriven skyldighet att föra anteckningar om mottagna varor och på begäran tillhandahålla polismyndigheten dessa anteckningar m.m. För vissa överträdelser stadgas böter, bl.a. för den som bryter mot föreskriften om att en handlare inte får ta emot begagnade varor av den som inte på ett tillförlitligt sätt styrker sin identitet.

Regleringen av handeln med begagnade varor, som går tillbaka till 1900-talets början, omfattade ursprungligen också handel med skrot. Fram till början av 1980-talet var båda dessa slag av handel underkastade tillståndskrav. Därefter infördes för handeln med begagnade varor en registreringsplikt i stället för tillståndskravet, se lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor. Såväl tillståndskravet för handel med skrot som registreringsplikten för

handel med begagnade varor sanktionerades genom straffbestämmelser. När nämnda lag år 1999 ersattes av lagen om handel med begagnade varor innebar det att den särskilda regleringen om handel med skrot avskaffades. I förarbetena (se prop. 1998/99:51 s. 18 f.) anfördes bl.a. att tillståndskravet vad gällde skrotbranschen hade visat sig vara föga effektivt, att tillsynen inte hade varit omfattande och att inget tydde på att detta skulle komma att ändras i framtiden. Vidare hade branschen genomgått så stora förändringar att tillståndsförfarandet hade förlorat i betydelse och det fanns inte något som tydde på att misskötsamheten skulle vara av större omfattning inom denna bransch än inom de flesta andra. En etableringskontroll med dess inskränkningar i närings- och etableringsfriheten borde, framhölls det, tillgripas först när ett klart behov kunde påvisas. Sammanfattningsvis ansågs huvudmotiven för att särskilt reglera handeln med skrot ha försvagats i betydande mån. Avskaffandet av regleringen av handeln med skrot innebar alltså en viss avkriminalisering av det specialstraffrättsliga området.

Vid tidpunkten för BrB:s ikraftträdande fanns det på området marknad och konkurrens straffbestämmelser i lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet. I denna straffbelades uppsåtliga överträdelser av i lagen uppställda förbud mot s.k. bruttoprissättning och mot anbudskarteller. Straffet var i normalfallet böter. Om brottet var grovt kunde böter eller fängelse i högst ett år följa. Åtal kunde väckas av allmän åklagare endast efter anmälan eller medgivande av Näringsfrihetsombudsmannen. År 1982 ersattes nämnda lag av konkurrenslagen (1982:729). Detta innebar bl.a. att de straffbelagda förbuden effektiviserades, att straffen skärptes och att vissa gärningar gjordes straffbara vid oaktsamhet (se prop. 1981/82:165 s. 142 ff.).

I början av 1990-talet blev konkurrenslagstiftningen föremål för en genomgripande, och skärpande, reform (se prop. 1992/93:56). I den nya konkurrenslagen (1993:20) utformades de materiella konkurrensreglerna efter förebild från EG:s konkurrensregler i Romfördraget och EES-avtalets konkurrensregler. Reformen innebar även att straffbestämmelserna ersattes av ett system med sanktionsavgifter (i lagen används benämningen konkurrensskadeavgift). Ett skäl för övergången till sanktionsavgifter var att det då blev möjligt att rikta sanktionen mot företag, i stället för enbart mot fysiska personer. I förarbetena anfördes (se a. prop. s. 30) att de straff i form av måttliga böter som hade förekommit vid överträdelser av förbuden i konkurrenslagen hade påfallande liten eko-

nomisk betydelse i förhållande till de stora ekonomiska värden som kunde vara att vinna för företagen genom att bryta mot förbuden. Den dåvarande ordningen ansågs därför ha liten preventiv verkan. Mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff var dock varken önskvärda eller ändamålsenliga. Med hänsyn till de stora samhällsekonomiska värden som konkurrenslagstiftningen ytterst gällde var det i stället väsentligt att ha tillgång till en effektiv ekonomisk sanktion.

De regler om konkurrensskadeavgift som infördes i 1993 års konkurrenslag har senare överförts i princip oförändrade till den nu gällande konkurrenslagen (2008:579). De innebär att ett företag kan bli skyldigt att betala en särskild avgift om företaget eller någon som handlar på företagets vägnar (t.ex. en anställd) uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning. Beslutet om konkurrensskadeavgift fattas av Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket. I förarbetena till 1993 års lag anfördes att konkurrensskadeavgiften skulle kunna uppgå till ett sådant belopp att det verkade avhållande på företaget i fråga och avskräckande på andra företag (se a. prop. s. 30). I den nuvarande lagen anges att konkurrensskadeavgiften maximalt får uppgå till tio procent av företagets omsättning föregående räkenskapsår. Konkurrensskadeavgiften ska bestämmas efter överträdelsens sanktionsvärde. I ringa fall får inte någon avgift påföras. Till nyheterna i 2008 års lag hör bl.a. att Konkurrensverket gavs befogenhet att i icke tvistiga fall utfärda s.k. avgiftsförelägganden som ett alternativ till att väcka talan om konkurrensskadeavgift.

Regleringen av marknadsföring är ett annat område där straffbestämmelser har ersatts av ett system med sanktionsavgifter.

Såväl lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring som dess efterföljare, marknadsföringslagen (1975:1418), innehöll förbud mot uppsåtlig vilseledande marknadsföring, rabattmärkeserbjudanden och kombinerade erbjudanden. Vid överträdelse av dessa kunde en näringsidkare dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Allmänt åtal krävde medgivande av Konsumentombudsmannen.

När 1975 års marknadsföringslag ersattes av 1995 års marknadsföringslag (1995:450) togs nämnda straffbestämmelser bort. I stället infördes en möjlighet att, vid överträdelser av ett antal särskilda regler med konkreta förbud mot och krav på vissa marknadsföringsåtgärder, påföra en näringsidkare en sanktionsavgift kallad marknadsstörningsavgift. Övergången till sanktionsavgifter ut-

gjorde ett led i att skapa effektivare sanktioner och hade konkurrenslagstiftningens då nya sanktionssystem som förebild (se prop. 1994/95:123 s. 37). I förarbetena framhölls de fördelar med ett avgiftssystem jämfört med kriminalisering som hade påtalats vid reformen av konkurrenslagstiftningen; att både fysiska och juridiska personer kan påföras sanktionsavgift samt att en sanktionsavgift kan bestämmas så att den blir betydligt mer ekonomiskt kännbar för näringsidkaren och att den därmed kan verka mer avskräckande för andra företag (se a. prop. s. 102).

År 2008 infördes den nu gällande marknadsföringslagen (2008:486). Genom den nya lagen, vars främsta syfte var att skapa ett enhetligt konsumentskydd på gemenskapsnivå, genomfördes flera EUdirektiv, bl.a. om otillbörliga affärsmetoder (se prop. 2007/08:115 s. 60 f). Sanktionssystemet i 1995 års lag togs i allt väsentligt in i den nya marknadsföringslagen. Reglerna om marknadsstörningsavgift är i huvudsak utformade på samma sätt som reglerna om konkurrensskadeavgift (se ovan).

Såväl när det gäller konkurrens- som marknadsföringslagstiftningen har alltså utvecklingen inneburit att avkriminaliseringar har skett. Dessa avkriminaliseringar kan sägas ha varit ”skenbara” i den bemärkelsen att de tidigare straffbelagda gärningarna fortfarande sanktioneras, men nu genom ett system med avgifter.

I sammanhanget kan också nämnas att när lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden år 2011 ersattes av lagen (2010:1350) om uppgiftsskyldighet i fråga om marknads- och konkurrensförhållanden skedde en avkriminalisering, som inte var skenbar (prop. 2009/10:218). Den äldre lagens bestämmelse om straff för underlåtelse att inom förelagd tid lämna uppgift enligt lagen och för oriktigt uppgiftslämnande, fördes inte över till den nya lagen. Regeringen anförde (a. prop. s. 24) att straffbestämmelserna hade tillkommit vid en tidpunkt då det säkert var betydligt mer vanligt att en fysisk person var näringsidkare i lagens mening. Enligt regeringens förslag var det huvudsakligen juridiska personer som skulle kunna åläggas uppgiftsskyldighet. Mot denna bakgrund framstod enligt regeringen bestämmelsen om straffansvar som föråldrad och borde utmönstras. Det kan tilläggas att ett åläggande att lämna uppgifter enligt lagen i de flesta fall får förenas med vite.

4.6. Energi

Till de mer centrala lagarna på energiområdet hör bl.a. ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) och lagen (2011:1200) om elcertifikat.

Bestämmelser om naturgasledningar (inklusive straffbestämmelser) fanns tidigare i lagen (1978:160) om vissa rörledningar, men EU-rätten har medfört att lagstiftningen om naturgas blivit mer omfattande och överförts till en egen lag, först 2000 års naturgaslag (2000:599) och därefter 2005 års naturgaslag. Den nu gällande lagen innehåller bl.a. krav på koncession från regeringen för att få bygga eller använda naturgasledningar, lagringsanläggningar och förgasningsanläggningar.

Ellagen ersatte vid ikraftträdandet år 1998 en äldre ellag, lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, som också den innehöll straffbestämmelser. I ellagen ges föreskrifter om elektriska anläggningar, om handel med el i vissa fall och om elsäkerhet. Enligt lagen krävs tillstånd från regeringen för att bygga eller använda en elektrisk starkströmsledning (nätkoncession).

Kravet på koncession i dessa båda lagar – naturgaslagen och ellagen – är straffsanktionerat genom likartade straffbestämmelser. Enligt lagarna kan bl.a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kravet på koncession eller mot villkor som en koncession förenats med dömas till böter eller fängelse i högst ett år (se 11 kap. 1 § naturgaslagen respektive 13 kap. 1 § ellagen). Ringa överträdelser omfattas inte av straffansvaret. Lagarnas straffbestämmelser är subsidiära till BrB (11 kap. 2 § naturgaslagen och 13 kap. 2 § ellagen).

Ändamålet med lagen om elcertifikat, som trädde i kraft år 2003, var att främja produktion av elektricitet med användande av förnybara energikällor och torv (förnybar el) så att sådan el skulle kunna hävda sig på elmarknaden, trots att kostnaderna för att producera förnybar el var högre än då det gäller övrig el. I detta syfte innehöll därför lagen bestämmelser om dels en rätt för producenter av förnybar el att bli tilldelade elcertifikat av staten, dels en skyldighet för elleverantörer och vissa elanvändare att inneha elcertifikat i förhållande till sin försäljning respektive användning av el (kvotplikt).

2003 års lag om elcertifikat upphävdes år 2012 och ersattes av en ny lag om elcertifikat (2011:1200). De huvudsakliga nyheterna i den

nya lagen är att den innehåller regler som möjliggör en elcertifikatsmarknad som är gemensam med andra länder. Vidare har kraven skärps för att el som produceras med vattenkraft ska kunna tilldelas elcertifikat och mindre producenter av förnybar el som själva använder den el de producerat får undantas från kravet. Vid upphävandet av lagen om elcertifikat från år 2003 överfördes det straffsanktionerade området oförändrat till den nya lagen (se prop. 2010/11:155 s. 29 ff.). Vid den tidigare lagens tillkomst år 2003 innebar straffbestämmelserna en nykriminalisering (se prop. 2002/03:40 s. 127 f.).

Lagens sanktionssystem omfattar både straffbestämmelser och regler om två slags sanktionsavgifter, vilka benämns kvotpliktsavgift och sanktionsavgift. Beteenden som är sanktionerade med avgift är inte straffbelagda. Kvotpliktsavgift ska t.ex. betalas av den som är kvotpliktig om denne i sin deklaration har angett ett mindre antal elcertifikat än som omfattas av kvotplikten (se 5 kap. 1 §). Sanktionsavgift kan påföras anläggningens innehavare bl.a. i vissa fall då elcertifikat har tilldelats p.g.a. oriktiga eller vilseledande uppgifter i en ansökan om godkännande av en anläggning för tilldelning av elcertifikat (se 6 kap. 7 §). Straffansvar drabbar t.ex. den som ska hantera kvotplikten och som uppsåtligen underlåter att anmäla sig för registrering hos tillsynsmyndigheten (se 7 kap. 1 §), liksom den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter till kontoföringsmyndigheten om priset på elcertifikat (se 7 kap. 2 §). Ringa fall är inte straffbara. Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB.

Bland övriga specialstraffrättsliga författningar på energiområdet kan nämnas lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter och förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränslen, vilka alla innehåller bestämmelser om tillståndskrav som sanktioneras genom straffbestämmelser. Vidare finns på energiområdet ett antal lagar av beredskapskaraktär eller med beredskapssyfte som innehåller straffbestämmelser: oljekrislagen (1975:197)och elberedskapslagen (1997:288). Slutligen kan till de specialstraffrättsliga författningarna på energiområdet också räknas lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet.

4.7. Regional tillväxt

Enligt förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag får bidrag lämnas till transportkostnader för vissa godstransporter inom Sveriges gränser. Syftet med regleringen är att kompensera för kostnadsnackdelar och stimulera till höjd förädlingsgrad i näringslivet i Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Ansökan om transportbidrag görs skriftligen hos Närings- och teknikutvecklingsverket för varje kalenderår. Den som i ansökan uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift döms till böter, om inte gärningen är belagd med straff enligt BrB (14 §).

4.8. Elektronisk kommunikation m.m.

Till området elektronisk kommunikation m.m. hänförs här lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning samt kungörelsen (1885:56 s. 1) med vissa föreskrifter till beredande av skydd för undervattenstelegrafkablar.

Lagen om elektronisk kommunikation infördes år 2003 (prop. 2002/03:110). Den ersatte telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Syftet med lagen är att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet (1 kap. 1 §). Lagen gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning (1 kap. 4 §). Däremot är lagen inte tillämplig på innehåll som överförs i elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektroniska kommunikationstjänster.

Straffsanktioneringen i lagen motsvarar i huvudsak vad som var kriminaliserat enligt de äldre lagarna. Vad som straffbeläggs är t.ex. att uppsåtligen eller av oaktsamhet använda radiosändare utan tillstånd när sådant tillstånd krävs enligt lagen, att använda radiosändare i strid med ett tillståndsvillkor och att överträda vissa föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Straffskalan för sådana gärningar omfattar böter eller fängelse i högst sex månader (7 kap. 14 §). I lagen kriminaliseras också vissa överträdelser av tystnadsplikt och, subsidiärt till BrB, överträdelser av lagens förbud mot

avlyssning m.m. (7 kap. 15 §). Straffansvaret omfattar också i dessa fall både uppsåtliga och oaktsamma gärningar, däremot inte ringa fall. Det straff som föreskrivs är böter.

Lagen om radio- och teleterminalutrustning ersatte vid ikraftträdandet år 2000 lagen (1992:1527) om teleterminalutrustning.

Genom lagen införlivades ett EU-direktiv om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse (1999/5/EG). I lagen finns bl.a. grundläggande bestämmelser om vad som gäller för att utrustning ska få släppas ut på marknaden och tas i bruk samt bemyndiganden att meddela närmare föreskrifter om detta.

Det är kriminaliserat att med uppsåt eller av oaktsamhet släppa ut utrustning på marknaden i strid med de krav som anges i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (11 §). Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader. I lagen stadgas dessutom böter för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet till ett allmänt tillgängligt telenät ansluter teleterminalutrustning som inte uppfyller de krav som anges i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (12 §).

I kungörelsen med vissa föreskrifter till beredande av skydd för undervattenstelegrafkablar finns bestämmelser om att fartyg samt fiskares redskap och garn ska hållas på ett visst avstånd dels från fartyg som är sysselsatt med nedläggning eller iståndsättande av en undervattenstelegrafkabel, dels från bojar som vid nedläggande av kabel m.m. märker ut telegrafkabels läge. Överträdelse av bestämmelserna är straffbelagt med böter (3 §).

4.9. Transport, trafik och infrastruktur

Redovisningen av den specialstraffrättsliga regleringen på området för transport, trafik och infrastruktur inleds med de trafikslagsövergripande författningarna. Därefter genomgås regleringen på området indelad efter trafikslag: sjöfart, vägtrafik, järnvägstrafik och luftfart.

4.9.1. Trafikslagsövergripande författningar

Lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott (trafikbrottslagen) innehåller straffbestämmelser om vårdslöshet i trafik (1 §), grov vårdslöshet i trafik (1 §), hindrande eller störande av trafiken på väg (2 §), olovlig körning (3 §), åsidosättande av föreskrifter om

rätten att föra vissa färdmedel (3 §), tillåtande av olovlig körning (3 §), rattfylleri (4 §), grovt rattfylleri (4 a §) och obehörigt avvikande från trafikolycksplats (5 §). Det lindrigaste straff som föreskrivs är böter (t.ex. för vårdslöshet i trafik och olovlig körning) och det strängaste straff som föreskrivs är fängelse i högst två år (grovt rattfylleri).

Sedan mitten av 1960-talet har det i lagen kriminaliserade området utvidgats i betydande utsträckning. I huvuddrag har det rört sig om följande utvidgningar. Straffbestämmelserna om (grov) vårdslöshet i trafik och obehörigt avvikande från trafikolycksplats har gjorts tillämpliga vid förande av motordrivet fordon på andra ställen än på väg (prop. 1972:137). De har vidare, liksom straffbestämmelsen om hindrande eller störande av trafiken på väg, utsträckts till att gälla vid förande av spårvagn (prop. 1975:22). Vad gäller bestämmelserna i 3 § om olovlig körning m.m. har kriminaliseringen utsträcks till att gälla inte bara körkortspliktiga fordon, utan även t.ex. traktor, spårvagn och motorredskap (se bl.a. prop. 1972:137, prop. 1975:22 och prop. 1976/77:113). Kriminaliseringen av rattfylleri har vidgats vid flera tillfällen, bl.a. år 1975, då gärningsbeskrivningen ändrades så att straffansvaret skulle omfatta inte bara den som under färden uppnått eller överskridit blodalkoholgränsen utan även den som gjort detta efter färden (prop. 1974:154). Några år senare utsträcktes promillereglerna till att gälla alla motordrivna fordon, med undantag för sådana som är avsedda att föras av gående (prop. 1977/78:77). År 1990 sänktes den nedre promillegränsen från 0,5 till 0,2 promille (se bet. 1989/90:JuU2 s. 18) samtidigt som den nuvarande gradindelningen i rattfylleri och grovt rattfylleri infördes (se prop. 1989/90:2). Genom lagändring år 1999 utvidgades straffansvaret för rattfylleri till att avse också den som framför ett motordrivet fordon eller en spårvagn efter att ha intagit narkotika i så stor mängd att det under eller efter färden finns något narkotiskt ämne kvar i förarens blod, s.k. drograttfylleri (prop. 1998/99:43).

En betydelsefull inskränkning av det i trafikbrottslagen straffbelagda området har dock skett. Före år 1995 krävdes för straffbarhet enligt bestämmelsen om vårdslöshet i trafik att vägtrafikant, spårvagnsförare etc. brast i den omsorg och varsamhet som till förekommande av trafikolycka betingades av omständigheterna. Ansvarsfrihet gällde i de fall oaktsamheten varit ringa. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1995 skärptes kravet på oaktsamhet så att numera endast den som i väsentlig mån brister i omsorg och varsamhet ska dömas till straff enligt bestämmelsen.

I propositionen (1994/95:23 s. 61) påpekades att dittillsvarande praxis tydde på att bestämmelsen i vissa fall hade tillämpats på ett sätt som närmade sig vad som gäller vid strikt ansvar. Syftet med lagändringen angavs vara att ansvar för vårdslöshet i trafik skulle förbehållas sådana beteenden i trafiken som var att beteckna som vårdslösa i egentlig mening. Under lagens tillämpningsområde borde främst hänföras sådana fall där trafikanten gjort sig skyldig till medvetet risktagande.

Andra trafikslagsövergripande författningar som innehåller straffbestämmelser är bl.a. lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor, containerlagen (1980:152) och lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer.

I sammanhanget finns det också anledning att beröra den reglering om administrativa sanktionsavgifter, som i slutet av 1970-talet infördes på området kollektiv persontrafik, nämligen lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik (prop. 1976/77:11).

I lagen finns bestämmelser om rätt att ta ut tilläggsavgift av resande i kollektiv persontrafik som inte kan visa upp giltig biljett. Tilläggsavgift får inte tas ut om avsaknaden av giltig biljett får anses vara ursäktlig med hänsyn till den resandes ålder, sjukdom, bristande kännedom om lokala förhållanden eller annan omständighet. Angående avgiftens storlek stadgas att den ska bestämmas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till trafikutövarens kostnader för biljettkontrollen och avgiften för den biljett som har avkrävts den resande men som denne inte har kunnat visa upp.

Även före tillkomsten av lagen om tilläggsavgift i kollektivtrafik tillämpade ett flertal företag som bedrev järnvägs-, spårvägs-, buss- eller båttrafik system med förhöjd färdavgift eller kontrollavgift. Den författningsmässiga regleringen av dessa system varierade dock. Genom 1977 års lag blev författningsstödet för systemen med kontrollavgift tydlig och regleringen av dem enhetlig.

Samtidigt som lagen om tilläggsavgift i kollektivtrafik infördes, gjordes vissa ändringar i BrB (prop. 1975/76:148) beträffande sådant bedrägligt beteende som brukar benämnas snyltningsbrott och som består i att en person inte gör rätt för sig när han eller hon begagnar sig av något som tillhandahålls mot kontant betalning. Brottet förutsätter inte att någon vilseleds till att tillhandahålla prestationen i fråga. Till de ändringar som genomfördes hörde att en särskild åtalsbegränsningsregel infördes (9 kap. 12 §). Den innebär att snyltningsbrott som är ringa får åtalas av åklagare bara om

det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Avsikten med åtalsbegränsningsregeln var att straffpåföljd för snyltning på allmänna samfärdsmedel i stor utsträckning skulle ersättas av tilläggsavgift enligt den ovan redovisade lagen.

I förarbetena till lagen om tilläggstrafik i kollektivtrafik anfördes (prop. 1976/77:11 s. 14) att åtalsbegränsningsregeln i BrB i förening med regleringen av systemet med tilläggsavgifter i praktiken skulle komma att innefatta en betydande avkriminalisering.

4.9.2. Sjöfart

Det finns en mängd specialstraffrättsliga författningar på sjöfartens område. Här ska inledningsvis redovisas de som innehåller en mer omfattande straffrättslig reglering, nämligen sjölagen (1994:1009), sjömanslagen (1973:282), fartygssäkerhetslagen (2003:364), lagen (2004:487) om sjöfartsskydd och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.

När 1994 års sjölag infördes innehöll den i stor utsträckning bestämmelser som var nästan likalydande med de som hade funnits i den föregående sjölagen (1891:34 s. 1). Den äldre sjölagen hade dock under årens lopp genomgått en mängd ändringar och vid upphävandet innehöll den inte någon paragraf som stod oförändrad sedan lagens tillkomst.

Sjölagen består av 22 kapitel som är uppdelade på sex avdelningar. De första fem avdelningarna innehåller, i tur och ordning, bestämmelser om fartyg (nationalitet, fartygsregister m.m.), om rederi, om ansvar (redares ansvar, om skada genom fartygs sammanstötning m.m.), om avtal om befordran och om sjöolyckor. I den sjätte avdelningen finns avslutande bestämmelser, däribland dryga tiotalet paragrafer med straffbestämmelser (20 kap.).

Flera av straffbestämmelserna liknar bestämmelser som finns i trafikbrottslagen, men avser gärningar som begås i sjötrafik. Det gäller t.ex. bestämmelserna om vårdslöshet i sjötrafik (20 kap. 2 §), sjöfylleri (20 kap. 4 §) och grovt sjöfylleri (20 kap. 5 §). I sjölagen finns också motsvarigheter till trafikbrottslagens straffbestämmelser om hindrande eller störande av trafiken på väg (20 kap. 3 §) och obehörigt avvikande från trafikolycksplats (se 20 kap. 8 §). Därutöver innehåller sjölagen ett antal straffbestämmelser som avser befälhavares och redares skyldigheter enligt lagen samt, i något fall, även fartygsägares skyldigheter. Vad som straffbeläggs är t.ex. befäl-

havares försummelse att se till att fartyget är sjövärdigt (20 kap. 1 §), redares försummelse att avhjälpa fel eller brist i sjövärdigheten (20 kap. 1 §), befälhavares avvikelse från tjänsten och övergivande av fartyget (20 kap. 6 §), befälhavares försummelse att medföra skeppshandlingar (20 kap. 10 §) och fartygsägares åsidosättande av försäkringsplikt (20 kap. 14 §). Om en gärning är belagd med strängare straff i BrB, döms straff inte ut enligt sjölagen (20 kap. 15 §).

I betänkandet Skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt, SOU 2012:8, föreslås att det ska införas en ny straffbestämmelse i sjölagen som kriminaliserar två skilda beteenden. Det första stycket i den föreslagna straffbestämmelsen ska säkerställa att transportören har en försäkring eller någon annan ekonomisk säkerhet enligt 4a. 1 i bilagan I till Atenförordningen eller enligt 15 kap. 18 § sjölagen. Straffskalan för detta brott ska vara böter eller fängelse i högst sex månader. Brottet kan begås uppsåtligen eller av oaktsamhet. Enligt det andra föreslagna stycket inträder straffansvar för befälhavare vid åsidosättande av skyldighet enligt 15 kap. 19 § om att medföra certifikat ombord. I förslaget föreslås att straffskalan för detta brott enbart ska vara böter (a. bet. s. 250). Förlaget innebär en nykriminalisering.

En annan lag på sjöfartsområdet som innehåller ett flertal straffbestämmelser är sjömanslagen. Lagen är av arbetsrättslig karaktär. Den gäller arbetstagare som är anställd för fartygsarbete på svenskt fartyg och som under den tid då denne tjänstgör ombord har befattning på fartyget. I lagen finns bestämmelser om anställningsavtal, befattning på fartyg, fartygsnämnd, fri resa, lön och vård till följd av skada eller sjukdom, fartygsarbete, tvångsmedel och ansvar.

I straffbestämmelserna stadgas ansvar för bl.a. missbruk av den rätt att använda våld eller ta någon i förvar ombord som föreskrivs i lagen (66 §) och för sjömans medtagande av gods som kan utsätta fartyget m.m. för fara eller vålla oordning ombord (65 §). I båda dessa fall är oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet. Som ytterligare exempel på vad som straffbeläggs i lagen kan nämnas sjömans våld eller hot mot befälhavaren eller annan förman på fartyget (67 §) och myteri (68 §), vilka i subjektivt hänseende förutsätter uppsåt. Flera av straffbestämmelserna upptar stränga straffskalor. För våld eller hot mot befälhavare m.fl. stadgas fängelse i högst två år och för vissa fall av myteri föreskrivs fängelse i högst sex år. Straffbestämmelserna omfattar också ett antal förseelser med enbart böter i straffskalan (se t.ex. 62 och 63 §§). I lagen föreskrivs att

förberedelse och stämpling till myteri, liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott är straffbart, liksom försök och förberedelse till våld eller hot mot befälhavare m.fl. i vissa fall (69 §). Om en gärning är belagd med strängare straff i annan lag, t.ex. BrB, ska den tillämpas (74 §).

I 2003 års fartygssäkerhetslag finns bestämmelser om allmänna krav på fartyg och deras bemanning, särskilda krav för användning av vissa fartyg, arbetsmiljö på fartyg m.m. Lagen ersatte den tidigare fartygssäkerhetslagen (1988:49), som hade blivit svåröverskådlig och svårläst på grund av det stora antalet ändringar som föranletts av anpassning till internationella regler (prop. 2002/03:109 s. 72 f.). De huvudsakliga skillnaderna mellan den nya och den gamla lagen var av redaktionell natur, men i vissa avseenden medförde den nya lagen även ändringar i sak. En av dessa ändringar i sak var att arbetsmiljön ombord huvudsakligen skulle regleras i arbetsmiljölagen (1977:1160), i stället för som tidigare i fartygssäkerhetslagen. Denna ändring ledde till en viss minskning av det område som straffsanktionerades i fartygssäkerhetslagen. Till följd av att flera EU-direktiv på sjöfartsområdet genomfördes med den nya lagen, utvidgades dock samtidigt det i lagen straffsanktionerade området i andra avseenden.

De gärningar som straffbeläggs i fartygssäkerhetslagen är många till antalet (se 8 kap. 1–3 §§). För mindre allvarliga förseelser stadgas enbart böter. Den strängaste straffskalan föreskriver böter eller fängelse i ett år (8 kap. 1 §). Om en gärning är belagd med strängare straff i BrB eller i sjölagen, ska inte dömas till ansvar enligt fartygssäkerhetslagen (8 kap. 5 §).

En annan lag på sjöfartsområdet som straffbelägger en mängd gärningar är lagen om sjöfartsskydd. Lagen innehåller kompletterande bestämmelser till en EU-förordning (nr 725/2004) om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar, som syftar till att skydda sjöfartssektorn mot grova våldsbrott, bl.a. terrorism. Införandet av lagen år 2004 innebar en påtaglig nykriminalisering. De gärningar som straffbeläggs i lagen är bl.a. att bryta mot ett förbud för ett fartyg att resa eller för en hamnanläggning att betjäna fartyg i internationell trafik, att använda fartyg eller hamnanläggning utan erforderliga certifikat, att underlåta att se till att fartyget undergår föreskriven tillsyn och att inte efterkomma en begäran om att upprätta skyddsdeklaration (se 22–24 §§).

Straffskalorna som upptas i lagens straffbestämmelser ligger i nivå med de ovan beskrivna straffskalorna i fartygssäkerhetslagen;

den strängaste straffskalan är böter eller fängelse i högst ett år. Lagen om sjöfartsskydd innehåller en likadan konkurrensregel som fartygssäkerhetslagen (26 §).

Genom 1980 års lag om åtgärder mot förorening från fartyg överförs flera globala konventioner på det marina miljöskyddets område till svensk rätt. Lagen innehåller åtskilliga straffbestämmelser, varav flera med fängelse i straffskalan. Exempelvis ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud att släppa ut olja eller andra skadliga ämnen dömas till böter eller fängelse i två år, om inte gärningen är belagd med strängare straff i BrB eller miljöbalken (10 kap. 1 §). Som ytterligare exempel på vad som straffbeläggs i lagen kan nämnas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift om skyldighet att rapportera utsläpp m.m. ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (10 kap. 4 §).

När ovannämnda lag infördes ersatte den två äldre lagar som innehöll bestämmelser om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (SFS 1972:275 och SFS 1976:6). Bakgrunden till tillkomsten av 1980 års lag var dels att det krävdes ytterligare bestämmelser på området med anledning av Sveriges tillträde till 1978 års protokoll till MARPOL-konventionen (1973 års internationella havsföroreningskonvention), dels att bestämmelserna i de äldre lagarna var svåröverskådliga. Den nya lagen innebar bl.a. att straffen för vissa brott skärptes. (Se prop. 1979/80:167.)

År 1984 infördes i lagen regler om en sanktionsavgift, vattenföroreningsavgift, som är tänkt att vara en förstärkning av straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp från fartyg (se prop. 1982/83:87 s. 14). Regleringen innebär att straff kan utdömas trots att avgift utgår. Omfattningen av det i lagen kriminaliserade området påverkades därför inte av att den nya sanktionen infördes.

Bestämmelserna om vattenföroreningsavgift innebär bl.a. att om ett förbud mot utsläpp av olja har överträtts och utsläppet inte är obetydligt, ska en särskild avgift påföras fartygets redare eller ägare, oavsett om dessa är en fysisk eller juridisk person (8 kap. 1 och 2 §§). Avgiftsskyldigheten bygger på principen om strikt ansvar. Avgiften, som beslutas av Kustbevakningen, bestäms med hänsyn dels till utsläppets omfattning, dels till fartygets storlek (8 kap. 3 och 5 §§).

Utredningen om översyn av lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg föreslår i sitt betänkande Ny lag om nya åtgärder mot förorening från fartyg, SOU 2011:82, att den nuvarande lagen ska ersättas med en ny lag med samma namn. Utredningen

föreslår vidare ett antal ändringar för att anpassa regelverket till den internationella regleringen på området. När det gäller straffsanktioneringen i lagen innebär förslaget bl.a. att handlingsregler som har föreskrivits på lägre normgivningsnivå än regeringen inte längre kommer att vara förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan (a. bet. s. 239 ff.).

Flera specialstraffrättsliga författningar på området sjöfart innehåller föreskrifter om registrering i det fartygsregister, som enligt sjölagen ska föras. Det handlar om fartygsregisterförordningen (1975:927), förordningen (1975:929) med vissa bestämmelser om fartygs identifiering och lagen (1979:377) om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m.

I fartygsregisterförordningen finns bl.a. närmare regler om vilka uppgifter som ska redovisas i fartygsregistrets olika delar; skeppsdelen, skeppsbyggnadsdelen och båtdelen. Enligt förordningen är det straffbelagt med penningböter att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot viss anmälningsskyldighet, t.ex. avseende ändring av förhållanden som ska redovisas i fartygsregistret (7 kap. 7 §). I förordningen stadgas även böter för befälhavare eller redare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en bestämmelse om att skepp inte får hållas i drift utan gällande nationalitetshandling.

I förordningen med vissa bestämmelser om fartygs identifiering straffbeläggs bl.a. vissa överträdelser av bestämmelser om märkning av registrerade fartyg. Straffansvaret omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser. Straffet är böter.

Lagen om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m. innehåller särskilda bestämmelser om registrering som ska ske i fartygsregistrets båtdel. I lagen straffbeläggs underlåtenhet att anmäla båt för avregistrering i vissa fall. Straffet är penningböter.

Ett par specialstraffrättsliga författningar på området rör flottning, som inte längre förekommer i Sverige. Det handlar om lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled.

Utöver de författningar som redogjorts för ovan finns det på sjöfartens område omkring ett tjugotal specialstraffrättsliga författningar. En av de mer betydelsefulla är sjötrafikförordningen (1986:300) som bl.a. innehåller de grundläggande föreskrifterna för förandet av fartyg i svenska vatten. Vidare kan nämnas lagen (1932:55) om viktmärkning i vissa fall av gods som skall inlastas å fartyg, kungörelsen (1970:344) om kompetenskrav för förare av större fritidsbåtar, förordningen (1974:235) om tillstånd till sjöfart i inrikes trafik med utländskt

fartyg m.m., förordningen (1982:569) om lotsning m.m., lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, förordningen (1983:744) om trafiken på Göta kanal, lagen (1985:126) om åtgärder till skydd för svensk sjöfart, svävarfartsförordningen (1986:305), förordningen (1994:1162) om skeppsmätning, lagen (1996:19) om begränsning av rätten att bedriva linjesjöfart på Gotland, förordningen (1997:1121) om farledsavgift, förordningen (1998:1355) om trafik med höghastighetsfartyg och fartygs-säkerhetsförordningen (2003:438). Ett par författningar innehåller bestämmelser om sjömän, se mönstringslagen (1983:929) och lagen (1998:958) om vilotid för sjömän. Det finns också två beredskapsförfattningar på området, lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. och lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg.

Flera av författningarna har sin bakgrund i internationella konventioner eller i EU-rätten. Till dessa författningar hör bl.a. några av de nyare: lagen (2003:367) om lastning och lossning av bulkfartyg (avser sjösäkerhet), lagen (2006:1209) om hamnskydd (avser att förebygga grova våldsbrott mot sjönäringen) och barlastvattenlagen (2009:1165) (avser miljöskydd). Sistnämnda lag har ännu inte trätt i kraft.

Merparten av de aktuella författningarna har tillkommit från början av 1980-talet och fram till i dag. Huvuddelen av författningarna innehåller enbart straffbestämmelser som inte föreskriver strängare straff än penningböter eller böter. De tre nyss berörda nyare lagarna hör dock till dem som innehåller straffbestämmelser som har fängelse i straffskalan. Vad gäller det subjektiva kravet är oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet enligt de flesta av författningarnas straffbestämmelser.

Den 31 december 2012 lämnades en lagrådsremiss om förslag till lag om bevakning ombord på svenska fartyg. Förslaget bygger på departementspromemorian Bevakning ombord på svenska fartyg, Ds 2012:15. Bakgrunden till förslaget är bl.a. den ökade omfattningen och brutaliseringen av piratverksamhet som har föranlett en diskussion om behovet av bättre möjligheter för svenska handelsfartyg att skydda sig själva mot attacker, bl.a. genom att beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ska kunna medföras ombord. Den nya lagen föreslås gälla för bevakning ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen ska även gälla i fråga om fartyg som omfattas av Europaparlamentets

och rådets förordning (EG) nr 725/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar och som befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I den föreslagna lagen krävs tillstånd för att redare ska få anlita säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av lagen. Det föreslås fyra straffbestämmelser i lagen som bl.a. straffbelägger att anlita säkerhetspersonal för bevakning utan tillstånd, innehav av skjutvapen eller ammunition ombord utan rätt till det i tillståndet, brytande mot villkor om förvaring av skjutvapen eller ammunition och underlåtenhet att anteckna vissa uppgifter i skeppsdagboken. Vidare straffbeläggs att lämna osann uppgift vid tillsyn och lämna osann uppgift i skeppsdagboken. I lagens 1 § anges uttryckligen att lagen (1974:191) om bevakningsföretag och vapenlagen (1996:67) inte ska tillämpas i fråga om bevakning samt innehav av ammunition som kräver tillstånd enligt den föreslagna lagen. Förslaget innebär en nykriminalisering.

4.9.3. Vägtrafik

Det finns omkring ett trettiotal specialstraffrättsliga författningar som kan hänföras till vägtrafikområdet. Till de mer centrala, som kommer att beröras närmare nedan, hör bl.a. trafikförordningen (1998:1276), fordonslagen (2002:574), fordonsförordningen (2009:211), lagen (2001:558) om vägtrafikregister, förordningen (2001:650) om vägtrafikregister, körkortslagen (1998:488), körkortsförordningen (1998:980), yrkestrafiklagen (2012:210), yrkestrafikförordningen (2012:237), taxitrafiklagen (2012:211), taxitrafikförordningen (2012:238), förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och lagen (1971:965) om straff för trafikbrott som begåtts utomlands. Även trafikskadelagen (1975:1410)och lagen (1976:357) om motortävlingsförsäkring får sägas höra till det aktuella området och kommer att tas upp sist i avsnittet.

När trafikförordningen trädde i kraft den 1 oktober 1999 ersatte den vägtrafikkungörelsen (1972:603). Innehållet i trafikförordningen utgjordes huvudsakligen av bestämmelser som oförändrade hade förts över från vägtrafikkungörelsen samt från terrängtrafikkungörelsen (1972:594) och vägmärkesförordningen (1978:1001). Genom införandet av trafikförordningen kom alla bestämmelser om trafik på väg och i terräng att samlas i en gemensam författning,

som var tydligare och mer lättöverskådlig än den tidigare regleringen.

Sedan trafikförordningen infördes har det gjorts ett flertal ändringar i den. Som exempel kan nämnas att det har införts hjälmtvång för cyklister under 15 år (SFS 2004:296), att reglerna om det antal passagerare som får tas med i en bil och på en motorcykel har ändrats (SFS 2005:949) och att nya bestämmelser om användningen av bilbälte och om miljözoner har införts (SFS 2006:1208).

Straffbeläggningen i trafikförordningen är omfattande. Straffbestämmelserna riktar sig t.ex. mot förare av motordrivet fordon (14 kap. 3–5 §§), andra trafikanter (14 kap. 6–10 §§) eller fordonsägare m.fl. (14 kap. 11–13 §§). Såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser av trafikreglerna är straffbelagda. I ett par bestämmelser föreskrivs att även medverkan till viss gärning ska vara straffbar (se 14 kap. 4 och 11 §§).

Det straff som föreskrivs i trafikförordningens straffbestämmelser är, med ett undantag, penningböter. För den som anordnar tävling på väg utan tillstånd eller i strid mot ett tillstånd är straffet dock böter (14 kap. 1 §).

Trafikförordningens bestämmelser ska inte tillämpas om straff kan dömas ut enligt BrB eller trafikbrottslagen (14 kap. 14 §). Här kan påminnas om den inskränkning som år 1995 skedde av det straffbara området för vårdslöshet i trafik (se ovan). De flesta av de fall som omfattades av inskränkningen förväntades kunna bestraffas enligt någon annan särskilt straffbelagd trafikregel (se prop. 1994/95: 23 s. 62). Ändringen i trafikbrottslagen torde alltså ha inneburit att trafikförordningens straffbestämmelser blev tillämpliga i större utsträckning.

Vid vissa straffsanktionerade överträdelser av trafikförordningens regler i 4 kap. om högsta tillåtna last av fordon kan även en sanktionsavgift, som benämns överlastavgift, tas ut av fordonsägaren eller, i undantagsfall, av annan som använder fordonet utan lov; se lagen (1972:435) om överlastavgift. Någon avkriminalisering skedde alltså inte vid införandet av reglerna om överlastavgift, utan vid överlast kan i stället den enskilde drabbas av dubbla sanktioner. Reglerna om överlastavgift syftade till att neutralisera de vinster som kunde uppnås genom att överskrida belastningsbestämmelserna, något som straffet inte var utformat att göra (se prop. 1972:81 s. 69 f.). Frågan om avkriminalisering (alternativt upphävande av reglerna om överlastavgift) har senare övervägts av regeringen (se prop. 1994/95:23 s. 62 f.), men resulterade endast i att

avgiftssystemets tillämpningsområde inskränktes genom att gränsen för när överlastavgift ska tas ut höjdes. Mot avkriminalisering anfördes bl.a. (se a. prop. s. 64) att det kunde ifrågasättas om en sådan förändring skulle medföra någon större lättnad för polisens del, eftersom polisens hantering av den aktuella typen av ärenden ändå inte skulle upphöra. Det var nämligen regelmässigt polisens uppgifter i primärrapporten som låg till grund för beräkningen av överlastavgifterna.

År 1977 skedde en avkriminalisering av väsentlig betydelse på det område som i dag regleras i trafikförordningen, men som då främst reglerades i vägtrafikkungörelsen. Parkeringsförseelser hade fram till dess varit straffbelagda. Genom införandet av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift kom de flesta former av parkeringsförseelser i stället att sanktioneras med en avgift. Fordonets registrerade ägare gjordes strikt ansvarig för avgiften. Syftet med det nya sanktionssystemet var att, utan att ge avkall på rättssäkerheten, skapa en enklare och mindre resurskrävande ordning för beivrande av parkeringsförseelser (prop. 1975/76:106 s. 1).

I motiven till lagen om felparkeringsavgift anfördes (a. prop. s. 33 f.) att parkeringsbotssystemet (det straffrättsliga systemet) hade kommit att förutsätta en uppföljning genom resurskrävande förfaranden i en omfattning som måste anses orimlig, bedömd med utgångspunkt i en riktig prioritering av polis-, åklagar- och domstolsväsendets resurser. Som exempel pekades på att det inom Stockholms kommun hade krävts att den vid polismyndigheten och tingsrätten med parkeringsförseelser sysselsatta personalstyrkan mer än fördubblats på ett par år. När det gällde åklagarväsendet konstaterades att i landet som helhet nästan hälften och i Stockholm och Göteborg avsevärt mer än hälften av alla strafförelägganden avsåg parkeringsförseelser. Att resurser av denna omfattning avdelades för det i ett större sammanhang sett begränsade syftet att åtgärda förseelser mot bestämmelser om fordons stannande och parkering, ansågs inte godtagbart i längden. Den föreslagna reformen bedömdes leda till betydande resursbesparingar. Såvitt gällde Stockholm beräknades personalstyrkan på parkeringskontoret kunna mer än halveras. Vad gällde åklagarväsendet konstaterades att all den personal som sysselsattes med strafförelägganden på grund av parkeringsförseelser kunde frigöras för andra arbetsuppgifter. Även belastningen på domstolsväsendet bedömdes minska. Här syntes en reducering av arbetsmängden såvitt avsåg parkeringsförseelser med mer än hälften sannolik.

Bestämmelser på fordonsområdet fanns tidigare bl.a. i fordonskungörelsen (1972:595) och terrängtrafikkungörelsen (1972:594). Regelverket hade dock blivit alltmer svåröverskådligt till följd av att det, sedan Sverige anslöt sig till EES-avtalet och därefter blev medlem i EU, hade tillkommit ett mycket stort antal direktiv på fordonsområdet som måste genomföras i svensk rätt. Nämnda författningar upphävdes år 2003, då fordonslagen och fordonsförordningen (2002:925) trädde i kraft (prop. 2001/02:130). År 2009 infördes den nu gällande fordonsförordningen. Bakgrunden härtill var att ett nytt ramdirektiv föranledde en ny disposition på förordningsnivå.

Regelverket på fordonsområdet kan schematiskt sägas bestå av två större delar; dels bestämmelser som avser ett fordons beskaffenhet och utrustning och som således svarar på frågan vilka krav som gäller i fråga om bromsar, belysning, bilbälten etc., dels bestämmelser som avser kontrollen av att ett fordon också uppfyller gällande krav. Fordonslagen upptar huvudsakligen bestämmelser om kontrollen och kontrollformerna samt besiktningsverksamheten. I fråga om beskaffenhet och utrustning finns där endast ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter. Detta bemyndigande överförs i fordonsförordningen i allt väsentligt till Transportstyrelsen. I fordonsförordningen ligger tyngdpunkten på de närmare bestämmelserna om typgodkännande, godkännande av enstaka fordon, den löpande kontrollen av fordon och de övriga kontrollformerna. (Se E. Hagard Linander, B. Magnusson, E. Römbo och Å. Ståhl, Trafikkommentarer, 2010, s. 530 f.)

Fordonslagen innehåller endast en straffbestämmelse (5 kap. 1 §). Den föreskriver böter för den som uppsåtligen hindrar eller försvårar viss inspektion eller kontroll. I bestämmelsen finns också en upplysning om att straffbestämmelser även finns i de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandena i lagen.

I fordonsförordningen upptas ett flertal straffbestämmelser (8 kap. 5–9 §§). Det straff som stadgas i bestämmelserna är antingen böter eller penningböter och för ansvar är det tillräckligt att gärningen begåtts av oaktsamhet. Exempelvis föreskrivs att ägaren av ett fordon ska dömas till penningböter om han eller hon uppsåtligen eller av oaktsamhet har underlåtit att göra vad som skäligen har kunnat krävas av honom eller henne för att hindra att fordonet använts i strid mot föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen (8 kap. 9 §). Samma sak gäller bl.a. föraren, om denne har

känt till hindret för att använda fordonet på det sätt som skett. Det kan påpekas att det finns ett omfattande regelverk i myndighetsföreskrifter som meddelats med stöd av förordningen.

Straffbestämmelserna i fordonslagen och fordonsförordningen är subsidiära till BrB och trafikbrottslagen.

I lagen om vägtrafikregister, som trädde i kraft år 2001, finns bestämmelser om det av Transportstyrelsen förda trafikadministrativa vägtrafikregistret. Detta register består av bl.a. de tidigare körkorts-, fordons-, yrkestrafik- och felparkeringsregistren. Lagen innehåller vidare de grundläggande bestämmelserna om registrering av fordon. Kompletterande föreskrifter till lagen finns i den samtidigt införda förordningen om vägtrafikregister.

Regleringen i lagen om vägtrafikregister och den tillhörande förordningen ersatte bl.a. bestämmelser som fanns i bilregisterkungörelsen (1972:599), exportvagnskungörelsen (1964:39), turistvagnskungörelsen (1972:601) och kungörelsen (1973:766) om interimslicens för fordon. I den nya regleringen, som föranleddes av behovet av en EU-anpassning och en modernisering av regelverket, upptogs många av de materiella bestämmelserna från nämnda kungörelser oförändrade.

I lagen om vägtrafikregister straffbeläggs olika former av brukande av ett oregistrerat fordon (29–30 §§). I subjektivt hänseende är oaktsamhet tillräckligt för ansvar. Straffet är penningböter.

Förordningen om vägtrafikregister upptar flera straffbestämmelser (17 kap. 1–4 §§). Där straffbeläggs t.ex. att bruka ett fordon i strid med vad som föreskrivs om skyldighet att förse ett registrerat fordon med registreringsskyltar och att hålla dessa väl synliga och i sådant skick att de lätt kan avläsas. Enligt samtliga straffbestämmelser är oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet. Det straff som föreskrivs är antingen penningböter eller böter.

Vad gäller straffsanktioneringen i förordningen om vägtrafikregister ska nämnas att införandet av förordningen innebar att underlåten anmälan om ägarbyten och de förfaranden som hänger samman med en sådan anmälan avkriminaliserades (se E. Hagard Linander m.fl., Trafikkommentarer, 2010, s. 722).

När 1998 års körkortslag och körkortsförordning trädde i kraft ersatte de den äldre körkortslagen (1977:477) respektive den äldre körkortsförordningen (1977:722), vilka under årens lopp hade ändrats och kompletterats i så stor omfattning att regelverket hade blivit svårtillgängligt och bestämmelserna delvis hade kommit att överlappa varandra. Den nya körkortslagen innebar på ett flertal

områden ingen ändring i sak jämfört med vad som tidigare gällde. Exempelvis lämnades reglerna om körkortsingripande i huvudsak oförändrade. De ändringar som genomfördes innebar bl.a. att det blev obligatoriskt att ha körkortstillstånd vid all övningskörning, att en godkänd handledare ska ha uppsikt över all privat övningskörning och att det infördes krav på regelbundna läkarbesök för körkortshavare som fyllt 45 år avseende vissa behörigheter. (Se a.a. s. 395 ff.)

I körkortslagen finns endast två straffbestämmelser. I dessa straffbeläggs att, uppsåtligen eller av oaktsamhet, bryta mot skyldigheten att medföra körkort (9 kap. 2 §) respektive att inte överlämna ogiltigt körkort eller förarbevis till Transportstyrelsen (9 kap. 3 §). I båda fallen är straffet penningböter. Bestämmelser om ansvar för den som i annat fall än de nu nämnda kör fordon i strid mot körkortslagen eller som tillåter sådan körning finns dock i trafikbrottslagen (se ovan).

Även körkortsförordningen innehåller två straffbestämmelser. I en av dessa straffbeläggs att lämna oriktig uppgift vid ansökan eller anmälan enligt förordningen (9 kap. 2 §). Det kan t.ex. handla om en ansökan om körkortstillstånd. Bestämmelsen är subsidiär till BrB. Den andra bestämmelsen avser bl.a. den situationen att ett fordon som används vid övningskörning inte har varit försett med skylt som anger detta (9 kap. 3 §). Straffansvaret drabbar den som har uppsikt över körningen.

Enligt båda straffbestämmelserna är oaktsamhet tillräckligt för ansvar och det straff som kan utdömas är penningböter.

Yrkestrafiklagen innehåller bestämmelser om yrkesmässig trafik på väg, t.ex. uppställs i lagen krav på trafiktillstånd för att få driva yrkesmässig trafik. Tillämpningsföreskrifter till lagen finns i yrkestrafikförordningen.

Nuvarande lag och förordning är från år 2012. Dessförinnan gällde yrkestrafiklagen (1998:490) och yrkestrafikförordningen (1998:779). 1998 års reglering hade vid ikraftträdandet ersatt yrkestrafiklagen (1988:263) och yrkestrafikförordningen (1988:1503). Dessa hade i sin tur ersatt motsvarigheter från år 1979: yrkestrafiklagen (1979:559) och yrkestrafikförordningen (1979:871). 1979 års lagstiftning motsvarade sakligt sett till största delen 1940 års förordning angående yrkesmässig automobiltrafik m.m. även om denna givetvis under sin långa giltighetstid hade förändrats i många avseenden (se E. Hagard Linander m.fl., Trafikkommentarer, 2010, s. 728).

Det huvudsakliga syftet med 1998 års lagstiftning var att skapa en sammanhållen författningsstruktur för yrkestrafiken. Reglerna

för yrkesmässig trafik sågs över, moderniserades och harmoniserades ytterligare med EU:s regelverk (se a.a. s. 734). År 2012 upphävdes 1998 års yrkestrafiklag och yrkestrafikförordning och ersattes av en ny yrkestrafiklag samt taxitrafiklag respektive en ny yrkestrafikförordning och taxitrafikförordning. Syftet med ändringen var att anpassa lagen efter nya EU-förordningar och lyfta ut bestämmelserna om taxitrafik samt taxiförarlegitimation, vilka inte omfattas av EU:s regelverk avseende yrkesmässig trafik, ur yrkestrafiklagen och yrkestrafikförordningen (se prop. 2011/12:80 s. 60 ff.).

Straffbestämmelserna rörande taxi m.m. i 1998 års yrkestrafiklag lyftes i princip oförändrade över till taxitrafiklagen (se prop. 2011/12:80 s. 89 ff.). I denna lag stadgas, i bestämmelsen om olaga taxitrafik (6 kap. 1 §), böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen driver yrkesmässig trafik utan tillstånd. Har yrkesmässig trafik bedrivits utan tillstånd kan även den som slutit avtal med trafikutövaren om transporten och som kände till eller hade skälig anledning anta att tillstånd saknades, dömas till samma straff (det s.k. transportköparansvaret i 6 kap. 3 §). Vidare kan den som uppsåtligen bryter mot kravet på taxiförarlegitimation dömas till böter eller fängelse i sex månader (6 kap. 4 §).

Till de bestämmelser som i subjektivt hänseende kräver uppsåt, hör bestämmelsen om otillåten taxitrafik (6 kap. 2 §). I bestämmelsen, som tillkom år 2006 (då i yrkestrafiklagen) och som är subsidiär till bestämmelsen om olaga taxitrafik, straffbeläggs att uppsåtligen utan tillstånd till taxitrafik utföra en persontransport med personbil eller lätt lastbil mot ersättning efter erbjudande om körning till allmänheten. Bestämmelsen innebär ett förbud mot enstaka körningar med s.k. svarttaxi.

Taxitrafikförordningen upptar ett fåtal straffbestämmelser (7 kap. 1, 2, 3 och 4 §§). Exempelvis är det straffbelagt för tillståndshavare att bryta mot skyldigheten att anmäla till Transportstyrelsen om den som är trafikansvarig byts ut. Enligt samtliga straffbestämmelser är oaktsamhet tillräckligt för ansvar och det straff som föreskrivs i bestämmelserna är penningböter.

I 2012 års yrkestrafiklag finns numera ett antal straffbestämmelser som bl.a. kriminaliserar olaga yrkesmässig trafik (5 kap. 1 §) och det ovan nämnda transportköparansvaret (5 kap. 2 §). Vidare är yrkesmässig trafik utan erforderlig körkortsbehörighet (5 kap. 3 §) och överlämnande av förande av fordon utan att denne är berättigad till det (5 kap. 4 §) straffbelagt. Vid upphävandet av 1998 års yrkestrafiklag flyttades straffbestämmelserna, med undantag för

dem om taxi, i princip oförändrade över till den nuvarande lagen (se prop. 2011/12:80 s. 89 ff.). I yrkestrafikförordningen straffbeläggs bl.a. att inte anmäla vissa förhållanden till Transportstyrelsen (6 kap. 1 §). Oaktsamhet är tillräckligt för straffansvar enligt förordningen och det straff som föreskrivs är enbart penningböter.

Förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) har tillkommit bl.a. för att straffsanktionera överträdelser av föreskrifter i ett flertal EUförordningar på området. Vad som straffbeläggs är bl.a. överträdelser av tillståndskrav. Det straff som föreskrivs i förordningens straffbud är böter eller penningböter.

Lagen om straff för trafikbrott som begåtts utomlands, som infördes år 1972, föranleddes av att Sverige hade ratificerat en inom

Europarådet utarbetad konvention om straff för vägtrafikbrott (prop. 1971:114). I lagen föreskrivs att trafikbrottslagen gäller även i fråga om gärning som begåtts utomlands (1 §). Vidare stadgas att straffbestämmelserna i ett antal trafikrättsliga lagar, däribland trafikförordningen, körkortslagen och fordonslagen, ska tillämpas även i fråga om gärning varigenom någon utomlands överträtt motsvarande föreskrift som gällde på gärningsorten (2 §). Lagen innehåller också en bestämmelse om straff för den som, om ansvar inte kan följa enligt nyss nämnda stadganden, i Danmark, Finland, Island eller Norge överträder där gällande föreskrift angående t.ex. skyldighet att följa polismans anvisningar i trafiken, fordons hastighet, förkörsrätt och förbud mot parkering eller stannande av fordon (3 §). Det straff som föreskrivs är penningböter.

Vad gäller de övriga specialstraffrättsliga författningar på vägtrafikområdet, som inte kommer att redovisas närmare här, kan konstateras att merparten har tillkommit från början av 1990-talet och framåt. Ett flertal kan hänföras till yrkestrafiklagstiftningen, eller står i vart fall i nära samband med denna. Det handlar t.ex. om lagen (1998:492) om biluthyrning, förordningen (1998:780)om biluthyrning, förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet, förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. och lagen (2007:1157) om yrkesförarkompetens. Ett par författningar innehåller reglering av huvudsakligen arbetsrättslig karaktär; se förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter och lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete. Till de återstående författningarna på vägtrafikområdet hör bl.a. – i krono-

logisk ordning – förordningen (1970:340) om skolskjutsning, väglagen (1971:948), förordningen (1979:1036) om högsta pris för vissa lastbilstransporter, förordningen (1979:1082) om lokala trafikföreskrifter i vissa fall, lagen (1988:15) om förbud mot vissa radar- och laserinstrument, förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud, lagen (1998:493) om trafikskolor, förordningen (2002:713) om försöksverksamhet med varierande högsta tillåtna hastighet, förordningen (2005:951) om försöksverksamhet med hastighetsbegränsning vid fordon som stannat för passagerares på- eller avstigning, vägmärkesförordningen (2007:90), lagen (2009:121) om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar samt militärtrafikförordningen (2009:212).

Beträffande straffsanktioneringen i de uppräknade författningarna kan konstateras att i stor utsträckning inte bara uppsåtliga utan också oaktsamma överträdelser är straffbara. En övervägande del av straffbestämmelserna föreskriver endast penningböter eller böter som straff. Endast i en handfull av författningarna finns straffbestämmelser som upptar fängelse i straffskalan.

Flera av de aktuella författningarna har tillkommit med anledning av Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser eller på grund av EU-rätten. Tre av de författningar som har sådan bakgrund innehåller regler om sanktionsavgifter. Lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete, som infördes år 2005, upptog redan i sin ursprungliga lydelse bestämmelser om att arbetsgivare som överträder bestämmelserna om övertid utan att ha stöd i kollektivavtal eller dispens, ska påföras övertidsavgift. Lagen innehåller också straffbestämmelser och straff kan dömas ut parallellt med att övertidsavgift tas ut. År 2012 utvidgades straffbestämmelserna till att även omfatta egenföretagare. Exempelvis döms numera den egenföretagare som förlägger arbetet så att arbetstiden överstiger vad som är tillåtet i lagen till böter (26 a §). Syftet med ändringarna var att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/15/EG om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter (se prop. 2011/12:69). I betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57, föreslås dock utökad användning av sanktionsavgifter och betydande avkriminalisering på det område som regleras i lagen.

Förordningen om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter och förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m., som tillkom år 1993 respektive 2004, upptog från början endast straffbestämmelser. Med början år 2009 har dock vissa

straffbestämmelser i förordningarna, främst avseende överträdelser av arbetsgivare och näringsidkare, bytts ut mot bestämmelser om sanktionsavgifter. I de fall sanktionsavgift tas ut kan inte dömas till ansvar enligt de straffrättsliga bestämmelserna. Införandet av reglerna om sanktionsavgift i de två förordningarna har alltså inneburit avkriminaliseringar.

En lag som också bör tas upp i sammanhanget, eftersom den får hänföras till vägtrafikområdet, är trafikskadelagen. I lagen uppställs krav på att trafikförsäkring ska finnas för motordrivet fordon som är registrerat i vägtrafikregistret och inte är avställt samt för annat motordrivet fordon som brukas i trafik här i landet. Försäkringsplikten vilar på fordonets ägare. Om skada uppkommer i följd av trafik med fordonet, utgår ersättning för vissa skador från trafikförsäkringen. När lagen infördes i mitten på 1970-talet innehöll den bestämmelser som straffbelade underlåtenhet att hålla trafikförsäkring i enlighet med lagens föreskrifter. Straffet var böter. Genom lagändring år 1977 reformerades sanktionssystemet (prop. 1977/78:16). Bötesstraffet ersattes, när ett registreringspliktigt fordon varit oförsäkrat, av en skyldighet att betala en privaträttslig avgift, trafikförsäkringsavgift, till trafikförsäkringsföreningen. Straffbestämmelsen avseende underlåtenhet att hålla trafikförsäkring i fall när ett oregistrerat eller avställt fordon brukats i trafik utan föreskriven trafikförsäkring behölls dock.

I förarbetena anfördes (a. prop. s. 46, s. 48 och s. 52 f.) att trots att övervakningen av att trafikförsäkringsplikten iakttogs hade kunnat intensifieras på senare tid med hjälp av det datamaskinella bilregistret, brast det fortfarande märkbart i efterlevnaden av trafikförsäkringsreglerna. Det straffrättsliga sanktionssystemet ansågs inte fungera tillräckligt effektivt, utan andra metoder än de som dittills hade prövats måste tillgripas för att komma till rätta med det problem som de oförsäkrade fordonen utgjorde. Det föreslagna avgiftssystemet innebar att ingen fordonsägare kunde räkna med att göra någon ekonomisk vinst genom att låta bli att ta trafikförsäkring. Samtidigt torde avgifterna utgöra ett verksamt påtryckningsmedel på flertalet fordonsägare att fullgöra sin trafikförsäkringsplikt så snart som möjligt. Vidare angavs att det förordade avgiftssystemet hade den fördelen att det måste anses uppfylla högt ställda säkerhetskrav. Det framhölls också att avgiftssystemet, för att kunna bli effektivt till en rimlig kostnad, borde baseras på automatisk databehandling. När det gällde oregistrerade eller avställda fordon som brukades i trafik utan trafikförsäkring var det inte

möjligt att utnyttja den i bilregistret inbyggda datatekniken för att ålägga fordonsägaren trafikförsäkringsavgift. Straffbestämmelserna avseende dessa fall behölls därför.

Reformen bedömdes medföra kostnadsbesparingar för det allmänna genom att polis, åklagare och domstolarna avlastades uppgiften att utreda och lagföra ärenden om överträdelser av reglerna om trafikförsäkringsplikten. Denna kostnadsbesparing kunde möjligen till viss del komma att uppvägas av kostnaderna för ett ökat antal mål om utdömande av förelagda viten. Även i övrigt beräknades vissa kostnader uppkomma för det allmänna, t.ex. för system- och programmeringsarbete avseende dataregister. Sammantaget bedömdes kostnaderna för det allmänna bli blygsamma, särskilt vid en jämförelse med vad det skulle kosta att med straffrättsliga eller andra offentligrättsliga sanktioner uppnå samma resultat som med det nya avgiftssystemet. Detta gällde framför allt sedan avgiftssystemet hade varit i kraft någon tid och hunnit få full genomslagskraft. (Se a. prop. s. 54.)

Den avkriminalisering som skedde avseende underlåtenhet att hålla trafikförsäkring för registrerade motorfordon får anses ha varit av väsentlig betydelse.

I anslutning till trafikskadelagen ska även lagen om motortävlingsförsäkring beröras. Enligt lagen, som tillkom i mitten av 1970-talet, ska motortävlingsförsäkring finnas vid tävling med motordrivet fordon inom inhägnat tävlingsområde. Försäkringsplikten ska i första hand fullgöras av den som anordnar tävlingen. Finns inte sådan anordnare åligger skyldigheten i stället tävlingsområdets ägare eller, om området har upplåtits till annan för tävling, av denne. Med tävling likställs bl.a. träning, övningskörning och uppvisning inom inhägnat tävlingsområde. I lagen stadgas böter för den som underlåter att fullgöra sin skyldighet att ta motortävlingsförsäkring (11 §).

4.9.4. Järnvägstrafik

Vad gäller järnvägstrafik finns specialstraffrättsliga bestämmelser i järnvägslagen (2004:519), lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik och i lagen (2011:725) om behörighet för lokförare. Författningar som reglerar ett näraliggande område och som därför också berörs här är lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg samt den tillhörande förordningen (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg.

Innan lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg infördes fanns spridda säkerhetsföreskrifter på området i flera olika författningar. Med anledning av det trafikpolitiska beslut som fattades år 1988 och som innebar stora förändringar när det gällde förvaltning och trafikering av statens spåranläggningar uppkom behov av delvis andra säkerhetsföreskrifter (se prop. 1990/91:1 s. 25). Mot denna bakgrund samlades bestämmelser om säkerhet vid järnväg, tunnelbana och spårväg i en gemensam grundläggande författning. Bestämmelserna om säkerhet vid järnväg har dock senare (2004) förts över till järnvägslagen.

Lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg innehåller bestämmelser om straffansvar för den som utan tillstånd driver spåranläggningar eller spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet och för den som eftersätter säkerhetskraven enligt lagen (29 och 31 §§). Ringa fall är inte straffbara. Bestämmelserna är subsidiära till brottsbalken. Bland straffbestämmelserna finns även, för tunnelbanetrafik, en motsvarighet till trafikbrottslagens bestämmelser om rattfylleri och grovt rattfylleri (30 §). I subjektivt hänseende krävs enligt vissa straffbestämmelser uppsåt, medan det enligt andra är tillräckligt med grov oaktsamhet eller oaktsamhet.

Förordningen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg innehåller bl.a. trafikregler för spårvägstrafik. Till att börja med föreskrivs att vissa bestämmelser i trafikförordningen gäller i tillämpliga delar i fråga om spårvagnsförare. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon av de angivna bestämmelserna, döms med tillämpning av en bestämmelse i trafikförordningen, 14 kap. 3 §. Denna bestämmelse föreskriver penningböter. Utöver hänvisningarna till trafikförordningen innehåller förordningen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg också särskilda trafikregler som gäller för förare av spårvagn. Såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser av dessa bestämmelser är straffbelagda med penningböter (16 §). All straffsanktionering enligt förordningen är subsidiär till BrB och trafikbrottslagen.

Genom järnvägslagen, som ersatte lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet och lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg, genomfördes flera EU-direktiv på järnvägsområdet. Lagen innehåller de grundläggande bestämmelserna om järnvägar, bl.a. bestämmelser om järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt om utförande och organisation av järnvägstrafik. Straffbeläggningen motsvarar i huvudsak den som finns i lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg (se ovan).

Även lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik, som infördes år 2008, föranleddes av EU-direktiv (se prop. 2007/08:76). Lagens bestämmelser om dygnsvila, veckovila etc. ersatte för viss tågpersonal – arbetstagare som ingår i tågpersonalen i gränsöverskridande driftskompatibel trafik – motsvarande eller liknande bestämmelser i arbetstidslagen. I lagens straffbestämmelser stadgas bl.a. böter för den arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet förlägger arbetet så att arbetstagaren inte får föreskriven dygnsvila eller veckovila. I betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner,SOU 2011:57, föreslås att merparten av lagens straffsanktionering ska tas bort och att de aktuella överträdelserna i stället ska sanktioneras genom sanktionsavgift eller genom föreläggande vid vite.

I lagen om behörighet för lokförare stadgas straffansvar för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i sin verksamhet anlitar en förare som inte har ett giltigt förarbevis (6 kap. 1 §). Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall döms inte till ansvar.

4.9.5. Luftfart

De centrala författningarna på luftfartsområdet är luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770).

Genom 2010 års luftfartslag, som ersatte 1957 års luftfartslag (1957:297), anpassades bestämmelserna på luftfartsområdet generellt till medlemskapet i EU (se prop. 2009/10:95).

Lagen innehåller flera straffbestämmelser som är likartade med vissa bestämmelser i trafikbrottslagen. Det handlar om straffbestämmelser om vårdslöshet i flygtrafik (13 kap. 1 §), flygfylleri (13 kap. 2 §) och grovt flygfylleri (13 kap. 3 §). Bestämmelsen om vårdslöshet i flygtrafik saknade en direkt motsvarighet i den äldre lagen. De beteenden som kan föranleda att bestämmelsen tillämpas var dock redan tidigare straffbara, men då enligt en bestämmelse om straff för den som inte följde trafikreglerna. Vad gäller onykterhetsbrotten fanns det en motsvarighet till denna straffsanktionering i 1957 års luftfartslag.

Utöver de nyss nämnda bestämmelserna innehåller luftfartslagen ytterligare tre straffbestämmelser (13 kap. 4–6 §§). I dessa straffbeläggs en mängd olika beteenden. En av bestämmelserna (13 kap. 5 §) innebär en klar utvidgning av det kriminaliserade området jämfört med vad som gällde enligt den äldre lagen. I bestäm-

melsen straffbeläggs vissa överträdelser av EU-bestämmelser inom området civil luftfart.

Merparten av lagens straffbestämmelser upptar straffskalor som innehåller fängelse. Gärningar som har begåtts av ringa oaktsamhet är inte straffbara. Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB.

I luftfartsförordningen straffbeläggs bl.a. vissa överträdelser av föreskrifter som har meddelats av Transportstyrelsen på luftfartsområdet (13 kap. 1 §). Endast uppsåtliga överträdelser är straffbara och straffet är böter. Straffbestämmelserna är subsidiära till straffbestämmelser som finns i BrB, luftfartslagen eller annan lag.

Till de specialstraffrättsliga författningarna på luftfartsområdet hör även förordningen (1986:172) om luftfartsregistret m.m. och lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget. Beträffande sistnämnda lag föreslås i betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57, bl.a. att kriminaliseringen upphävs och att det ska införas ett system med sanktionsavgifter.

4.10. Hälsa och sjukvård

De specialstraffrättsliga författningarna på området hälsa och sjukvård redovisas nedan uppdelade på tre undergrupper; hälsofarliga ämnen m.m., läkemedel och medicintekniska produkter och sjukvård. Till den första gruppen hänförs författningar som reglerar hantering m.m. av vissa ämnen eller varor och vars syfte, helt eller delvis, kan sägas vara att värna om människors hälsa. Den andra gruppen omfattar författningar som innehåller bestämmelser om produktionskontroll, handel m.m. avseende läkemedel och medicintekniska produkter. Den tredje gruppen innehåller författningar som rör sjukvård i vidsträckt bemärkelse, däribland reglering angående abort och omskärelse, obduktion, transplantation, biobanker och patientsäkerhet.

4.10.1. Hälsofarliga ämnen m.m.

Till de specialstraffrättsliga författningar som reglerar hantering m.m. av hälsofarliga ämnen eller varor hör bl.a. narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, lagen (1999:42) om förbud mot

vissa hälsofarliga varor, alkohollagen (2010:1622) och tobakslagen (1993:581).

Narkotikastrafflagen innehåller straffbestämmelser om narkotikabrott (1–3 §§), vårdslöshet med narkotika (3 a §) och olovlig befattning med narkotikaprekursorer (3 b §). Beträffande såväl narkotikabrott som olovlig befattning med narkotikaprekursorer, har det gjorts en gradindelning i ringa brott, brott av normalgraden och grovt brott. För att en gärning ska vara straffbar enligt bestämmelsen om vårdslöshet med narkotika krävs att den begåtts av grov oaktsamhet. I samtliga övriga bestämmelser straffbeläggs enbart uppsåtliga gärningar. Alla straffskalor innehåller fängelse. Den strängaste straffskalan, för grovt narkotikabrott, föreskriver fängelse i lägst två år och högst tio år. Försök, förberedelse och stämpling till brott enligt narkotikastrafflagen är i stor utsträckning kriminaliserat (4 §), liksom medverkan till närapå samtliga självständiga och osjälvständiga brott (5 §).

I 8 § narkotikastrafflagen fastställs vad som är att anse som narkotika. Där anges att med narkotika avses läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller ämnen som lätt kan omvandlas till sådana varor. Dessa ämnen betraktas som narkotika enligt narkotikastrafflagen om de är föremål för kontroll enligt internationella överenskommelser som Sverige biträtt eller om de av regeringen förklarats som narkotika enligt lagen. En förteckning över ämnen som är att anse som narkotika finns i en bilaga till förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika.

Före tillkomsten av narkotikastrafflagen reglerades hanteringen av narkotika huvudsakligen i narkotikaförordningen (1962:604), som också innehöll straffbestämmelser. Dessa straffbestämmelser, som avsåg gärningstyperna tillverkning, överlåtelse, saluhållande och innehav av narkotika, överfördes till narkotikastrafflagen. En förändring var att brotten gradindelades i narkotikaförseelse, narkotikabrott och grovt narkotikabrott. Dessutom skärptes straffen och kriminaliseringen utvidgades genom regler om försök och förberedelse till brott samt medverkan till brott. Bakgrunden till den nya, strängare och mer vidsträckta straffsanktioneringen av narkotikabrott var att narkotikamissbruket under 1960-talet ökade och blev ett allvarligt socialt problem i Sverige.

Den fortsatta utvecklingen från år 1968 och fram till i dag har kännetecknats av dels successiva skärpningar av straffskalorna, dels stegvisa utvidgningar av kriminaliseringen av befattningen med

narkotika så att denna i dag är näst intill heltäckande. Vidgningen av det kriminaliserade området har skett både genom att fler beteenden har blivit straffbara, men också genom att fler preparat kommit att omfattas av straffbestämmelserna. I det följande redovisas några huvudpunkter i nämnda utveckling.

De första ändringarna i lagen avsåg straffskärpningar. Redan år 1969 genomfördes den första ändringen (prop. 1969:13). Därefter följde ytterligare straffskärpningar år 1972 och år 1981 (se prop. 1972:67 och 1980/81:76).

År 1983 gjordes en genomgripande revision av gärningsformerna för att komma åt vissa gärningar som ansågs vara uppenbart straffvärda, men som inte omfattades av de då gällande bestämmelserna. Det handlade t.ex. om mellanmän som utan att själva vara direkt inblandade i överlåtelser gick köpare och säljare tillhanda på olika sätt. En av de nya gärningsformer som infördes var förvärv i överlåtelsesyfte. Vidare kriminaliserades bl.a. visst befattningstagande med narkotika som inte är avsedd för eget bruk, t.ex. att anskaffa, bearbeta, förpacka, transportera eller förvara sådan narkotika, och vissa förfaranden som är ägnade att främja narkotikahandel, däribland att bjuda ut narkotika till försäljning och att förvara eller befordra vederlag för narkotika. Genom införandet av bestämmelsen om vårdslöshet med narkotika (3 a §) utsträcktes dessutom straffansvaret till att, undantaget innehav och ringa brott, omfatta även grovt oaktsamma gärningar. De nya gärningsformerna omfattades också av bestämmelserna om ansvar för försök, förberedelse, stämpling och medverkan. Sammantaget ledde 1983 års lagändringar till en väsentlig utvidgning av det kriminaliserade området. (Se prop. 1982/83:141 och O. Hoflund, Narkotikabrotten.

En straffrättslig studie, 1993, s. 27 f.)

Genom lagändringar år 1985 (se prop. 1984/85:46) utmönstrades begreppet narkotikaförseelse som benämning för ringa narkotikaförseelse samtidigt som straffskalan för sådana fall skärptes. Dessutom vidgades kriminaliseringen av försök och förberedelse till narkotikabrott ytterligare.

Det kriminaliserade området utökades år 1988 åter påtagligt genom att det blev straffbart att bruka narkotika eller att ta annan befattning med narkotika (prop. 1987/88:71). Fem år senare (se prop. 1992/93:142) skärptes straffet för ringa narkotikabrott bestående i eget bruk av narkotika samtidigt som en särskild ansvarsfrihetsregel som gällt för sådana fall togs bort. Nämnda ansvarsfrihetsregeln hade föreskrivit att om ett ringa narkotikabrott, som

endast bestod i eget bruk av narkotika, uppdagades genom att gärningsmannen sökte eller underkastade sig vård eller någon annan liknande behandling, skulle inte dömas till ansvar. Borttagandet av bestämmelsen innebar en viss vidgning av det straffbara området.

Ytterligare utökning av det kriminaliserade området skedde år 1999 genom att definitionen i 8 § av vad som är att anse som narkotika enligt lagen ändrades på så sätt att den även kom att omfatta vissa syntetiska droger, som inte visat beroendeframkallande egenskaper (prop. 1997/98:183).

År 2006 skedde den senaste utvidgningen av kriminaliseringen rörande narkotika (prop. 2005/06:42). Genom införandet av straffbestämmelsen om olovlig befattning med narkotikaprekursorer (3 b §) straffbelades då viss hantering av ämnen som används vid tillverkning av narkotika (s.k. narkotikaprekursorer). Försök, anstiftan och medhjälp till det nya brottet straffbelades också i stor utsträckning. Kriminaliseringen av hantering av narkotikaprekursorer har sin bakgrund i EU:s rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel, men är mer långtgående än vad rambeslutet kräver (se a. prop. s 29 ff.).

Den 1 juli 1993 ersattes narkotikaförordningen (ovan har redogjorts för hur straffbestämmelserna i denna år 1968 överfördes till narkotikastrafflagen) av lagen om kontroll av narkotika. Denna lag reglerar den legala befattningen med narkotika och narkotikaprekursorer. (Dessutom finns det bestämmelser om den legala hanteringen av narkotiska läkemedel i läkemedelslagen [1992:859]. Denna lag redovisas i nästa avsnitt om läkemedel och medicintekniska produkter.). I lagen om kontroll av narkotika föreskrivs att narkotika får föras in till eller ut från landet, tillverkas, bjudas ut till försäljning, överlåtas eller innehas endast för vissa angivna ändamål, däribland medicinskt, vetenskapligt eller annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget (2 §). Den tillåtna hanteringen är kringgärdad av stränga föreskrifter om tillstånd och tillsyn. Regleringen har i vissa delar sin bakgrund i internationella och EUrättsliga instrument.

Lagen om kontroll av narkotika innehåller en straffbestämmelse (13 §) som är subsidiär till straffbestämmelserna i narkotikastrafflagen och lagen (2000:1225) om straff för smuggling. I bestämmelsen straffbeläggs bl.a. att lämna oriktig uppgift i ärende om tillstånd eller registrering av verksamhet enligt lagen, att utan erforderligt tillstånd bedriva verksamhet som avses i en EU-förordning om

prekursorer (förordning [EG] nr 273/2004) och att åsidosätta föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Den strängaste straffskala som upptas i bestämmelsen är böter eller fängelse i högst ett år. I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller oaktsamhet.

Lagen om förbud mot vissa dopningsmedel trädde i kraft den 1 juli år 1992. I förarbetena anfördes angående behovet av nationell lagstiftning om dopning (prop. 1990/91:199 s. 15) att dopning blivit allt vanligare och kommit att utnyttjas inte bara inom elitidrotten. Vidare förekom dopning inte längre endast vid idrottstävlingar utan hade även nått nya grupper, såsom motionärer och kroppsbyggare. Från folkhälsosynpunkt fanns det därför anledning att uppmärksamma sådana typer av dopning där det kunde befaras att ett okontrollerat bruk medförde skador på den mänskliga organismen.

Kriminaliseringen vad gäller dopningsmedel liknar på flera sätt den avseende narkotika, men är inte lika heltäckande. Straffskalorna för dopningsbrott är dessutom klart lägre än straffskalorna för narkotikabrott.

Enligt lagen om förbud mot vissa dopningsmedel är det förbjudet att, för annat än medicinskt eller vetenskapligt ändamål, föra in till landet, överlåta, framställa, förvärva i överlåtelsesyfte, bjuda ut till försäljning, inneha eller bruka dopningsmedel (2 §). Vad som betraktas som dopningsmedel fastställs i 1 §. Lagen omfattar syntetiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthormon samt kemiska substanser som ökar produktion eller frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Den som uppsåtligen bryter mot lagens förbud döms för dopningsbrott, vilket brott finns i tre grader (se 3 § och 3 a §). Försök, förberedelse och medverkan till dopningsbrott är i stor utsträckning straffbelagt (4 §).

I lagens ursprungliga lydelse var eget bruk av dopningsmedel inte straffbelagt. Det kriminaliserade området utsträcktes år 1999 till att omfatta också eget bruk (prop. 1998/99:3). I samma lagstiftningsärende infördes bestämmelsen om grovt dopningsbrott (3 a §), som upptog en betydligt strängare straffskala än de äldre straffbestämmelserna.

Nyligen höjdes straffmaximum för grovt brott ytterligare, till fängelse i högst sex år, samtidigt som definitionen av dopningsmedel ändrades så att den blev något vidare än förut (se prop. 2010/11:4).

Sammanfattningsvis har dopningslagstiftningen inneburit en väsentlig utvidgning av det kriminaliserade området.

Lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, som syftade till att åstadkomma ett effektivare kontrollförfarande för nya droger, tillkom i samma lagstiftningsärende som narkotikadefinitionen i narkotikastrafflagen utvidgades till att omfatta även vissa syntetiska droger, som inte visat beroendeframkallande egenskaper (se prop. 1997/98:183). Genom lagen skapades möjlighet att ingripa mot varor som, på grund av sina inneboende egenskaper, utan att utgöra narkotika, dopningsmedel eller godkända läkemedel medför fara för människors liv eller hälsa och som används, eller kan antas användas, i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan (se 1 §).

Till de ämnen som lagen huvudsakligen är avsedd att tillämpas på hör vissa syntetiska droger, som ännu inte har kunnat förklaras som narkotika. Även vissa varor beträffande vilka det står klart redan från början att de inte kan narkotikaklassificeras, kan dock också omfattas av lagen. Regeringen föreskriver i förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor vilka ämnen som omfattas av lagen.

I lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor kriminaliseras bl.a. att utan tillstånd överlåta, framställa, förvärva i överlåtelsesyfte, bjuda ut till försäljning eller inneha sådana varor som förtecknats i nämnda förordning, däremot inte att bruka dessa. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. I subjektivt hänseende krävs uppsåt. För vissa gärningar, däribland överträdelse av föreskriven skyldighet att föra anteckningar som tillsynsmyndigheten behöver för att kontrollera lagens efterlevnad, stadgas endast böter. I dessa fall är dock oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet. Lagstiftningen innebar en påtaglig utvidgning av det kriminaliserade området.

Den svenska alkoholregleringen har gamla anor. Redan genom 1855 års brännvinsreform genomfördes regleringar av tillverkning och försäljning av alkohol för att minska den stora alkoholkonsumtionen. Ett decennium före BrB:s ikraftträdande, reformerades alkohol- och nykterhetspolitiken. Genom reformen, som syftade till att den enskilde så långt som möjligt skulle få större frihet under ansvar, avskaffades motbokssystemet. Sedan ransoneringen hade upphört ökade dock alkoholkonsumtionen i landet kraftigt. Alkohol- och nykterhetspolitiken blev därför föremål för utredning, men först år 1977 antogs ett samlat alkoholpolitiskt program som syftade till att begränsa den totala alkoholkonsumtionen (prop. 1976/77:108). Alkoholregleringen, som vid tidpunkten var spridd på ett stort antal lagar, samlades då i två nya lagar, lagen

(1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. och lagen (1977:293) om handel med drycker.

Båda de nya lagarna innehöll straffbestämmelser, vilka i huvudsak hade överförts från den tidigare regleringen. I lagen om tillverkning av drycker, m.m. straffbelades bl.a. att olovligen tillverka sprit, att bereda mäsk i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit, att forsla, dölja eller förvara sprit som uppenbarligen var avsedd för olovlig tillverkning av sprit och att olovligen tillverka vin, starköl eller öl. Ringa brott var i flera fall undantaget från straffbarhet. Straffbestämmelserna i lagen om handel med drycker omfattade bl.a. att sälja alkoholdrycker utan tillstånd eller utan rätt enligt lagen, att servera spritdrycker m.m. som inte anskaffats på lagligt sätt, att i strid med föreskrifter i lagen anskaffa alkoholdrycker åt annan och att sälja eller utlämna alkoholdrycker till någon som inte uppnått i lagen föreskriven ålder. Även denna lag föreskrev i stor utsträckning straffrihet för ringa fall. Beträffande några av brotten omfattade kriminaliseringen även försök till brott.

Det ska tilläggas att all reglering på området inte upptogs i de två nämnda lagarna. Bestämmelser om teknisk sprit, dvs. sprit som är avsedd att användas för tekniskt, industriellt, medicinskt, vetenskapligt eller annat likartat ändamål, fick stå kvar i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit. Även denna lag innehöll straffbestämmelser.

Med anledning av EES-avtalet och inför Sveriges EU-inträde behövde den svenska alkoholregleringen anpassas i vissa avseenden, vilket var bakgrunden till att alkohollagen (1994:1738) i januari 1995 ersatte de båda lagarna från år 1977 (prop. 1994/95:89). Genom den nya lagen avskaffades import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen och ersattes med ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem.

Straffbestämmelserna i 1977 års lagar överfördes i allt väsentligt till den nya lagen. Det kriminaliserade området vidgades i någon mån genom att förberedelse till några brott, däribland olovlig sprittillverkning och olovlig försäljning av alkoholdrycker, straffbelades. Vissa gärningar, som efter införandet av 1994 års lag kunde bestraffas som förberedelse till olovlig sprittillverkning, hade dock varit straffbelagda även enligt den tidigare lagstiftningen. Den äldre regleringen hade nämligen innehållit en bestämmelse som straffbelade vissa åtgärder med destillationsapparater och aktiverat kol som självständiga brott. Eftersom kriminaliseringen av förberedelse till olovlig sprittillverkning ansågs täcka de gärningar som tidigare hade

träffats av bestämmelsen togs den inte in i 1994 års lag (se a. prop. 1994/95 s. 115).

Under de följande tio åren genomfördes ett antal ändringar i alkohollagen som vidgade det kriminaliserade området. Viss skärpning av straffskalorna företogs också.

År 1996 infördes ett straffsanktionerat förbud för annan än den med tillverkningstillstånd enligt lagen att inneha destillationsapparat eller del till sådan apparat (prop. 1995/96:205). Bakgrunden till denna (åter)kriminalisering var att konstruktionen i alkohollagen visat sig medföra att förverkande av destillationsapparat endast kunde ske när apparaten använts vid olovlig tillverkning, men däremot inte i de fall ansvar inträtt endast för försök eller förberedelse till olovlig tillverkning.

Det straffbelagda området utsträcktes år 2000 till att omfatta förvärv och innehav av olovligt tillverkad sprit eller spritdryck, s.k. hembränt. Kriminaliseringen omfattade alla typer av förvärv, t.ex. även förvärv genom gåva. För straffansvaret spelade det ingen roll om alkoholen var avsedd för eget bruk. I förarbetena till lagändringen gjordes en jämförelse med narkotikalagstiftningen, varvid det påpekades att all icke medicinskt motiverad befattning med narkotika var straffbelagd (prop. 1998/99:134 s. 114).

År 2001 utökades ansvaret för olovligt innehav av alkoholdrycker från att omfatta spritdrycker, vin och starköl till att omfatta även öl (prop. 2000/01:97). I samma lagstiftningsärende utökades förbudet mot att anskaffa alkoholdrycker till underåriga till att omfatta även att bjuda för förtäring på stället, om det med hänsyn till den bjudnes ålder och omständigheterna i övrigt var uppenbart oförsvarligt.

Det straffbelagda området vidgades åter år 2005, bl.a. genom att det infördes ett straffsanktionerat förbud att i vissa fall förvara alkohol i butiker (prop. 2004/05:126). Straffskalorna för vissa grova brott som begåtts uppsåtligen höjdes samtidigt.

Den 1 januari 2011 ersattes 1994 års alkohollag och lagen om försäljning av teknisk sprit av nuvarande alkohollag. Flertalet bestämmelser fördes, efter språklig modernisering, över från de båda äldre lagarna till den nya alkohollagen. Vidare justerades i den nya lagen definitionerna av sprit och alkoholdrycker samt ändrades serveringsreglerna. Det tidigare systemet med tillstånd för tillverkning av sprit och alkoholdrycker togs bort och ersattes med en rätt för den som är godkänd som upplagshavare eller skattebefriad förbrukare

enligt reglerna i lagen (1994:1564) om alkoholskatt att bedriva tillverkning. (Se prop. 2009/10:125.)

Vad gäller straffbestämmelser överfördes bestämmelserna i 1994 års lag i huvudsak oförändrade till den nya lagen. I denna inarbetades också straffbestämmelserna från lagen om försäljning av teknisk sprit. Till följd av strukturella skillnader i alkohollagen och lagen om försäljning av teknisk sprit har den nya lagen inneburit vissa mindre förändringar när det gäller det kriminaliserade området för hantering av teknisk sprit (se a. prop. s. 137 ff.).

Alkohollagens straffbestämmelser finns i 11 kap. Straffskalan varierar mellan böter och fängelse sex år. Brottsbenämningarna är bl.a. olovlig befattning med sprit (1 §), olovlig försäljning av alkohol (3 §), olovligt innehav av alkoholdrycker (6 §), olovligt anskaffande av alkoholdrycker (7 §) och olovlig dryckeshantering (9 §). Gärning som är att anse som ringa, är i de flesta fall undantagen från straffansvar (10 §). För olovlig befattning med sprit och olovlig försäljning av alkohol finns en särskild straffskala för brott som har begåtts uppsåtligen och är grovt (4 §). Försök och förberedelse till brott är i viss utsträckning straffbelagt (11 §). Det subjektiva kravet varierar mellan enbart uppsåt respektive uppsåt eller oaktsamhet.

Tobakslagen, som infördes år 1993 (prop. 1992/93:185), innehåller bestämmelser om bl.a. begränsning av rökning i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, rökfri arbetsmiljö, varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar för tobaksvaror, begränsningar av handeln med och rätten till införsel av tobaksvaror samt marknadsföring och produktkontroll av sådana varor (1 §). Regleringen i lagen har i viss utsträckning sin bakgrund i ett antal internationella dokument.

I sin ursprungliga lydelse innehöll inte tobakslagen någon straffbestämmelse. En sådan togs in i lagen först år 1997. För att förhindra tidiga tobaksdebuter och minska tobakskonsumtionen och därigenom förbättra folkhälsan infördes då ett straffsanktionerat förbud mot att i näringsverksamhet sälja eller annars lämna ut tobaksvaror till den som inte fyllt 18 år (se prop. 1995/96:228). Enligt straffbestämmelsen kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i sex månader, om inte gärningen är att anse som ringa (27 §).

År 2005 straffbelades uppsåtlig överträdelse av en befintlig bestämmelse i tobakslagen (11 §) om förbud mot att i näringsverksamhet

inom landet bl.a. tillhandahålla konsumenter tobaksvaror som saknar varningstexter eller innehållsdeklaration. (Se prop. 2004/05:118.)

Den senaste utökningen av det kriminaliserade området skedde år 2010 (se prop. 2009/10:207). Då infördes bl.a. krav på näringsidkare som vill tillhandahålla tobaksvaror för försäljning att först anmäla försäljningen till kommunen (12 c §) och möjlighet för kommunen att vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen förbjuda en näringsidkare att fortsätta försäljningen av tobaksvaror (20 a §). Uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av kravet på anmälan straffsanktionerades, liksom uppsåtliga överträdelser av meddelat försäljningsförbud.

Till de specialstraffrättsliga författningarna på området hälsofarliga ämnen m.m. kan, utöver vad som redovisats ovan, även hänföras förordningen (1933:78) angående beteckning för vissa slag av vin. I den straffbeläggs (böter) att under beteckningen vin utbjuda eller försälja viss dryck som inte är framställd av saft av färska druvor.

4.10.2. Läkemedel och medicintekniska produkter

Det finns straffbestämmelser i en handfull lagar som i huvudsak reglerar produktkontroll och handel med läkemedel och medicintekniska produkter. Det rör sig om läkemedelslagen (1992:859), lagen (2009:366) om handel med läkemedel, lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel, lagen (1993:584) om medicintekniska produkter och lagen (2006:496) om blodsäkerhet.

Läkemedelslagen är i första hand en produktkontrollag. Lagen, som när den infördes i början på 1990-talet ersatte läkemedelsförordningen (1962:701), är i stora delar ett resultat av ett genomförande av EU:s direktiv på läkemedelsområdet. De grundläggande principerna för läkemedelskontrollen är dock oförändrade i förhållande till vad som gällde enligt läkemedelsförordningen.

Två av lagens paragrafer innehåller straffbestämmelser, 26 och 26 a §§. I 26 § straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot de krav på godkännande för försäljning, registrering m.m. som uppställs i lagen och i en EU-förordning ([EG] nr 726/2004) för att ett läkemedel ska få säljas. Därutöver straffbeläggs bl.a. att bryta mot lagens föreskrifter om att det krävs tillstånd för att ha rätt att genomföra klinisk läkemedelsprövning, bedriva yrkesmässig tillverkning av läkemedel och importera läkemedel. Straffskalan sträcker

sig från böter till fängelse i högst ett år. Straffbestämmelsen är subsidiär till BrB och lagen (2000:1225)om straff för smuggling. Ringa fall är inte straffbara.

I samma paragraf stadgas också böter eller fängelse i högst sex månader för den som ger sig ut för att vara behörig att förordna läkemedel för att få ett läkemedel utlämnat i strid mot vad som är föreskrivet, om gärningen inte är belagd med strängare straff enligt BrB. Detsamma gäller för den som i sådan avsikt åberopar ett recept från en obehörig person.

Straffstadgandet i 26 a §, som endast upptar böter i straffskalan, avser bl.a. överträdelser av vissa föreskrifter i lagen om utlämnande av alkoholhaltigt läkemedel, teknisk sprit m.m. och obehöriga åtgärder med alkoholhaltigt läkemedel, som inte är avsett för invärtes bruk, i syfte att göra varan användbar för förtäring.

Innan 2009 års lag om handel med läkemedel trädde i kraft hade detaljhandel med läkemedel under närmare 40 år fått drivas endast av staten eller av juridisk person i vilken staten ägde ett bestämmande inflytande (först Apoteksbolaget, senare Apoteket AB), se lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel och dess efterföljare, lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. Enligt den äldre lagstiftningen var det straffbart för annan att bedriva detaljhandel med läkemedel (se 11 § i 1996 års lag). Kriminaliseringen omfattade även att t.ex. bedriva partihandel med läkemedel utan att ha föreskrivet tillstånd.

Genom 2009 års lag om handel med läkemedel avskaffades det svenska apoteksmonopolet (prop. 2008/09:145). Den nya regleringen innebär att den som har fått tillstånd av Läkemedelsverket får bedriva detaljhandel med de läkemedel som tidigare omfattades av Apoteket AB:s ensamrätt. Handeln ska bedrivas på öppenvårdsapotek. Omregleringen syftade bl.a. till att ge konsumenterna ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service och låga läkemedelskostnader.

I lagen om handel med läkemedel straffbeläggs bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriva detaljhandel eller partihandel med läkemedel utan tillstånd (subsidiärt till BrB) och att uppsåtligen inneha läkemedel i syfte att olovligen sälja dem (9 kap. 1 §). Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst ett år. Ringa fall är inte straffbara. En särskild straffskala, fängelse i högst två år, föreskrivs för uppsåtliga gärningar som begås yrkesmässigt, avser betydande mängd eller värde eller annars är av särskilt farlig art. Enligt lagen kan vidare den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer nikotin-

läkemedel till den som inte har fyllt 18 år dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (9 kap. 1 a §). Ringa fall är undantagna från det straffbara området.

Ovanstående lag kompletteras av lagen om handel med vissa receptfria läkemedel (prop. 2008/09:190). Denna reglerar försäljning av receptfria läkemedel på andra försäljningsställen än öppenvårdsapotek. Syftet med lagen var att ytterligare öka tillgängligheten till dessa läkemedel för konsumenterna. Vid införandet av lagen upphävdes lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinläkemedel. Flera av bestämmelserna i sistnämnda lag överfördes dock till den nya lagen.

I lagen om handel med vissa receptfria läkemedel straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja läkemedel till den som inte har fyllt 18 år och att bedriva detaljhandel med receptfria läkemedel utan att först ha anmält handeln till Läkemedelsverket (24 §). Straffskalan upptar böter eller fängelse i högst sex månader. Ringa fall är inte straffbara.

Lagen om medicintekniska produkter, som infördes år 1993, föranleddes av EES-avtalet och det kommande EU-medlemskapet (prop. 1992/93:175). Den är, liksom läkemedelslagen, huvudsakligen en produktkontrollag. Exempel på medicintekniska produkter är sprutor, kontaktlinsprodukter och pumpar för läkemedelstillförsel. I lagen finns bl.a. bestämmelser om vilka krav som gäller för medicintekniska produkter och under vilka förutsättningar en sådan produkt får släppas ut på marknaden eller tas i bruk i Sverige. Den som bryter mot vissa av bestämmelserna kan, om gärningen inte är ringa, dömas till böter eller fängelse i högst ett år (17 §).

En lag som också har ett produktkontrollerande syfte är lagen om blodsäkerhet. Lagen infördes år 2006 för att genomföra ett EUdirektiv om kvalitet och säkerhet hos blod och blodkomponenter, det s.k. bloddirektivet (prop. 2005/06:141). I lagen föreskrivs att blodverksamhet, t.ex. insamling och kontroll av blod och blodkomponenter avsedda att användas vid transfusion eller läkemedelstillverkning, endast får bedrivas av den som har tillstånd. För den som uppsåtligen bedriver blodverksamhet utan tillstånd stadgas böter eller fängelse i högst ett år (29 §). Ringa fall är inte straffbara.

Ytterligare två specialstraffrättsliga författningar som kan hänföras till området läkemedel och medicintekniska produkter är lagen (2008:286) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler (överträdelse av kravet på tillstånd för att få bedriva en vävnadsinrättning är straffbelagt) samt lagen

(2012:595) om införsel av och handel med sprutor och kanyler. Den sistnämnda lagen ersatte förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler. Syftet med införandet av lagen var att anpassa det svenska regelverket för sprutor och kanyler efter EU-rätten (direktiv 93/42/EEG), som inte tillåter att det uppställs krav på tillstånd för införsel av sprutor och kanyler eller handel med sådana produkter. I den nuvarande lagen uppställs ett krav på anmälan för försäljning inom Sverige. Lagen straffbelägger dels att sälja sprutor och kanyler utan att vara berättigad därtill (dvs. utan tillstånd att bedriva parti- eller detaljhandel med läkemedel eller anmälan av handel), dels att sälja sprutor och kanyler till den som inte fyllt 20 år om denne inte kan styrka att produkterna behövs för medicinskt bruk (se prop. 2011/12:112 s. 25 f.).

Straffsanktioneringen i den nuvarande lagen skiljer sig inte i väsentlig mån från den som föreskrevs i den tidigare förordningen.

4.10.3. Sjukvård

Specialstraffrättsliga författningar som kan sägas höra till området sjukvård, i vidsträckt bemärkelse, är bl.a. abortlagen (1974:595), lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar, lagen (1995:832) om obduktion m.m., lagen (1995:831) om transplantation m.m., lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m., lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m., lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa och patientsäkerhetslagen (2010:659). Dessa författningar redovisas närmare nedan.

När BrB infördes fanns det en bestämmelse i 3 kap. 4 § som straffbelade fosterfördrivning (illegal abort). Kriminaliseringen omfattade även gärning som begåtts av kvinnan själv. Nämnda bestämmelse upphävdes i samband med att abortlagen infördes år 1975 (prop. 1974:70). I abortlagen, som innebar vidgade möjligheter till legal abort, intogs bestämmelser om straffansvar (9–10 §§) dels för den som utan att vara behörig att utöva läkaryrket uppsåtligen utför abort på annan (rubriceras som illegal abort), dels för läkare som åsidosätter vissa föreskrifter i lagen. Däremot avskaffades straffhotet mot kvinnan. Avkriminaliseringen var främst en följd av ändrade samhällsvärderingar (motiven till avkriminaliseringen redovisas närmare i kapitlet om kartläggningen av brottsbalksområdet, avsnittet om brotten mot person). Straffskalorna för

de brott som upptogs i abortlagen var betydligt mildare än i bestämmelsen om fosterfördrivning i BrB. Abortlagens kriminalisering omfattar även försök till illegal abort.

När lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor infördes år 1982, bar den rubriken ”lag med förbud mot omskärelse av kvinnor”. I motiven anfördes att kampen mot bruket att omskära kvinnor förs både av det skälet att det utgör en inhuman kroppskränkning av individerna och att det utgör ett utslag av förnekande av kvinnors rätt och möjlighet till att vara självständiga (prop. 1981/82:172 s. 6). Beträffande behovet av en särskild straffbestämmelse som tog sikte på kvinnlig omskärelse uttalades att visserligen torde BrB:s regler om straff för misshandel kunna tillämpas på flertalet, kanske t.o.m. samtliga, ingrepp som det var fråga om, men det gällde att klart markera att sedvänjan med kvinnlig omskärelse i alla dess former, även de minst ingripande, var oförenlig med svensk rättsuppfattning (se a. prop. s. 7).

Lagtexten utformades så att det straffbelagda förbudet mot kvinnlig omskärelse gäller även om ingreppet företas med samtycke. De strafflatituder som upptogs för brott mot förbudet korresponderade med vad som gällde för de olika graderna av misshandel. Även försök till brott enligt lagen straffbelades.

Regleringen har därefter skärpts vid två tillfällen. År 1998 skärptes straffskalorna väsentligt och vidgades kriminaliseringen till att omfatta förberedelse, stämpling och underlåtelse att avslöja brott. I samma lagstiftningsärende byttes begreppet omskärelse ut mot könsstympning. I propositionen som föregick lagändringarna framhölls (prop. 1997/98:55 s. 99) att kvinnlig könsstympning är en fråga som rör mänskliga rättigheter, barnets rättigheter och att det också är en hälsofråga för kvinnor och barn. En straffskärpning var enligt regeringen motiverad eftersom det handlar om att på rituell grund utföra ingrepp som förstör väsentliga kroppsdelar på en människa, ofta med invalidiserande följder både fysiskt och psykiskt.

1998 års lagändringar innebar en klar utvidgning av det straffbara området.

Den senaste lagändringen genomfördes år 1999 (prop. 1998/99:70). Då infördes ett uttryckligt undantag från det krav på dubbel straffbarhet som gäller som en huvudregel enligt 2 kap. 2 § andra stycket BrB för svensk jurisdiktionsrätt över brott begångna utomlands. Undantaget motiverades med hänvisning till ingreppets grymhet och behovet av effektivitet. Det ansågs vara otillfredsställande att kriminaliseringen av könsstympning kunde kringgås genom att

personen i fråga utförde eller lät utföra ingreppet i en stat som tillåter kvinnlig omskärning. Det ska påpekas att åtal för brott som begåtts utom riket kräver tillstånd av regeringen (se 2 kap. 5 § BrB).

Lagen om omskärelse av pojkar, som infördes år 2001, tillkom för att tillgodose de krav som ställs i bl.a. FN:s konvention om barnets rättigheter när det gäller åtgärder som rör barn (prop. 2000/01:81).

Till skillnad mot könsstympning av kvinnor strider omskärelse av pojkar inte i sig mot barnkonventionen. Konventionen ger dock pojken rätt att få ingreppet utfört på ett sätt som är bra för honom och som inte åsamkar honom skada. Den ställer krav på att barnets inställning ska klargöras så långt det är möjligt och att barnets vilja ska beaktas.

Lagen reglerar sådan omskärelse av pojkar (upp till 18 års ålder) som inte är medicinskt betingad. Den innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar en omskärelse får utföras och vem som får utföra omskärelse. Reglerna innebär bl.a. att pojkens inställning till ingreppet så långt möjligt ska klarläggas och att ingrepp inte får ske mot hans vilja. Smärtlindring är obligatoriskt och omskärelse får endast utföras av legitimerad läkare eller den som har särskilt tillstånd.

I lagen finns en straffbestämmelse som stadgar att den som utför en omskärelse av en pojke utan att vara behörig döms till böter eller fängelse i högst sex månader (9 §). I förarbetena anfördes att en omskärelse som utförs av en icke behörig person kan, förutom att föranleda ansvar enligt lagen om omskärelse av pojkar, föranleda ansvar enligt de allmänna bestämmelserna i BrB. Att en gärning bedöms som brottslig enligt lagen om omskärelse av pojkar innebär dock inte automatiskt att gärningen också föranleder ansvar enligt BrB, eftersom det fortfarande kan finnas fall där de allmänna reglerna om samtycke och social adekvans leder till att bestämmelserna om t.ex. misshandel inte kan tillämpas. Dock underströks att utrymmet för att vid tillämpningen av BrB:s bestämmelse bedöma en omskärelse som utförs av någon som inte är behörig att utföra sådant ingrepp, som socialadekvat, torde minska väsentligt till följd av den nya regleringen. (Se a. prop. s. 30 f.)

Regleringen om omskärelse av pojkar torde ha inneburit att det straffsanktionerade området vidgats något.

Både lagen om transplantation m.m. och lagen om obduktion m.m. trädde i kraft år 1996. Lagarna hade beretts i samma lagstiftningsärende (se prop. 1994/95:148).

Lagen om transplantation m.m. innehåller bestämmelser om ingrepp för att ta till vara organ eller annat biologiskt material från en levande eller avliden människa för behandling av sjukdom eller kroppsskada hos en annan människa eller för annat medicinskt ändamål. Dessutom innehåller lagen, till skillnad från dess föregångare, transplantationslagen (1975:190), bestämmelser om användning av vävnad från ett aborterat foster. Detta område var före 1996 inte författningsreglerat. Lagen om transplantation m.m. har ett vidare tillämpningsområde än den tidigare lagen också genom att den omfattar alla transplantationer. Transplantationslagen gällde nämligen inte vissa mindre ingrepp.

Lagen om transplantation m.m. innehåller en straffbestämmelse (14 §). I denna föreskrivs att den som med uppsåt utför ingrepp eller tar biologiskt material från en levande eller avliden människa eller använder eller tar till vara vävnad från ett aborterat foster i strid med lagen döms till böter. En motsvarande straffbestämmelse fanns i den tidigare regleringen, men straffskalan i den var strängare och upptog även fängelse (högst sex månader). När lagen om transplantation infördes vidgades det kriminaliserade området genom att det i lagen upptogs ett straffbelagt förbud mot handel med biologiskt material (15 §). Denna straffbestämmelse har senare förts över till lagen om genetisk integritet m.m.

Före 1996 fanns bestämmelser om klinisk obduktion i obduktionslagen (1975:191) och viss reglering angående rättsmedicinsk obduktion i kungörelsen (1973:710) om rättsmedicinsk obduktion. Genom lagen om obduktion m.m. infördes en samlad reglering för båda slagen av obduktion. I lagen finns en straffbestämmelse som stadgar böter för den som med uppsåt utför ingrepp på en avliden människa i strid med lagen (25 §). Straffbestämmelsen, som saknar motsvarighet i den tidigare regleringen, tar i första hand sikte på sådana situationer då en obduktion eller annat ingrepp i en avlidens kropp utförs utan att föreskriven underrättelse har skett till närstående. Obduktioner som i övrigt genomförs i strid med lagen kan ofta vara straffbara som brott mot griftefrid enligt 16 kap. 10 § BrB (se prop. 1994/95:148 s. 103).

År 2006 infördes en sammanhållen lag om viss bioteknik på det medicinska området, lagen om genetisk integritet m.m. Lagen innehåller nya bestämmelser om bl.a. genetiska undersökningar, genetisk information, genterapi, fosterdiagnostik och preimplantatorisk genetisk diagnostik. Därutöver har till lagen förts bestämmelser från flera tidigare lagar på angränsande områden, nämligen lagen

(1991:114) om användning av viss genteknik vid allmänna hälsoundersökningar, lagen (1991:115) om åtgärder i forsknings- eller behandlingssyfte med ägg från människa, lagen (1984:1140) om insemination och lagen (1988:711) om befruktning utanför kroppen. En bestämmelse har också flyttats från lagen om transplantation m.m.

Lagen om genetisk integritet m.m. innehåller fem straffbestämmelser (8 kap. 2–5 §§). Flertalet av dessa motsvarar i huvudsak bestämmelser som tidigare fanns i några av de ovan nämnda lagarna. En av bestämmelserna, 2 §, synes dock i vart fall delvis innebära en nykriminalisering. I den straffbeläggs att utan stöd i lag ställa som villkor för ett avtal att den andra parten ska genomgå en genetisk undersökning eller lämna genetisk information om sig själv. Vidare straffbeläggs att i strid med vissa förbud i lagen utföra någon åtgärd som syftar till att åstadkomma genetiska förändringar som kan gå i arv hos människa. Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst sex månader. Paragrafen är subsidiär till BrB.

I 3 § stadgas böter eller fängelse i högst ett år för vissa, icke ringa, överträdelser av regleringen av åtgärder i forsknings- eller behandlingssyfte med ägg från människa. Allmänt åtal för sådant brott får väckas först efter medgivande från Socialstyrelsen.

Enligt 4 och 5 §§ drabbar straffansvar också den som, vanemässigt eller i vinstsyfte, utför insemination i strid med lagens föreskrifter eller bryter mot vissa bestämmelser om befruktning utanför kroppen. För sådana gärningar kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Slutligen straffbeläggs i 6 §, i en bestämmelse som tidigare fanns i lagen om transplantation m.m., förbjuden handel med biologiskt material. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år. Ringa fall är undantagna från straffbarhet.

År 2003 infördes lagen om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. I lagen regleras hur humanbiologiskt material, med respekt för den enskilda människans integritet, ska få samlas in, förvaras och använda för vissa ändamål (1 §). Med biobank avses en samling biologiskt material från människa som ordnas och bevaras tills vidare eller för en bestämd tid och vars ursprung kan härledas till den eller de människor från vilka materialet härrör (2 §). Före lagens tillkomst fanns det inte någon rättslig reglering rörande hanteringen av biobanker.

Straffsanktioneringen i lagen om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. utgör en nykriminalisering. I 6 kap. 1 § stadgas böter för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa av

lagens bestämmelser. Det gäller t.ex. bestämmelser om förvarande av vävnadsprover, om anmälan av nyinrättad biobank och om utlämnande av vävnadsprover.

Biobanksutredningen har lämnat förslag till en ny biobankslag, som utgör en omarbetning av den nuvarande lagen (En ny biobankslag, SOU 2010:81). Den nya lagen föreslås få ett utvidgat tillämpningsområde. Förslaget har i inte lett till några lagstiftningsförslag.

Lagen om skydd mot internationella hot mot människors hälsa, som vid ikraftträdandet år 2007 ersatte karantänslagen (1989:290), tillkom för att genomföra Världshälsoorganisationens (WHO) internationella hälsoreglemente som antogs i Genève den 23 maj 2005 (prop. 2005/06:215). Lagen syftar till att skydda mot internationella hot mot människors hälsa och avser risk för att smittämnen eller andra ämnen som utgör eller kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa förs in i landet eller sprids till andra länder. I lagen utses Socialstyrelsen till nationell kontaktpunkt som ska rapportera misstänkta hot till WHO.

Lagen om skydd mot internationella hot mot människors hälsa är, till skillnad från karantänslagen, inte uppbyggd kring vissa speciellt angivna sjukdomar. Jämfört med den tidigare regleringen är tillämpningsområdet vidgat till att omfatta samtliga allvarliga hot mot människors hälsa som kan spridas internationellt. I likhet med karantänslagen innehåller den nya lagen bl.a. bestämmelser om åtgärder som får vidtas när fartyg respektive luftfartyg ankommer till Sverige, bestämmelser om hälsointyg och andra intyg, m.m. Lagens straffbestämmelse motsvarar i huvudsak den straffbestämmelse som fanns i karantänslagen. I bestämmelsen stadgas böter för den som åsidosätter i lagen föreskriven skyldighet att lämna information om hälsotillståndet ombord på fartyg eller luftfartyg eller lämnar oriktig sådan information (31 §).

Patientsäkerhetslagen ersatte år 2011 (prop. 2009/10:210) lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.

Om sistnämnda lag kan tilläggas att den utgjordes av bestämmelser från ett flertal lagar (se prop. 1997/98:109), däribland lagen (1960:409) om förbud i vissa fall mot yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, även benämnd kvacksalverilagen, lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården m.m. och lagen (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården.

Patientsäkerhetslagen syftar till att främja hög patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården och därmed jämförlig verksamhet

(1 §). Lagen innehåller bestämmelser om anmälan av verksamhet m.m. (2 kap.), vårdgivarens skyldighet att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete (3 kap.), behörighetsfrågor (4 kap.), begränsningar i rätten för andra än hälso- och sjukvårdspersonal att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder (5 kap.), skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonal m.fl. (6 kap.), Socialstyrelsens tillsyn (7 kap.), prövotid och återkallelse av legitimation m.m. (8 kap.), Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (9 kap.) samt straffbestämmelser och överklagande m.m. (10 kap.). Under sommaren år 2013 kommer ett antal bestämmelser i lagen att ändras. Den väsentliga skillnaden är att hälso- och sjukvården och dess personal inte längre kommer att stå under Socialstyrelsens tillsyn utan under en ny inrättad myndighet. Denna myndighet, Inspektionen för vård och omsorg, kommer att inrättas den 1 juni 2013 (se prop. 2012/13:20).

Kravet på vårdgivare att bedriva systematiskt patientsäkerhetsarbete var en nyhet i patientsäkerhetslagen. Vidare reformerades ansvarssystemet inom hälso- och sjukvården bl.a. på så sätt att disciplinpåföljderna varning och erinran ersattes av en utökad klagomålshantering hos Socialstyrelsen.

Straffbestämmelserna i patientsäkerhetslagen motsvarar väsentligen de straffbestämmelser som fanns i lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som i sin tur hade överförts till den lagen från tidigare reglering på området (se ovan). Exempelvis är det straffbelagt med böter att uppsåtligen eller av oaktsamhet påbörja en verksamhet som omfattas av Socialstyrelsens tillsyn enligt lagen utan att först ha gjort föreskriven anmälan (10 kap. 1 §). Vidare stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder ett av Socialstyrelsen meddelat förbud mot att fortsätta bedriva en verksamhet (10 kap. 2 §). Samma straff föreskrivs för läkare som obehörigen (t.ex. för att legitimationen återkallats) och mot ersättning utövar läkaryrket (10 kap. 3 §), liksom för den som obehörigen och mot ersättning utövar tandläkaryrket (10 kap. 4 §). För överträdelser av bestämmelser om användande av beteckningen legitimerad och av vissa skyddade yrkestitlar stadgas böter (10 kap. 5 §). Lagens strängaste straffskala, böter eller fängelse i högst ett år, föreskrivs dels för den som bryter mot bestämmelserna om att vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder inte får vidtas av andra än hälso- och sjukvårdspersonal, dels för annan än hälso- och sjukvårdspersonal som, under yrkesmässig undersökning av hälsotillstånd eller behandling för sjukdom, uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar den under-

sökte eller behandlade en skada som inte är ringa eller framkallar fara för en sådan skada (10 kap. 6 §). Till ansvar enligt bestämmelserna i 3–6 §§ ska inte dömas om gärningen är belagd med strängare straff i annan lag.

Utöver i de ovan redovisade författningarna finns det straffrättslig reglering som kan hänföras till området sjukvård i vidsträckt bemärkelse i lagen (1972:119) om fastställande av könstillhörighet i vissa fall, steriliseringslagen (1975:580)och begravningslagen (1990:1144). Straffbestämmelserna i samtliga lagar är subsidiära till BrB och föreskriver böter eller fängelse i högst sex månader.

Avslutningsvis ska även beröras viss straffrättslig reglering på sjukvårdsområdet som har utmönstrats.

Den 1 januari 2013 upphävdes lagen (1944:133) om kastrering och kungörelsen (1944:285) med tillämpningsföreskrifter till lagen den 24 mars 1944 (nr 133) om kastrering (se SFS 2012:455), vilka båda innehöll straffbestämmelser. I propositionen anförde regeringen att det kunde ifrågasättas om den bestämmelse i kastreringslagen som möjliggjorde tvångsmässig kastrering kunde anses ligga inom ramen för de begränsningar som får göras av det grundlagsfästa skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Därtill kom, enligt regeringen, att lagen var otidsenlig i denna del. När det gällde frivillig kastrering, som också reglerades i lagen, anförde regeringen bl.a. att ingreppet var sällsynt förekommande och att när det aktualiserades borde det finnas möjlighet att utföra ingreppet med stöd av hälso- och sjukvårdslagen och enligt allmänna medicinska principer. Mot bakgrund av det anförda bedömde regeringen att lagen om kastrering var obehövlig och borde upphävas (se prop. 2011/12:142 s. 64).

Nuvarande smittskyddslag (2004:168) innehåller inte några straffbestämmelser, men i äldre reglering på området har sådana funnits.

I 1968 års smittskyddslag (1968:231) fanns en särskild bestämmelse om straff för den som hade könsligt umgänge trots att han eller hon led av venerisk sjukdom och hade vetskap eller misstanke om detta. I samband med att smittskyddslagens regler år 1985 gjordes tillämpliga på hivinfektion upphävdes denna straffbestämmelse (prop. 1985/86:13). Till grund för ändringen låg bl.a. en önskan att stärka förtroendet för smittskyddsarbetet. Mot bakgrund av bl.a. att smittskyddsläkaren under vissa förutsättningar var skyldiga att anmäla misstanke om sådant brott, ansågs det nämligen finnas en risk för att straffhotet avskräckte den som drabbats av venerisk sjukdom från att söka läkare. I motiven fram-

hölls att upphävandet av straffbestämmelsen inte innebar att könsligt umgänge vid venerisk sjukdom skulle vara straffritt, varvid hänvisades till straffbestämmelserna i 3 och 13 kap. BrB.

1968 års smittskyddslag innehöll även en bestämmelse enligt vilken den som bröt mot meddelade föreskrifter om isolering och inskränkning i sin verksamhet kunde straffas med böter. Vid tillkomsten av smittskyddslagen (1988:1472), som ersatte 1968 års lag, infördes inte någon motsvarighet till denna straffbestämmelse, eftersom det ansågs tveksamt om böter kunde förmå den enskilde att vidta rättelse (prop. 1985/86:5).

I sammanhanget bör även nämnas lagen (1987:375) om förbud mot s.k. bastuklubbar och andra liknande verksamheter (bastuklubbslagen). Lagen syftade till att skydda människor från smitta, och då främst hivinfektion (prop. 1986/87:149). Enligt lagen fick tillställning eller sammankomst till vilken allmänheten hade tillträde inte anordnas, om den med hänsyn till utformning, inredning eller beskaffenhet i övrigt av den lokal eller plats där den skulle äga rum och den verksamhet som förekom eller var avsedd att förekomma eller annan omständighet var särskilt ägnad att underlätta för besökare att ha sexuellt umgänge i lokalen eller på platsen med annan besökare. Även verksamhet som var att jämställa med tillställning eller sammankomst dit allmänheten hade tillträde, omfattades av förbudet. För överträdelse av förbudet stadgades fängelse i högst två år eller, där omständigheterna var mildrande, böter.

Bastuklubbslagen upphävdes år 2004, samtidigt som nuvarande smittskyddslag infördes. Som skäl för upphävandet anfördes i propositionen (2003/04:30 s. 187 f.) att bastuklubbslagen borde bedömas ur ett smittskyddsperspektiv och att det inte kunde beläggas att förbudet i lagen haft den åsyftade effekten på hivepidemins förlopp. Ett totalförbud mot bastuklubbar kunde därför inte längre anses motiverat av smittskyddsskäl.

4.11. Socialtjänst och socialförsäkring

Till de specialstraffrättsliga författningarna på området socialtjänst och socialförsäkring kan hänföras socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, socialförsäkringsbalken och bidragsbrottslagen (2007:612).

I inledningen av 1980-talet sammanfördes socialvårdslagstiftning för olika vårdområden till en gemensam lag, socialtjänstlagen (1980:620). Det rörde sig bl.a. om lagen (1956:2) om socialhjälp, delar av lagen (1960:97) om samhällets barnavård, lagen om nykterhetsvård (1954:579) och lagen (1976:381) om barnomsorg. Föreskrifter om tvångsvård, bl.a. beträffande ungdomar, placerades genom reformen i lagstiftning utanför socialtjänstlagen.

År 2002 ersattes 1980 års socialtjänstlag av den nuvarande socialtjänstlagen. Jämfört med sin föregångare är den nya socialtjänstlagen språkligt moderniserad och innehåller vissa materiella ändringar. Straffbestämmelserna i 1980 års lag hörde till de bestämmelser som i sak oförändrade överfördes till nuvarande socialtjänstlag.

Vad som straffbeläggs i socialtjänstlagen (16 kap. 6 §) är bl.a. att bryta mot ett av socialnämnden meddelat förbud för en person att i sitt hem ta emot andras barn, att åsidosätta bestämmelser om krav på medgivande från socialnämnden m.m. för att få ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem i vissa fall, att utan tillstånd bedriva verksamhet i form av t.ex. hem för vård och boende samt att i strid med ett av Socialstyrelsen meddelat förbud mot att driva viss verksamhet fortsätta verksamheten. Straffskalan innehåller endast böter. Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av Socialstyrelsen. Den 1 juni 2013 inrättas en ny myndighet, Inspektionen för vård och omsorg, vilken kommer att överta en del av Socialstyrelsens ansvar och uppgifter. Detta innebär bl.a. att allmänt åtal i vissa fall endast får väckas efter medgivande av Inspektionen för vård och omsorg.

När det gäller utvecklingen på det straffsanktionerade området kan nämnas att det område som straffbeläggs i bestämmelsen om överträdelse av tillståndsplikt under årens lopp har kommit att utvidgas som en direkt följd av att tillståndskrav har införts för allt fler typer av verksamheter.

Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga innehåller bestämmelser om åtgärder av tvångskaraktär avseende barn och ungdomar. I lagens enda straffbestämmelse (44 §) stadgas böter för den som överträder ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud. Med flyttningsförbud menas ett av Förvaltningsrätten meddelat förbud för den som har vårdnaden om en underårig att ta denne från ett s.k. familjehem (se 24 § i här aktuell lag och 6 kap. 6 § socialtjänstlagen). Allmänt åtal får endast väckas efter medgivande av socialnämnden eller Socialstyrelsen.

I lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade finns en straffbestämmelse (28 §). I bestämmelsen stadgas böter bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett i lagen föreskrivet krav på tillstånd av Socialstyrelsen för att få bedriva viss yrkesmässig verksamhet. Den 1 juni 2013 kommer tillstånd att meddelas av Inspektionen för vård och omsorg i stället för av Socialstyrelsen (se prop. 2012/13:20).

Lagen om internationell adoptionsförmedling innehåller bestämmelser om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner. I lagens straffbestämmelse stadgas böter bl.a. för den som bryter mot kravet på att adoptioner av barn från utlandet får förmedlas endast av sammanslutningar som är auktoriserade.

Sedan januari år 2011 finns bestämmelser från drygt 30 författningar inom det sociala försäkringsområdet och området för andra sociala ersättningar och bidrag sammanförda i socialförsäkringsbalken (prop. 2008/09:200).

Syftet med socialförsäkringsbalken var att samordna den gällande socialförsäkringslagstiftningen på ett sådant sätt att den blev mer överskådlig och att minska risken för bristande enhetlighet i fråga om gemensamma regler och begrepp. Lagstiftningen gavs även en omfattande lagteknisk och språklig bearbetning. (Se a. prop. s. 345.)

Socialförsäkringsbalken innehåller tre straffbestämmelser, 115 kap. 2–4 §§. Dessa har hämtats från fyra lagar: lagen (1962:381) om allmän försäkring, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension och lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration. Åtskilliga lagar på området hänvisade dock till de aktuella bestämmelserna i de tre förstnämnda lagarna.

Bestämmelsen i 2 § har överförts från lagen om självbetjäningstjänster via Internet etc. I den straffbeläggs att vid användning av självbetjäningstjänster uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämna oriktig uppgift eller förtiga sanningen. För straffansvar förutsätts dessutom att uppgifterna har lämnas på heder och samvete enligt bestämmelse i författning och att åtgärden innebär fara i bevishänseende. Straffet är böter eller fängelse i sex månader. Bestämmelsen är subsidiär till BrB och bidragsbrottslagen. Här kan påpekas att för att exempelvis bestämmelsen i 15 kap. 10 § BrB om osann försäkran ska vara tillämplig krävs att utsagan lämnats i skriftlig form. Genom den aktuella bestämmelsen klargörs dock att även uppgiftslämnande via internet kan omfattas av straffansvar.

Straffbestämmelsen i 2 § omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och sanningsbrotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Förslaget innebär ingen avkriminalisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.).

I 3 §, som tidigare hade en motsvarighet i lagen om allmän försäkring, stadgas böter för arbetsgivare eller arbetsföreståndare som underlåter att omedelbart efter erhållen kännedom om att en arbetstagare råkat ut för en arbetsskada göra arbetsskadeanmälan till Försäkringskassan.

I 4 § föreskrivs att arbetsgivare eller uppdragsgivare som underlåter att fullgöra viss uppgiftsskyldighet enligt balken ska dömas till penningböter. Motsvarigheter till bestämmelsen fanns såväl i lagen om allmän försäkring, som i lagen om arbetsskadeförsäkring och i lagen om inkomstgrundad ålderspension. Bestämmelserna i nämnda lagar, vilka var delvis oenhetliga beträffande vilka som omfattades av straffansvar och i fråga om påföljden, har i socialförsäkringsbalken samordnats. Detta har inneburit att det straffsanktionerade området utökats något. En viss vidgning av det straffsanktionerade området följer också av att några förmåner, som inte omfattades av de tidigare straffbestämmelserna, omfattas av den nuvarande eftersom den gäller samtliga förmåner enligt balken.

En straffbestämmelse som fanns i lagen om arbetsskadeförsäkring utmönstrades helt. I förarbetena till socialförsäkringsbalken anfördes (prop. 2008/09:200 s. 587) att de fall som straffbelades i bestämmelsen närmast hade karaktären av ordningsförseelser. För att straffbestämmelsen skulle bli tillämplig krävdes nämligen endast ett konstaterande av att någon medvetet eller av oaktsamhet hade lämnat en felaktig uppgift i ett ärende som rörde arbetsskada. Det krävdes inte ens någon risk för skada eller vinning, och om så var fallet föll brottsligheten under annan straffrättslig lagstiftning. Bestämmelsens tillämpningsområde vid sidan om BrB och bidragsbrottslagen bedömdes som mycket litet. Enligt regeringens uppfattning framstod det beteende som träffades av bestämmelsen inte som tillräckligt straffvärt för att motivera straffansvar, särskilt mot bakgrund av att det inte fanns motsvarande reglering

för att lämna oriktig uppgift avseende någon annan förmån som omfattades av balken.

År 2007 infördes bidragsbrottslagen (prop. 2006/07:80), vars tillämpningsområde omfattar ersättningar, bidrag och andra ekonomiska förmåner som betalas ut för personligt ändamål och som beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna.

Lagen syftar till att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemet. Enligt regeringen var det, särskilt mot bakgrund av att grundliga kontroller endast kunde ske i en mycket liten andel av den totala mängden ärenden om utbetalningar av ersättningar och bidrag, och med beaktande av omfattningen av brottsligheten på området, av stor betydelse att välfärdssystemen hade ett straffrättsligt skydd som var anpassat för de särskilda förhållanden som rådde vid utbetalningar från systemen och som fungerade effektivt i de fall någon ertappades vid en kontroll. Genom ett effektivt straffrättsligt skydd markerades också tydligt brott mot välfärdssystemen som oacceptabla. Dessutom, ansåg regeringen, borde det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen i huvudsak vara lika starkt som på skatteområdet. (Se a. prop. s. 37 ff.)

Enligt lagen döms den för bidragsbrott som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden och genom detta orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. I subjektivt hänseende krävs uppsåt. Brottet är indelat i tre grader och straffskalorna motsvarar i stort dem som gäller för bedrägeri (2 och 3 §§). Genom bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott (4 §) straffbeläggs också sådana gärningar som begås av grov oaktsamhet, om de inte med hänsyn till beloppet eller övriga omständigheter är mindre allvarliga. Straffskalan för vårdslöst bidragsbrott sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år. Lagen innehåller vidare en bestämmelse om skyldighet för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor att göra en anmälan till polis eller åklagare om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.

De uppsåtliga gärningar som straffbeläggs i bidragsbrottslagen var i huvudsak straffbelagda redan tidigare, främst som bedrägeribrott eller försök till sådant brott. Genom att bidragsbrottet har formulerats som ett äkta underlåtenhetsbrott står det dock numera klart att redan ett utnyttjande av annans villfarelse, t.ex. en för-

månstagares utnyttjande av en felaktig uppfattning hos en myndighet om rätten till en förmån, är straffbar; det krävs inte också att förmånstagaren har framkallat villfarelsen (se a. prop. s. 61 f.). Att förutsättningarna för bidragsbrott innehåller ett farerekvisit innebär att gärningar som tidigare varit straffbara som försök till bedrägeri i stället bestraffas som fullbordade (bidrags)brott. Straffbestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott innebar en påtaglig utvidgning av det kriminaliserade området.

Lagrådet konstaterade i sitt yttrande över lagförslaget (a. prop. s. 114) att de föreslagna brottsbeskrivningarna i mycket stor utsträckning täcktes av brottsbeskrivningar som redan fanns i BrB. När det sedan gällde ytterligare kriminalisering av olika oaktsamma beteenden framhölls det som befogat att ställa frågan om det inte kunde vara minst lika effektivt att införa någon form av sanktionsavgifter som att kriminalisera.

Införandet av bidragsbrottslagen förväntades enligt regeringen leda till en ökning av antalet anmälningar till polis och åklagare. Eftersom många av de tillkommande ärendena troligen skulle komma att avgöras genom strafföreläggande förväntades de inte belasta domstolarna i någon märkbar utsträckning. Beträffande anmälningarna till polis och åklagare anfördes att dessa i många fall torde vara relativt okomplicerade. Dessutom borde den samverkan som inletts mellan myndigheterna inom välfärdssystemet och polis och åklagare kunna leda till förhållandevis stora effektivitetsförbättringar. (Se a. prop. s. 91 f.)

Frågan om det finns behov av och är lämpligt att införa ett administrativt sanktionssystem på trygghetsområdet för att motverka att förmåner utbetalas på felaktiga grunder eller med fel belopp har nyligen varit föremål för utredning. I betänkandet Sanktionsavgifter på trygghetsområdet, SOU 2011:3, föreslås att det ska införas en lag om ett generellt administrativt sanktionssystem för samtliga de ekonomiska förmåner som i dag omfattas av bidragsbrottslagen.

Enligt förslaget ska en sanktionsavgift kunna påföras den som lämnat en oriktig uppgift till ledning för ett beslut om en förmån. Med oriktig uppgift ska i stort sett jämställas att anmälningsplikt vid ändrade förhållanden har åsidosatts. Det uppställs inte något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att sanktionsavgift ska få åläggas. Såväl straff som sanktionsavgift ska inte få påföras för samma oriktighet, men någon avkriminalisering föreslås inte. Att dubbla sanktioner inte drabbar den enskilde ska säkerställas genom reglering i både den föreslagna lagen och i bidragsbrottslagen. Bland

annat ska i den sistnämnda föreskrivas att talan om ansvar mot brott enligt lagen inte får tas upp till prövning om en sanktionsavgift påförts för gärningen.

I betänkandet anges att sanktionsavgift är avsett att vara huvudregeln vid ringa bidragsbrott och vårdslösa bidragsbrott. Bidragsbrott av den s.k. normalgraden och grova bidragsbrott bör däremot enligt utredningen inte komma i fråga för sanktionsavgift. Mot en avkriminalisering talade enligt utredningen (se bet. s. 134 f.) bl.a. det förhållandet att även gärningar som utgjorde ringa bidragsbrott i vissa fall kunde vara så allvarliga att straff var en mer adekvat reaktion än en sanktionsavgift och det förhållandet att vårdslösa bidragsbrott kunde avse mycket höga belopp. En avkriminalisering kunde också innebära en risk för att fall där det var svårt att avgöra vad som var ett eller flera brott och hur brotten skulle rubriceras kunde ”falla mellan stolarna” och därmed inte leda till någon sanktion alls.

En begränsning föreslås av anmälningsskyldigheten för myndigheter m.fl. enligt bidragsbrottslagen. Ändringen innebär att anmälan om misstänkta bidragsbrott som är att anse som ringa brott och vårdslösa bidragsbrott bara ska göras om det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl anges kunna vara att det framstår som svårbedömt om en gärning är att betrakta som ringa eller som ett uppsåtligt brott av normalgraden (se bet. s. 275).

4.12. Plan- och byggregleringen

Plan- och byggregleringen hör till de områden som efter BrB:s ikraftträdande varit föremål för en väsentlig avkriminalisering. Den nu gällande plan- och bygglagen (2010:900) innehåller inga straffbestämmelser alls. I 1947 års byggnadslag (1947:385) fanns det däremot flera straffbestämmelser. Denna lag gällde fram till den 1 juli 1987, då den ersattes av 1987 års plan- och bygglag (1987:10). I stort sett hade dock hela den straffrättsliga regleringen år 1977 bytts ut mot ett system med sanktionsavgifter genom införandet av lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. Den enda straffbestämmelse som kvarstod på området efter nämnda reform utmönstrades vid tillkomsten av 1987 års plan- och bygglag. (Den fortsatta framställningen bygger på prop. 1975/76:164, 1985/86:1 och 2009/10:170 och W. Warnling-Nerep,

Sanktionsavgifter – särskilt vid olovligt byggande, 1987, s. 128 ff.)

Bakgrunden till 1977 års reform var att det uppfattades som väsentligt att kunna kontrollera bebyggelseutvecklingen samtidigt som det existerande systemet inte bedömdes vara tillräckligt effektivt. Bland annat var de bötesstraff som utdömdes för överträdelser av de straffrättsliga bestämmelserna mycket låga och den korta preskriptionstid som gällde för de aktuella brotten, två år, medförde att åtal sällan kunde väckas, eftersom brotten ofta hade hunnit preskriberas innan de upptäcktes. De sanktionsavgifter som enligt de nya reglerna kunde uttas för olovligt byggande kunde däremot uppgå till mycket höga belopp. De kunde dessutom uttas genom ett ”schablonmässigt” förfarande som var snabbt och okomplicerat.

Huvudsyftet med att införa ett system med sanktionsavgifter var alltså att försöka åstadkomma en påföljd som bättre än straff skulle avhålla från olovligt byggande. Reformen hade också ett rent kriminalpolitiskt syfte. Vid tidpunkten för lagförslagets tillkomst var nämligen den förhärskande kriminalpolitiska målsättningen att reducera antalet straffbestämmelser och i enlighet med dessa intentioner avvisades den alternativa möjligheten att skärpa straffet för olovligt byggande. Ytterligare motiv för reformen, som dock torde ha varit av mer underordnad betydelse, var bl.a. ambitionen att avlasta polis- och åklagarmyndigheterna samt allmän domstol, men även önskan att skapa ett sanktionssystem som var mindre kostnadskrävande att administrera än det straffrättsliga och önskan att få möjlighet att låta sanktionen träffa inte bara fysiska utan också juridiska personer.

I det sanktionsavgiftssystem som infördes år 1977, och som vid tillkomsten av 1987 års plan- och bygglag överfördes i stort sett oförändrat till den nya lagen, ingick tre olika avgifter. Det rörde sig om byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift. Byggnadsavgift skulle tas ut för åtgärder som krävde bygglov, rivningslov eller marklov och som hade utförts utan lov. Storleken på byggnadsavgiften var på visst sätt kopplad till den avgift som skulle ha gällt om lov hade sökts. Tilläggsavgift kompletterade byggnadsavgiften. Den skulle uttas om en byggnad uppfördes eller tillbyggnad gjordes utan lov, en byggnad helt eller delvis togs i anspråk eller inreddes för väsentligt annat ändamål än det som bygglovet hade getts för, eller om en byggnad hade rivits utan lov. Tilläggsavgift utgick med 500 kr per kvadratmeter bruttoarea som den olovliga åtgärden hade omfattat, fast med en reduktion om tio kvadratmeter. Särskild avgift skulle tas ut för vissa övriga över-

trädelser, bl.a. om någon utförde ett arbete utan att det fanns någon kvalitetsansvarig eller underlät att göra bygganmälan. Beträffande den särskilda avgiften angavs i 1977 års lag att den skulle bestämmas till ett belopp mellan 200 och 500 kr. Beräkningssättet ändrades så småningom så att avgiften i stället relaterades till prisbasbeloppet.

Byggnadsavgift och särskild avgift tillföll kommunen, medan tilläggsavgift tillföll staten. Den som drabbades av byggnadsavgiften var fastigheten ägare. Tillsynsavgift uttogs normalt också av ägaren, men det fanns möjlighet att välja även annat ansvarigt subjekt. Vad gällde särskild avgift åvilade avgiftsskyldigheten den person som hade begått överträdelsen. Frågan om byggnadsavgift och särskild avgift prövades av byggnadsnämnden, medan tilläggsavgift beslutades av allmän förvaltningsdomstol på talan av nämnden. Gemensamt för alla avgifterna var att de kunde jämkas om särskilda skäl förelåg.

Sanktionssystemet sågs över i samband med tillkomsten av 2010 års plan- och bygglag (prop. 2009/10:170). Det framkom då bl.a. att många kommuner uppfattade systemet som svårt att överblicka med olika avgifter och olika mottagare. Det visade sig också att kommunernas intresse av att besluta om tilläggsavgift hade sjunkit drastiskt. Systemet med tilläggsavgift, som skulle prövas av länsrätten på talan av byggnadsnämnden, medförde nämligen kostnader för kommunerna samtidigt som avgiften tillföll staten.

Översynen resulterade i att en ny sammanhållen byggsanktionsavgift ersatte de tre tidigare avgiftsmöjligheterna (se 11 kap. 51–63 §§ i 2010 års lag). Liksom enligt den tidigare regleringen tas avgift ut om någon vidtar en åtgärd eller underlåter att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en byggbestämmelse i lagen. Nytt jämfört med den äldre regleringen är dels att avgiften tas ut även om den byggbestämmelse som har överträtts framgår av föreskrift eller beslut som har meddelats med stöd av vissa bemyndiganden i lagen eller i en EU-förordning om krav på byggnadsverk eller byggprodukter.

En nyhet i 2010 års lag är också att byggsanktionsavgiftens storlek ska framgå av föreskrifter som regeringen meddelar. I lagen anges att avgiften ska uppgå till högst 50 prisbasbelopp och att när avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Regeringen har meddelat föreskrifter om byggsanktionsavgifternas storlek m.m. i plan- och byggförordningen (2011:338). Avgifterna

består i många fall av en fast del (t.ex. 0,5 prisbasbelopp) jämte en tilläggsdel som är relaterad till den yta som den olovliga åtgärden omfattat (t.ex. 0,025 prisbasbelopp per kvadratmeter av tillbyggnadens sanktionsarea). Om en byggsanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter inte vidtar rättelse ska enligt förordningen en ny avgift för överträdelsen tas ut med det dubbla belopp som följer av föreskrifterna (den sammanlagda avgiften för överträdelsen får dock högst uppgå till 50 prisbasbelopp).

Avgiftsskyldigheten bygger liksom tidigare på strikt ansvar med möjlighet till jämkning i vissa fall. Avgift kan tas ut av ägaren till fastigheten eller det byggnadsverk som överträdelsen avser, den som begick överträdelsen eller den som har fått fördel av överträdelsen. Det är tillsynsmyndigheten som beslutar om avgiften. En byggsanktionsavgift som beslutas av byggnadsnämnden tillfaller kommunen.

4.13. Miljö

Redovisningen av den specialstraffrättsliga regleringen på miljöområdet inleds med miljöbalken. Därefter genomgås författningarna på området uppdelade på fyra undergrupper. Den första gruppen omfattar reglering rörande bl.a. avgaser, buller och gaturenhållning. I andra gruppen finns författningar som avser kärnteknisk verksamhet, strålskydd m.m. Grupperna tre och fyra innehåller reglering som rör särskilda geografiska områden, såsom Sveriges ekonomiska zon och Antarktis, respektive reglering om producentansvar m.m.

4.13.1. Miljöbalken

Genom miljöbalken, som trädde i kraft i mars 1999, samordnades miljölagstiftning som med tiden hade blivit alltmer svåröverskådlig och i vissa fall även motstridig (prop. 1997/98:45). Till det femtontal lagar vars bestämmelser sammansmältes i miljöbalken hörde bl.a. naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387), renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080), vattenlagen (1983:291), lagen (1985:426)om kemiska produkter, lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör

skyddade arter. Det övergripande syftet med reformen var att förstärka det miljörättsliga skyddet i allmänhet.

Som en del i reformen ingick att förstärka det straffrättsliga skyddet av miljöanknutna intressen. Straffbestämmelserna i de miljölagar som arbetades in i miljölagen (nästan alla lagarna innehöll straffbestämmelser) samlades i ett särskilt kapitel i miljöbalken (29 kap.). Dit fördes också bestämmelser om miljöbrott och vållande till miljöstörning, som fanns i 13 kap. 8 a § och 9 § andra stycket BrB. Sistnämnda bestämmelser hade i början på 1980-talet införts i BrB (prop. 1980/81:108) och då delvis inneburit en nykriminalisering.

Miljöbalksutredningen hade föreslagit (se SOU 1996:103) att de straffbestämmelser som fanns i BrB skulle få stå kvar där bl.a. för att det klart borde framgå hur allvarligt samhället ser på ifrågavarande brottslighet. Regeringen ansåg dock (prop. 1997/98:45 s. 520 f.) att alla miljöbrottsbestämmelser borde samlas på ett ställe. Vad gällde frågan om miljöbrottsbestämmelserna skulle placeras i miljöbalken eller i BrB anförde regeringen att avgörande var vilka sakliga skäl som talade för den ena eller andra lösningen från bl.a. effektivitetssynpunkt. Vissa av de aktuella brotten var blankettstraffbud, vilka fick sitt innehåll genom miljöbalkens materiella bestämmelser. Regeringen framhöll att straffbestämmelsernas karaktär av blankettstraffbud inte stämde överens med systematiken och utformningen av brotten i BrB. Om brotten med miljörättslig anknytning arbetades in i miljöbalken så skulle deras centrala betydelse i miljösammanhang tydliggöras och myndigheternas verksamhet underlättas. Dessutom skulle inte bara miljöstraffrätten utan också hela miljörättens regelsystem bli mera sammanhållet och lätt att överblicka om straffbestämmelserna integrerades i miljöbalken.

Vid utformningen av miljöbalkens straffbestämmelser eftersträvades, för att öka deras tydlighet, att straffbestämmelserna så långt möjligt skulle få fullständiga brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar (se a. prop. s. 522 ff.). När det t.ex. gällde överträdelser av förbud och föreskrifter visade det sig dock vara svårt att åstadkomma brottsbeskrivningar som var så tydliga att de var godtagbara ur legalitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Även miljöbalken kom därför att innehålla flera blankettstraffbud.

Straffskalorna i de äldre miljölagarnas straffbestämmelser varierade mycket, t.ex. stadgades i vissa av bestämmelserna enbart böter, medan andra föreskrev ett straffmaximum om två års fängelse.

I miljöbalken infördes gemensamma straffskalor, för flertalet brott böter eller fängelse i högst två år, vilket innebar en straffskärpning för vissa typer av brott.

Under årens lopp har miljöbalkens straffbestämmelser ändrats ett flertal gånger. Mer omfattande lagändringar har skett år 2006 (prop. 2005/06:182), år 2008 (prop. 2007/08:80) och år 2012 (prop. 2011/12:59).

2006 års ändringar innebar att flertalet straffbestämmelser i miljöbalken arbetades om och att ett antal nya bestämmelser skapades. Reformen syftade bl.a. till att förtydliga och bättre avgränsa straffbestämmelserna för att säkerställa att de uppfyllde grundläggande legalitetskrav. Blankettstraffbuden hörde till de straffbestämmelser som ägnades uppmärksamhet, då vidsträckta sådana ansågs kunna göra det svårt för den enskilde att se vad som var straffbart. Beträffande blankettstraffbud som innehöll hänvisningar till EU-förordningar gjordes bedömningen att dessa borde förtydligas och avgränsas genom att det i straffbestämmelsen angavs vilka artiklar i EU-förordningarna som var straffsanktionerade (se prop. 2005/06:182 s. 41 f.).

Av betydelse för 2006 års ändringar var också att Högsta domstolen i NJA 2005 s. 33 hade prövat frågan om blankettstraffbudens överensstämmelse med regeringsformen i vissa fall. Av avgörandet framgår att det inte är förenligt med grundlagen att ett blankettstraffbud, där den straffbelagda gärningen anges helt eller i det väsentliga av en förvaltningsmyndighet eller kommun, upptar fängelse i straffskalan. Om överträdelser av myndighetsföreskrifter ska vara förenade med straffansvar, får alltså endast böter förekomma i straffskalan. Avgörandet föranledde vissa ändringar i miljöbalkens straffbestämmelser, bl.a. togs fängelse bort ur straffskalan för vissa brott.

2008 års ändringar företogs främst med anledning av EU:s nya kemikalielagstiftning (en förordning kallad ”Reach”) som ersatte mycket av det som tidigare reglerades med nationella bestämmelser och som för Sveriges del fanns i regeringens förordningar och Kemikalieinspektionens föreskrifter. För att kunna straffsanktionera överträdelser av EU-förordningen gjordes relativt omfattande ändringar i och vissa kompletteringar till miljöbalkens straffbestämmelser.

År 2012 skedde ytterligare några ändringar i miljöbalkens straffbestämmelser. Syftet med ändringarna var att anpassa straffbestämmel-

serna så att de överensstämde med EU-rätten (se prop. 2011/12:59). Ändringarna ledde till att en rad olika straffbestämmelser utvidgades.

Det är i dag ett mycket omfattande område som är kriminaliserat genom straffbestämmelserna i 29 kap. miljöbalken. Generellt om denna straffsanktionering kan sägas att den till betydande del har sin bakgrund i omfattande internationell reglering (främst konventioner) och EU-reglering som gäller miljön.

Straffbestämmelserna avser miljöbrott och grovt miljöbrott (1 §), brott mot områdesskydd (2 §), förseelse mot områdesskydd (2 a §), artskyddsbrott och grovt artskyddsbrott (2 b §), miljöfarlig kemikaliehantering (3 §), olovlig kemikaliehantering (3 a §), kemikalieregistreringsbrott och grovt kemikalieregistreringsbrott (3 b), otillåten miljöverksamhet (4 §), otillåten avfallstransport (4 a §), försvårande av miljökontroll (5 §), bristfällig miljöinformation (6 §), nedskräpning (7 §) och nedskräpningsförseelse (7 a §). Dessutom straffbeläggs genom blankettstraffbuden i 8–9 §§ en mängd olika gärningar som inte har några egna brottsbenämningar.

I samtliga bestämmelser straffbeläggs såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar (i något fall krävs att oaktsamheten är grov). Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB och lagen (2000:1225) om straff för smuggling. För flertalet straffbestämmelser gäller att ringa brott inte är straffbara (11 §).

Straffskalan sträcker sig i de flesta bestämmelserna från böter till fängelse i högst två år. För de grova brotten varierar straffmaximum mellan fyra och sex års fängelse. Ett fåtal bestämmelser stadgar endast böter. Sedan den 1 juli 2011 finns det dessutom en straffbestämmelse med enbart penningböter i straffskalan, nämligen 7 a § om nedskräpningsförseelse.

Genom införandet av bestämmelsen om nedskräpningsförseelse fördes lindrigare varianter av nedskräpning, som tidigare hade omfattats av 7 §, över till en självständig straffbestämmelse. I propositionen till lagändringen anförde regeringen (prop. 2010/11:125 s. 14 f.) att nedskräpning var ett allvarligt samhällsproblem och att det mot denna bakgrund var viktigt att skapa förutsättningar för ett effektivt genomslag av miljöbalkens nedskräpningsförbud. En egen straffbestämmelse för lindrigare överträdelser skulle underlätta en i högre grad differentierad straffvärdesbedömning, bidra till att förbättra effektiviteten i bekämpningen av nedskräpning och skapa förutsättningar för ett enklare sätt att lagföra den som skräpar ner (vad som åsyftades var införande av ordningsbot). Det framhölls

också att en effektiv sanktion mot nedskräpning utgjorde en tydlig markering från samhällets sida om nedskräpningsförbudets betydelse.

Sedan den 1 juli 2011 är försök och förberedelse till grovt miljöbrott och grovt artskyddsbrott kriminaliserat (prop. 2010/11:76). Denna utvidgning av det straffbelagda området syftade till att genomföra rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet. I övrigt straffbeläggs i miljöbalken osjälvständiga brott i mycket liten utsträckning. Det handlar om försök till otillåten avfallstransport i vissa fall (kriminaliserat år 2010, se prop. 2009/10:35) och försök till vissa brott enligt blankettstraffbudet i 8 §.

I betänkandet Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form, SOU 2011:18, föreslår Strålsäkerhetsutredningen att strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ska upphävas och att reglerna i lagarna ska föras in i miljöbalken. Utredningen anför som skäl till förslaget att reglerna i lagarna i flera avseenden är överlappande. Det föreslås att 12 kap. miljöbalken ska upphöra att gälla och ersättas av materiella bestämmelser som rör kärnsäkerhet och strålskydd under en ny rubrik ”Strålskydd”. I betänkandet föreslås att flera av de nuvarande straffbestämmelserna i miljöbalken ska utvidgas och att ett antal nya ska införas i syfte att bl.a. föra in ett antal av de straffbestämmelser som föreskrivs i strålskyddslagen och lagen om kärnteknisk verksamhet i miljöbalken (a. bet. s. 753 ff.).

Vid miljöbalkens tillkomst togs det i 30 kap. in bestämmelser om att en särskild avgift, miljösanktionsavgift, skulle betalas av en näringsidkare som bl.a. åsidosatte bestämmelser i balken, eller i föreskrifter meddelade med stöd av denna, om tillståndsplikt eller anmälningsplikt för en verksamhet. En liknande avgift, benämnd miljöskyddsavgift, kunde utgå med stöd av den tidigare miljöskyddslagen. Båda avgifterna syftade till att skapa effektiva sanktioner som kunde träffa juridiska personer. För att en miljösanktionsavgift skulle kunna påföras vid en överträdelse krävdes dock inte, vilket var fallet med miljöskyddsavgiften, att en ekonomisk fördel hade uppkommit till följd av överträdelsen. En annan skillnad var att miljösanktionsavgiftens storlek inte var relaterad till den ekonomiska fördelens omfattning. I förarbetena anfördes (prop. 1997/98:45 s. 535) att miljösanktionsavgiften skulle vara en repressiv sanktion. Dess syfte skulle inte vara vinsteliminering, utan enbart att vara styrande och på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet.

Bestämmelserna om miljösanktionsavgift finns kvar, men har ändrats i flera viktiga avseenden sedan miljöbalken infördes. Till de delar av regleringen som är oförändrade hör att det inte framgår av miljöbalken vilka överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift, utan regeringen bemyndigas i stället att föreskriva för vilka överträdelser avgift ska tas ut och hur stor avgiften ska vara. Likaså gäller fortfarande att avgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Ansvaret är alltså strikt. Sedan systemet infördes har det också funnits en bestämmelse som ger visst utrymme för att inte påföra avgift om detta vore oskäligt (2 §). Bestämmelsens utformning har ändrats vid några tillfällen. Bland de viktigare förändringar som har genomförts bör nämnas att sanktionssystemet numera omfattar inte bara näringsidkare utan även fysiska personer (se prop. 2005/06:182). Vidare ska avgifterna, som ursprungligen skulle uppgå till minst 5 000 kr och högst 500 000 kr, i dag fastställas till minst 1 000 kr och högst 1 000 000 kr.

När miljösanktionsavgifterna infördes kunde de påföras såväl för mindre straffvärda som för mycket allvarliga överträdelser. Avgift kunde utgå helt parallellt med straff. Detta har dock kommit att modifieras.

År 2003 infördes en åtalsprövningsregel (prop. 2002/03:54) som innebär att när det gäller vissa gärningar som straffbeläggs i miljöbalken, som kan föranleda miljösanktionsavgift och som inte kan antas leda till annan påföljd än böter, får åtal väckas bara om det är påkallat från allmän synpunkt. Regeringen anförde då att det fanns starka skäl för att mildra dubbelbestraffningssituationerna (a. prop. s. 21).

I samband med 2006 års lagstiftningsärende (se ovan) gjordes ändringar som syftade till att renodla miljöbalkens sanktionssystem på ett sådant sätt att de allvarligaste överträdelserna skulle omfattas av straffansvar, medan de mindre allvarliga i stället skulle fångas upp av andra sanktioner, som t.ex. miljösanktionsavgift (prop. 2005/06:182). Att straff är samhällets mest ingripande och kraftfulla medel mot oönskade beteenden talade enligt regeringen (a. prop. s. 43) i sig för att straff skulle vara reserverat för de överträdelser som var mest straffvärda och där det inte fanns några andra alternativ att tillgå. Det kunde dessutom ifrågasättas om det var rimligt att de allvarligaste och mest straffvärda överträdelserna var förenade med miljösanktionsavgift, bl.a. med hänsyn till att utrymmet för nyanserade straffrättsliga bedömningar var förhållandevis litet.

En uttalad strävan i lagstiftningsärendet var att undvika att samma gärning omfattades av dubbla sanktioner i form av straff och miljösanktionsavgift (se a. prop. s. 1 och s. 42 f.). Detta mot bakgrund av att det bedömdes som sannolikt att Europakonventionens förbud mot dubbelbestraffning gäller miljösanktionsavgifter (a. prop. s. 44 f.).

De ändringar som genomfördes var bl.a. att det i 30 kap. 2 § togs in en uppräkning av omständigheter som kan föranleda befrielse från avgiftsskyldighet, däribland ”att överträdelsen har föranlett straff enligt bestämmelserna i 29 kap.” Åtalsprövningsregeln utvidgades vidare till att omfatta fler gärningar. I bestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i 29 kap. 4 § infördes ett stadgande om att ansvar inte ska dömas ut enligt paragrafen om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller om gärningen omfattas av en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 30 kap. 1 § om skyldighet att betala miljösanktionsavgift. Sistnämnda får sägas ha inneburit en viss avkriminalisering.

Bilagan till förordningen (1998:950)om miljösanktionsavgifter, där regeringen föreskrev för vilka överträdelser sanktionsavgift skulle utgå och med vilka belopp, byttes vidare ut i sin helhet fr.o.m. den 1 januari 2007 (SFS 2006:1300). Ändringarna innebar dels att de allvarligare överträdelserna togs bort och därefter endast träffades av straff, dels att det i bilagan fördes in ett antal nya överträdelser som snarast riktades mot privatpersoner. Som exempel kan nämnas att enligt den äldre bilagan skulle miljösanktionsavgift bl.a. betalas av näringsidkare som utan tillstånd anlade fabrik, annan inrättning eller annan miljöfarlig verksamhet som angetts i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet. Avgiftsbeloppen uppgick till mellan 250 000 kr och 900 000 kr. I 2007 års lydelse av bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter fanns nämnda överträdelse inte med. Däremot belades det i den nya bilagan med miljösanktionsavgift bl.a. att utan tillstånd inrätta en avloppsanordning när krav på tillstånd föreskrevs i förordningen om miljöfarlig verksamhet. Avgiften uppgår till 5 000 kr.

I juli år 2012 ersattes förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter med en ny förordning (2012:259) om miljösanktionsavgifter. I korthet innebar ändringen att bilagan till den tidigare förordningen togs bort och att det nu direkt i förordningen anges beloppen (miljösanktionsavgift) för olika överträdelser. Vidare innebar ändringen att nya miljösanktionsavgifter infördes för överträdelser av EU-förordningen nr 1005/2009 om ozonnedbrytande

ämnen (8 kap. 1 §) och EU-förordningen nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.

4.13.2. Avgaser, buller, gaturenhållning m.m.

De författningar som kommer att beröras i det följande är lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner, avgasreningslagen (2011:318), drivmedelslagen (2011:319), lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, terrängkörningslagen (1975:1313), förordning (1993:1053) om användning av vattenskoter, lagen (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja och lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.

År 1999 infördes lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner (prop. 1998/99:13). Lagen, som föranleddes av nya EU-regler i det s.k. arbetsmaskinsdirektivet, syftar till att förebygga att mobila maskiner och motorer till dessa skadar eller orsakar olägenheter för människors hälsa eller för miljön genom utsläpp av avgaser och andra föroreningar samt genom buller (1 §). I lagen straffbeläggs att saluföra mobila maskiner eller motorer till dessa som inte uppfyller föreskrivna krav, att förse en motor till en mobil maskin med märke om att den överensstämmer med ett EUtypgodkännande trots att så inte är fallet, och att ändra eller göra ingrepp i utrustning som reglerar utsläpp av avgaser på en EUtypgodkänd motor till en mobil maskin så att motorn inte längre uppfyller kraven för det typgodkända utförandet. Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar omfattas av kriminaliseringen. Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst sex månader.

Genom införandet år 2011(prop. 2010/11:51) av drivmedelslagenoch avgasreningslagen delades reglering som tidigare fanns i en lag, lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, upp på två lagar. Bakgrunden till den ändrade lagstiftningen var att regelverket behövde anpassas till nya EU-bestämmelser på området. Samma skäl hade föranlett tillkomsten av såväl lagen om motorfordons avgasrening och motorbränslen, som dess föregångare, bilavgaslagen (1986:1386).

Straffbestämmelserna i drivmedelslagen (25 §) och avgasreningslagen (38 §) motsvarar straffbestämmelserna som fanns i lagen om motorfordons avgasrening och motorbränslen (27 respektive 27 a §§).

I drivmedelslagen straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot lagens förbud mot att saluföra bensin eller dieselbränsle som inte uppfyller kraven för vissa miljöklasser. Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst två år. När denna straffbestämmelse togs in i lagen om motorfordons avgasrening och motorbränslen ersatte den en äldre bestämmelse i miljöbalken (prop. 2001/02:31).

Enligt straffbestämmelsen i avgasreningslagen stadgas böter bl.a. för den som med uppsåt eller av oaktsamhet i samband med ett typgodkännandeförfarande undanhåller en uppgift, lämnar en oriktig uppgift, förfalskar ett testresultat m.m. och därigenom bryter mot tillverkarens skyldigheter enligt vissa EU-förordningar. Kriminaliseringen av de gärningar som omfattas av avgasreningslagens straffbestämmelse tillkom år 2010 (prop. 2009/10:35).

Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning tillkom samtidigt med miljöbalken (prop. 1997/98:45). I lagen sammanfördes ett antal bestämmelser som hade funnits i renhållningslagen och i naturvårdslagen och som inte ansågs passa in i miljöbalken. Gemensamt för bestämmelserna är att de rör frågor om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars utomhus, t.ex. strövområden och andra naturområden, eller tomter.

Vissa av bestämmelserna, som härrör från naturvårdslagen, har också ett vidare syfte i det avseendet att de avser att skydda landskapsbilden. (Se a. prop. s. 432.)

Straffbestämmelserna i lagen (14 §) härrör från de båda ovan nämnda lagarna. Vad som är kriminaliserat är t.ex. att som fastighetsägare uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgöra vissa föreskrivna skyldigheter angående gaturenhållning, snöröjning m.m. Att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot föreskrivet tillståndskrav för varaktig uppsättning utomhus av bl.a. reklamskyltar, är ett annat exempel på en straffsanktionerad gärning. Straffskalan upptar enbart böter.

Terrängkörningslagen, som trädde i kraft år 1976, syftar främst till att skydda mark och vegetation mot skador. Den innehåller bl.a. generellt förbud mot körning för annat ändamål än jordbruk och skogsbruk i terräng med motordrivet fordon på barmark. I lagen stadgas böter för uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av förbud mot körning i terräng. Ringa fall är undantagna från ansvar.

I förordningen om användning av vattenskoter, som infördes år 1994, straffbeläggs med penningböter bl.a. överträdelser av förordningens bestämmelser om var vattenskotrar får användas och hur

framförande av vattenskotrar ska ske. Straffbestämmelsen är subsidiär till straffsanktionering som finns i andra författningar.

År 1982 trädde lagen om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja i kraft. I lagen föreskrivs bl.a. att den som under ett kalenderår i en svensk hamn eller i en annan i Sverige belägen anläggning har tagit emot sammanlagt mer än 150 000 ton olja som har transporterats sjöledes till hamnen eller anläggningen ska lämna uppgift om den mottagna oljemängden till Sjöfartsverket. Den som underlåter att fullgöra sin uppgiftsskyldighet enligt lagen eller som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift kan dömas till böter (5 §). Lagens straffbestämmelse är subsidiär till BrB. Allmänt åtal får väckas endast efter anmälan från Sjöfartsverket.

Lagen om handel med utsläppsrätter, som infördes år 2005, tillkom för att genomföra EU:s handelsdirektiv (prop. 2004/05:18).

Genom lagen infördes ett fullständigt regelverk för ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid. Med anledning av ändrade EU-regler har därefter lagens tillämpningsområde vidgats till att omfatta fler växthusgaser (prop. 2009/10:28). Lagen innehåller bestämmelser om tillstånd, tilldelning, registrering och redovisning av utsläppsrätter.

Straffansvar föreskrivs bl.a. för den som driver en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser utan att verksamheten omfattas av ett tillstånd och för den som lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan om tillstånd som skulle kunna föranleda att tillstånd ges på felaktiga grunder (8 kap. 1 §). Såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser omfattas av straffansvaret. I ringa fall döms dock inte till ansvar. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

Under år 2012 utvidgades det straffbara området till att även omfatta gärningar som innebär överträdelser av vissa artiklar i EUförordningen nr 1031/2010 om tidschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. Dessa artiklar reglerar bl.a. insiderhandel, insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan. Syftet med införandet av de nya straffbestämmelserna var att uppfylla de krav som ovannämnda förordning uppställer (se prop. 2011/12:143 s. 27 och 38 ff.)

Vissa överträdelser sanktioneras med avgifter i stället för straff. En verksamhetsutövare, som inte kan överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen för anläggningen,

ska till staten betala en avgift i förhållande till de utsläpp för vilka utsläppsrätter inte överlämnats. Avgiften uppgår till 100 euro per ton koldioxid som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. Ansvaret är strikt. I lagen finns inte några bestämmelser om jämkning av avgiftsskyldigheten.

4.13.3. Kärnteknisk verksamhet m.m.

Till de specialstraffrättsliga författningar som rör kärnteknisk verksamhet, strålskydd och liknande hör lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m., strål-skyddslagen (1988:220) och atomansvarighetslagen (1968:45).

När lagen om kärnteknisk verksamhet trädde i kraft år 1984 ersatte den bl.a. atomenergilagen (1956:306), lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle m.m. (villkorslagen) och lagen (1980:1123) om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken. Lagen syftar till att tillvarata säkerheten vid kärnverksamhet och att möjliggöra att de förpliktelser uppfylls som följer av Sveriges internationella överenskommelser avseende förhindrande av spridning av kärnvapen (prop. 1983/84:60). Den innehåller bl.a. bestämmelser om uppförande och innehav m.m. av kärntekniska anläggningar samt befattning med kärnämnen och kärnavfall.

Vid tillkomsten av lagen om kärnteknisk verksamhet överfördes till denna straffbestämmelse som fanns i atomenergilagen. Från sistnämnda lag överfördes även en bestämmelse om att det krävdes anmälan av tillsynsmyndigheten för att allmän åklagare skulle få väcka åtal. En sådan regel ansågs lämplig eftersom frågor om kärnteknisk verksamhet i stor omfattning krävde speciella kunskaper och avsåg, särskilt vad gällde kärnkraftverk, avancerade tekniska system (se a. prop. s. 100).

Sedan ikraftträdandet har det vid ett flertal tillfällen gjorts ändringar i lagen. Det straffsanktionerade området har vidgats vid i huvudsak två tillfällen, dels i samband med att lagen moderniserades och skärptes år 1993 (se prop. 1992/93:98), dels i samband med ändringar som företogs år 2009 för att bl.a. uppfylla EUrättsliga förpliktelser på området (se prop. 2008/09:121).

Den ovan nämnda åtalsbestämmelsen togs bort år 1993. I förarbetena framhölls att en motsvarande bestämmelse saknades i strålskyddslagen och att det var viktigt att reglerna i kärntekniklagen inte utformades så att de kunde skapa intrycket av att en särskild restriktivitet skulle gälla vid tillämpningen av straffreglerna på kärnsäkerhetsområdet (se prop. 1992/93:98 s. 37 f.) I stället infördes en bestämmelse om att ringa brott inte är straffbara.

I lagen stadgas straffansvar bl.a. för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bedriver kärnteknisk verksamhet utan föreskrivet tillstånd (25 §). Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst två år, eller, om brottet begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vidare föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader bl.a. för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar tillsynsmyndigheten oriktiga uppgifter (27 §). Dessutom innehåller lagen straffsanktionering (böter) av överträdelser av bestämmelser i ett par EU-förordningar (27 a och 27 b §§). Som nämnts ovan omfattar straffansvaret enligt lagen inte gärningar som är ringa (29 §). Till ansvar döms inte heller om strängare straff för gärningen kan dömas ut enligt BrB eller om ansvar kan dömas ut enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

I betänkandet Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form, SOU 2011:18, föreslår Strålskyddsutredningen att lagen ska upphävas och att många av de materiella bestämmelserna och av straffbestämmelserna ska föras in i miljöbalken. Utredningen anför som skäl för de föreslagna ändringarna att reglerna i lagarna i flera avseenden är överlappande. Utredningen föreslår också att det ska införas en lag om kärnämneskontroll m.m. med en kompletterande förordning. Den föreslagna lagen avser att ta till vara intresset av att de förpliktelser fullgörs som följer av Sveriges internationella åtaganden i överenskommelser som avser att förhindra att kärnvapen sprids till länder som inte redan har sådana. Enligt förslaget ska lagen innehålla vissa bestämmelser, bl.a. straffbestämmelser, som motsvarar de som redan föreskrivs i lagen om kärnteknisk verksamhet. Några nya straffbestämmelser föreslås däremot inte i lagen om kärnämneskontroll m.m. (a. bet. s. 760 ff.).

Lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, som trädde i kraft år 2007, syftar till att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som enligt lagen om kärnteknisk verksamhet åvilar den som har tillstånd till sådan verksamhet. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om skyldig-

het att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet. I lagens enda straffbestämmelse stadgas böter för oriktigt uppgiftslämnande i vissa fall (19 §). I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller grov oaktsamhet.

En straffbestämmelse som liknar den nyss nämnda finns i lagen om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Enligt denna lag, som tillkom i slutet på 1980-talet, är den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor skyldig att betala viss avgift till staten som ett bidrag till kostnaderna för bl.a. hantering och slutförvaring av kärnavfall m.m.

När nuvarande strålskyddslag infördes år 1988 (prop. 1987/88:88) ersatte den en strålskyddslag från 1950-talet (1958:110). Den nya lagen tillkom mot bakgrund av att den tekniska utvecklingen på olika områden i samhället hade lett till ett förändrat behov av skydd mot strålning. Lagen syftar till att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av all slags strålning (joniserande och icke-joniserande). Liksom sin föregångare bygger lagen på grundprincipen att strålningsverksamhet ska stå under samhällets kontroll genom en särskild strålskyddsmyndighet. Denna myndighet är Strålsäkerhetsmyndigheten.

Straffbestämmelserna i strålskyddslagen (35–37 §§) motsvarar i huvudsak den straffbestämmelse som fanns i 1958 års strålskyddslag (23 §).

I 35 § strålskyddslagen straffbeläggs vissa uppsåtliga eller grovt oaktsamma överträdelser av lagens bestämmelser om allmänna skyldigheter. Dessa bestämmelser innebär att vissa allmänna aktsamhetsregler gäller för den som bedriver verksamhet med strålning och den som tillverkar, till landet inför, överlåter eller upplåter radioaktiva ämnen eller tekniska anordningar som kan alstra strålning. Enligt paragrafen kan vidare den straffas som bryter mot en bestämmelse om hantering m.m. av radioaktivt avfall. Straffskalan omfattar i böter eller fängelse i högst två år.

Straffbestämmelsen i 36 § upptar samma straffskala, men i denna paragraf är det för straffbarhet tillräckligt att gärningen begåtts av oaktsamhet. Vad som straffbeläggs är bl.a. att bryta mot förbudet mot att sysselsätta en person som är under 18 år i verksamhet som är förenad med joniserad strålning, att bryta mot den tillståndsplikt som föreskrivs i lagen när det gäller radioaktiva ämnen och tekniska anordningar som kan och är avsedda att sända ut joniserande strålning samt att åsidosätta vissa föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

I 37 § stadgas böter för vissa uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser. Att anlita en arbetstagare som inte genomgått föreskriven läkarundersökning och att lämna oriktiga uppgifter i en ansökan som avges enligt lagen är exempel på gärningar som straffbeläggs i paragrafen.

Ringa fall är undantagna från strålskyddslagens straffsanktionering (38 §). Lagens straffbestämmelser är subsidiära till BrB och lagen (2000:1225) om straff för varusmuggling.

I betänkandet Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form, SOU 2011:18, föreslår Strålskyddsutredningen att lagen ska upphävas och att många av de materiella bestämmelserna och straffbestämmelserna som finns i lagen ska föras in i miljöbalken. Utredningen anför som skäl att reglerna i lagarna i flera avseenden är överlappande.

Atomansvarighetslagen grundar sig på två internationella konventioner. Det handlar dels om 1960 års Pariskonvention om skadeståndsansvar på atomenergins område (Pariskonventionen), dels om en i Bryssel år 1963 avslutad tilläggskonvention till Pariskonventionen (tilläggskonventionen). I Pariskonventionen finns grundläggande regler om anläggningshavarens skadeståndsansvar och i tilläggskonventionen finns regler om supplerande statsansvar för atomskador.

I atomansvarighetslagen finns en straffbestämmelse (40 §) som gäller anläggningshavarens skyldighet att inneha en ansvarsförsäkring eller att ställa sådan annan säkerhet som föreskrivits med stöd av lagen. Den som försummar denna skyldighet döms enligt bestämmelsen till böter eller fängelse i högst sex månader.

Atomansvarighetslagen kommer att ersättas av lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor, som grundas på Pariskonventionen och tilläggskonventionen i deras lydelser efter ändringsprotokoll som avslutades år 2004 (prop. 2009/10:173). Den nya lagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. När så kan ske beror på när ratifikationsförfarandet avseende 2004 års tilläggsprotokoll är klart. Den nya lagen innehåller en straffbestämmelse som motsvarar den i atomansvarighetslagen.

4.13.4. Särskilda geografiska områden

De specialstraffrättsliga författningar som rör särskilda geografiska områden är lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och lagen (2006:924) om Antarktis.

Lagen om Sveriges ekonomiska zon har sin grund i 1982 års havsrättskonvention (prop. 1992/93:54). Genom lagen inrättade

Sverige en ekonomisk zon omfattande visst havsområde utanför territorialgränsen. Detta innebar att Sverige fick en exklusiv rätt att utnyttja havets och havsbottens naturtillgångar inom zonen och rätt att – under iakttagande av folkrättsliga grundsatser som att tillåta oskadlig genomfart för främmande fartyg – införa miljöskyddsregler inom zonen.

I 16 § straffbeläggs med böter bl.a. att underlåta att iaktta en föreskrift som med stöd av lagen har meddelats för att skydda och bevara den marina miljön, att bryta mot det i lagen uppställda kravet på tillstånd för att få bedriva viss verksamhet i den ekonomiska zonen och att fortsätta att bedriva en verksamhet efter det att tillsynsmyndigheten har förbjudit den. Straffansvaret omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar.

1993 års lag om Antarktis (1993:1614) var den första lag som för svenskt vidkommande reglerade vad som gällde för vistelse eller verksamhet i Antarktis (prop. 1992/93:140). Lagen, som byggde på Antarktisfördragets miljöprotokoll, ersattes år 2006 av nuvarande lag om Antarktis. Bakgrunden till den nya lagen var dels att regleringen behövde anpassas efter de s.k. Stockholmsreglerna om miljöansvar i Antarktis som beslutades vid Antarktisfördragets konsultativa möte (ATCM) i Stockholm 2005, dels att det fanns ett allmänt behov av att se över och modernisera den äldre lagen (prop. 2005/06:179).

Jämfört med 1993 års lag innebar den nuvarande lagen en klar vidgning av det straffsanktionerade området. Dessutom skärptes straffskalorna och ett grovt brott infördes.

Straffbestämmelserna finns i 34–35 §§. Till de gärningar som straffbeläggs i 34 § hör bl.a. att utan föreskrivet tillstånd vistas eller bedriva verksamhet i Antarktis, att placera radioaktivt avfall i Antarktis och att från ett fartyg släppa ut oljor, oljehaltiga ämnen m.m. i havet i Antarktis. I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller oaktsamhet. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år. För grova brott föreskrivs fängelse i lägst sex månader och

högst sex år. Straffansvaret enligt 34 § omfattar även försök till brott. Ringa fall är undantagna från det straffbara området.

Straffskalan i 35 § innehåller endast böter. I paragrafen straffbeläggs bl.a. att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryta mot en bestämmelse om avfallshantering som regeringen eller en myndighet har meddelat med stöd av lagen. Straffansvaret enligt 35 § omfattar inte ringa fall.

4.13.5. Producentansvar m.m.

En handfull förordningar på miljöområdet innehåller bestämmelser om producentansvar för olika produkter. Det handlar om förordningen (2000:208) om producentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer, förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar, förordningen (2007:193) om producentansvar för vissa radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor samt förordningen (2008:834) om producentansvar för batterier. I de flesta av förordningarna åläggs producenterna bl.a. att utforma och framställa produkterna på ett sådant sätt att uppkomsten av avfall förebyggs och, i fråga om det avfall som ändå uppkommer, att tillhandahålla system för insamling eller mottagning av avfallet.

Samtliga förordningar innehåller straffbestämmelser som stadgar böter för den som med uppsåt eller av oaktsamhet inte fullgör sina skyldigheter enligt respektive förordning. Straffbestämmelserna är i flertalet fall subsidiära till miljöbalken.

Avslutningsvis ska även bilskrotningsförordningen (2007:186)beröras. Den avser visserligen inte producentansvar, men har ändå visst samband med de ovan nämnda förordningarna eftersom den syftar till att uttjänta bilar ska omhändertas på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning och miljöriktigt bortskaffande främjas (1 §). Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om auktorisation av bilskrotare, utfärdande av mottagningsbevis och skrotningsintyg. I förordningen stadgas böter bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet obehörigen utger sig för att vara auktoriserad bilskrotare eller som utfärdar ett mottagningsbevis eller skrotningsintyg utan att vara behörig till det (52 §). Straffbestämmelserna är subsidiära till miljöbalken.

4.14. Jordbruk

Till de mer centrala specialstraffrättsliga författningarna på jordbruksområdet hör lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter och växtskyddslagen (1972:318).

Lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter tillkom i mitten av 1990-talet med anledning av att Sverige blev medlem i

EU.

Den gemensamma jordbrukspolitiken regleras i en mängd EUförordningar. Även om dessa är direktverkande, måste de för att genomföras kompletteras av vissa nationella bestämmelser, t.ex. om tillsyn och straff. Lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter innehåller sådana kompletterande bestämmelser som behövs för att EU:s politik på jordbruksområdet ska kunna genomföras. Utöver bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela kompletterande föreskrifter till EU-förordningarna, innehåller lagen bl.a. två straffbestämmelser (12–13 §§).

I straffbestämmelserna stadgas bl.a. att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot vissa föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller mot EG:s förordningar om jordbruksprodukter i fråga om kvalitetsnormer döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Samma straff föreskrivs för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter i vissa fall. I ringa fall döms inte till ansvar enligt lagen. Straffbestämmelserna är subsidiära till både BrB och lagen om straff för smuggling. (I sammanhanget kan nämnas att när det gäller gärningar som har att göra med EU-bidrag är den mest betydelsefulla bestämmelsen den om subventionsmissbruk i 9 kap. 3 a § BrB.)

Före EU-inträdet fanns det nationell reglering om jordbrukspolitiken, som också innehöll straffsanktionering, se t.ex. lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område.

Innan växtskyddslagen infördes år 1972 fanns det inte någon särskild lag för växtskyddet i Sverige. De bestämmelser rörande växtskyddsverksamhet som fanns var spridda i ett stort antal olika författningar (se prop. 1972:89 s. 5 ff.). Flera av författningarna innehöll straffbestämmelser med enbart böter i straffskalan. Som exempel kan nämnas kungörelsen (1969:116) om bekämpande av päronpest. I kungörelsen fanns bl.a. bestämmelser om att drabbade markägare inte fick föra bort smittade växter från växt- eller för-

varingsplatsen och att de var skyldiga att ge tillträde för bekämpningsåtgärder. I kungörelsen angavs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bröt mot nämnda regler kunde dömas till böter.

Genom växtskyddslagen infördes en ramlag för växtskyddsverksamhet, som skulle göra det möjligt för myndigheterna att snabbt ingripa om nya farliga växtskadegörare uppträdde. Nedan redogörs för de bestämmelser i lagen som är kopplade till straffsanktioner.

Lagen innehåller en anmälningsskyldighet till behörig myndighet för den som har anledning att anta att växtskadegörare angripit växt på mark som han eller hon äger eller brukar eller växt som han eller hon innehar för försäljning (4 §). För vilka växtskadegörare som anmälningsskyldigheten föreligger specificeras i lägre författningar. Anmälningsskyldigheten är straffsanktionerad och den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot den kan dömas till böter (10 § 1 p).

I lagen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att vidta ett flertal åtgärder för att bekämpa och hindra spridning av växtskadegörare (5 §). Behörig myndighet kan bl.a. förelägga fastighetsägare eller nyttjanderättshavare att vidta bekämpningsåtgärder, förordna om smittrening beträffande lokaler och transportmedel m.m., förbjuda sådd och plantering samt meddela föreskrifter om odling eller skörd av växt. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte följer ett föreläggande eller bryter mot en föreskrift eller ett förbud som meddelats med stöd av bemyndigandet kan dömas till böter (10 § 2 p).

År 1995, i samband med Sveriges inträde i EU, gjordes ändringar i lagen i syfte att EU-anpassa den (prop. 1994/95:145). Ändringarna innebar bl.a. att två nya bemyndiganden infördes och att det straffsanktionerade området vidgades. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fick genom det ena nya bemyndigandet rätt att bl.a. meddela vissa föreskrifter för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från och kontrollera spridning av växtskadegörare (5 a §) samt genom det andra nya bemyndigandet rätt att meddela föreskrifter om sundhetsintyg (7 a §). Uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandena är straffsanktionerade med böter (10 § 2 p).

Slutligen straffbeläggs i växtskyddslagen också att uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätta föreskriven skyldighet för innehavare av mark, transportmedel m.m. att lämna tillträde för åtgärder enligt lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (6 § och

10 § 3 p). Straffet är böter. Sedan år 2006 omfattar denna straffsanktionerade skyldighet att lämna tillträde även EU:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer och experter (prop. 2005/06:128).

I departementspromemorian Ändringar i växtskyddslagen, Ds 2012:38, föreslås en utvidgning av det straffsanktionerade området. Förslaget innebär att det blir straffbart bl.a. att utfärda sundhetsintyg utan att utfärdaren har fått uppgiften överlämnad till sig och att överträda föreskrifter om åtgärder avseende oreglerade växtskadegörare. Straffet ska vara böter (a. a. s. 36 ff.). I förslaget anförs även att det inom EU för närvarande pågår en översyn över växtskyddsområdet och att detta kan leda till att bestämmelserna i växtskyddslagen inom de närmaste åren kan behövas ses om på nytt samt att det vid en sådan översyn kan det finnas anledning att överväga om det straffrättsliga sanktionssystemet i växtskyddslagen helt eller delvis kan ersättas av administrativa sanktioner, som exempelvis sanktionsavgifter eller viten (a.a. s. 53). Under våren 2013 väntas regeringen lämna en proposition om ändringar i växtskyddslagen.

I anslutning till redogörelsen för växtskyddslagen kan nämnas att det även finns en straffbestämmelse i förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. Förordningen innehåller kompletterande bestämmelser till nämnda lag, däribland bemyndiganden för Jordbruksverket i ett antal frågor som rör växtskydd. I förordningens straffbestämmelse stadgas böter för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna i förordningen eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna (23 §).

Utöver de ovan redovisade författningarna finns det ytterligare dryga tiotalet specialstraffrättsliga författningar som hänför sig till jordbruksområdet. Dessa berörs nedan.

Lagen (1992:1684) om EG-gödselmedel innehåller kompletterande bestämmelser till en EU-förordning om gödselmedel. Genom lagen är det straffbelagt med böter att marknadsföra handelsgödsel under beteckningen EG-gödselmedel utan att de villkor för detta som föreskrivits i förordningen eller i svenska kompletterande föreskrifter är uppfyllda. Både uppsåtliga och oaktsamma brott är straffbelagda. I ringa fall döms inte till ansvar. Straffbestämmelsen är subsidiär till BrB.

Lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter kompletterar rådets förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom

på jordbruksprodukter och livsmedel. I lagen stadgas böter bl.a. för den leverantör som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud som har meddelats med stöd av EU-förordningen och som innebär att produkter inte får marknadsföras med uppgift om att de är ekologiskt framställda.

I förarbetena till lagen (prop. 1994/95:175 s. 13) uttalades att förbud eller föreläggande vid vite i sig skulle vara en tillräcklig sanktion mot en enligt EU-förordningen otillåten marknadsföring. Eftersom kontrollorgan skulle kunna komma att fatta sådana beslut och då det inte ansågs vara lämpligt att kontrollorgan skulle kunna förbjuda eller förelägga vid vite, ansåg dock regeringen att straff också behövdes som sanktion.

Den EU-förordning som lagen avser att komplettera har numera upphävts och ersatts av nya EU-förordningar på området. I promemorian Ny lag om ekologisk produktion (Ds 2009:27) lämnas förslag till en ny lag om ekologisk produktion som syftar till att anpassa den nationella lagstiftningen till de nya EU-förordningarna. De straffbestämmelser som finns i lagen om EG:s förordningar om ekologiskt framställda produkter föreslås inte föras över till den nya lagen.

I promemorian anförs (s. 103 ff.) att det ursprungliga syftet med straffbestämmelserna inte längre gör sig gällande, eftersom kontrollorganen sedan år 2006 inte har möjlighet att fatta sådana beslut som avses i straffbestämmelsen (se ovan). Det framhålls att regeringens ståndpunkt är att kriminalisering för att förhindra överträdelser av olika normer ska användas med viss försiktighet. Vidare konstateras att det inte finns något egentligt behov av särskilda sanktionsbestämmelser avseende överträdelser av EUregleringen om märkning i den nya lagen eftersom sanktionsbestämmelserna i livsmedelslagen (straff) och marknadsföringslagen (sanktionsavgift) omfattar sådan bedräglig användning av uppgifter som ska sanktioneras enligt EU-rätten. I promemorian anförs vidare att det inte är behövligt att straffsanktionera näringsidkarens skyldighet att tillhandahålla upplysningar och handlingar till kontrollmyndigheten. Kontrollmyndighetens möjlighet att meddela förelägganden och att i sådana sätt ut vite bedöms vara en lämplig och effektiv sanktion för att övertyga näringsidkaren om att medverka till kontrollen.

I promemorian föreslås att det införs en administrativ sanktionsavgift för underlåtenhet att i enlighet med en bestämmelse i en EU-förordning anmäla sin verksamhet till kontroll. Sådana över-

trädelser bör enligt promemorian vara sanktionerade eftersom anmälningsskyldigheten syftar till att möjliggöra en kontroll av reglerna om ekologisk produktion. Att inte straff utan avgift föreslås som sanktion motiveras främst med att det utan komplicerad utredning går att konstatera att en överträdelse har skett och att det klart framgår av bestämmelserna vad som krävs av den enskilde. Det framhålls också att med ett sanktionsavgiftssystem uppnås ett enklare och snabbare beivrande jämfört med om skyldigheten skulle vara straffbelagd. Inte heller behöver utredningsinsatser tas i anspråk hos polis- och åklagarmyndighet. Förslaget innebär att en avgift på minst 1 000 kr och högst 30 000 kr ska kunna tas ut för underlåten anmälan till kontroll. Avgiften ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Om det är oskäligt ska dock avgift inte tas ut.

Lagförslaget bereds för närvarande inom Landsbygdsdepartementet och väntas leda till lagstiftning under år 2013 (se prop. 2012/13:55).

Bland de specialstraffrättsliga författningarna på jordbruksområdet finns flera som tillkom under 1970-talet och som enbart upptar böter i straffskalorna. Det handlar om lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre, utsädeslagen (1976:298) och förordningen (1977:945) om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet.

I lagen om skydd mot flyghavre stadgas straffansvar bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som föreskrivs i lagen om hantering av växtförädlingsprodukter (14 §). Exempelvis föreskrivs att växtförädlingsprodukt inte får hanteras på sätt som innebär fara för att flyghavre sprids eller lämnas för användning som utsäde m.m. om det kan antas att produkten kommer att användas på sätt som innebär fara för att flyghavre sprids.

Utsädeslagen innehåller huvudsakligen bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Bemyndigandena avser bl.a. rätt att meddela föreskrifter om att utsäde av visst slag får saluföras endast om det har certifierats eller kvalitetskontrollerats på annat sätt och rätt att föreskriva anmälningsskyldighet för den som yrkesmässigt förpackar eller saluför utsäde.

I lagen straffsanktioneras bl.a. uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av nämnda föreskrifter (8 §). Ringa fall är inte straffbara.

I förordningen om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet föreskrivs att trädgårdsväxter inte får saluhållas yrkesmässigt eller säljas om inte växterna uppfyller de fordringar i fråga om sundhet, sortäkthet och kvalitet som Jordbruksverket föreskriver (1 §).

Vidare stadgas att vid yrkesmässig handel med sådana växter måste dessa i alla handelsled vara försedda med uppgift om sort och kvalitet enligt föreskrifter som meddelas av Jordbruksverket (2 §). Överträdelser av nämnda regler är straffsanktionerade (9 §).

Ytterligare en specialstraffrättslig författning som rör jordbruksområdet och som tillkom på 1970-talet är lagen (1975:417) om sambruksföreningar. Enligt lagen kan en ekonomisk förening med ändamål att driva jordbruk eller trädgårdsnäring för medlemmars gemensamma räkning registreras som sambruksförening (1 §). I lagen föreskrivs att bestämmelserna om straff och vite i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar gäller i tillämpliga delar i fråga om sambruksföreningar. I lagen om ekonomiska föreningar finns såväl straffskalor med enbart böter som straffskalor med både böter och fängelse. Bland de gärningar som där straffbeläggs kan nämnas att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att föra förteckning över föreningens medlemmar.

På jordbruksområdet finns också några specialstraffrättsliga författningar av betydligt äldre datum. Det handlar om lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark, lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark, lagen (1933:269) om ägofred och byggningabalken.

Enligt de två förstnämnda lagarna kan regeringen, på framställning av lantbruksnämnden och landstinget, förordna att tjur, hingst eller bagge, som uppnått viss ålder, inte får släppas ut på samfälld betesmark utan medgivande från alla som har rätt till bete där. Överträdelse av sådant förbud är straffbelagt med böter, högst femhundra kronor.

Lagen om ägofred ålägger ägare och innehavare av hemdjur, dvs. hästar nötkreatur, får getter, svin och fjäderfä, vissa skyldigheter i syfte att skydda annans mark från skador. I lagen stadgas böter bl.a. för den som uppsåtligen bryter mot vissa bestämmelser om gemensamt bete. Att vålla att kreatur olovligen inkommer på annans ägor är ett annat exempel på vad som straffsanktioneras i lagen. För sistnämnda överträdelse stadgas böter med minst fem och högst femtio kronor.

I byggningabalken, som främst innehåller bestämmelser om lantbruksfrågor och olika rättsförhållanden i grannelag, finns ett antal straffbestämmelser som i praktiken har ersatts av bestämmelser i BrB men som inte formellt har upphävts. De är således obsoleta.

Avslutningsvis kan till den specialstraffrättliga regleringen på jordbruksområdet också hänföras lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden. Den gäller när ett bulvanförhållande används för att kringgå ett sådant hinder mot att förvärva eller behålla viss lantbruksegendom som uppställs i jordförvärvslagen (1979:230). Med ett bulvanförhållande avses i lagen att någon (bulvanen) utåt framstår som ägare av viss egendom men i verkligheten innehar egendomen huvudsakligen för annans (huvudmannens) räkning. I lagens straffbestämmelse (2 §) föreskrivs att om en huvudman eller bulvan uppsåtligen kringgår ett sådant hinder som sagts ovan, ska han eller hon dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller i fråga om den som är i huvudmannens eller bulvanens ställe.

4.15. Skog

Från 1900-talets början, då den första skogsvårdslagen kom, fram till 1970-talet var den röda tråden i svensk skogspolitik säkerställandet av återbeskogningen, dvs. att ny skog etableras där en avverkning skett, och den långsiktiga tillgången på virke. Under 1970-talet uppmärksammades skogens värde från miljösynpunkt och bestämmelser om hänsynstagande till naturvårdens och andra allmänna intressen togs första gången in i skogslagstiftningen år 1974 (prop. 1974:166).

Den nuvarande skogsvårdslagen (1979:429), som vid ikraftträdandet år 1980 ersatte skogsvårdslagen (1948:237) och förordningen (1894:17 s. 1) angående hushållningen med de allmänna skogarna i riket, har ändrats vid ett flertal tillfällen. Det straffsanktionerade området synes ha vidgats, framför allt beroende på att allt fler intressen kommit att skyddas av lagens kriminaliseringar.

När 1979 års lag infördes (prop. 1978/79:110) innehöll den, liksom sin föregångare, straffbestämmelser som syftade till att skydda skogen som produktionsresurs. I 1979 års lag blev det dock även straffbelagt att inte rätta sig efter ett föreläggande eller att bryta mot ett förbud som har meddelats för att föreskrifter om naturvårdshänsyn ska följas. Nämnda straffsanktionering utökades år 1991 (prop. 1990/91:3) till att även omfatta föreskrifter med hänsyn till kulturmiljövårdens intressen. I samma lagstiftningsärende straffbelades att inte rätta sig efter ett föreläggande eller att bryta mot ett förbud som har meddelats för att hänsyn ska tas som

uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen. Samtidigt infördes också en straffbelagd skyldighet att innan avverkning som sker inom renskötselns område ge berörd sameby tillfälle till samråd.

I sammanhanget bör också 1994 års lagändringar uppmärksammas (prop. 1992/93:226). Dessa innebar bl.a. en betydande avreglering, med ökad frihet för skogsägarna som följd, och att ädelskogslagen sammanfördes med skogsvårdslagen. (En straffbelagd tillståndsplikt för avverkning av bokskog hade tillkommit år 1974 och i mitten av 1980-talet utvidgats till omfatta även annan ädellövskog.) I detta lagstiftningsärende lyftes dock också miljöfrågorna fram på ett tydligare sätt genom att de två jämställda målen för skogspolitiken fastställdes, ett produktionsmål och ett miljömål.

I dag stadgas i lagens portalparagraf (1 §) att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vidare föreskrivs att vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Vad som avses är rennäringens, kulturmiljövårdens, rekreations- och friluftsintresset samt naturvårdens intresse i vidare betydelse. Att intresset av att bevara skogen som produktionsresurs inte längre ensamt står i förgrunden för skogslagstiftningen, avspeglar sig, som nämnts ovan, även i lagens straffsanktioneringar.

I lagen finns två paragrafer som innehåller straffbestämmelser (38 och 38 a §§). Vad som straffbeläggs där har i viss mån framgått av redogörelsen ovan. Som ytterligare exempel på straffbelagda gärningar kan nämnas att utan tillstånd avverka skog som avgränsats som fjällnära skog, att använda främmande trädarter som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog, att i ädellövskog vidta åtgärder som leder till att beståndet upphör att vara ädellövskog och att inte fullgöra i förordning eller myndighetsföreskrifter angiven skyldighet att underrätta Skogsstyrelsen om planerade avverkningar av skog.

Lagens kriminaliseringar omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Ringa fall är undantagna från straffansvar.

Före den 1 september 2010 var straffskalan densamma för alla gärningar som straffbelades i lagen, nämligen böter eller fängelse i sex månader. Mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande i NJA 2005 s. 33 (se om detta rättsfall i avsnittet ovan angående miljöbalken) ändrades vid nämnda tidpunkt straffbestämmelserna så att fängelse inte längre ingår i straffskalan för de överträdelser där den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges i

föreskrifter som meddelas av Skogsstyrelsen (prop. 2009/10:201). Samtidigt ändrades straffskalan till enbart böter också för en del andra gärningar, däribland vissa överträdelser av föreskrifter som regeringen meddelat.

Avslutningsvis kan tilläggas att bl.a. vad gäller skogsägarens skyldighet att underrätta Skogsstyrelsen om planerade avverkningar av skog har frågan väckts om straffsanktioneringen möjligen bör ersättas av en sanktionsavgift. I prop. 2007/08:108 uppgav regeringen (s. 45) att cirka 80 procent av Skogsstyrelsens åtalsanmälningar avsåg utebliven avverkningsanmälan, men att dessa ofta, som en följd av att ärendena inte prioriterades av åklagarmyndigheterna, avskrevs. Enligt Skogsstyrelsens bedömning ledde cirka två tredjedelar av alla de ärenden som lämnades till åklagare inte till åtal. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det angeläget att analysera förutsättningarna för alternativa sanktioner på det skogsområdet, för att inte riskera att lagstiftningens trovärdighet på sikt urholkades. Regeringen uttalade vidare som sin avsikt att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att analysera förutsättningarna för att införa en sanktionsavgift på skogsområdet, och då särskilt ifråga om avverkning utan föregående anmälan eller tillstånd.

I virkesmätningslagen (1966:209)finns en straffbestämmelse som föreskriver böter för uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av Skogsstyrelsens föreskrifter om utförande av virkesmätning avseende sågtimmer av barrträd eller massaved. Skogsstyrelsen har i uppdrag att se över virkesmätningslagen och ska bl.a. beakta om det finns behov av bestämmelser om straff eller annan sanktion vid överträdelse av bestämmelserna. Myndigheten ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2013 till Regeringskansliet.

4.16. Fiske

De specialstraffrättsliga författningar som i dag finns på fiskeområdet är fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Fram till år 2011 innehöll även lagen (1981:533) om fiskevårdsområden en straffbestämmelse.

När fiskelagen trädde i kraft år 1994 (prop. 1992/93:232) ersatte den lagen (1950:596) om rätt till fiske. Straffbestämmelserna i den äldre lagen överfördes i huvudsak till den nya lagen. En bestämmelse i den äldre regleringen, som föreskrev att det för åtal för

brott som endast kränkt enskild fiskerätt krävdes att brottet angetts till åtal av mål eller att åklagaren funnit att åtal var påkallat från allmän synpunkt, togs dock inte in i den nya lagen. I stället infördes en regel om straffrihet för vissa ringa fall.

Sedan inträdet i EU omfattas Sverige av EU:s gemensamma fiskeripolitik. Denna regleras till stor del genom förordningar som är bindande och direkt tillämpliga i medlemsländerna. När det gäller nyttjandet av fiskeresurserna finns i förordningar bl.a. bestämmelser om begränsningar av tillåtna fångstmängder, fördelning av kvoter, begränsningar av fiskeansträngningar, fredningsområden och fredningstider, minimimått för fisk som får fångas och regler om fiskefartyg, fiskeredskap och fiskemetoder. I vissa avseende krävs dock att förordningarna kompletteras på nationell nivå, t.ex. när det gäller nationell kontroll av fisket och sanktionsbestämmelser. De bestämmelser som behövs för att genomföra den gemensamma fiskeripolitiken finns dels i fiskelagen, dels i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (se vidare om denna nedan). För fiskelagens del innebar det svenska EU-medlemskapet bl.a. att det år 1996 infördes en bestämmelse i lagen som uttryckligen straffbelade överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter. Bestämmelsen var inte ny, utan hämtades från lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, som hade trätt i kraft året före. När bestämmelsen tillkom innebar den inte någon ren nykriminalisering, eftersom en del av de gärningar som den omfattade redan var straffbelagda i fiskelagen.

Straffbestämmelserna i fiskelagen (37–42 §§) avser bl.a. otillåtet fiske, hindrande av internationell fiskekontroll, överträdelser av föreskrifter för fisket som regeringen eller myndighet meddelat, överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter, överträdelser av lagens bestämmelser om visande av hänsyn mot andra fiskande samt överträdelser av föreskrifter om utplantering och odling av fisk som regeringen eller myndighet meddelat.

Straffansvaret omfattar i flertalet fall såväl oaktsamma som uppsåtliga gärningar. För att överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter ska föranleda straffansvar krävs dock att oaktsamheten är grov. Ringa överträdelser är generellt straffria. Försök och förberedelse är straffbelagt när det gäller olovligt fiske och överträdelser av nationella föreskrifter för fisket.

År 2003 (prop. 2002/03:41) skärptes flera av straffskalorna i fiskelagen från böter eller fängelse i högst sex månader till böter eller fängelse i högst ett år. Samtidigt infördes en särskild bestäm-

melse om grovt brott avseende olovligt fiske och överträdelser av såväl nationella föreskrifter som EU:s föreskrifter. För grovt brott är straffmaximum två års fängelse.

Med anledning av Sveriges ratifikation av Förenta Nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 innehåller sedan år 1996 straffskalan för vissa brott som begåtts i den ekonomiska zonen endast böter (se prop. 1995/96:140). Enligt fiskelagen kan vidare vissa överträdelser, däribland otillåtet fiske, föranleda normerade böter om de begåtts vid fiske i näringsverksamhet och innefattat användning av fiskefartyg försett med motor. Normerade böter, som i det närmaste avvecklats i svensk straffrätt, innebär att böterna bestäms enligt en särskild beräkningsgrund som anges för brottet. I fiskelagen stadgas att om påföljden bestäms till böter i något av de aktuella fallen ska böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är 1 000 kr.

År 2008 infördes ett system med sanktionsavgifter i fiskelagen (prop. 2007/08:107). Bakgrunden till dess tillkomst var att regeringen i skilda sammanhang hade uppmärksammats på att sanktionssystemet på yrkesfiskets område inte var tillräckligt effektivt. Bland annat hade allvarlig kritik vid flera tillfällen framförts av EUkommissionen.

I motiven till bestämmelserna om sanktionsavgift anfördes (a. prop. s. 18 f.) att de överträdelser som skulle kunna leda till sanktionsavgift måste vara lätta att konstatera och att det av bestämmelserna skulle klart och tydligt framgå vad som krävdes av den enskilde. Bestämmelser som krävde viss tolkning och överträdelser som ofta krävde utredning och innefattade bedömningsmoment borde av rättssäkerhetsskäl ligga utanför systemet. Vidare framhölls att utgångspunkten borde vara att straffsanktionerna förbehölls de överträdelser som var att anse som mest allvarliga.

Genom den nya regleringen avkriminaliserades vissa gärningar, främst överträdelser av anmälnings- och rapporteringsskyldigheter, och belades i stället med en sanktionsavgift. I fiskelagen föreskrivs att ansvar inte ska ådömas för gärningar som kan leda till sanktionsavgift (40 b §). Vilka överträdelser som leder till sanktionsavgift framgår inte av fiskelagen utan anges av regeringen i en bilaga till förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Där anges också hur mycket avgiften för respektive överträdelse uppgår till. Avgiften för en överträdelse kan uppgå till lägst 1 000 kr och högst 30 000 kr.

Sanktionsavgift tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Om det är oskäligt ska sanktionsavgift dock inte tas ut. När reglerna infördes var det Fiskeriverket som beslutade om sanktionsavgift. Uppgiften ligger i dag på Havs- och vattenmyndigheten. Beslut om sanktionsavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Införandet av systemet med sanktionsavgifter bedömdes medföra vissa kostnader för den beslutande myndigheten (se a. prop. s. 48 f.). Kostnaderna avsåg dels ett ökat personalbehov om minst två årsarbetskrafter (cirka 1 miljon kr), dels utvecklande av ett effektivt it-stöd (cirka 800 000 kr). För polis, åklagare och allmänna domstolar bedömdes systemet med avgifter innebära en besparing, medan det för de allmänna förvaltningsdomstolarna antogs leda till vissa kostnadsökningar. Med beaktande av att systemet förväntades leda till en minskning av det antal överträdelser som handlades som brottmål av de allmänna domstolarna gjorde regeringen sammantaget bedömningen att införandet av sanktionsavgifter skulle leda till sådana begränsade kostnadsökningar för de allmänna förvaltningsdomstolarna som kunde finansieras inom befintliga anslag.

Fiskelagstiftningen har nyligen varit föremål för utredning. I Fiskelagsutredningens uppdrag har bl.a. ingått att föreslå en ny fiskelagstiftning som fokuserar på fiskevård, inte fiskerätt, samt att se över kontrollverksamheten och effektivisera lagföringen av fiskebrott. I betänkandet Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag, SOU 2010:42, föreslås att fiskelagen ska ersättas av en ny lag, med benämningen lagen om fiskevård. Den nya lagen innehåller bl.a. en portalparagraf, som har skogsvårdslagen som förebild, där miljöintressen och näringens intressen avvägs lika. Detta innebär att fiskevården i framtiden ska väga tyngre än vad som tidigare varit fallet.

Vad gäller straffsanktionering innebär förslaget i huvudsak att straffbestämmelserna i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken överförs till den nya lagen.

I betänkandet konstateras att fiskelagen innehåller flera blankettstraffstadganden, både sådana som fylls ut av nationella föreskrifter och sådana som fylls ut av EU-förordningar, samt görs bedömningen att det är nödvändigt att behålla denna lagstiftningsteknik i den nya lagen (bet. s. 574 ff.).

Beträffande EU-förordningarna anförs att dessa förutsätter nationell straffbeläggning av vissa beteenden, men att den omständig-

heten att de är direkt tillämpliga innebär att de inte ska göras om eller tas in i svensk lagtext. För att göra den nya lagens straffbestämmelse avseende överträdelser av EU-förordningarna tydligare och mer avgränsad än den nuvarande i fiskelagen föreslås en särskild bestämmelse om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, i föreskrifter ska förteckna vilka EU-förordningar som fyller ut blankettstraffstadgandet och, i fråga om EU-förordningar som gäller i mer än ett år, ange vilka artiklar som avses. Det bedöms däremot inte som möjligt att, såsom skett i miljöbalkens straffsanktionering av EU-bestämmelser, direkt i straffbestämmelsen ange såväl aktuell förordning som aktuella artiklar och en kort beskrivning av överträdelserna. Detta mot bakgrund av att det EU-rättsliga regelverket för fiske framstår som mer omfattande än på miljöområdet (vid en sökning i mars 2009 i EUT:s register över gällande lagstiftning uppgick antalet träffar på området för den gemensamma fiskeripolitiken till närmare 650, varav merparten var förordningar) och att de speciella förhållandena på fiskeområdet medför behov av mer flexibla straffbestämmelser än miljöbalkens. Exempelvis utfärdas på fiskeområdet många s.k. stoppförordningar som tillämpas under kortare tid än ett år. (Med en stoppförordning menas en förordning som förbjuder fartyg som seglar under svensk flagg att fiska viss art i ett visst område på grund av att den årliga nationella kvoten för arten i aktuellt område är slut.)

När det gäller de blankettstraffstadganden i den nuvarande fiskelagen som fylls ut av nationella föreskrifter konstateras i betänkandet att de straffbelägger en mängd överträdelser som helt eller väsentligen anges i myndighetsföreskrifter. Eftersom fängelse ingår i straffskalan för många av dessa överträdelser är straffbuden i stor utsträckning inte förenliga med grundlagen (se det tidigare omnämnda avgörandet från Högsta domstolen, NJA 2005 s. 33). I betänkandet anförs att det hade varit önskvärt att i den nya lagen helt frångå blankettstraffstadganden och i stället införa självständiga straffbestämmelser för samtliga överträdelser. Det bedöms dock inte som möjligt, eftersom det på fiskets område finns ett stort behov av att kunna meddela handlingsregler i förordningar och myndighetsregler. Regelmassan är mycket omfattande och delar av den ändras frekvent. Även den nya lagen föreslås därför innehålla blankettstraffstadganden, som fylls ut av nationella föreskrifter. Enligt förslaget ska dock fängelse inte längre ingå i straffskalan för något fiskebrott. På så sätt löses problemet med de

otillåtna blankettstraffbuden. Det framhålls att den omständigheten att fängelse utgår ur straffskalan inte innebär att överträdelserna ska ses som mindre straffvärda. Genom att vidga tillämpningsområdet för normerade böter och skärpa beräkningsgrunderna för dessa, ska det i fortsättningen bli möjligt att döma ut mer kännbara straffrättsliga sanktioner än som sker i dag. På så sätt ska även uppnås bättre möjligheter at uppfylla EU:s krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken.

Systemet med sanktionsavgifter förslås överföras i huvudsak oförändrat till den nya lagen. Då det vid tillämpning av systemet visat sig att vissa allvarliga överträdelser kommit att omfattas av systemet, föreslås i betänkandet ändringar som innebär att dessa återförs till det straffrättsliga området. Betänkandet bereds för närvarande inom Landsbygdsdepartementet.

Under år 2012 infördes det pricksystem för innehavare av fiskelicens som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs. I EU-förordningen anfördes att syftet med införandet av ett pricksystem var att de sanktioner som föreskrivs i nationell lagstiftning vid allvarliga överträdelser inte låg på en avskräckande nivå och att sanktionerna skiljde sig mycket åt mellan medlemsstaterna (se prop. 2011/12:137 s. 14). I fiskelagen stadgas numera att en innehavare av ett fartygstillstånd eller ett särskilt fartygstillstånd ska tilldelas prickar om innehavaren eller någon i den verksamhet som tillståndet avser har gjort sig skyldig till vissa uppräknade allvarliga överträdelser. Tillståndet ska återkallas när innehavaren har tilldelats ett visst antal prickar (52–55 §§).

Bestämmelser som behövs för att den gemensamma fiskeripolitiken ska kunna genomföras i Sverige finns, som tidigare nämnts, inte bara i fiskelagen utan även i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I lagen, som kom år 1994, straffbeläggs med böter eller fängelse i högst ett år att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryta mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen i fråga om uppgiftsskyldighet, kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fisk och fiskprodukter (11 §). Straffbestämmelsen reglerar alltså inte fisket i egentlig mening; sådan reglering finns i fiskelagen. Liknande straffbestämmelser fanns tidigare på det nationella området i lagen (1974:226) om pris-

reglering på fiskets område och i lagen (1993:649) om marknadsreglering på fiskets område.

Nuvarande lag om fiskevårdsområden, som trädde i kraft år 1982, ersatte lagen (1960:130) om fiskevårdsområden. I 1960 års lag var det belagt med bötesstraff att fiska inom fiskevårdsområdet i strid med de bestämmelser om fiske som gällde inom området. En sådan straffbestämmelse fanns också i 1982 års lag fram till år 2011, då en avkriminalisering skedde. I samband med en översyn av lagen (prop. 2009/10:227) ersattes straffbestämmelsen med ett civilrättsligt system med möjlighet för fiskevårdsområdesföreningen att utfärda kontrollavgift. Regleringen liknar den som finns i lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering. Anser en fiskevårdsområdesförening att en kontrollavgift ska tas ut, ska föreningen överlämna en betalningsuppmaning till den fiskande (34 §). Om kontrollavgiften inte betalas kan föreningen, inom två år från den dag då överträdelsen skedde, väcka talan i tingsrätten om att få ut kontrollavgiften (35 §). I lagen stadgas att kontrollavgift inte ska tas ut om det är uppenbart oskäligt (36 §). Kontrollavgiften för en överträdelse får inte överstiga 10 procent av prisbasbeloppet det år överträdelsen begicks (33 §).

4.17. Jakt

På jaktområdet finns det i dag en central specialstraffrättslig lag, nämligen jaktlagen (1987:259).

Straffbestämmelser om olovlig jakt fanns ursprungligen i den allmänna strafflagen, men överfördes vid tillkomsten av lagen (1938:274) om rätt till jakt till denna lag. Ytterligare straffbestämmelser på jaktområdet fanns i jaktstadgan (1938:279).

Lagen om rätt till jakt ersattes av den nuvarande jaktlagen, som trädde i kraft den 1 januari 1988 (prop. 1986/87:58). I jaktlagen samlades straffbestämmelser från den äldre lagen och från jaktstadgan. Den uppdelning som i den äldre regleringen hade gjorts mellan olovlig jakt (brott riktat mot enskilt intresse) och olaga jakt (brott riktat mot allmänt intresse) togs bort, liksom kravet på angivelse för att åklagaren skulle få väcka åtal för vissa brott mot enskilt intresse. I jaktlagen lades därmed samtliga brott under allmänt åtal. För allvarligare överträdelser infördes beteckningen jaktbrott.

Det område som straffbelades i jaktlagen motsvarade i huvudsak det område som var kriminaliserat i den äldre regleringen. I några avseenden innebar dock jaktlagen en viss utvidgning av det straffsanktionerade området. Beträffande dels vad som tidigare hade benämnts olovlig jakt, dels det fall när någon olovligen tillägnar sig vilt, utsträcktes det kriminaliserade området till att omfatta inte bara uppsåtliga utan även grovt oaktsamma överträdelser.

En annan förändring av straffbestämmelserna rörde straffskalorna för grova brott, som skärptes i jaktlagen.

I jaktlagens 43–44 och 46 §§ upptogs straffbestämmelser om jaktbrott (t.ex. att olovligen jaga på annans jaktområde eller där tillägna sig vilt), grovt jaktbrott, jakthäleri (att obehörigen ta befattning med vilt som man vet eller har skälig anledning att anta har dödats genom jaktbrott) och grovt jakthäleri. Straffskalorna för samtliga dessa brott innehöll fängelse. Det subjektiva kravet för jaktbrott varierade beroende på typen av överträdelse. Vissa gärningar var straffbara om de begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet, medan det för andra krävdes att de begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

Utöver ovan nämnda straffbestämmelser innehöll jaktlagen en paragraf, 45 §, i vilken straffbelades ett stort antal gärningar, som av olika skäl inte ansågs böra rubriceras som jaktbrott och för vilka böter ansågs vara en tillräcklig påföljd. Som exempel kan nämnas överträdelse av förbudet mot ofredande av vilt, överträdelse av bestämmelserna om eftersök av skadskjutet vilt och underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrivits med stöd av lagen (t.ex. i fråga om vilt som fällts vid jakt och vilt som skadats eller dödats vid sammanstötning med motorfordon). I subjektivt hänseende var oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet enligt paragrafen, utom i ett fall. När det gällde överträdelse av förbudet mot att mota eller locka vilt på annans jaktområde krävdes att gärningen begåtts uppsåtligen för att den skulle vara straffbar.

Straffansvaret enligt 45 § omfattade inte ringa fall. De beteenden som i dag straffbeläggs genom jaktlagen (43–46 a §§) är väsentligen desamma som straffbelades i lagen vid dess införande. Ändringar som har skett sedan 1988 och som har påverkat det straffbelagda områdets omfattning har främst avsett dels de subjektiva rekvisiten, dels osjälvständiga brottsformer. Vid något tillfälle har dock även ett tidigare straffbelagt beteende avkriminaliserats. De mer betydelsefulla ändringarna berörs kort i det följande.

År 1995 ändrades det subjektiva rekvisitet för vissa av jaktbrotten enligt 43 § och för bötesbrotten i 45 § från oaktsamhet till grov oaktsamhet. Skälet till denna avkriminalisering var en ambition att visa återhållsamhet med kriminalisering av oaktsamma förseelser och att göra jaktlagens system mer enhetligt (se prop. 1994/95:23 s. 66 f.).

I samma lagstiftningsärende togs vidare en straffbestämmelse avseende bl.a. lindrigare former av s.k. överskjutning bort, samtidigt som det föreskrevs att länsstyrelserna ägde rätt att ta ut en särskilt avgift i motsvarande fall. Angående denna avkriminalisering anfördes i förarbetena bl.a. följande (se a. prop. s. 67 f.). Hälften av alla brott mot jaktlagen avsåg överträdelser av licensbestämmelser och den helt övervägande delen av dessa syntes bestå i att fler djur fällts än vad som angetts i licens för älgjakt (s.k. överskjutning). Av en undersökning som företagits framgick att det huvudsakligen var jägarna själva som anmälde att djur fällts utöver tilldelad kvot. Samtidigt var möjligheterna att undgå upptäckt förhållandevis stor. Detta innebar att den ärlige straffades, medan den som försökte dölja vad som förevarit hade stor möjlighet att gå fri. Att särskilt vid älgjakt fälla fler djur än vad som tilldelats borde, i vart fall om brottet skett av oaktsamhet, ses som en ordningsfråga, ansåg regeringen.

År 2001 ändrades kravet på grov oaktsamhet för vissa av de jaktbrott enligt 43 § som hade omfattats av 1995 års lagändring tillbaka till ett krav på enbart oaktsamhet (prop. 2000/01:57). I förarbetena framhölls att god artkännedom hos jägarna var nödvändig för en korrekt jakt och att en utveckling som innebar att misstag beträffande det jagade viltets art endast i undantagsfall var straffbar således borde undvikas (a. prop. s. 52). De överträdelser som genom lagändringen på nytt blev straffbara redan vid oaktsamt handlande var dödande av fredat vilt, jakt med användning av motordrivna fortskaffningsmedel samt jakt med användning av otillåtna vapen och jaktmedel i övrigt.

Straffskalorna för samtliga brott som har fängelse i straffskalan skärptes i samma lagstiftningsärende. Sedan dess sträcker sig straffskalorna för jaktbrott och jakthäleri från böter till fängelse i högst ett år. För grova brott stadgas fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Sedan den 1 juli 2011 är försök eller förberedelse till grovt jaktbrott och grovt jakthäleri straffbelagt (46 a §). Denna nykriminalise-

ring sammanhängde med genomförandet av EU:s rambeslut om kamp mot organiserad brottslighet (2008/841/RIF, se prop. 2010/11:76).

Sammanfattningsvis har det sedan jaktlagen infördes skett ändringar som har påverkat det straffsanktionerade området såväl i inskränkande som utvidgande riktning. Det senaste decenniet har dock ändringar som inneburit utökad kriminalisering dominerat.

En översyn av jaktlagen görs för närvarande av Jaktlagsutredningen (L 2012:01). Uppdraget, som ska redovisas senast den 30 december 2014, omfattar även straffrättsliga frågor, se dir. 2012:77.

4.18. Rennäringen

Lagen (1928:309) om de svenska lapparnas rätt till renbete i Sverige (renbeteslagen) innehöll en straffbestämmelse enligt vilken bötesstraff skulle utdömas för en mängd gärningar, däribland att uppsåtligen eller av vårdslöshet låta sina renar komma in på område där renbetesrätt inte fanns och att i strid med lagens bestämmelser flytta in till lappby. Genom den nu gällande rennäringslagen (1971:437), som trädde i kraft den 1 juli 1971, avkriminaliserades många av de gärningar som togs upp i renbeteslagen (prop. 1971:51).

Rennäringslagens straffbestämmelser finns i dag i 94 § och 95 §. Bestämmelserna är i stort sett oförändrade sedan lagens tillkomst.

Enligt 94 § i den ursprungliga lydelsen döms den till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet stänger av en flyttningsväg för renar, skrämmer eller ofredar renar, obehörigen driver bort renar, inte har sina renar märkta, använder ett oregistrerat renmärke, märker om renar i strid med lagens bestämmelser om detta, märker renkalvar i strid med föreskrifter om detta och bryter mot lagens bestämmelser om koppling av hundar.

År 1994 ändrades 94 § så att därefter bötesstraff föreskrivs även för den som inte följer ett föreläggande eller bryter mot förbud som meddelats för att tillse att föreskrifter om den hänsyn som vid renskötsel ska tas till natur- och kulturmiljövårdens intressen följs (prop. 1992/93:32).

I 95 § föreskrivs böter för medlem i sameby som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot regler om avverkning m.m., som finns i lagen eller i föreskrifter, eller lämnar oriktig uppgift vid renräkning eller upprättande av renlängd. Bestämmelsen är subsidiär till brottsbalken.

Både 94 § och 95 § ändrades vidare år 2006, dock huvudsakligen i redaktionellt hänseende (prop. 2005/06:86).

4.19. Livsmedel och djur

Den specialstraffrättsliga reglering som kan hänföras till området livsmedel och djur är tämligen omfattande. Till de mer centrala författningarna på området hör livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, djurskyddslagen (1988:534), lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.

När livsmedelslagen trädde i kraft den 1 juli 2006 (se prop. 2005/06:128), ersatte den livsmedelslagen (1971:511), vilken i sin tur hade föregåtts av bl.a. livsmedelsstadgan (1951:824).

De straffbestämmelser som vid införandet av 1971 års livsmedelslag upptogs i denna motsvarade i stort de straffbestämmelser som hade funnits i 1951 års reglering. Enligt 1971 års livsmedelslag kunde den som med uppsåt eller av oaktsamhet bröt mot lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (bl.a. myndighetsföreskrifter) dömas till böter eller fängelse i högst ett år. År 1989 skärptes straffbestämmelserna genom att det i lagen föreskrevs att den som uppsåtligen i större omfattning eller annars på ett allvarligt sätt åsidosatte en förpliktelse av betydelse från hälsosynpunkt eller för konsumentintresset skulle dömas till fängelse i högst två år (prop. 1988/89:68). Samtidigt avkriminaliserades ringa överträdelser. Efter Sveriges inträde i EU vidgades lagens kriminalisering till att omfatta överträdelser av bestämmelser om kvalitetsnormer eller andra villkor för handeln som fanns i de EU-förordningar som kompletterades av lagen (prop. 1997/98:48).

Bakgrunden till tillkomsten av 2006 års livsmedelslag var att livsmedelslagstiftningen behövde anpassas, både innehållsmässigt och lagtekniskt, till den alltmer omfattande EU-lagstiftningen på området. I 2006 års livsmedelslag anges att syftet med lagen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel (1 §). Vidare stadgas att lagen kompletterar sådana bestämmelser i EU-förordningar som har samma syfte som lagen och som faller inom tillämpningsområdet för lagen (5 §). Vilka grundförordningar som avses ska regeringen ge till känna i Svensk författningssamling. I tillkänna-

givande (2011:786) om de EU-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen (2006:804) har regeringen gett till känna drygt 30 grundförordningar. Det kan påpekas att till varje grundförordning hör ett antal kommissionsförordningar och att det på området dessutom finns omfattande reglering i direktiv.

Straffbestämmelserna i 2006 års livsmedelslag återfinns i 29–30 §§. Nyheter i förhållande till den äldre lagstiftningen är att endast böter följer för brott mot lagen, mot föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen eller mot de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Denna ändring av straffskalan för överträdelser av livsmedelslagstiftningen sammanhänger med att 1971 års livsmedelslag innehöll s.k. otillåtna blankettstraffbud, dvs. straffbud med fängelse i straffskalan, som inte var förenliga med grundlagen eftersom de straffbelagda gärningarna angavs helt eller i det väsentliga i myndighetsföreskrifter (se NJA 2005 s. 33).

I förarbetena till den nuvarande livsmedelslagen (prop. 2005/06:128 s. 229) anfördes att för merparten av de straffbelagda överträdelserna var bötesstraff tillräckligt. Det kunde dock inte uteslutas att det kunde finnas gärningar för vilka fängelse i stället borde komma i fråga. För att särskilja dessa från de gärningar som endast kunde motivera böter krävdes en omfattande genomgång och analys av de straffbelagda förpliktelserna i lagen, i föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen och i de EG-förordningar som kompletteras av lagen. Det anfördes vidare att det saknades underlag för en sådan gradering av straffskalan.

Sanktionsavgiftsutredningen föreslog i betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd, SOU 2006:58, att ett sanktionsavgiftssystem skulle införas för vissa mindre allvarliga överträdelser på bl.a. livsmedelsområdet. Det handlade främst om överträdelser av administrativ natur, såsom överträdelser av krav på anmälan, registrering, godkännande, journalföring och utbildning. Förslaget, som huvudsakligen motiverades av effektivitetsskäl, har inte lett till lagstiftning.

Lagen om foder och animaliska biprodukter, som infördes år 2006, tillkom i samma lagstiftningsärende som livsmedelslagen (prop. 2005/06:128). Dess bakgrund och uppbyggnad är i huvudsak likartad med livsmedelslagens. Således syftar lagen till att säkerställa en hög skyddsnivå för djurs och människors hälsa när det gäller foder och animaliska djurprodukter (1 §). Den kompletterar sådana

EU-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde (5 §). I tillkännagivande (2011:787)

om de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:805) om foder och animaliska produkter har regeringen gett till känna ett femtontal grundförordningar som kompletteras av lagen.

Lagen ersatte vid ikraftträdandet lagen (1985:295) om foder och, såvitt gäller sådana animaliska biprodukter som inte utgör foder, lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. 1985 års lag om foder hade i sin tur ersatt lagen (1961:381) om tillverkning av och handel med fodermedel m.m.

Straffbestämmelserna i 1985 års lag om foder motsvarade i stort dem som hade funnits i den äldre lagen innan den upphävdes (prop. 1984/85:149 s. 27). I lagen om foder straffsanktionerades att med uppsåt eller av oaktsamhet bryta mot lagen eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (bl.a. myndighetsföreskrifter). Ringa fall var undantagna från det straffbara området. Straffskalan, som ursprungligen endast föreskrev böter, vidgades år 1998 till att omfatta också fängelse i högst ett år (prop. 1997/98:92). Lagen kom därmed att innehålla otillåtna blankettstraffbud (se NJA 2005 s. 33). Straffsanktioneringen utvidgades, på motsvarande sätt som livsmedelslagens straffsanktionering, efter Sveriges inträde i EU till att omfatta även överträdelser av bestämmelser i EU-förordningar som kompletterades av lagen (prop. 2002/03:39).

Straffbestämmelserna i 2006 års lag om foder och animaliska produkter finns i 29–30 §§. Vad som har ändrats jämfört med den äldre regleringen är huvudsakligen att straffskalan återigen endast omfattar böter. I förarbetena gjordes beträffande den nya lagens straffbestämmelser motsvarande uttalande som ovan har redovisats beträffande den nya livsmedelslagens straffbestämmelser (se prop. 2005/06:128 s. 275 f.).

Det sanktionsavgiftssystem som Sanktionsavgiftsutredningen föreslog i det ovan berörda betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd, SOU 2006:58, omfattade även foderområdet. Som tidigare har angetts har förslaget inte lett till lagstiftning.

Djurskyddslagen innehåller grundläggande bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas. Mer detaljerade bestämmelser finns på förordnings- och föreskriftsnivå. Lagen kompletterar vidare sådana bestämmelser i EU-förordningar som faller inom tillämpningsområdet för lagen. I tillkännagivande (2012:870) om de EU-bestämmelser som kompletteras av djurskyddslagen (1988:534) har regeringen gett till känna en handfull grundförordningar som kompletteras av lagen.

När djurskyddslagen infördes år 1988 ersatte den lagen (1944:219) om djurskydd. Jämfört med den äldre regleringen skärptes straffskalorna och vidgades det straffbelagda området i viss mån, främst genom att inte bara uppsåtliga utan även oaktsamma överträdelser kriminaliserades (prop. 1987/88:93 s. 71 f.).

I djurskyddslagens ursprungliga lydelse straffbelades (36 §), subsidiärt till BrB, såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser av vissa i lagen uppräknade paragrafer (t.ex. bestämmelser om hur djur ska skötas, om operativa ingrepp på djur och om krav på tillstånd för viss djurhållning), föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och beslut om djurförbud. Straffet var böter eller fängelse i högst ett år. Ringa gärningar undantogs från straffansvar.

I detta sammanhang kan påpekas att djurskyddslagens straffsanktionering och bestämmelsen om djurplågeri i 16 kap. 13 § BrB skiljer sig i främst tre hänseenden. Enligt BrB krävs för straffansvar att gärningen begåtts av grov oaktsamhet, vilket är ett strängare subjektivt krav än djurskyddslagens. För att BrB:s bestämmelse om djurplågeri ska vara tillämplig måste dessutom visas att ett djur har utsatts för lidande, vilket inte är nödvändigt för att döma till ansvar enligt djurskyddslagen. Bestämmelsen i djurskyddslagen har dock ett snävare tillämpningsområde än BrB:s bestämmelse i det att den endast avser djur som hålls av människor. Bestämmelsen i BrB är däremot tillämplig också på gärningar som begås mot vilda djur.

På det stora hela har det straffbara området varit konstant sedan djurskyddslagen infördes. År 2003 vidgades dock det straffsanktioneringen något (prop. 2001/02:93) genom att det blev straffbart att bryta mot lagens bestämmelser om hur djur ska hanteras vid slakt (13 §) och om att det fordras tillstånd för att djur ska få användas för försöksändamål m.m. (19 §). I samma lagstiftningsärende skärptes straffskalan för brott mot lagen till fängelse i högst två år och det infördes en bestämmelse om att för brott har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt ska dömas till fängelse i högst två år.

År 2006 infördes en bestämmelse (36 a §) som straffsanktionerar uppsåtliga eller vårdslösa överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (prop. 2005/06:128). I sak har dock bestämmelsen inte inneburit någon mer omfattande nykriminalisering, då de aktuella EU-bestämmelserna ersatte tidigare nationella bestämmelser.

Sedan år 1994 (prop. 1993/94:68) finns det i djurskyddslagen en bestämmelse (numera 3 a §) som innebär att en särskild avgift kan

tas ut om föreskriven förprövning av stall m.m. underlåts. Om det finns särskilda skäl kan avgiften jämkas. Av 37 § framgår att den som ålagts att betala en sådan särskild avgift inte ska dömas till ansvar enligt straffbestämmelsen i 36 §. Införandet av avgiften innebar således en viss avkriminalisering.

I förarbetena till 1994 års lagändring anfördes (se a. prop. s. 24) att det vid inspektioner i samband med tillsynen enligt djurskyddslagen hade kommit fram att stallar uppförts eller byggts om utan att förprövning skett. Att komma till rätta med den olovliga byggnationen som skedde hade dock visat sig vara svårt. En bidragande orsak till problemen hade angetts vara att bötesstraffet ofta var en mindre ekonomisk påfrestning än kostnaden för en förprövning. Regeringen konstaterade att tillsynsmyndigheternas befogenhet enligt djurskyddslagen att besluta om förelägganden för att i efterhand komma till rätta med en byggnads fel och brister inte hade varit ett tillräckligt verksamt medel för att åstadkomma en bättre efterlevnad av reglerna om förprövning. För att komma till rätta med problemet föreslog regeringen att en sanktionsavgift skulle tas ut av den som underlät att iaktta skyldigheten att låta förpröva stall m.m.

Sanktionsavgiftsutredningen föreslog i det ovan nämnda betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd, SOU 2006:58, att sanktionsavgift skulle införas för ett antal överträdelser av främst administrativ natur inte bara på livsmedels- och foderområdena, utan även på djurskyddsområdet. Förslaget har dock inte genomförts.

På senare tid har djurskyddslagens sanktionssystem m.m. setts över av Djurskyddsutredningen, som presenterade sina förslag i betänkandet Ny djurskyddslag, SOU 2011:75.

Förslaget innebär en viss utökning av det straffbara området jämfört med nuvarande djurskyddslag, bl.a. genom införandet av ett straffsanktionerat förbud mot användande av djur för sexuella ändamål. Nämnda kriminalisering motiveras bl.a. av att det finns en stor risk för att djur far illa i sådana situationer och att man vill stärka skyddet för djur i dessa situationer (bet. s. 152.). Det anförs också att all modern djurskyddslagstiftning bygger på tanken att djur är kännande varelser och därför ska skyddas och respekteras för sin egen skull och inte bara för det värde som de har för människan (a. bet. s. 771 f.).

I Djurskyddsutredningens betänkande föreslås vidare att ett grovt brott mot djurskyddslagen införs, där straffskalan är fängelse i högst fyra år.

Det konstateras i betänkandet att i den nuvarande regleringen finns otillåtna blankettstraffbud; fängelse ingår alltså i straffskalan för gärningar som helt eller i det väsentliga anges i myndighetsföreskrifter.

I betänkandet anförs (s. 839 f.) att samtliga föreskrifter som har meddelats med stöd av djurskyddslagen har till uppgift att förklara hur syftet med lagen ska uppfyllas. Samtliga regler syftar till att undvika djurlidande och överträdelser av varje enskild bestämmelse kan ytterst innebära att djurlidande uppstår. Vad som framgår av föreskrifterna är förtydliganden och konkretiseringar av djurskyddslagens bestämmelser. Vad den straffbara gärningen innefattar anges dock helt eller väsentligen i de paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt djurskyddslagens bestämmelser. Enligt utredaren bör det därför inte möta något hinder mot att även i fortsättningen döma till fängelse i de fall en gärning står i strid med djurskyddslagens övergripande straffbara bestämmelser, t.ex. bestämmelsen i djurskyddslagen om att djur ska ges tillräckligt med foder och vatten. Att bryta mot en föreskrift innebär alltså även ett brott mot den straffbara bestämmelsen i djurskyddslagen. Vidare anför utredaren att i den mån bestämmelser i föreskrifterna inte skulle inrymmas som förtydliganden av djurskyddslagens straffbestämmelser bör det vara fråga om sådana gärningar som inte heller har ett högre straffvärde än att det är ändamålsenligt att sanktionera dem med bötesstraff. Därför föreslås att det införs en bestämmelse enligt vilken brott mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen bestraffas med böter om inte samma eller strängare straff kan utdömas enligt andra bestämmelser i djurskyddslagen eller BrB.

När det gäller blankettstraffbud som fylls ut av EU-förordningar och som innehåller fängelse i straffskalan anförs (bet. s. 840 f.) att det kan ifrågasättas om en allmänt hållen hänvisning till EUbestämmelserna på det sätt som nu finns i djurskyddslagen kan anses uppfylla grundläggande krav på tydlighet i fråga om straffbestämmelser. Förslaget innebär därför att särskilt straffvärda artiklar i EU-förordningar ska specificeras i EU-blankettstraffbud som har fängelse i straffskalan.

Införandet av administrativa sanktioner som alternativ till straffrättslig sanktionering på djurskyddsområdet övervägs, men avvisas. Det påpekas (bet. s. 833) att en sådan förändring skulle förflytta

fokus från polis, åklagare och domstolar till kontrollmyndigheter och i praktiken skulle innebära en avkriminalisering av vissa brott mot djurskyddsbestämmelserna. Detta skulle även komma att ta resurser i anspråk från kontrollmyndigheterna som är behövliga i verksamheten med djurkontroll. Det anges att vid en sammantagen bedömning framstår straffsanktioner som det mest effektiva sättet att bekämpa brott mot djurskyddslagen.

Med anledning av att flera instanser framfört önskemål om att skilja ut mindre allvarliga överträdelser mot djurskyddsbestämmelserna och beivra dem med sanktionsavgifter, berörs denna fråga särskilt (bet. s. 842 ff.). Det förhållandet att samtliga bestämmelser på djurskyddsområdet syftar till att förebygga djurlidande framhålls som ett tungt vägande skäl mot att införa ett system med sanktionsavgifter. Vidare anges att det är problematiskt att peka ut vissa bestämmelser eller områden som skulle kunna bli aktuella för kontrollmyndigheten för att påföra en djurhållare sanktionsavgift i stället för att göra en åtalsanmälan. Enligt utredaren är de bestämmelser som skulle vara aktuella sådana som innebär mycket små risker för djurlidande, t.ex. bestämmelser om registrering, godkännande eller journalföring. Det konstateras att sådana bestämmelser dock endast utgör en mycket liten del av djurskyddsbestämmelserna och att därför de vinster som skulle kunna uppnås är så begränsade att de inte uppväger de betydande konsekvenser (bl.a. i form av minskad rättssäkerhet för djurhållarna) och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djurhållare och berörda myndigheter.

Något regeringsförslag om en helt ny djurskyddslag har ännu inte lagts fram med anledning av Djurskyddsutredningens betänkande. Däremot väntas under hösten 2013 en proposition om vissa ändringar i den nuvarande lagen. Det handlar bl.a. om förslag om kriminalisering av sexuellt användande av djur.

Lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, som trädde i kraft år 2008 (prop. 2006/07:126), ersatte lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter, lagen (2000:537) om märkning och registrering av hundar och en bestämmelse i jaktlagen.

Enligt 1943 års lag var det straffbelagt med böter att bryta mot beslut som polismyndigheten hade meddelat när någon hade eftersatt tillsynen över en hund, att inte anmäla att man dödat en löst löpande hund på område där hemdjur fanns och att döda en katt inom tätbebyggt område utan tillstånd av polismyndigheten (8 §). Vidare stadgades penningböter för den som tagit hand om en hund

i område där det fanns vilt men som försummade att lämna underrättelse om omhändertagandet till ägaren, innehavaren eller polismyndigheten. Straffansvaret omfattade i samtliga fall såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar.

Kriminaliseringen i den nuvarande lagen omfattar till att börja med dels de gärningar som var straffbelagda i den äldre lagen, dels vissa gärningar som tidigare straffsanktionerades i jaktlagen (brott mot reglerna för hundhållningen i marker där det finns vilt och brott mot föreskrifter om koppeltvång). Därutöver innebar 2007 års lag viss nykriminalisering. I den nya lagen infördes en bestämmelse om att polismyndigheten får meddela förbud att ha hand om hund (hundförbud) för den som allvarligt brister eller tidigare har brustit i tillsynen över en hund (15 §). Att överträda ett sådant förbud straffbelades med böter eller fängelse i högst ett år. En nyhet i 2007 års lag var också att det blev straffsanktionerat att överträda förbud och förelägganden som polismyndigheten meddelat med anledning av bristande skötsel av en hund. (Sedan tidigare omfattade det straffbelagda området överträdelser av förbud och förelägganden som meddelats med anledning av bristande tillsyn över en hund.)

Epizootilagen innehåller bestämmelser om bekämpning av de allvarligaste smittsamma djursjukdomarna (epizootier).

Den nu gällande lagen ersatte epizootilagen (1980:369), vilken i sin tur ersatte lagen (1935:105) om bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar. Specialstraffrättsliga bestämmelser har funnits i epizootilagstiftningen sedan 1948.

Jämfört med 1980 års lag innebar införandet av den nuvarande lagen att straffskalan för brott mot epizootilagstiftningen utvidgades till att också omfatta fängelse och att ringa brott avkriminaliserades.

I epizootilagen straffbeläggs (20 §) att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en bestämmelse i lagen om skyldighet för den som har anledning att misstänka att en epizootisk sjukdom har drabbat djur i hans eller hennes vård att omedelbart anmäla detta till veterinär. Vidare straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot vissa beslut eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det handlar t.ex. om veterinärs beslut om att, när det finns grundad anledning att anta att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat, utfärda förbud mot att besöka eller lämna eller utföra transporter till eller från det område där sjukdomsfallet inträffat eller där smitta annars kan antas förekomma (s.k. spärrförklaring).

Straffskalan för brott mot epizootilagen omfattar böter eller fängelse i högst ett år. Ringa fall leder inte till straffansvar. Vissa straffbestämmelser fylls ut av föreskrifter beslutade av Jordbruksverket och synes vara otillåtna blankettstraffbud (se NJA 2005 s. 33).

En viss utökning av det straffbara området skedde år 2003 genom att vissa bestämmelser om i den s.k. TSE-förordningen (EG) nr 999/2001 straffsanktionerades (prop. 2002/03:39) och år 2005 då det infördes straffsanktioner för överträdelser av den nya 4 a § (prop. 2004/05:29). Bestämmelsen ger Jordbruksverket rätt att, när det finns grundad anledning att anta att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat, besluta om vissa förbud för att motverka smittspridning.

Det kan påpekas att vilka sjukdomar som lagen och därmed även straffbestämmelserna omfattar har varierat något över åren.

I betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa – Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring, SOU 2010:106, föreslås att en ny djursmittslag ska ersätta epizootilagen och zoonoslagen samt viss reglering i ytterligare några lagar. Förslaget berörs nedan i anslutning till redogörelsen för zoonoslagen.

Zoonoslagen innehåller bestämmelser om bekämpning av salmonella.

Den är till sin uppbyggnad och till sitt innehåll mycket lik epizootilagen.

När zoonoslagen infördes år 1999 ersatte den lagen (1983:738) om bekämpande av salmonella hos djur. Sistnämnda lag hade i sin tur ersatt Kungl. Maj:ts förordning (1961:309) om bekämpande av salmonellainfektion hos djur.

Enligt zoonoslagens straffbestämmelser döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet t.ex. bryter mot vissa beslut eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen till böter eller fängelse i högst ett år. Ringa fall leder inte till straffansvar.

I jämförelse med de tidigare författningarna innebar straffbestämmelsen i zoonoslagen att straffskalan utvidgades till att också omfatta fängelse samt att ringa brott avkriminaliserades.

Liksom i epizootilagen finns det i zoonoslagen straffbestämmelser med fängelse i straffskalan som fylls ut av Jordbruksverkets föreskrifter och som torde vara otillåtna blankettstraffbud (se NJA 2005 s. 33).

Som nämnts ovan föreslås i betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa –

Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring, SOU 2010:106, en ny lag på området. Lagen, som enligt förslaget benämns djursmittslag, ska ersätta zoonoslagen och epizootilagen samt viss reglering i bl.a.

lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. och lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Djursmittslagen är avsedd att tillämpas på smittsamma djursjukdomar eller andra smittor hos djur som kan överföras till människor eller mellan djur och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors eller djurs hälsa.

När det gäller sanktioner omfattar förslaget såväl straffrättsliga bestämmelser som ett system med administrativa sanktionsavgifter. De överträdelser som är avsedda sanktioneras genom sanktionsavgifter är vissa mindre allvarliga överträdelser, som är lätt konstaterbara och inte kräver någon omfattande utredning eller ingående bedömning. I betänkandet föreslås att överträdelser av vissa krav på anmälan, registrering eller godkännande av djurhållning, registrering av djur, journalföring och märkning av djur beläggs med sanktionsavgift. Enligt förslaget ska regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter dels om vilka överträdelser som ska föranleda sanktionsavgift, dels om avgiftens storlek. Avgiften ska utgå enligt en på förhand bestämd taxa och vara lägst 1 000 kr och högst 30 000 kr. Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Sanktionsavgift ska dock inte tas ut om det är oskäligt.

Vad avser straffsanktionering innebär förslaget att straffskalan för brott mot de bestämmelser som har störst betydelse för att förhindra en smittspridning även fortsättningsvis ska innehålla fängelse, nu dessutom upp till två år. De gärningar som avses är bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att anmäla misstanke om förekomst av en allmänfarlig djursmitta och att bryta mot ett beslut om isolering eller spärrförklaring. För brott mot merparten av lagens bestämmelser föreslås dock att straffskalan ska innehålla enbart böter. Det finns därmed inget hinder mot att utforma dessa straffbestämmelser som blankettstraffbud som fylls ut helt eller i det väsentliga av myndighetsföreskrifter.

Gärningar som kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av lagen undantas från det straffbara området. Ringa gärningar ska enligt förslaget inte heller vara straffbara.

Lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ersatte vid ikraftträdandet den 1 januari 2010 lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. Sistnämnda lag hade i sin tur ersatt lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m.

Straffbestämmelserna i 1965 års lag överfördes i sak oförändrade till 1994 års lag (36–37 §§). I 1994 års lag föreskrevs böter eller fängelse bl.a. för veterinär som mot ersättning utövade veterinär-

yrket när hans eller hennes legitimation var återkallad eller hans eller hennes behörighet av annan anledning upphört. Samma straff stadgades för den som med uppsåt eller av oaktsamhet gjorde sig skyldig till vad som benämndes smittfarligt kvacksalveri. Det handlade t.ex. om att utan att vara veterinär, mot ersättning behandla smittsamma djursjukdomar. Enligt 1994 års lag var det vidare straffbelagt med böter för en veterinär att t.ex. till allmänheten uppge sig vara särskilt kunnig inom viss gren av veterinäryrket utan att uppfylla föreskrivna krav på specialistkompetens och att hindra eller undandra sig inspektion. Böter föreskrevs också för den som obehörigen betecknade sig som veterinär.

Vid tillkomsten av den nu gällande lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård överfördes, i sak oförändrade, såväl straffbestämmelsen för personer som utövar veterinäryrket trots att deras veterinärlegitimation har återkallats eller på annat sätt upphört (8 kap. 1 §) som straffbestämmelserna om överträdelse av bestämmelserna om veterinärs specialistkompetens (8 kap. 2 §) och om obehörigt användande av yrkestiteln veterinär (8 kap. 3 §). Straffansvaret enligt dessa straffbestämmelser omfattar, liksom enligt den äldre lagen, endast uppsåtliga gärningar. Brott mot veterinärs skyldighet att låta sig inspekteras avkriminaliserades genom den nya lagen.

En nyhet i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård är att inte bara veterinärer, utan även djursjukskötare legitimeras. Dessutom regleras behörigheten för hovslagare och för personer med humanmedicinska legitimationsyrken genom ett godkännandeförfarande. I lagen kriminaliseras, utöver obehörig användning av yrkestiteln veterinär, också obehörig användning av yrkestiteln djursjukskötare samt av beteckningarna godkänd hovslagare och godkänd för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård (8 kap. 3 §). Vidare kriminaliseras användning av titel som kan förväxlas med skyddad yrkestitel och obehörigt användande av beteckningen legitimerad (8 kap. 3 §). Det nu sagda innebär en nykriminalisering i förhållande till 1994 års lag. Straffskalan är böter. Straffansvaret omfattar endast uppsåtliga gärningar.

Bestämmelsen i 1994 års lag angående smittfarligt kvacksalveri ersattes i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård av en ny bestämmelse (8 kap. 4 §), som delvis innebär en nykriminalisering.

I den nya bestämmelsen straffbeläggs bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot vad som föreskrivs i lagen om att den som

yrkesmässigt utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård utan att tillhöra djurhälsopersonalen inte får behandla djur där det finns misstanke om att de angripits av sjukdom enligt epizootilagen eller zoonoslagen. Vidare stadgas straff för den som utan att tillhöra djurhälsopersonalen vid yrkesmässig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar ett djur skada, som inte är ringa, eller framkallar fara för sådan effekt. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

Straffbestämmelserna har i den nuvarande lagen gjorts subsidiära till annan lagstiftning med strängare straff, t.ex. djurplågeri.

På området livsmedel och djur finns det, utöver de ovan redovisade författningarna, ytterligare ett tiotal författningar som innehåller straffbestämmelser. Med något enstaka undantag upptar straffbestämmelserna i dessa författningar endast böter i straffskalorna.

Merparten av författningarna syftar, i vart fall delvis, till att förebygga spridning av smittsamma djursjukdomar. Det handlar om lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m., bisjukdomslagen (1974:211), förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m.

Ett par författningar avser handel med djurprodukter, nämligen lagen (2008:1049) om förbud mot utsläppande på marknaden av päls av katt och hund m.m. och lagen (2011:1070) om handel med sälprodukter. Båda dessa lagar kompletterar EU-förordningar.

Slutligen finns straffbestämmelser i reglering som rör livsmedel och djur också i förordningen (1956:413) om klassificering av kött och i kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och betäckningsstatistiken.

4.20. Tullagstiftning

I tullagstiftningen finns straffbestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen), tullagen (2000:1281) och lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (s.k. inregränslagen).

Smugglingslagen ersatte den 1 januari 2001 lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL). (Den fortsatta redogörelsen för dessa båda lagar är i huvudsak hämtad från J. Zilas framställning Specialstraffrätten – En introduktion, 2009, s. 40–58.)

Utformningen av VSL:s straffbestämmelser hade utgått från det tullförfarande och annan tullagstiftning som tillämpades på 1960talet.

Sedan det under 1970-talet hade genomförts ett antal viktiga förändringar i tullproceduren kom VSL att uppfattas som föråldrad, i vissa hänseenden svårtolkad och därmed svår att tillämpa. År 1986 tillsattes en utredning som i sitt betänkande (SOU 1991:84) föreslog en ny straffrättslig reglering som skulle ersätta VSL. Förslaget ledde dock inte till någon lagstiftning, eftersom Sveriges inträde i EU aktualiserades och i och med EU-medlemskapet skulle läget i fråga om in- och utförsel förändras väsentligt. Efter Sveriges inträde i EU gjordes en ny översyn av lagstiftningen (Ds 1998:53) som så småningom ledde till att VSL ersattes av smugglingslagen (prop. 1999/2000:124). Den nya lagen trädde i kraft i januari 2001.

Smugglingslagen är utformad som en blankettstrafflag. Brottsbeskrivningarna får i stor utsträckning sitt materiella innehåll genom talrika EU-bestämmelser som fastställer import- och exportvillkor för enskilda varuslag.

I jämförelse med VSL bestod den största nyheten i smugglingslagen i att de kriminaliserade gärningarna omstrukturerades. Nya brottsrubriceringar infördes och ett antal skadebrott konstruerades om till farebrott. Vidare utvidgades kriminaliseringen av försök och förberedelse till ett antal brott. Sammanfattningsvis förstärktes repressiviteten i den nya lagen avsevärt.

Straffbestämmelserna i smugglingslagen avser att i samband med in- och utförsel skydda två grupper av olikartade intressen. Det handlar dels om intressen som grundas på hänsyn till allmän ordning och säkerhet, människors hälsa och liv, djurs hälsa och liv, bevarande av kulturella skatter osv, dels om ekonomiska intressen. Dessa två huvudgrupper av intressen avspeglar sig i struktureringen av smugglingslagens brottskatalog.

I straffbestämmelserna i 3–7 §§, som syftar till att skydda den först nämnda gruppen av intressen (allmän ordning och säkerhet m.m.), straffbeläggs överträdelser av införsel- och utförselregleringar (s.k. ”rena” smugglingsbrott). Brottsbenämningarna är smuggling (3 §), grov smuggling (5 §), narkotikasmuggling (6 §), grov narkotikasmuggling (6 §), olovlig införsel och olovlig utförsel (7 §). Olovlig införsel och olovlig utförsel är oaktsamhetsbrott – för straffbarhet krävs att gärningen begåtts av grov oaktsamhet – medan övriga brott är uppsåtliga brott. Oaktsamhetsbrott som är ringa är undantagna från straffansvar.

De ekonomiska intressena utgör skyddsobjekt för straffbestämmelserna i 8–11 §§. I dessa paragrafer straffbeläggs undandragande av tull, annan skatt eller avgift (s.k. undandragandebrott). Brottsbenämningarna är tullbrott (8 §), grovt tullbrott (10 §) och vårdslös tullredovisning (11 §). Tullbrott och grovt tullbrott är uppsåtliga brott. För att en gärning ska vara straffbar som vårdslös tullredovisning krävs att den begåtts av grov oaktsamhet och att den inte är ringa.

I 12–13 §§ straffbeläggs olovlig befattning med smuggelgods och grovt sådant brott. Alla de tidigare nämnda brotten, dvs. brott enligt 3–11 §§, kan vara förbrott till olovlig befattning med smuggelgods. När det gäller olovlig befattning med smuggelgods (12 §) ska i vissa fall narkotikastrafflagen tillämpas i stället för smugglingslagen.

Flera av straffbestämmelserna i smugglingslagen upptar stränga straffskalor. Exempelvis stadgas för grov narkotikasmuggling fängelse i lägst två och högst tio år och för grovt tullbrott fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Försök, förberedelse och stämpling till brott enligt smugglingslagen är i stor utsträckning kriminaliserat (14 §).

Det förekommer administrativa sanktionsavgifter på tullområdet; tulltillägg enligt tullagen (se närmare om denna sanktionsavgift nedan i samband med redovisningen av tullagen) och särskild avgift enligt lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Den omständigheten att någon påförts en sanktionsavgift kan påverka åtalsfråga rörande brott enligt smugglingslagen. Åtal för brottet får då väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl (31 §).

Tullagen innehåller kompletterande bestämmelser till EU:s tullkodex (förordning [EEG] nr 2913/92) och EU:s tillämpningskodex (förordning [EEG] nr 2454/93). När den nuvarande tullagen trädde i kraft år 2001 (prop. 1999/2000:126) ersatte den tullagen (1994:1550), som hade tillkommit under stor tidspress med anledning av det svenska inträdet i EU.

Den äldre tullagens straffbestämmelse överfördes i huvudsak oförändrad till den nya tullagen. I lagen kriminaliseras som tullförseelse att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bestämmelser i tullagstiftningen (såväl EU:s tullbestämmelser som svenska tullförfattningar) och i vissa EU-förordningar samt att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot vissa beslut som Tullverket meddelat med stöd av tullagstiftningen (10 kap. 1 §). Straffskalan innehåller

enbart böter. Ringa fall är undantagna från straffbarhet. Straffbestämmelsen är subsidiär till bl.a. BrB och smugglingslagen (10 kap. 2 §). Allmänt åtal för tullförseelse får väckas endast efter medgivande av Tullverket (10 kap. 3 §).

År 1985 infördes ett system med sanktionsavgifter, tulltillägg, i den äldre tullagen (prop. 1985/86:41). Även dessa bestämmelser överfördes i princip oförändrade till den nuvarande tullagen (8 kap.).

Syftet med införandet av reglerna om tulltillägg var att skapa en enkel och smidig sanktion på området. Det straffrättsliga sanktionssystemet ansågs nämligen otillräckligt i arbetet med de till antalet ökande tulldeklarationerna. Det bedömdes dessutom vara en fördel om åklagare och domstol kunde avlastas.

Bestämmelserna innebär att tulltillägg ska påföras gäldenär eller deklarant som är skyldig att lämna deklaration och därvid har lämnat oriktig uppgift, när skatt annars utgår till följd av olaglig införsel etc. eller i samband med skönstulltaxering (8 kap. 2–3 §§). Tulltillägg uppgår till 20 procent av den tull som skulle ha påförts om uppgiften inte hade godtagits etc.

Ansvaret har begränsats genom att bestämmelser som föreskriver att tulltillägg inte ska påföras vid rättelse av felräkning eller felskrivning som uppenbart framgår av deklaration eller annat dokument som lämnats till ledning för tulltaxeringen, om avvikelsen gäller bedömning av ett yrkande, vid frivillig rättelse av oriktig uppgift eller om det belopp som skulle ha kunnat undandras är obetydligt (8 kap. 6 §).

Ansvaret är objektivt, men det finns möjlighet att jämka tulltillägget, helt eller delvis, om felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktligt eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp (8 kap. 10 §).

Införandet av reglerna om tulltillägg innebar inte någon avkriminalisering, eftersom straff, formellt sett, kan utdömas trots att tulltillägg utgår. Avsikten är dock att tulltillägg ensamt ska utgöra den normala reaktionen (se prop. 1985/86:41 s. 31 ff. och prop. 1999/2000:126 s. 121). Som nämnts i samband med redovisningen av smugglingslagen innehåller den lagen dessutom en åtalsbegränsningsregel som tar sikte på gärningar för vilka tulltillägg kan påföras (särskilda skäl krävs då för att få åtala). I sammanhanget kan också nämnas att reglerna om jämkning av tulltillägg på senare tid har nyanserats (prop. 2002/03:106) för att göra befrielse från tulltillägg mer frekvent. Bland annat anges nu i lagtexten att vid bedömningen av oskäligheten ska beaktas om överträdelsen sam-

tidigt har medfört att gäldenären eller deklaranten fällts till ansvar för brott enligt smugglingslagen eller tullagen (8 kap. 10 §).

Frågor om tulltillägg prövas som huvudregel av Tullverket. Frågor om tulltillägg på grund av oriktiga uppgifter ankommer dock på allmän förvaltningsdomstol att pröva.

Den 8 mars 2012 fick en särskild utredare (Fi 2012:02) i uppdrag att bl.a. analysera systemet med skattetillägg och skattebrott respektive tulltillägg och tullbrott, bl.a. med beaktande av Europakonventionen. Utredaren ska även ge förslag på lämpliga författningsändringar för att stärka rättssäkerheten för den enskilde. Uppdraget ska redovisas senast den 9 september 2013 (dir. 2012:14).

Lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen), som trädde i kraft år 1996 (prop. 1995/96:166), innehåller bestämmelser om

Tullverkets kontroll vid in- och utförsel av vissa särskilt uppräknade varor över Sveriges gräns mot ett annat EU-land. De varor som räknas upp i lagen är bl.a. narkotika, vapen och ammunition, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, vissa kulturföremål, vissa djur, alkoholdrycker och barnpornografi (3 §). I lagen föreskrivs anmälningsplikt till Tullverket i vissa fall vid in- eller utförsel av sådana varor (4 §). Beträffande vissa varor, t.ex. vapen och ammunition, är anmälningsplikten obligatorisk.

I lagen kriminaliseras överträdelser av vissa föreskrifter i lagen (19 §). Vad som straffbeläggs är att uppsåtligen eller av oaktsamhet inte stanna på en tulltjänstemans anmaning, eller att inte, trots att en tulltjänsteman begär det, lämna uppgifter eller förete handlingar. Straffskalan innehåller enbart böter. Ringa fall är inte straffbara.

År 2012 infördes en ny straffbestämmelse i lagen. Enligt den nya bestämmelsen är det straffbart att inte anmäla införsel av vapen eller ammunition från ett annat EU-land till Tullverket (19 §). Straffskalan innehåller enbart böter och ringa fall är inte straffbara. Tidigare var anmälningsplikten inte straffsanktionerad och ändringen innebar en nykriminalisering (se prop. 2011/12:109). Förslag till kriminalisering av underlåtenhet att till Tullverket anmäla utförsel av nämnda varor är att vänta i ett senare skede.

4.21. Skatt

I detta avsnitt redovisas de specialstraffrättsliga författningarna på skatteområdet.

Den centrala lagen på skatteområdet är skattebrottslagen (1971:69). När lagen trädde i kraft den 1 januari 1972 (prop. 1971:10) ersatte den skattestrafflagen (1943:313). Samtidigt infördes på skatteområdet ett system med sanktionsavgifter, däribland skattetillägg, som beslutades i administrativ ordning. I den fortsatta framställningen fokuseras inledningsvis på nämnda administrativa sanktionssystem och därefter på regleringen i skattebrottslagen.

Bakgrunden till 1972 års reform var att det tidigare systemet hade kritiserats, bl.a. för brist på systematik, likformighet och effektivitet. Skattestrafflagsutredningen, vars förslag (SOU 1969:42) i huvudsak låg till grund för det nya sanktionssystemet, hade genomfört ett flertal undersökningar, av vilka det bl.a. framgick att det fanns en oproportionerlig skillnad mellan antalet felaktiga skatteuppgifter och antalet lagföringar. Undersökningarna visade att åtalen för brott mot skattestrafflagen till stor del rörde löntagare med relativt enkla och lätt kontrollerbara inkomstförhållanden. Till övervägande del avsåg åtalen vårdslös deklaration och det undandragna skattebeloppet var ofta lågt. Också i de fall som avsåg falskdeklaration (uppsåtligt skattebrott) var det undandragna beloppet normalt relativt lågt. Det var mycket ovanligt att brott mot skattestrafflagen ledde till annan påföljd än böter. Utredningens uppfattning var därför att påföljdssystemet för skattebrott beträffande inkomst- och förmögenhetsskatt drabbade de skattskyldiga ojämnt och orättvist. (Se SOU 1969:42 och K. Nowak, Oskyldighetspresumtionen, 2003, s. 358.)

Ytterligare ett skäl till införandet av det nya sanktionssystemet var att polis- och åklagarmyndigheter och domstolar togs i för stort anspråk för att utreda och handlägga bagatellartad brottslighet. En mer ändamålsenlig ordning ansågs vara att skattemyndigheterna, som upptäckte brott och förseelser och undersökte misstänkta ärenden, också fick rätt att besluta om en sanktion. På så sätt skulle det ekonomiska trycket på de skattskyldiga öka samtidigt som det blev möjligt att befria åklagarmyndigheter och domstolar från hanteringen av vissa mindre allvarliga skattebrott. Förfarande skulle bli enklare, snabbare och mindre kostnadskrävande för det allmänna och för enskilda. För att fungera väl förutsattes systemet bygga på en enkel konstruktion och ges en schablonmässig utform-

ning. (Se SOU 1969:42 och K. Nowak, Oskyldighetspresumtionen, 2003, s. 358 f.)

Det administrativa sanktionssystemet fick ett brett tillämpningsområde. I huvudsak likartade regelverk infördes i fråga om bl.a. inkomstskatterna, förmögenhetsskatten, mervärdesskatten och socialförsäkringsavgifterna (se prop. 1971:10). Det nya systemet innebar inte någon avkriminalisering, utan den administrativa sanktionsformen kunde formellt sett tillämpas parallellt med den straffrättsliga. Tanken synes dock ha varit att enbart allvarligare fall av överträdelser, och fall som visserligen inte var allvarliga men där någon administrativ sanktion inte fanns, skulle leda till åtal och straff enligt skattebrottslagen, medan flertalet fall av överträdelser skulle leda till administrativa sanktioner i form av skattetillägg (se K. Almgren och B. Leidhammar, Skattetillägg och skattebrott, 2006, s. 18).

Bestämmelserna om skattetillägg utformades så att skattetillägg skulle påföras när vissa objektivt konstaterbara fakta förelåg. Subjektiva förutsättningar i form av uppsåt eller oaktsamhet behövde inte föreligga. De situationer då skattetillägg skulle påföras var dels när någon lämnat oriktigt skriftligt meddelande till myndighet och detta kunde leda till för lågt beskattningsresultat, dels vid skönstaxering. Vid lämnande av oriktig uppgift skulle skattetillägg dock inte påföras i följande två fall; om avvikelsen innebar en rättelse av uppenbar felräkning eller felskrivning och om den skattskyldige frivilligt rättat den oriktiga uppgiften. Dessutom skapades möjligheter för de tillämpande myndigheterna att efterge skattetillägget om felaktigheten eller underlåtenheten med hänsyn till den skattskyldiges ålder, sjukdom, bristande erfarenhet eller den oriktiga uppgiftens beskaffenhet eller därmed jämförlig omständighet, var att anse som ursäktlig eller om det belopp som kunde ha undandragits genom felaktigheten eller underlåtenheten var att anse som ringa. (Se K. Nowak, Oskyldighetspresumtionen, 2003, s. 359 f.)

Grunddragen i 1972 års sanktionsavgiftssystem finns fortfarande kvar, men det har under årens lopp gjorts många ändringar i regelverket. Exempelvis återfinns bestämmelserna om sanktionsavgifter på skatteområdet numera främst i skatteförfarandelagen (2011:1244) och det är Skatteverket som beslutar att påföra skattetillägg. Som exempel på ytterligare förändringar kan nämnas att det år 2003 infördes nya bestämmelser som syftade till att säkerställa att systemet uppfyller Europakonventionens krav (se prop. 2002/03:106). Det handlade bl.a. om att förutsättningarna för befrielse från

skattetillägg utvidgades till att omfatta den omständigheten att den skattskyldige fällts till ansvar för brott enligt skattebrottslagen (se numera 51 kap. 1 § skatteförfarandelagen).

Som nämnts i föregående avsnitt har en särskild utredare fått i uppdrag att bl.a. analysera systemet med skattetillägg och skattebrott respektive tulltillägg och tullbrott, bl.a. med beaktande av Europakonventionen (Fi 2012:02). Utredaren ska även ge förslag på lämpliga författningsändringar för att stärka rättssäkerheten för den enskilde. Uppdraget ska redovisas senast den 9 september 2013 (dir. 2012:14).

Beträffande det administrativa sanktionssystemet på skatteområdet kan avslutningsvis anföras att införandet av detsamma, även om det inte innebar någon formell avkriminalisering, bör ha utgjort en förändring av väsentlig betydelse för rättsväsendets resursanvändning. Detta mot bakgrund av att den stora mängden bagatellartade förseelser mot skattelagstiftningen efter 1972 års reform i praktiken torde ha kommit att sanktioneras enbart genom det administrativa systemet. I sammanhanget kan nämnas att antalet skattetilläggsbeslut år 2001 uppgick till cirka 260 000, vilket motsvarade en tredjedel av alla beskattningsbeslut på skattemyndighetens initiativ, och att sammanlagt debiterades detta år skattetillägg netto med 2,1 miljarder kr (se Riksskatteverkets Rapport 2002:14, Om tillämpningen av skattetillägg och skattekontrollens preventiva effekt, s. 109).

1972 års reform innebar, som tidigare redovisats, att skattebrottslagen ersatte 1943 års skattestrafflag. Till nyheterna i skattebrottslagen hörde bl.a. att huvudbrottet i den äldre lagen, falskdeklaration, som var konstruerat som ett farebrott, i den nya lagen ersattes av effektbrottet skattebedrägeri. Det infördes också en indelning av skattebedrägeribrottet i svårighetsgrader, där ringa brott benämndes skatteförseelse.

Sedan skattebrottslagen infördes har den varit föremål för ett flertal ändringar. Av dessa bör särskilt lyftas fram den genomgripande reform av straffbestämmelserna som företogs år 1996 (prop. 1995/96:170). De viktigaste ändringarna som reformen medförde rörde regleringen av lagens tillämpningsområde och en ny konstruktion av de centrala brotten (se J. Zila, Specialstraffrätten – En introduktion, 2009, s. 71).

Lagens tillämpningsområde ändrades på följande sätt. Tidigare hade lagen innehållit en uppräkning av de skatter och avgifter som den var tillämplig på. Denna uppräkning togs bort och i stället

infördes reglering som innebar att lagen numera är generellt tillämplig på alla skatter medan den är tillämplig på avgifter endast när det i den enskilda avgiftsförfattningen föreskrivs att så är fallet. Som exempel på avgiftsförfattningar som i dag innehåller sådana föreskrifter kan nämnas socialavgiftslagen (2000:980)(4 kap. 2 §), lagen (1994:1920) om allmän löneavgift (4–5 §§), lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift (8 §) och lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift (11 §).

Brottet skattebedrägeri fick genom 1996 års reform ny brottsbeteckning, nämligen skattebrott. Brottskonstruktionen ändrades från effektbrott till farebrott, samtidigt som straffbarheten för försök till brottet avskaffades. Reformen innebar även att kriminalisering som reglerades i ett antal skatte- och avgiftsförfattningar överfördes till skattebrottslagen.

I skattebrottslagen finns numera straffbestämmelser om skattebrott (2 §), skatteförseelse (3 §), grovt skattebrott (4 §), vårdslös skatteuppgift (5 §), skatteavdragsbrott (6 §), skatteredovisningsbrott (7 §), vårdslös skatteredovisning (8 §), försvårande av skattekontroll (10 §) och grovt försvårande av skattekontroll (10 §). De gärningar som straffbeläggs är i stor utsträckning kriminaliserade såväl om de begåtts uppsåtligen som av grov oaktsamhet. I flera av straffbestämmelserna stadgas att brotten i fråga inte är straffbara om de är ringa. Det gäller skatteavdragsbrott, skatteredovisningsbrott, vårdslös skatteredovisning och försvårande av skattekontroll. Dessutom föreskrivs att brottet vårdslös skatteuppgift inte föranleder ansvar om gärningen är av mindre allvarlig art.

Med undantag för bestämmelsen om skatteförseelse, vars straffskala endast föreskriver böter, innehåller samtliga straffskalor fängelse. Den strängaste straffskalan föreskrivs för grovt skattebrott, nämligen fängelse i lägst sex månader och högst sex år. För skattebrott stadgas fängelse i högst två år. För vårdslös skatteuppgift kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

En åtalsbegränsningsregel gäller för skatteförseelse (uppsåtligt skattebrott som är ringa). Åtal för sådant brott får väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl (13 §). Särskilda skäl att åtala för skatteförseelse kan t.ex. finnas om skattetillägg, som normalt ska vara den enda sanktionen för brottslighet av bagatellartad karaktär, inte kan komma i fråga. Förhållandena i det enskilda fallet kan också vara så graverande att det från allmänpreventiv synpunkt finns skäl att väcka åtal trots att en administrativ sanktion inte har påförts (se prop. 1971:10 s. 262).

Förberedelse till grovt skattebrott är sedan år 2011 straffbelagt (11 §). Kriminaliseringen skedde i anledning av genomförandet av EU:s rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet (prop. 2010/11:76).

Skattebrottslagen är inte den enda specialstraffrättsliga författningen på skatteområdet. Straffbestämmelser finns också bl.a. i vägtrafikskattelagen (2006:227) och i lagen (1997:1137)om vägavgift för vissa tunga fordon.

I vägtrafikskattelagen regleras skyldighet att betala fordonsskatt och saluvagnsskatt till staten. Den nuvarande lagen, som infördes år 2006, ersatte fordonsskattelagen (1988:327) och lagen (1976:339) om saluvagnsskatt. Straffbestämmelserna från den äldre regleringen överfördes i sak oförändrade till vägtrafikskattelagen (6 kap. 4–7 §§).

Enligt lagens huvudregel är det förbjudet att använda ett skattepliktigt fordon om inte fordonsskatten har betalats i tid (6 kap. 1 §). Användningsförbudet gäller till dess skatten är betald. Om fordonet används i strid mot förbudet och två månader har gått från den dag skatten senast skulle ha betalats, ska polisen omhänderta fordonets registreringsskyltar (6 kap. 3 §). I lagen stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för fordonsägare som uppsåtligen eller av oaktsamhet använder, eller låter använda, fordon som blivit avskyltat i enlighet med nämnda bestämmelse. För användande av ett fordon i strid mot ett användningsförbud, utan att avskyltning dessförinnan skett, föreskrivs enbart penningböter. Enligt ett särskilt stadgande omfattar straffansvaret enligt lagen även föraren, om han eller hon kände till att fordonet inte fick användas. Det finns också en bestämmelse om att den som uppsåtligen använder någon annans fordon utan lov ska dömas i ägarens ställe.

Enligt den äldre regleringen (fordonsskattelagen) kunde även skattetillägg tas ut för vissa överträdelser. Bestämmelserna om skattetillägg fördes inte över till vägtrafikskattelagen. Skälen till detta vara att skattetillägget i praktiken inte tillämpades inom vägtrafikbeskattningen och att det vid misskötsamhet fanns andra fullgoda sanktioner som grep in (prop. 2005/06:65 s. 78).

Lagen om vägavgift för vissa tunga fordon, som trädde i kraft år 1998, har EU-rättslig grund (prop. 1997/98:12). Enligt lagen ska ägare till vissa tunga fordon betala vägavgift till staten för rätten att använda det svenska vägnätet. Har föreskriven vägavgift inte betalats, får fordonet inte användas (25 §). Brukas fordonet ändå, ska polisen omhänderta fordonets registreringsskyltar (28 §). Lagen

innehåller straffbestämmelser som är likartade med de som finns i vägtrafikskattelagen (29–32 §§).

På skatteområdet finns flera regleringar avseende punktskatter som innehåller straffbestämmelser. Det handlar om lagen (1994:1776) om skatt på energi, lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror och lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter.

I lagen om skatt på energi finns bestämmelser om energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt på bränslen samt energiskatt på el. Vid ikraftträdandet år 1995 ersatte lagen ett flertal äldre lagar på området, däribland lagen (1992:1438) om dieseloljeskatt och användning av vissa oljeprodukter (prop. 1994/95:54). Bakgrunden till den nya lagen var dels att lagstiftningen behövde ändras med hänsyn till det svenska EU-medlemskapet, dels att det äldre regelverket behövde ses över lagtekniskt.

Såväl de straffbestämmelser som de sanktionsavgiftsbestämmelser som hade funnits i lagen om dieseloljeskatt och användning av vissa oljeprodukter överfördes vid tillkomsten av lagen om skatt på energi i huvudsak oförändrade till denna (prop.1994/95:54). Bestämmelserna hade, en kort tid innan den äldre lagen upphävdes, tagits in i denna för att sanktionera överträdelser av bestämmelser om märkning av oljeprodukter, som samtidigt infördes (prop. 1992/93:124). Reglerna om märkning syftade till att det skulle bli möjligt att skilja mellan hög- och lågbeskattad olja. Införandet av straffbestämmelserna innebar en nykriminalisering.

I lagen om skatt på energi kriminaliseras förfaranden som gör det möjligt att märkt olja kan användas som högbeskattad olja utan att sådan skatt betalas (10 kap. 1 §). Uppsåt krävs för att straffansvar ska inträda. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst sex månader. Har brottet rört betydande värden eller är det i annat fall att anse som grovt ska fängelse i högst två år dömas ut. Om gärningen är belagd med strängare straff enligt skattebrottslagen ska dock den lagen tillämpas i stället.

Försök och förberedelse till grovt brott är också kriminaliserat (10 kap. 2 §).

Bestämmelserna om sanktionsavgift innebär att ägaren, och i vissa fall brukaren, av fordon eller båt, vid felaktig användning av lågbeskattad olja ska påföras en särskild avgift (10 kap. 5–6 §§). Avgiften uppgår till 10 000 kr för personbil och båt samt till 10 000–50 000 kr för tyngre fordon. Om det finns särskilda skäl kan

beskattningsmyndigheten, som är den myndighet som påför avgiften, medge nedsättning av eller befrielse från avgiften (10 kap. 8 §).

Lagen om tobaksskatt trädde i kraft år 1995 och innebar en anpassning av skattereglerna på området i samband med Sveriges

EU-medlemskap.

I lagens enda straffbestämmelse (6 §) stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som tillhandahåller cigaretter till försäljning på annat sätt än i originalförpackning försedd med särskild märkning med uppgift om detaljhandelspriset. Ringa fall är undantagna från straffansvar.

I lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror finns särskilda regler om uttagande av skatt på privatinförsel av tobaksvaror från de nyare EU-medlemsländerna under vissa övergångsperioder (olika långa för olika länder). Lagen innehåller en straffbestämmelse som bl.a. straffbelägger vissa fall av underlåtenhet att lämna deklaration för en vara för vilken skatt ska betalas enligt lagen. Straffskalan upptar endast böter. Eftersom samtliga i lagen angivna övergångsperioder nu har utgått är det inte längre aktuellt att tillämpa straffbestämmelsen. Den har således blivit obsolet.

Lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter infördes år 1998 (prop. 1997/98:100). Den innehåller bestämmelser som ger Tullverket befogenhet att kontrollera att transporter av punktskattepliktiga varor sker i enlighet med EU:s punktskattedirektiv (2008/118/EG).

I lagens ursprungliga lydelse straffbelades med penningböter överträdelser av vissa skyldigheter enligt lagen, såsom skyldighet att stanna på anmaning, att legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet och att medföra föreskrivna ledsagardokument. Straffbestämmelserna innebar en nykriminalisering.

Det kriminaliserade området har därefter vidgats vid flera tillfällen.

År 2003 (prop. 2002/03:10) tillkom en straffbestämmelse om olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, som är subsidiär till smugglingslagen (5 kap. 1 §). Straffansvaret omfattar endast uppsåtliga gärningar. Straffbestämmelsen upptar en tredelad straffskala som föreskriver böter för ringa brott, fängelse i högst två år för brott av normalgraden samt fängelse i lägst sex månader och högst fyra år för grovt brott. I bestämmelsen ges möjlighet att genom frivillig rättelse undgå ansvar för brott. En särskild åtalsbegränsningsregel gäller också för olovlig förflyttning av punktskatte-

pliktiga varor. Sådant brott får åtalas av åklagare endast om det är påkallat från allmän synpunkt.

År 2005 (prop. 2004/05:149) straffbelades, subsidiärt till ovan nämnda straffbestämmelse, uppsåtlig olovlig befattning med punktskattepliktiga varor som varit föremål för skattebrott (5 kap.1 a §). Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år. Om gärningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att de punktskattepliktiga varorna varit föremål för brott ska dömas till böter. Ringa fall är undantagna från straffansvar. För grovt brott är straffskalan lägst sex månaders fängelse och högst fyra år (5 kap. 1 b §). Beträffande grovt brott omfattar kriminaliseringen även försök, förberedelse och stämpling till brott (5 kap. 1 c §).

Den senaste utvidgningen av det kriminaliserade området skedde år 2011, då förberedelse till olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor som är att anse som grovt brott straffbelades. Bakgrunden till lagändringen var genomförandet av EU:s rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet (prop. 2010/11:76).

När det gäller skatteområdet ska avslutningsvis också beröras den numera upphävda lagen (1923:116) om hundskatt. Enligt lagen skulle skatt årligen erläggas till kommunen för varje hund som omfattades av skatteplikt. Den som hade hund var skyldig att anmäla innehavet till kommunen. Underlåten anmälan sanktionerades antingen med avgift eller straff. En skattskyldig som medgav underlåten anmälan kunde av kommunen påföras dubbel hundskatt. Om sådant medgivande inte fanns kunde i stället saken anmälas till åtal och den skattskyldige dömas till böter. Samma straff stadgades för den som genom att lämna oriktiga uppgifter försökte undandra sig skattskyldighet och för den som inte anbringade föreskrivet skattemärke. Åtal fick väckas endast efter medgivande av kommun.

Åklagarutredningen var av uppfattningen (SOU 1992:61, s. 138 f.) att ärenden angående hundskatt utan vidare kunde hänföras till den kategori bagatellartade förseelser som inte borde belasta polis och åklagare om något annat sanktionssystem stod till buds. Ärendetypen framstod i och för sig som lämpad för andra typer av sanktioner. Sett ur ett bredare perspektiv var det dock tveksamt om de kostnader som var förbundna med hundskattesystemet täcktes av de intäkter som skatten genererade. Åklagarutredningen ansåg att det inte fanns några bärande motiv för att ha kvar någon form av central registrering av hundinnehav och föreslog därför att lagen

om hundskatt skulle upphävas och skyldigheten att betala sådan skatt avskaffas.

Regeringen, som höll med om att hundskatten hade en begränsad finansiell betydelse för kommunerna samt konstaterade att hundar inte längre utgjorde något samhällsproblem och att det kontrollbehov som hade motiverat lagens införande inte längre fanns, ställde sig bakom Åklagarutredningens förslag (prop. 1995/96:18). Lagen om hundskatt upphörde att gälla vid utgången av år 1995. I sammanhanget kan nämnas att år 2001 infördes genom lagen (2000:537) om märkning och registrering av hundar bestämmelser om att en hundägare är skyldig att märka och registrera sin hund. Denna reglering, som numera finns i lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, är inte straffsanktionerad.

4.22. Finansmarknad

På finansmarknadsområdet finns en mängd specialstraffrättsliga författningar. Till de mer centrala hör lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument och lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa redovisas närmare nedan.

Lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument innehåller straffsanktionering av bl.a. insiderhandel.

Den har föregåtts av ett flertal lagar på området.

Den första lagstiftning som direkt syftade till att hindra insiderhandel infördes år 1972, genom lagen (1971:827) om registrering av aktieinnehav. Regleringen innebar bl.a. att vissa uppräknade personkategorier, i eller med nära anknytning till bolagets ledning, var skyldiga att hos den som förde aktieboken registrera sina aktieinnehav i bolaget och ändringar i innehavet. Underlåten eller för sent inkommen anmälan, felaktiga uppgifter i anmälan och vissa brister i registerföringen kunde medföra straff, nämligen böter eller fängelse upp till sex månader. I ringa fall dömdes inte till ansvar. Reglerna gällde sekundärt till BrB.

Genom lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden infördes direkta förbud mot insiderhandel (prop. 1984/85:157). Reglerna byggde på ett inskränkt, traditionellt insiderbegrepp. De hade således avseende endast på personer och information med särskild anknytning till aktiemarknadsbolag, men inte på allmänt kurspåverkande omständigheter. Lagen innehöll dels ett allmänt förbud

för personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag att med kännedom om kurspåverkande ännu icke offentliggjorda omständigheter i det egna bolaget handla med dess aktier, dels ett förbud som gällde i den situation där en svensk juridisk person avsåg att förvärva aktierna i ett aktiemarknadsbolag (take-over). Kretsen av personer som skulle anses ha insynsställning i aktiemarknadsbolag, och därmed vara registreringspliktiga, utvidgades jämfört med motsvarande krets enligt lagen om registrering av aktieinnehav.

För grovt oaktsamt eller uppsåtligt brott mot förbuden om insiderhandel stadgades böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet var att anse som grovt var straffet fängelse i högst två år (28 §). Ansvar kunde inte utdömas för anstiftan eller medhjälp till insiderbrott. Det var straffbelagt med böter eller fängelse i högst sex månader att bryta mot lagens anmälnings- och uppgiftsskyldighet.

Genom införandet av insiderlagen (1990:1342) utvidgades förbudet mot insiderhandel (prop. 1990/91:42). Som nämnts ovan hade den tidigare regleringen varit inriktad på insiderhandel i inskränkt mening, vilket innebar att en stor del av värdepappersmarknadens aktörer inte omfattades av lagens regler om handelsförbud. I förarbetena till 1990 års lag anfördes att alla de som agerade på värdepappersmarknaden borde omfattas av förbudet att göra affärer med kännedom om icke offentliggjorda omständigheter (s. 40). I den nya lagen intogs därför i stället en huvudregel av generell karaktär med förbud mot insiderhandel. Fler typer av värdepapper kom också att omfattas av regleringen. Insiderlagen innebar vidare att det blev möjligt att döma för medverkan till insiderbrott och att straffen för insiderbrott skärptes.

År 1997 utvidgades förbudet mot insiderhandel ytterligare; förbudet kom härefter att avse samtliga förekommande finansiella instrument (prop. 1995/96:215). Samtidigt avkriminaliserades förseelser mot anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt insiderlagen och ersattes med ett system med sanktionsavgift (särskild avgift). I förarbetena framhölls (a. prop. s. 46 ff.) att det var viktigt med fullständiga och korrekta uppgifter i insiderregistret, bl.a. för att underlätta beivrandet av insiderbrott, och att en avgift torde vara mer effektiv än ett bötesstraff genom att den kunde tas ut i närmare anslutning till överträdelsen. Övergången till ett avgiftssystem låg enligt regeringen också väl i linje med den rådande uppfattningen att förseelser med lågt straffvärde borde avföras från

det kriminaliserade området för att rättsväsendets resurser skulle kunna användas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Sedan insiderlagstiftningen år 2000 (prop. 1999/2000:109) delades upp i en lag med straffrättsliga bestämmelser – insiderstrafflagen (2000:1086) – och en lag med administrativa bestämmelser om anmälningsskyldighet m.m. – lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument – återfinns bestämmelserna om sanktionsavgifter i den sistnämnda lagen. Regleringen om sanktionsavgifter har ändrats vid flera tillfällen, bl.a. år 2005, då en ny variant av avgiften tillkom (SFS 2005:383). Det finns olika beräkningsgrunder för avgiften beroende på vilket slags överträdelse det rör sig om. Exempelvis utgår för vissa överträdelser en avgift om 15 000 kr, medan för andra överträdelser avgiften bestäms inom intervallet 15 000–350 000 kr. I ytterligare andra fall utgår en avgift om 0,005–0,01 procent av bolagets noterade marknadsvärde inom intervallet 15 000–1 miljon kr. Ansvaret är objektivt, men om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns särskilda skäl, kan den beslutande myndigheten, Finansinspektionen, helt eller delvis efterge avgiften. Ett beslut om att utta avgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Vid införandet av insiderstrafflagen upphävdes lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. En straffbestämmelse om otillbörlig kurspåverkan, som hade funnits i sistnämnda lag, överfördes till insiderstrafflagen. Genom insiderstrafflagen skedde också en påtaglig nykriminalisering på området. Exempelvis tillkom brottet obehörigt röjande av insiderinformation och straffbeläggningen av såväl insiderbrott som otillbörlig kurspåverkan utvidgades till att omfatta även ringa fall. Den nya lagen innebar även straffskärpningar för vissa brott.

År 2005 ersattes insiderstrafflagen av den nu gällande lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (prop. 2004/05:142). Den nya lagen innehåller bl.a. bestämmelser som behövs för att genomföra ett EU-direktiv om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (2003/6/EG). Genom lagen utvidgades straffansvaret för insiderbrott ytterligare. Vidare ersattes brottet otillbörlig kurspåverkan av ett brott med vidare tillämpningsområde, otillbörlig marknadspåverkan, samt infördes en straffbelagd skyldighet för vissa aktörer på den finansiella marknaden att rapportera misstänkta transaktioner och att inte röja för kunden att rapportering har skett. Ytterligare en nyhet var att

straffansvar infördes för försök till insiderbrott och grovt insiderbrott.

I lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument finns i dag straffbestämmelser om insiderbrott (2 §), insiderförseelse (2 §), grovt insiderbrott (2 §), vårdslöst insiderförfarande (3 §), obehörigt röjande av insiderinformation (7 §), otillbörlig marknadspåverkan (8 §) och brott mot rapporteringsskyldighet m.m. (13 §).

Kriminaliseringen av otillbörlig marknadspåverkan omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Ringa fall av oaktsamma brott är dock undantagna från straffansvar. Straffskalan för uppsåtligt brott är uppdelad i tre grader. För insiderbrott och otillåten marknadspåverkan av normalgraden föreskrivs fängelse i högst två år. Straffskalorna för grova brott sträcker sig från fängelse i lägst sex månader till högst fyra år. Brott mot rapporteringsskyldighet m.m. är det enda brott vars straffskala enbart upptar böter.

År 2011 vidgades kriminaliseringen av osjälvständiga brottstyper (försök till insiderbrott och grovt insiderbrott) till att omfatta även förberedelse till grovt insiderbrott. Lagändringen syftade till att genomföra EU:s rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att, med undantag för den avkriminalisering av överträdelser mot anmälnings- och uppgiftskyldighet som skedde år 1997, har utvecklingen på området för insiderhandel m.m. från 1970-talet fram till i dag kännetecknats av en kraftigt ökande straffsanktionering. Såväl i förarbetena till insiderlagen (prop. 1990/91:42 s. 75) som i förarbetena till lagen om straff för marknadsmissbruk (prop. 2004/05:142 s. 159 f.) anfördes att den utvidgade kriminaliseringen förväntades leda till ökade kostnader för de brottsutredande myndigheterna och för domstolsväsendet.

Avslutningsvis bör också nämnas att det nuvarande marknadsmissbruksdirektivet (2003/6/EG) förväntas ersättas av en EUförordning om marknadsmissbruk, som ska kompletteras av ett direktiv om straffrättsliga sanktioner för insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan. Enligt direktivet ska medlemsstaterna kriminalisera och införa straffrättsliga sanktioner för de allvarligaste formerna av insiderhandel, röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk). Den 18 oktober 2012 tillsattes en särskild utredare som fick i uppdrag att bl.a. lämna förslag till ändringar i den lagstiftning som rör insiderhandel

och otillbörlig marknadspåverkan på finansmarknadsområdet i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller EU-rättsliga krav och att utredning och bekämpning av marknadsmissbruk ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt (dir. 2012:108).

Lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, som infördes år 2009 (prop. 2008/09:70), ersatte lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Genom lagen genomfördes det s.k. tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG), vilket inte bara omfattar åtgärder mot penningtvätt utan även åtgärder mot finansiering av terrorism.

I lagen anges de aktörer som den är tillämplig på (1 kap. 2 §). Det handlar om fysiska och juridiska personer som driver t.ex. bank- eller finansieringsrörelse, verksamhet för kansinospel eller verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor. Den nuvarande lagen är tillämplig på betydligt fler aktörer än 1993 års lag. I lagen ställs krav på aktörerna att de ska ha tillräckliga rutiner för att kunna bedöma om en situation innebär en risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, för att sedan kunna agera därefter. Aktörerna åläggs bl.a. att granska transaktioner för att kunna upptäcka sådana som de misstänker eller har skälig grund att misstänka utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism, och att, om misstanke kvarstår efter närmare analys, utan dröjsmål lämna alla relevanta uppgifter till Rikspolisstyrelsen (3 kap. 1 §). I lagen stadgas även förbud att röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats ut (3 kap. 4 §).

Det är straffbelagt med böter att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätta den beskrivna gransknings- och uppgiftsskyldigheten liksom att bryta mot nämnda meddelandeförbud (7 kap. 1 §). Straffbestämmelsen motsvarar paragrafer som tidigare fanns i dels 1993 års lag om penningtvätt (nykriminalisering år 1999, se prop. 1998/99:19), dels lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. (nykriminalisering vid den lagens tillkomst, se prop. 2001/02:149).

2010 års penningtvättsutredning föreslår i betänkandet

Penningtvätt- kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud,

SOU 2012:12, bl.a. att lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska kompletteras med ett dispositionsförbud, vilket i korthet innebär att Rikspolisstyrelsen, under i lagen angivna förutsättningar, får besluta att egendom eller ett motsvarande värde inte får flyttas eller disponeras på annat sätt.

I sammanhanget kan också nämnas att 2010 års penningtvättsutredning föreslår att bestämmelserna om penninghäleri (9 kap. 6 a § BrB) och penninghäleriförseelse (9 kap. 7 a § BrB) ska upphöra att gälla och ersättas av en lag om penningtvättbrott. Förslaget, som har berörts närmare i samband med kartläggningen av brottsbalksområdet (se avsnitt 3.3.2.2) innebär att det straffsanktionerade området utvidgas.

I det följande redovisas övriga specialstraffrättsliga författningar på finansmarknadsområdet i korthet.

Lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering innehåller flera straffbestämmelser, se 2 kap. 8–10 §§ och 3 kap. 15–16 §§.

Till de gärningar som kriminaliseras i 2 kap. hör t.ex. att bryta mot ett förordnande om valutareglering samt att lämna oriktig uppgift och därigenom föranleda att ett tillstånd till en valutatransaktion beviljas, som annars inte skulle ha meddelats (2 kap. 8 §). Straffskalan för uppsåtligt brott upptar böter eller fängelse i högst ett år. För uppsåtligt brott som är grovt stadgas fängelse i högst två år (2 kap. 9 §). Även gärningar som begåtts av grov oaktsamhet är straffbara, men straffskalan innehåller då enbart böter. Ringa brott är undantagna från straffansvar. Försök till uppsåtliga brott är kriminaliserat (2 kap. 10 §).

I 3 kap. straffbeläggs överträdelser av uppgiftsskyldighet enligt lagen. Kriminaliseringen omfattar såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar. Ringa fall är undantagna från straffansvar.

För samtliga brott mot lagen gäller att allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av Riksbanken (2 kap. 12 § och 3 kap. 18 §).

Prisregleringslagen (1989:978) är en lag av beredskapskaraktär.

Lagen innehåller ett flertal straffbestämmelser (39–45 §§). Åtal för vissa brott mot lagen får endast väckas efter medgivande av den myndighet som regeringen bestämmer (47 §).

I betänkandet En ny ransonerings- och prisregleringslag, SOU 2009:69, föreslås att prisregleringslagen och ransoneringslagen (1978:268) ska upphävas och ersättas av en gemensam lag.

I lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank och i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige kriminaliseras överträdelser av bestämmelser om uppgiftsskyldighet (11 kap. 3 § respektive 10 kap 6 §).

Flera av de specialstraffrättsliga lagarna på finansmarknadsområdet innehåller enbart straffbestämmelser som avser gärningar av typen osant uppgiftslämnande i handling som upprättas i elektronisk form, oriktigt intygande att en elektronisk kopia överens-

stämmer med originalet osv. För straffbarhet krävs att åtgärden inneburit fara i bevishänseende. Kriminaliseringen omfattar huvudsakligen uppsåtliga gärningar. Straffskalorna sträcker sig från böter till fängelse i sex månader. För grovt brott kan dömas till högst två års fängelse. De lagar som här avses är sparbankslagen (1987:619)(12 kap. 1 §), lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag (8 kap. 5 b §), lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (8 kap. 5 b §) och lagen (1995:1570) om medlemsbanker (14 kap. 1 §).

Straffbestämmelserna i de ovan nämnda lagarna omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och sanningsbrotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Förslaget innebär ingen avkriminalisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.). Om förslaget träder i kraft kommer ingen av de fyra ovan nämnda lagarna att innehålla någon straffbestämmelse.

Straffsanktioneringen i en mängd lagar på finansmarknadsområdet avser enbart eller i huvudsak överträdelser av meddelandeförbud som har beslutats enligt respektive lag (t.ex. förbud mot att röja för kund eller för utomstående att vissa uppgifter har lämnats ut till åklagare eller att det pågår en förundersökning). Det handlar om lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument (8 kap. 5 §), lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (10 kap. 2 §), lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar (12 kap. 9 §), lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (1 kap 13 §), lagen (2004:46) om investeringsfonder (2 kap. 20 b §), lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (1 kap. 14 §), lagen (2010:751) om betaltjänster (3 kap. 16 §), försäkringsrörelselagen (2010:2043)(9 kap. 14 §) och lagen (2011:755) om elektroniska pengar (3 kap. 16 §). I samtliga lagar straffbeläggs såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma överträdelser av meddelandeförbud och upptas endast böter i straffskalan.

I de sex sist uppräknade lagarna finns bestämmelser om sanktionsavgifter, som tillkommit under 2000-talet. Införandet av sanktionsavgifterna, som inte i något fall har inneburit avkriminalisering, har bl.a. syftat till att öka flexibiliteten i sanktionssystemet och ge

Finansinspektionen utrymme för mer nyanserade bedömningar vid överträdelser av regelverket (se t.ex. prop. 2002/03:139 s. 386 f. om straffavgift i lagen om bank- och finansieringsrörelse).

Reglerna i de olika lagarna är i huvudsak uppbyggda på samma sätt. De innebär att om ett kreditinstitut, ett fondbolag, ett värdepappersinstitut etc. har meddelats beslut om anmärkning eller varning enligt aktuell lag, får Finansinspektionen besluta om att också utta en straffavgift. Det ställs inte upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att straffavgift ska få påföras. Avgiften uppgår till lägst 5 000 kr och högst 50 miljoner kr (i något fall är maximibeloppet 10 miljoner kr). Det finns dock vissa spärrar som begränsar hur hög avgiften i det enskilda fallet får bli, t.ex. att den inte får överstiga tio procent av omsättningen närmast föregående räkenskapsår. När straffavgiftens storlek bestäms, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som har föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått. Några jämkningsmöjligheter finns inte. Beslut om att påföra straffavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Enligt lagen om värdepappersmarknaden kan Finansinspektionen även utta en sanktionsavgift, som benämns särskild avgift, av emittent som inte offentliggör regelbunden finansiell information enligt vad som föreskrivs i lagen. Den särskilda avgiften ska uppgå till lägst 50 000 kr och högst 10 miljoner kr. Ansvaret är objektivt, men regleringen innehåller jämkningsmöjlighet vid ringa eller ursäktlig överträdelse eller om det annars finns särskilda skäl. Beslut om att påföra särskild avgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

I sammanhanget bör också nämnas att det under 2000-talet har införts sanktionsavgifter i ett antal lagar på finansmarknadsområdet, som inte hör till de specialstraffrättsliga författningarna. Beslutande myndighet är i samtliga fall Finansinspektionen.

I lagen (2005:405) om försäkringsförmedling finns bestämmelser om straffavgift som är utformade i enlighet med det ovan beskrivna mönstret för straffavgifter i finansmarknadsregleringen. Vidare kan enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och enligt lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden tas ut en sanktionsavgift som betecknas särskild avgift. Bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument innebär att avgiften i vissa fall ska fastställas inom intervallet 50 000 kr och 10 miljoner kr, i andra fall inom intervallet 15 000 kr och 5 miljoner kr. I lagen om offentliga uppköpserbjudanden på

aktiemarknaden föreskrivs att avgiften ska bestämmas till lägst 50 000 kr och högst 100 miljoner kr. Ansvaret enligt båda lagarna är objektivt, men jämkningsmöjlighet finns.

Beslut om avgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Avslutningsvis kan konstateras att när det gäller annan reglering på finansmarknadsområdet än lagstiftningen som avser insiderhandel, penningtvätt och finansiering av terrorism, synes det straffsanktionerade området inte ha förändrats i någon nämnvärd mån. Sanktionsavgifter har på senare tid införts på bred front i denna reglering, men det har inte påverkat det kriminaliserade området.

4.23. Spel

På spelområdet finns det två specialstraffrättsliga författningar, lotterilagen (1994:1000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Lotterilagen tillämpas i huvudsak på lotterier som anordnas för allmänheten (1 § lotterilagen). Med lotteri menas en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få (3 § lotterilagen). Lagen om anordnande av visst automatspel gäller däremot s.k. förströelsespel, d.v.s. spel som anordnas på sådana mekaniska eller elektroniska spelautomater som inte ger vinst eller som endast ger vinst i form av frispel på automaten (1 § lagen om anordnande av visst automatspel).

Lotterilagen trädde i kraft år 1995. Den ersatte då lotterilagen (1982:1011), vilken i sin tur i väsentliga delar hade grundats på den tidigare gällande lotteriförordningen (1939:207).

När den nuvarande lotterilagen infördes (prop. 1993/94:182) innebar det en viss avkriminalisering. Den straffbestämmelse som togs in i lagen (54 §) motsvarade nämligen endast delvis den straffbestämmelse som fanns i 1982 års lotterilag (28 §). Båda lagarna straffbelade, subsidiärt till BrB, olovligt anordnande av lotteri och olovligt innehav av vissa automater samt föreskrev straffrihet för ringa fall. Enligt den äldre lagen straffbelades uppsåtliga och oaktsamma gärningar. I den nya lagen inskränktes dock straffansvaret vad gällde oaktsamma gärningar till att endast omfatta sådana som begåtts av grov oaktsamhet. Dessutom slopades i den nya lagen den tidigare kriminaliseringen av bl.a. överträdelse mot föreskrift i lagen eller föreskrift, villkor m.m. som meddelats med stöd av lagen, underlåtelse att lämna upplysningar m.m. som behövdes för

tillsynen och oriktigt uppgiftslämnande i ansökan om tillstånd. Avkriminaliseringen skedde mot bakgrund av att det i undersökningar hade framkommit att det hos polis- och åklagarmyndighet förekom få ärenden som gällde misstanke om sådana brott och att det i många fall bedömdes vara tillräckligt med ett vitesföreläggande för att nå det önskade resultatet (prop. 1993/94:182 s. 85 ff.) I lagstiftningsärendet framhölls vidare att straffbestämmelser som inte var tillräckligt motiverade, inte borde behållas. I sammanhanget bör tilläggas att möjligheten att förena förelägganden och förbud enligt lagen med vite var en nyhet jämfört med 1982 års lag. Andra nyheter var att straffskalorna skärptes och att det infördes en bestämmelse om grovt brott. Straffskalan för brott av normalgraden är sedan dess böter eller fängelse i högst sex månader och för grovt brott fängelse i högst två år.

Vissa av de gärningar som avkriminaliserades genom införandet av den nya lotterilagen, straffbelades på nytt år 1999 (prop. 1998/99:29). Straffbestämmelsen som då tillkom avsåg uppsåtligt främjande av deltagande i lotterier som anordnades utom landet. Gärningarna som straffbelades genom lagändringen var sedan tidigare både förbjudna och vitessanktionerade enligt lotterilagen. Ny teknik och ökad snabbhet i tekniken hade dock medfört utökade möjligheter för anordnare av lotterier utomlands att rikta lotterier mot Sverige och ökat attraktionskraften hos dessa lotterier. Detta befarades bl.a. medföra att principen om att inkomster från lotteri i huvudsak skulle tillfalla allmänna och allmännyttiga ändamål inom landet rubbades. Enbart vitesinstitutet var inte tillräckligt verkningsfullt för att upprätthålla förbudet mot att främja deltagande i utländska lotterier, eftersom det saknades möjlighet att verkställa denna typ av vitesförelägganden utanför landets gränser. Straffsanktionering ansågs därför behövlig.

Lagen om anordnande av visst automatspel, som var en nyreglering när den infördes i början på 1980-talet (prop. 1981/82:203), syftade i första hand till att motverka uppkomsten av olämpliga barn- och ungdomsmiljöer i samband med spel på flipperspel och liknande automatspel. Regleringen innebar bl.a. att det ställdes krav på tillstånd för att i förvärvssyfte anordna förströelsespel. För uppsåtlig eller oaktsam överträdelse av kravet på tillstånd stadgades böter eller fängelse i högst sex månader (9 §). Straffsanktioneringen omfattade även överträdelse av föreskrifter som ett tillstånd hade förenats med. Straffbestämmelserna innebar en nykriminalisering.

År 1990 vidgades lagens tillämpningsområde (prop. 1989/90:46) på så sätt att det därefter krävs tillstånd inte enbart för anordnande av automatspel i förvärvssyfte utan i fråga om allt anordnande av automatspel för allmänheten. Dessutom infördes tillståndskrav för den som enbart vill ställa upp en spelautomat i en lokal eller på en plats dit allmänheten har tillträde. Ett skäl till det ändrade tillämpningsområdet var att lagen inte ansågs tillräckligt effektiv när det gällde att motverka olämpliga ungdomsmiljöer (se a. prop. s. 8). Dessutom förekom det i betydande utsträckning illegalt spel på automaterna genom att spelande förenades med utbetalning i form av pengar eller varor och lagen ansågs inte erbjuda tillräckliga möjligheter att förhindra detta missbruk.

De ändringar som genomfördes i 1990 års lagstiftningsärende innebar också att lagens straffsanktionering utökades till att omfatta bl.a. överträdelser av kravet på tillstånd för att få ställa upp en spelautomat. Samtidigt begränsades det straffbara området genom att ringa fall undantogs från straffansvar.

Med anledning av genomförandet av EU:s tjänstedirektiv (2006/123/EG) inskränktes år 2009 straffbestämmelsen i lagen om anordnande av automatspel (prop. 2008/09:187). Ändringen innebar att det inte längre är straffbelagt att bryta mot föreskrifter som har meddelats i samband med att tillstånd beviljats. Numera aktualiseras därför straffansvar endast om verksamhet bedrivs utan tillstånd.

4.24. Officiell statistik

I lagen (2001:99) om den officiella statistiken finns bestämmelser om skyldighet för bl.a. näringsidkare, stiftelser, kommuner och landsting att lämna vissa uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin uppgiftsskyldighet eller lämnar oriktig uppgift kan dömas till böter, högst 1 000 kr (25 §). Allmänt åtal får väckas endast efter anmälan av den statistikansvariga myndigheten.

I lagen straffbeläggs också olovlig identifiering, d.v.s. att bryta mot ett i lagen föreskrivet förbud mot att sammanföra uppgifter i den officiella statistiken med andra uppgifter i syfte att utröna enskilds identitet (26 §). Bestämmelsen är subsidiär till straffsanktioneringen i BrB och personuppgiftslagen (1998:204). Ringa fall är

undantagna från straffansvar. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

4.25. Folkbokföring

I folkbokföringslagen (1991:481) finns en straffbestämmelse som föreskriver penningböter för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte fullgör viss anmälningsskyldighet som föreskrivs t.ex. vid flyttning. Ringa fall är undantagna från straffansvar.

Regleringen i folkbokföringslagen innebär att det är möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd mot samma förfarande.

Folkbokföringsutredningen har i sitt slutbetänkande Folkbokföring (SOU 2009:75) föreslagit att straffbestämmelsen ska upphävas. I betänkandet anförs (s. 502 f.) att om någon underlåter att anmäla flyttning kan den omständigheten att folkbokföringsdatabasen innehåller felaktiga uppgifter i och för sig få konsekvenser för andra delar av samhället, men att en sådan underlåtelse inte i sig kan anses så allvarlig att det krävs en straffsanktion. Utredningen är också tveksam till om en straffsanktion är ett effektivt medel för att motverka ett sådant beteende. Enligt utredningen kan det inte heller anses vara ett sådant beteende som rättsväsendets resurser i första hand bör användas till. Dessutom är det mycket få personer som döms för folkbokföringsbrott och straffet är lägsta tänkbara. Slutligen framhålls att ett upphävande av straffbestämmelsen även innebär att de särskilda problem som finns med att kombinera straff och vite försvinner. I tidigare lagstiftningsarbeten har nämligen regeringen anfört att enligt en allmän princip i svensk rätt bör det inte vara möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd mot samma förfarande.

4.26. Folkmord

Lagen (1964:169) om straff för folkmord tillkom med anledning av

Förenta nationernas konvention om bestraffning av brottet folkmord av den 9 december 1948, som Sverige ratificerade år 1952. Lagstiftningsärendet (prop. 1953:14) omfattade även förslaget till BrB. Att bestämmelserna om folkmord inte placerades i BrB, utan i en särskild lag, motiverades med brottets säregna beskaffenhet (a. prop. s. 468).

Den som begår en straffbelagd gärning, för vilken det enligt lag är stadgat fängelse i fyra år eller mer, mot en nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp med avsikt att förgöra gruppen helt eller delvis gör sig enligt lagen skyldig till folkmord (1 §). Straffskalan upptar fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid.

Kriminaliseringen omfattar även försök, förberedelse och stämpling till folkmord samt underlåtenhet att avslöja sådant brott (2 §).

Den självständiga straffbestämmelsen om folkmord innebar ingen utvidgning av det kriminaliserade området, men däremot att det blev möjligt att döma till strängare straff för vissa gärningar. Straffbeläggningen av de osjälvständiga brottsformerna utgjorde dock delvis en nykriminalisering.

Internationella straffrättsutredningen har i sitt betänkande

Internationella brott och svensk jurisdiktion, SOU 2002:98, föreslagit att lagen om straff för folkmord upphävs och att det i stället införs en ny lag om internationella brott som omfattar folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Förslaget har samband med inrättandet av Internationella brottmålsdomstolen som en permanent institution. Under våren 2013 väntas regeringen lägga en proposition om en ny lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser som bygger på Internationella straffrättsutredningens förslag.

4.27. Terrorism

På 2000-talet har det tillkommit flera specialstraffrättsliga författningar som har sin bakgrund i internationella konventioner eller inom EU antagna rambeslut avseende åtgärder mot terrorism. Det handlar om lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Samtliga lagstiftningsärenden har inneburit att särskilda bestämmelser om utvidgad svensk domsrätt har införts – domsrätt oberoende av innehållet i lagen på gärningsorten – antingen i den nya lagen eller i 2 kap. BrB. Det ska dock påpekas att åtal för brott som begåtts utom riket kräver tillstånd av regeringen (se 2 kap. 5 § BrB).

Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet, som trädde i kraft år 2002, föranleddes av Sveriges tillträde till

Förenta nationernas internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism av den 9 december 1999 (prop. 2001/02:149).

I förarbetena anfördes att konventionens ansvarsbestämmelser till stor del motsvarades av de svenska bestämmelserna om förberedelse och medverkan till brott, men att svensk lagstiftning inte till alla delar uppfyllde de krav som konventionen ställde. Exempelvis krävdes enligt konventionen att straffsanktioneringen omfattade försök till förberedelse. Enligt regeringen framstod det dock som mindre lämpligt att genomföra de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna genom att kriminalisera försök till förberedelse till brott. I stället föreslogs att konventionens krav skulle uppfyllas genom införandet av en självständig brottsform. (Se a. prop. s. 38 ff.)

I lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet kriminaliseras, som ett självständigt brott, att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarliga brott (3 §). Vad som betraktas som särskilt allvarlig brottslighet definieras i en bestämmelse (2 §). Det handlar t.ex. om mord, dråp och människorov om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd. Straffet är fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, lägst sex månader och högst sex år. I ringa fall döms inte till ansvar.

Straffsanktioneringen omfattar även försök till brott (4 §). Enligt en konkurrensklausul ska ansvarsbestämmelserna i lagen inte tillämpas om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i BrB eller i lagen om straff för terroristbrott (5 §).

Sammanfattningsvis innebar införandet av lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet inte någon fullständig nykriminalisering, men däremot en klar utökning av det straffsanktionerade området.

Genom lagen om straff för terroristbrott har Sverige införlivat ett inom EU antaget rambeslut om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF). Lagen trädde i kraft år 2003 (prop. 2002/03:38).

Regleringen innebär att den som begår en gärning som räknas upp i lagen – mord, dråp, grov misshandel, människorov, mordbrand, sabotage, kapning m.m. – ska dömas för terroristbrott om vissa kvalificerade rekvisit är uppfyllda (2–3 §§). Till att börja med

ska gärningen objektivt sett kunna allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Dessutom krävs att gärningsmannen begår gärningen med avsikt, dvs. direkt uppsåt, att den ska leda till viss effekt. Avsikten med gärningen ska vara att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, eller att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation.

Att straffsanktioneringen av terroristbrott reglerades i en särskild lag motiverades av regeringen (a. prop. s. 74) med att det var mindre lämpligt att föra in bestämmelsen om terroristbrott i BrB, eftersom den omfattade även gärningar som återfanns i specialstraffrättslig lagstiftning. Därtill kom att lagtexten måste bli tämligen omfattande och att det därför krävdes att den delades upp i flera paragrafer.

Straffskalan för terroristbrott upptar fängelse på viss tid, lägst fyra år och högst arton år, eller på livstid. För mindre grova brott föreskrivs fängelse i lägst två år och högst sex år. Om ett högre lägsta straff för gärningen föreskrivs i BrB, gäller dock vad som sägs där i fråga om lägsta straff.

Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott är straffbelagt (4 §).

Avslutningsvis kan konstateras att lagen om straff för terroristbrott inte innebar någon vidgning av det kriminaliserade området, utan i huvudsak att vissa särskilt angivna gärningar under vissa förutsättningar ska bedömas efter en strängare straffskala. I sammanhanget kan nämnas att regeringen anförde (a. prop. s. 60) att lagen torde få betydelse utöver det faktum att en strängare straffskala ska tillämpas på brott som betraktas som terroristbrott. Enligt regeringens uppfattning torde nämligen att bli dömd för terroristbrott medföra att personen i fråga stämplades såsom utgörande en allmän fara för allmän säkerhet.

Lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet innehåller bestämmelser för genomförande av Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism och EU:s rambeslut från år 2008 om ändring av 2002 års rambeslut om bekämpande av terrorism (2008/919/RIF). Lagen trädde i kraft år 2010 (prop. 2009/10:78).

Det anfördes i förarbetena (a. prop. s. 30 f.) att den svenska regleringen till stora delar motsvarade åtagandena enligt konventionen och rambeslutet, men att det kunde ifrågasättas om svensk rätt fullt ut tillgodosåg de kriminaliseringskrav som följde av dessa. Lagstiftning fick därför anses erforderlig.

Genom lagen infördes ett särskilt straffansvar för den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet (offentlig uppmaning, se 3 §), eller söker förmå någon annan, i annat fall, att begå eller annars medverka till sådan brottslighet (rekrytering, se 4 §). Det infördes även ett särskilt straffansvar för den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, om gärningen har begåtts med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet (utbildning, se 5 §). Straffansvaret omfattar inte ringa fall (7 §).

Vad som menas med särskilt allvarlig brottslighet anges i en bestämmelse (2 §), som har utformats med definitionen av motsvarande begrepp i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet som förebild. Begreppets innebörd i de båda lagarna överensstämmer dock inte fullt ut.

För de i lagen straffbelagda gärningarna föreskrivs fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Ansvar enligt lagen ska inte dömas ut om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i BrB eller i lagen om straff för terroristbrott.

Stora delar av det område som straffbeläggs i lagen var straffsanktionerat redan innan lagen infördes. Till en del innebar dock lagen en nykriminalisering. Dessutom innebar lagen att vissa gärningar som tidigare hade varit straffbara som osjälvständiga brott i stället straffbelades som självständiga brott.

4.28. Kontaktförbud

Lagen (1988:688) om kontaktförbud, som fram till den 1 oktober 2011 rubricerades ”lag om besöksförbud”, tillkom i syfte att förbättra skyddet för dem som förföljs och trakasseras, särskilt kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp (prop. 1987:88:137).

Genom lagen infördes möjlighet för allmän åklagare att meddela förbud för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter den personen. Sådant förbud, som benämndes besöksförbud, fick meddelas om det på grund av särskilda omständigheter fanns risk för att den mot vilken förbudet avsågs gälla skulle komma att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avsågs skydda. I lagtexten angavs att vid bedömningen av om sådan risk förelåg skulle särskilt beaktas om den mot vilket förbudet avsågs gälla hade begått brott mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid. Om det kunde antas att ett besöksförbud inte var tillräckligt, gav lagen möjlighet att i stället meddela ett utvidgat besöksförbud. Genom ett sådant beslut kunde en person förbjudas att uppehålla sig i närheten av den andra personens bostad eller arbetsplats eller något annat ställe där den personen brukade vistas. Besöksförbud fick meddelas för högst ett år, men kunde förlängas med högst ett år i taget.

I lagen intogs en straffbestämmelse som stadgade böter eller fängelse i högst sex månader för uppsåtlig överträdelse av besöksförbud (24 §). Ringa fall undantogs från det straffbara området. Åtal fick väckas av allmän åklagare endast efter angivelse av målsäganden eller om åtal var påkallat från allmän synpunkt (25 §).

Sedan lagen infördes har det gjorts ett flertal ändringar i regleringen, den första redan år 1990. Med motiveringen att dittillsvarande erfarenheter av lagen hade visat att den var ett alltför trubbigt instrument när det gällde att förhindra förföljelse och trakasserier av utsatta kvinnor, höjdes straffmaximum till fängelse i ett år samt slopades den särskilda åtalsregeln (1989/90:JuU5).

Efter ändringar som genomfördes år 2003 (prop. 2002/03:70) kan besöksförbud avse större geografiska områden än tidigare, s.k. särskilt utvidgat besöksförbud. Dessutom blev det möjligt att låta besöksförbud avse den gemensamma bostaden, om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den person som förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa eller frid (besöksförbud avseende gemensam bostad).

De senaste ändringarna skedde år 2011, då bl.a. lagens rubrik ändrades och uttrycket besöksförbud genomgående ersattes av kontaktförbud (prop. 2010/11:45). I syfte att stärka förbudets brottsförebyggande funktion och förbättra det skydd som förbudet avser att ge, infördes bl.a. möjlighet att använda elektronisk övervakning för att kontrollera efterlevnaden av ett särskilt utvidgat kontaktförbud.

Det tillkom också en straffbestämmelse om hindrande av elektronisk övervakning (25 §). Enligt bestämmelsen ska den som har meddelats ett särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå, dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Enligt regeringen (a. prop. s. 63) fanns det ett behov av att kunna ingripa med en sanktion vid underlåtenhet att medverka till övervakningen och en straffsanktion framstod som den enda möjligheten att säkerställa att övervakningen kunde komma till stånd och effektivt motverka överträdelser. Regeringen anförde också att, med hänsyn till den påtagliga risk för skadeverkningar som sådana överträdelser kunde medföra, inte minst i förhållande till den som kontaktförbudet avsågs skydda, måste en straffsanktion anses vara motiverad av överträdelsens allvar.

När regleringen om besöksförbud (numera kontaktförbud) infördes i slutet av 1980-talet innebar den en nykriminalisering. Den nya uppgift som genom lagen lades på rättsväsendet – handläggning av ärenden om besöksförbud – bedömdes dock inte i någon större utsträckning komma att ta åklagarväsendets resurser i anspråk (prop. 1987/88:137 s. 38 f.). För polisen och domstolarna uppskattades införandet av besöksförbud komma att innebära endast marginella förändringar. De ändringar av regleringen som genomfördes år 2003 (möjlighet att meddela förbud som omfattade större geografiska områden än tidigare och förbud avseende gemensam bostad) bedömdes inte heller leda till några större merkostnader (prop. 2002/03:70 s. 67 f.). I förarbetena till 2011 års ändringar anfördes (prop. 2010/11:45 s. 75 f.) att arbetet med den nya uppgift som då lades på rättsväsendet – handläggningen av ärenden om elektronisk övervakning av särskilt utvidgade kontaktförbud – främst skulle komma att belasta polisväsendet som skulle verkställa den elektroniska övervakningen. För åklagarna och domstolarna bedömdes däremot den ökade arbetsbelastningen bli liten. Mot bakgrund av de resurstillskott som rättsväsendet hade fått sedan en

tid tillbaka, ansågs det inte nödvändigt med ytterligare resurstilldelning med anledning av lagändringarna.

4.29. Aktiebolag och andra associationsformer

När den nuvarande aktiebolagslagen (2005:551) trädde i kraft år 2006 (prop. 2004/05:85), ersatte den aktiebolagslagen (1975:1385).

I förarbetena till 1975 års lag anfördes (prop. 1975:103 s. 567) att straffbestämmelserna i den äldre aktiebolagsregleringen var onödigt omfattande och att reglerna borde kunna göras enklare och mer lättöverskådliga. En utgångspunkt angavs vara att det i aktiebolagslagen inte behövdes straffbestämmelser som täcktes av BrB:s straffbestämmelser. Vidare uttalades att från principiell synpunkt borde straffsanktion användas endast om överträdelsen medförde verklig skada eller fara för samhället eller enskild och om frågan inte bättre reglerades på annat sätt, t.ex. med skadestånd eller administrativ kontroll i förening med vitesföreläggande. Mot denna bakgrund utmönstrades en rad straffbestämmelser som hade funnits i äldre aktiebolagsrätt.

Endast ett mindre antal straffbestämmelser togs in i 1975 års lag. De gällde främst vissa fall av underlåtenhet, däribland underlåtenhet att föra aktiebok, att kalla till styrelsesammanträde och att tillhandahålla underlag inför styrelsebeslut. Straff kunde också komma i fråga när ett privat aktiebolag eller dess aktieägare sökte sprida bolagets aktier eller vissa andra av bolaget utgivna värdepapper till allmänheten och när låneförbuden i lagen överträddes.

År 2002 utvidgades straffsanktioneringen enligt 1975 års lag genom att det infördes en särskild straffbestämmelse riktad mot utseendet av s.k. målvakter i aktiebolag (prop. 2000/01:150).

Vid tillkomsten av 2005 års aktiebolagslag uttalades (prop. 2004/05:85 s. 494) att kriminalisering som metod för att hindra överträdelser av olika normer i samhället borde användas med försiktighet samt att kriminalisering inte heller var det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Liksom vid införandet av 1975 års lag anförde regeringen att överträdelser av aktiebolagslagens bestämmelser borde straffsanktioneras endast i den utsträckning det saknades andra lämpliga sanktioner, som t.ex. skadestånd eller vite.

I 2005 års lag begränsades tillämpningsområdet för straffbestämmelsen angående förande av aktiebok. I övrigt överfördes straff-

bestämmelserna från 1975 års lag i sak oförändrade till den nya aktiebolagslagen (30 kap. 1 §). Det subjektiva kravet för straffbarhet varierar mellan straffbuden. I vissa fall krävs uppsåt (utseende av målvakter m.m.) medan det i andra fall är tillräckligt med grov oaktsamhet (överträdelse av låneförbud m.m.) eller t.o.m. enbart oaktsamhet (underlåtenhet att föra aktiebok m.m.). För samtliga straffbelagda gärningar sträcker sig straffskalan från böter till fängelse i högst ett år.

År 2006 (prop. 2005/06:135) infördes en ny straffbestämmelse i aktiebolagslagen (30 kap. 2 §). I bestämmelsen straffbeläggs bl.a. att lämna osann uppgift i en handling som upprättas i elektronisk form och att i ett ärende oriktigt intyga att en elektronisk handling överensstämmer med originalet. För straffansvar krävs dessutom att åtgärden innebär fara i bevishänseende. Straffbeläggningen omfattar huvudsakligen uppsåtliga gärningar. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år.

I betänkandet Förenklingar i aktiebolagslagen m.m., SOU 2009:34, föreslås en rad ändringar som har till syfte att förenkla för de små aktiebolagen. Utredningen om ett enklare aktiebolag föreslår bl.a. att de obligatoriska uppgifterna som enligt 3 kap. 1 § ska anges i bolagsordningen ska begränsas för privata aktiebolag till bolagets firma, säte och verksamhetsföremål. Vidare föreslås avskaffande av aktiebrev och ökade möjligheter för privata aktiebolag att förvärva egna aktier. I betänkandet föreslås även att förbudet mot närståendelån och förbudet mot förvärvslån för privata aktiebolag, ska tas bort. I straffrättsligt hänseende medför denna ändring att kriminaliseringen mot brytande av de nämnda förbuden tas bort när det gäller privata aktiebolag. Däremot kvarstår straffbestämmelsen för publika aktiebolag (a. bet. s. 366). Under sommaren 2013 väntas regeringen lägga en proposition om ett enklare aktiebolag.

I lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar finns motsvarigheter till vissa av straffbestämmelserna i aktiebolagslagen. Exempelvis straffbeläggs även i lagen om ekonomiska föreningar uppsåtlig eller oaktsam underlåtelse att kalla till styrelsesammanträde eller att tillhandahålla underlag inför styrelsebeslut (16 kap. 1 §), liksom vissa, huvudsakligen uppsåtliga, förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar (16 kap. 1 a §). Straffskalorna för de aktuella brotten överensstämmer med vad som föreskrivs i aktiebolagslagens bestämmelser.

I lagen om ekonomiska föreningar kriminaliseras dessutom (16 kap. 1 §) dels underlåtelse att föra medlemsförteckning eller hålla sådan förteckning tillgänglig, dels överträdelse av en bestämmelse i lagen om att endast ekonomisk förening får i sin firma använda uttrycket ekonomisk förening eller förkortning därav. I samtliga fall omfattar straffansvaret såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Det föreskrivna straffet är böter.

I betänkandet En ny lag om ekonomiska föreningar, SOU 2010:90, föreslås bl.a. att en ny lag om ekonomiska föreningar ska ersätta den nuvarande. Det område som ska straffsanktioneras i den nya lagen stämmer i väsentlig mån överens med vad som gäller i dag. I några avseenden innebär dock förslaget en utvidgning av det straffbelagda området. Exempelvis föreslås att s.k. målvaktsbestämmelser, liknande de som finns i aktiebolagslagen (30 kap. 1 § andra och tredje styckena), ska tas in i den nya lagen och att överträdelser av dessa ska straffsanktioneras (a. bet. s. 966 ff.).

Flera författningar på det associationsrättsliga området innehåller straffbestämmelser som utgör motsvarigheter till straffbestämmelserna i lagen om ekonomiska föreningar eller hänvisar till vad som föreskrivs i dessa. Det handlar bl.a. om bostadsrättslagen (1991:614), lagen (1983:1046) om skyldighet för vissa bostadsföreningar och bostadsaktiebolag att föra lägenhetsförteckning m.m., lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt, lagen (2006:595) om europakooperativ, lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter, stiftelselagen (1994:1220) och handelsregisterlagen (1974:157). Dessa författningar berörs kortfattat i det följande.

Bostadsrättslagen upptar en bestämmelse som innebär att alla straffbestämmelser i lagen om ekonomiska föreningar, utom den som avser skyldighet att föra och hålla tillgänglig medlemsförteckning, gäller i tillämpliga delar i fråga om bostadsrättsföreningar (10 kap. 2 §). Underlåtenhet att föra medlems- eller lägenhetsförteckning, underlåtenhet att hålla medlemsförteckning tillgänglig m.m. kriminaliseras i stället i en särskild bestämmelse (10 kap. 3 §), som även straffbelägger upplåtelse av andels- eller bostadsrätt i strid mot lagens föreskrifter och otillåtet tagande av förskott.

Straffansvaret enligt den särskilda bestämmelsen omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Straffskalan upptar enbart böter.

I lagen om skyldighet för vissa bostadsföreningar och bostadsaktiebolag att föra lägenhetsförteckning m.m. finns en straffbestämmelse (5 §) som stadgar böter för styrelseledamot eller likvidator

som inte iakttar vad som föreskrivs i lagen angående upprättande av lägenhetsförteckning, dess innehåll m.m.

Enligt ett stadgande i lagen om kooperativ hyresrätt ska vissa av straffbestämmelserna i lagen om ekonomiska föreningar tillämpas även i fråga om kooperativa hyresrättsföreningar (6 kap. 2 §). Det handlar dels om bestämmelserna som straffbelägger underlåtelse att kalla till styrelsesammanträde och liknande, dels om straffbestämmelserna avseende förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar. Lagen innehåller även särskilda straffbestämmelser, med enbart böter i straffskalan, som avser underlåtenhet att föra medlemsförteckning m.m., användande av firma i strid med lagens bestämmelser och otillåtet tagande av förskott. Straffsanktioneringen omfattar både uppsåtliga och oaktsamma gärningar.

I lagen om europakooperativ stadgas (38 §) att straffbestämmelserna i lagen om ekonomiska föreningar som rör dels underlåtelse att kalla till styrelsesammanträde och liknande, dels underlåtelse att föra och hålla tillgänglig medlemsförteckning, ska tillämpas på europakooperativ.

Lagen om förvaltning av samfälligheter innehåller ett straffstadgande (29 §). I det straffbeläggs med böter att bryta mot förbudet för annan än en samfällighetsförening att använda ordet samfällighetsförening i sin firma. Till skillnad från motsvarande straffbestämmelse i lagen om ekonomiska föreningar, som omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser, är endast uppsåtliga gärningar straffbara.

Slutligen innehåller såväl stiftelselagen som handelsregisterlagenstraffbestämmelser angående förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar (9 kap. 12 § stiftelselagen och 23 § handelsregisterlagen). Handelsregisterlagen upptar dessutom ytterligare ett par straffbestämmelser (22 §). I en bestämmelse, som är subsidiär till BrB, stadgas böter för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet meddelar oriktig eller vilseledande uppgift i ansökan eller anmälan till registreringsmyndigheten eller i handling som fogats därvid. Vidare föreskrivs penningböter för den som försummar föreskriven ansökan eller anmälan eller, där sådan ansökan eller anmälan avskrivits eller avslagits eller registrering hävts, försummar att göra ny föreskriven ansökan eller anmälan.

Som framgått av redogörelsen ovan upptar flera av författningarna på det aktuella området straffbestämmelser angående förfalsk-

nings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar. Dessa straffbestämmelser omfattas av ett förslag om att upphäva straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och sanningsbrotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Förslaget innebär ingen avkriminalisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.).

4.30. Redovisning och revision

Specialstraffrättsliga författningar som rör området redovisning och revision, i vidsträckt bemärkelse, är bl.a. årsredovisningslagen (1995:1554), revisionslagen (1999:1079), lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. och revisorslagen (2001:883).

Årsredovisningslageninnehåller bestämmelser om upprättande och offentliggörande av årsredovisning, koncernredovisning och delårsrapport. I lagen straffbeläggs (8 kap. 3 b §) att lämna osann uppgift i ett bevis, som har upprättats i elektronisk form, om att balansräkning och resultaträkning har fastställts för ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Beträffande vissa handlingar som ska ges in till registreringsmyndigheten föreskrivs även straffansvar för oriktigt intygande att en elektronisk kopia överensstämmer med originalet. I båda fallen krävs för straffansvar att åtgärden innebär fara i bevishänseende och att gärningen begåtts uppsåtligen. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år.

Revisionslagen och lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. innehåller liknande straffbestämmelser. Revisionslagens enda straffbestämmelse (40 a §) avser osant uppgiftslämnande i handling som upprättas i elektronisk form. I lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. finns en straffbestämmelse om oriktigt intygande att en elektronisk handling överensstämmer med originalet (37 §).

Straffbestämmelserna om osann uppgift och osant uppgiftslämnande i de tre ovan nämnda lagarna omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och

sanningsbrotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i

BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Förslaget innebär ingen avkriminalisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.). Om förslaget genomförs kommer ingen av de ovan nämnda lagarna att innehålla någon straffbestämmelse.

Enligt lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. kan arbetsgivares utfästelse om pension till arbetstagare eller arbetstagares efterlevande tryggas genom särskild redovisning av pensionsskuld eller avsättning av medel till pensionsstiftelse. I lagen finns, utöver den ovan nämnda straffbestämmelsen om oriktigt intygande, en straffbestämmelse som avser arbetsgivares uppsåtliga eller grovt oaktsamma överträdelser av vissa bestämmelser i lagen angående särskild redovisning av pensionsskuld (8 §). Straffet är böter.

Revisorslagen innehåller bl.a. bestämmelser om godkännande och auktorisation av revisorer. I lagens enda straffbestämmelse (38 §) kriminaliseras att obehörigen utge sig för att vara godkänd eller auktoriserad revisor. Straffet är böter.

4.31. Förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde

Lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall hette ursprungligen lagen ”om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall”. I förarbetena angavs att lagen utgjorde ett led i kampen mot den ekonomiska brottsligheten och syftade till att försvåra sådan oseriös rådgivningsverksamhet som ofta utgjorde en förutsättning för ekonomisk brottslighet (prop. 1984/85:90).

Genom lagen infördes en straffbestämmelse som kompletterade det allmänna medverkansansvaret enligt 23 kap. BrB. Dessutom blev det möjligt för domstol att förbjuda den som i rådgivningsverksamheten hade gjort sig skyldig till brott, som inte var ringa, att utöva rådgivningsverksamhet under viss tid. Överträdelse av ett sådant förbud straffsanktionerades.

År 2001 genomfördes vissa ändringar i lagen (prop. 2000/01:105). Utöver att lagen fick sin nuvarande rubricering, innebar ändringarna bl.a. att lagens tillämpningsområde utvidgades till att omfatta

inte bara rådgivning utan även annat juridiskt eller ekonomiskt biträde.

I dag kriminaliseras i lagen att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde och därvid av grov oaktsamhet främja en straffbelagd gärning (2 §). Brottsrubriceringen är vårdslöst biträde. Med juridiskt eller ekonomiskt biträde avses i lagen yrkesmässig rådgivning eller annat yrkesmässigt biträde som lämnas åt någon annan och som är av juridiskt eller ekonomiskt slag (1 §).

Straffbestämmelsen är subsidiär i förhållande till 23 kap. 4 § BrB, dvs. den ska inte tillämpas om främjandet utgör medverkan till brott enligt brottsbalken. Bestämmelsen ska heller inte tillämpas om straff enligt särskild föreskrift inte kan följa på medverkan till den gärning som har främjats.

Straffskalan innehåller böter eller fängelse i högst två år. Straffet får dock inte sättas högre än vad som är föreskrivet för den gärning som främjats. Ringa fall är undantagna från straffbarhet.

Enligt lagen får vidare förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde meddelas den som när sådant biträde lämnats har gjort sig skyldig till brott, som inte är ringa (3 §). Sådant förbud får meddelas för en tid av högst tio år. Uppsåtlig överträdelse av förbud är straffbelagd med fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader (8 §).

4.32. Fastighetsbildning

Fastighetsbildningslagen (1970:988) upptar endast en straffbestämmelse (5 kap. 35 §). Vad som straffbeläggs är att uppsåtligen överträda lantmäterimyndighetens förordnande om vissa inskränkningar i sakägares rätt att utnyttja fastighets naturtillgångar under pågående fastighetsbildning (förbud mot skogsavverkning m.m.).

Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst sex månader.

Bestämmelsen syftar till att skydda förrättningsverksamheten och motverka onödiga kostnader för lantmäterimyndigheten (prop. 1969:128). Om ett av lantmäterimyndigheten meddelat förbud mot t.ex. skogsavverkning överträds kan det nämligen orsaka kostnader och besvär för myndigheten bl.a. genom att förutsättningarna för fastighetsbildningsplanen rubbas.

4.33. Hyresreglering m.m.

Jordabalkeninnehåller endast ett fåtal straffbestämmelser. Bortsett från ett straffstadgande som avser inskrivningsärenden (19 kap. 11 a §, oriktigt intygande att en elektronisk handling överensstämmer med originalet), hänför sig straffbestämmelserna i balken huvudsakligen till hyresregleringen (12 kap. 65–65 a §§). Syftet med hyresregleringens straffbestämmelser är att motverka s.k. svart handel med bostadslägenheter.

I den ena bestämmelsen, som infördes år 1973 (prop. 1973:23), straffbeläggs att uppsåtligen uppställa villkor om särskild ersättning för upplåtelse av bostadslägenhet eller för överlåtelse av hyresrätten till sådan lägenhet (12 kap. 65 §). Ursprungligen omfattade straffskalan böter eller fängelse i ett år och för att åklagare skulle få väcka åtal krävdes att det var påkallat ur allmän synpunkt. Genom lagändringar några år efter införandet (prop. 1977/78:175) ändrades straffmaximum till sex månaders fängelse, samtidigt som en särskild straffskala tillkom för grovt brott (fängelse i högst två år). Åtalsregeln ersattes med en regel om ansvarsfrihet för ringa fall.

Genom sistnämnda lagstiftningsärende infördes också den andra straffbestämmelsen i jordabalkens hyresreglering (12 kap. 65 a §). I den kriminaliseras i dag att ta emot, träffa avtal om eller begära ersättning av hyressökande för förmedling av bostadslägenhet för annat ändamål än fritidsändamål. Vid bestämmelsens tillkomst gjordes inte undantag för fritidsbostäder, utan detta skedde genom lagändring år 1985 (BoU 1984/85:12). Straffansvaret omfattar endast uppsåtligt brott. Straffskalan är densamma som för uppställande av villkor om särskild ersättning för upplåtelse eller överlåtelse av bostadslägenhet. Någon bestämmelse om straffrihet för ringa fall finns dock inte.

Straffbestämmelsen i 19 kap. 11 a § 3 stycket om oriktigt intygande att en elektronisk handling överensstämmer med originalet omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och sanningsbrotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Förslaget innebär ingen avkriminalisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i

elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.).

När det gäller kriminalisering på hyresregleringens område bör också nämnas att det finns straffbestämmelser i lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen (9 och 12 §§). Ansvar enligt dessa bestämmelser torde dock inte längre kunna komma i fråga, eftersom överträdelserna som straffbeläggs ska ha begåtts under vissa perioder på 1970-talet och då preskriptionstiden för brotten är två år.

4.34. Inkasso och kreditupplysning

Inkassolagen (1974:182)syftar främst till att undanröja riskerna för att gäldenärer utsätts för otillbörliga inkassoåtgärder eller i övrigt tillfogas onödig skada eller olägenhet genom inkassoverksamhet (prop. 1974:42). Lagens tillämpningsområde omfattar såväl s.k. egeninkasso, dvs. när en fordringsägare som själv driver näringsverksamhet driver in fordringar som uppkommit i den egna verksamheten, som inkassoverksamhet som drivs av ombud. För sistnämnda typ av inkassoverksamhet krävs tillstånd av Datainspektionen, utom för företag som står under Finansinspektionens tillsyn eller för den som är advokat.

I dag, liksom enligt lagens ursprungliga lydelse, stadgas böter eller fängelse i ett år för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kravet på tillstånd eller lämnar osann uppgift till tillsynsmyndigheten (17 §). Vid lagens tillkomst i mitten på 1970-talet utgjorde straffbestämmelserna en nykriminalisering.

Inkassolagens straffsanktionering har vidgats vid ett par tillfällen (prop. 1980/81:10 och prop. 1984/85:90). Det har under 1980-talet gjorts straffbart att överträda dels vissa lagbestämmelser eller myndighetsföreskrifter om register i inkassoverksamhet, dels vissa myndighetsföreskrifter om skyldighet att anmäla ändring av förhållanden. Straffskalan för sådana brott är densamma som för övriga brott mot inkassolagen.

Kreditupplysningslagen (1973:1173) avser i första hand att undanröja riskerna för att kreditupplysningsverksamhet medför otillbörliga intrång i kreditsökandes personliga integritet (prop. 1973:155). Lagen, som vid införandet innebar en nyreglering, innehåller bl.a. bestämmelser om tillståndskrav för att få bedriva kreditupplysningsverksamhet och bestämmelser om hanteringen av kreditupplysningsuppgifter.

Straffbestämmelserna i kreditupplysningslagen (19 §) liknar i stor utsträckning de som finns i inkassolagen. Exempelvis föreskrivs böter eller fängelse i högst ett år bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver kreditupplysningsverksamhet utan tillstånd, lämnar osann uppgift till tillsynsmyndigheten eller bryter mot villkor som har meddelats av Datainspektionen om t.ex. hur det ska förfaras med register vid upphörande eller flytt till annat land av kreditupplysningsverksamhet. Enligt kreditupplysningslagen kan samma straff också följa på överträdelser av bestämmelser om hanteringen av kreditupplysningsuppgifter. Dessutom innehåller kreditupplysningslagen en straffbestämmelse, med enbart böter i straffskalan, som stadgar straffansvar bl.a. för den som genom oriktiga uppgifter uppsåtligen föranleder att någon som bedriver kreditupplysningsverksamhet lämnar ut en kreditupplysning utan att ha grund till det enligt lagen. Ringa fall är undantagna från straffansvaret enligt sistnämnda straffbestämmelse.

På senare tid har genomförts lagändringar som innebär att kreditupplysningslagens integritetsskyddande bestämmelser i större utsträckning än tidigare har gjorts tillämpliga när kreditupplysningar tillhandahålls ur databaser, t.ex. genom internet (prop. 2009/10:151). Genom lagändringarna har det straffsanktionerade området indirekt utökats.

Sammanfattningsvis innebar såväl inkassolagens som kreditupplysningslagens införande i mitten av 1970-talet nykriminaliseringar. Utvecklingen därefter har medfört viss vidgning av de i respektive lag straffbelagda områdena.

4.35. Utsökning och konkurs

I utsökningsbalken finns endast en straffbestämmelse, 7 kap. 25 §. Bestämmelsen ger ett förstärkt skydd för borgenärskollektivet vid utmätning av lön m.m. Den stadgar böter för arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att inom föreskriven tid tillställa kronofogdemyndigheten belopp som skulle ha innehållits enligt beslut om utmätning.

Konkurslagen (1987:672) innehåller två straffbestämmelser. Som redogjorts för i avsnittet om marknad och konkurrens råder förbud att bedriva näring för den som är försatt i konkurs (6 kap. 1 §) och om gäldenären bryter mot detta förbud, kan böter dömas ut (17 kap. 4 §). Dessutom kan borgenär, som för sin röst vid ett sammanträde

i samband med ackord i konkurs har betingat sig någon särskild förmån av gäldenären, dömas till böter eller fängelse i högst ett år (17 kap. 5 §).

Lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion upptar en straffbestämmelse som motsvarar sistnämnda straffsanktionering i konkurslagen (4 kap. 13 §).

4.36. Konsumentskydd

Till de specialstraffrättsliga författningar som kan hänföras till konsumentskyddsområdet hör bl.a. resegarantilagen (1972:204), konsumentkreditlagen (2010:1846), lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt och förordningen (1993:969) om märkning av textilier.

Resegarantilagen ersatte vid ikraftträdandet år 1972 lagen (1967:203) om ställande av säkerhet vid sällskapsresa till utlandet, som var den första lagen till skydd för konsumenter på sällskapsreseområdet. 1967 års lag, vars giltighetstid hade begränsats till fem år, syftade till att ge resenärerna ett socialt betingat minimiskydd i händelse resan inte kunde genomföras enligt reseavtalet (prop. 1967:106). I och med införandet av resegarantilagen (prop. 1972:92) gjordes konsumentskyddet på reseområdet permanent.

Resegarantilagen har ändrats ett flertal gånger sedan införandet. De gärningar som i dag kriminaliseras i lagen är dock huvudsakligen desamma som straffbelades såväl enligt lagens ursprungliga lydelse som enligt 1967 års lag.

I den centrala straffbestämmelsen föreskrivs att den som uppsåtligen säljer eller marknadsför en resa utan att ha ställt säkerhet som krävs enligt lagen ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Därutöver finns det straffbestämmelser som avser lämnande av oriktiga uppgifter och underlåtenhet att fullgöra uppgiftsskyldighet. I dessa fall omfattar straffansvaret både uppsåtliga och oaktsamma gärningar och det straff som föreskrivs är böter. Bestämmelsen om oriktigt uppgiftslämnande är subsidiär till BrB.

Lagen innehåller en åtalsregel. Allmänt åtal för brott mot lagen får väckas endast efter medgivande av Kammarkollegiet.

Nuvarande konsumentkreditlag, som trädde i kraft år 2011 (prop. 2009/10:242), ersatte 1992 års konsumentkreditlag (1992:830). Den straffbestämmelse som finns i gällande konsumentkreditlag har överförts från 1992 års lag. Vad som straffbeläggs är att bryta

mot lagens förbud mot utfärdande av löpande fordringshandlingar vid kreditköp (30 §). Straffansvaret omfattar enbart uppsåtliga handlingar. Det föreskrivna straffet är böter.

Genom lagen om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt, som trädde i kraft år 2011 (prop. 2010/11:85), genomfördes ett EU-direktiv om marknadsföring och ingående av sådana avtal (2008/122/EG). Lagen ersatte lagen (1997:218) om konsumentskydd vid tidsdelat boende, som grundades på ett äldre EU-direktiv på området (prop. 1996/97:127). Konsumentskyddet på området har utökats genom den nya lagen bl.a. till följd av att den skyddar fler avtal än den äldre lagen gjorde.

Med tidsdelat boende avses en rätt att periodvis och återkommande nyttja ett övernattningsboende, exempelvis i ett fritidshus eller på en semesteranläggning. Med långfristig semesterprodukt avses en rätt till boenderabatter eller liknande förmåner som en konsument betalar särskilt för att kunna utnyttja, t.ex. under semesterresor.

I lagen om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt finns ett straffbelagt förbud för en näringsidkare att kräva att konsumenten erlägger betalning eller ställer säkerhet i vissa fall (5 kap. 2 §). Straffansvaret omfattar uppsåtliga gärningar och det straff som stadgas är böter.

Straffbestämmelsen motsvarar i huvudsak en straffbestämmelse som fanns i 1997 års lag, men har utvidgats till att omfatta även de avtalstyper i den nya lagen som saknade motsvarighet i den äldre lagen. Vid övervägandena i frågan om överförande av straffbestämmelsen till den nya lagen anförde regeringen (prop. 2010/11:85 s. 53) att de aktuella reglerna var av stor betydelse för konsumentskyddet och att en bötessanktion därför lämpligen borde finnas också enligt den nya lagen.

Bestämmelserna i förordningen om märkning av textilier, som trädde i kraft år 1993, tillkom för att Sverige skulle uppfylla sina förpliktelser enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). I förordningen föreskrivs bl.a. att textilier, genom märkning eller på annat sätt, ska vara försedda med en uppgift om innehållet av textila fibrer. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bl.a. nämnda föreskrift döms till böter, om inte gärningen är belagd med straff i BrB (10–11 §§). Allmänt åtal för brott mot lagen får väckas bara efter medgivande av Konsumentverket.

4.37. Fastighetsmäklare

Fastighetsmäklarlagen (2011:666) innehåller en straffbestämmelse (31 §). Genom den kriminaliseras uppsåtlig yrkesmässig fastighetsförmedling när verksamheten i strid med lagens regler om registrering bedrivs av någon som inte är registrerad. Straffskalan upptar böter eller fängelse i högst sex månader.

Straffbestämmelsen tillkom vid införandet av den tidigare lagen på området, fastighetsmäklarlagen (1995:400), och har sedan överförts till nuvarande fastighetsmäklarlag (prop. 1994/95:14 respektive prop. 2010/11:15).

Innan straffansvaret infördes år 1995 var det möjligt för länsstyrelsen att vid vite förelägga oregistrerade mäklare att upphöra med verksamheten. I förarbetena till 1995 års lag anfördes (prop. 1994/95:14 s. 29 ff.) att förfarandena med föreläggande av vite och utdömande av vite – sistnämnda prövades av länsrätten på hemställan av länsstyrelsen – var arbetskrävande för länsstyrelsen och kunde ta lång tid, om den mäklare som berördes undandrog sig delgivning. Med hänsyn till intresset av snabbhet vid denna typ av ärenden ansågs den dåvarande ordningen inte acceptabel. Det framhölls att det, med tanke på de risker som de aktuella mäklarna utsatte sina kunder för, t.ex. genom att vara utan ansvarsförsäkring, fanns anledning att se allvarligt på oregistrerade mäklares verksamhet och att detta borde markeras från det allmännas sida genom att verksamheten kriminaliserades.

4.38. Hotell- och pensionatrörelse

I lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse finns bl.a. bestämmelser om tillståndskrav för att få driva hotell- eller pensionatrörelse som är avsedd att samtidigt motta minst nio gäster eller som omfattar minst fem gästrum (2 §). Sådant tillstånd ska meddelas om det inte finns anledning att anta att den som söker tillståndet ska driva rörelsen så att fara för allmän ordning och säkerhet uppkommer. Fråga om tillstånd prövas av polismyndigheten på orten. Lagen innehåller vidare bestämmelser om krav på godkänd föreståndare eller godkänd ersättare i vissa fall. Överträdelser av kraven på tillstånd m.m. är straffsanktionerade med böter. Lagen stadgar även penningböter för bl.a. underlåtenhet att anmäla att rörelsen upphör.

4.39. Avveckling av fideikommiss

Fideikommiss är en ägandeform under avveckling. Enligt lagen (1963:583) om avveckling av fideikommiss ska en fideikommiss normalt upphöra när den som är innehavare till fideikommissen avlider. I lagen föreskrivs därför att när en fideikommissinnehavare avlider ska den som har egendomen i sin vård inom en månad anmäla dödsfallet till fideikommissnämnden. Försummelse att lämna sådan underrättelse är straffbelagt med böter (39 §). Allmänt åtal får dock bara väckas efter medgivande av fideikommissnämnden.

4.40. Immateriella rättigheter

Immaterialrätten är den del av civilrätten som behandlar det rättsliga skyddet för intellektuella prestationer och för kännetecken. På det immaterialrättsliga området finns det en mängd författningar som innehåller straffbestämmelser, däribland lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter, växtförädlarrättslagen (1997:306) och varumärkeslagen (2010:1877). Regleringen har i betydande utsträckning sin bakgrund i internationella konventioner och avtal där Sverige är part samt omfattande EU-rättsliga regleringar.

Gemensamt för lagarna är ensamrättskonstruktionen. Regleringen är utformad så att en närmare angiven person, som har gett upphov till en viss prestation, får en ensamrätt att exploatera den. Ensamrätten kan avse olika slags utnyttjande av en prestation, t.ex. tillverkning, försäljning eller uthyrning.

Den som begår intrång i en ensamrätt, t.ex. genom att utan upphovsmannens tillstånd tillverka eller sälja upphovsrättsligt skyddade verk, kan enligt regleringen drabbas av inte bara straffrättsliga utan även civilrättsliga sanktioner. Dessutom kan domstol besluta om vissa skydds- och säkerhetsåtgärder.

Flertalet av de immaterialrättsliga lagarna har mycket gamla anor. Sverige fick t.ex. sin första egentliga patentlagstiftning år 1819 och sin första varumärkeslag år 1884. På några områden är dock den immaterialrättsliga regleringen av relativt nytt datum. Skydd för växtförädlarrätt infördes år 1971 (SFS 1971:392) och

skydd för kretsmönster för halvledarprodukter år 1986 (SFS 1986:1425). Införandet av sistnämnda regleringar innebar alltså att det skedde en viss nykriminalisering på det immaterialrättsliga området under senare delen av 1900-talet.

Efter lagändringar som genomfördes år 1994 (prop. 1993/94:122) har de straffrättsliga bestämmelserna liksom bestämmelserna om civilrättsliga sanktioner, säkerhetsåtgärder m.m. i allt väsentligt samma innehåll i alla de immaterialrättsliga lagarna. De ändringar som företogs när det gällde straffbestämmelserna avsåg huvudsakligen subjektiva rekvisit, straffskalor och straffbeläggning av osjälvständiga brottsformer. Ändringarna redovisas närmare i det följande.

Samtliga immaterialrättsliga lagar innehöll även före 1994 bestämmelser som straffbelade intrång i ensamrätt. Lagarnas kriminalisering sträckte sig dock olika långt. I två av lagarna, lagen om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter och lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, omfattade kriminaliseringen såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma intrång, medan enligt övriga lagar – de som reglerar s.k. industriella rättigheter – endast uppsåtliga gärningar var straffbelagda. Även straffskalorna skilde sig åt mellan å ena sidan de två förstnämnda lagarna, som föreskrev böter eller fängelse i högst två år, och å andra sidan övriga lagar, som stadgade böter eller fängelse i högst sex månader. Straffbeläggningen enligt lagen om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter och lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk omfattade dessutom försök och förberedelse till brott, vilket inte var fallet med de övriga lagarna.

Genom 1994 års lagändringar utvidgades straffsanktioneringen i varumärkes-, patent-, mönsterskydds-, växtförädlarrätts- och firmalagarna till att omfatta även intrång som begåtts av grov oaktsamhet. Det straffsanktionerade området utökades ytterligare genom att försök och förberedelse till intrång i de industriella ensamrätterna kriminaliserades. Lagändringarna innebar slutligen också att maximistraffet för intrång i de industriella ensamrätterna höjdes till fängelse i två år. Efter ändringarna är således de centrala straffbestämmelserna om intrång i samtliga immaterialrättsliga lagar i allt väsentligt enhetligt utformade (se 8 kap. 1 § varumärkeslagen, 57 § patentlagen, 35 § mönsterskyddslagen, 9 kap. 1 § växtförädlarrättslagen, 18 § firmalagen, 9 § lagen om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter samt 53 och 57 §§ lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk).

Utöver de centrala straffbestämmelserna om intrång, finns det i vissa av de immaterialrättsliga lagarna ytterligare någon eller några straffbestämmelser. Exempelvis finns det i såväl patentlagen som mönsterskyddslagen straffbestämmelser som avser överträdelser av bestämmelser om uppgiftsskyldighet (62 § patentlagen och 40 § mönsterskyddslagen). I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller oaktsamhet som inte är ringa. Straffskalorna upptar endast böter.

Vidare kan nämnas att lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk innehåller straffbestämmelser som gäller kringgående av tekniska åtgärder och avlägsnande eller ändring av elektronisk information om rättighetsförvaltning (57 a–b §§). Det subjektiva kravet enligt bestämmelserna varierar mellan enbart uppsåt och uppsåt eller grov oaktsamhet. För vissa gärningar föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader, för andra stadgas endast böter. Dessa straffbestämmelser utgjorde nykriminaliseringar när de infördes år 1993 och år 2005 (prop. 1992/93:48 och prop. 2004/05:110).

Alla de immaterialrättsliga lagarna innehåller åtalsprövningsregler. I lagarna på det industriella rättskyddets område föreskrivs att intrång får åtalas av allmän åklagare bara om brottet anges till åtal och åtal av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Enligt lagen om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter och lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, får däremot intrång åtalas efter angivelse eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. I 1994 års lagstiftningsärende övervägdes att slopa kravet på ”särskilda skäl” vid åtalsprövning på det industriella rättsskyddets område (prop. 1993/94:122 s. 57 ff.). En sådan ändring bedömdes dock leda till ökade kostnader för polis- och åklagarmyndigheter. Eftersom det i det dåvarande statsfinansiella läget inte ansågs kunna bli aktuellt med nya kostnadskrävande åtgärder lades inte något förslag till ändring av åtalsreglerna. Det kan påpekas att det även i dagsläget pågår en diskussion om behovet av att se över kravet på särskild åtalsprövning. Den nuvarande ordningen har kritiserats för att leda till att den straffrättsliga regleringen i vissa delar används alltför sällan.

Som redan nämnts omfattar det immaterialrättsliga regelsystemet även andra sanktioner än straff samt möjlighet för domstol att besluta om vissa skydds- och säkerhetsåtgärder. Vissa av dessa sanktioner och åtgärder ska här kort beskrivas.

Den immaterialrättsliga regleringen innehåller t.ex. bestämmelser om att domstol, om ett immaterialrättsligt intrång har begåtts,

får utfärda ett förbud att fortsätt intrånget, vilket kan förenas med vite (vitesförbud). Ett vitesförbud kräver inte att käranden kan styrka vare sig uppsåt eller oaktsamhet hos den som gör intrånget, utan det är tillräckligt att det i objektiv mening föreligger ett intrång. Ett vitesförbud kan även meddelas interimistiskt.

Vidare finns det bestämmelser som gör det möjligt att i civilrättslig ordning ingripa mot bl.a. intrångsgörande egendom. Innebörden av dessa bestämmelser är i korthet att den som vidtar en åtgärd som innebär intrång i en immateriell ensamrätt får, om det anses skäligt, tåla att egendom med viss anknytning till intrånget ändras, sätts i förvar, förstörs eller mot lösen lämnas ut till den som har lidit intrånget. Syftet med åtgärden är att förebygga fortsatt kränkning av den immateriella rättigheten.

Den immaterialrättsliga regleringen innehåller också bestämmelser om skyldighet för den som har begått ett intrång att ersätta den skada som har orsakats av gärningen.

Sedan år 1999 (prop. 1998/99:11) finns det bestämmelser om s.k. intrångsundersökning, som innebär att en rättighetsinnehavare i ett civilrättsligt förfarande kan begära att det görs en undersökning för att säkra bevis hos den som på goda grunder misstänks för att ha gjort intrång eller för försök eller förberedelse till intrång.

Genomförandet av EU:s direktiv om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter (2004/48/EG) – direktivet benämns ofta civilrättsliga sanktionsdirektivet eller IPRED – har medfört att flera nya bestämmelser har införts (prop. 2008/09:67). Bestämmelserna innebär bl.a. möjlighet för domstol att vid vite förelägga den som påstås ha gjort eller medverkat till ett intrång att tillhandahålla information om ursprung och distributionsnät för de varor eller tjänster som intrånget gäller (informationsföreläggande) och att ålägga den som har begått ett intrång att bekosta lämpliga åtgärder för att sprida information om dom i målet. I sammanhanget kan nämnas att det inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett motsvarande direktiv för straffrättsliga åtgärder till skydd för immateriella rättigheter.

I betänkandet En ny upphovsrättslag, SOU 2011:32, se även delbetänkandet Avtalad upphovsrätt, SOU 2010:24, föreslår Upphovsrättsutredningen att den nuvarande lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk ska ersättas av en ny lag. Enligt förslaget ska straffbestämmelserna i lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, med endast några språkliga och redaktionella ändringar, i sin helhet överföras till den nya lagen.

För närvarande pågår en utredning (Ju 2012:12) som har i uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövs till följd av införandet av ett enhetligt patentskydd inom EU och inrättandet av en enhetlig europeisk patentdomstol. Vidare ska den särskilda utredaren lämna förslag till en ny patentlag och en ny förordning som ska vara överskådliga och lättillgängliga. Ett delbetänkande ska lämnas senast den 17 juni 2013 och ett slutbetänkande ska redovisas senast den 3 juni 2014 (dir 2012:99).

Sammanfattningsvis kan konstateras att det område som straffbeläggs genom de immaterialrättsliga författningarna har vidgats vid flera tillfällen, främst genom 1994 års reform, då grovt oaktsamma intrång straffbelades generellt, liksom försök och förberedelse till intrångsbrott. Även införandet av reglering om skydd för växtförädlarrätt och skydd för kretsmönster för halvledarprodukter bör nämnas. De mest påtagliga förändringarna på det immaterialrättsliga området har dock inte avsett kriminaliseringens omfattning, utan de nya typer av sanktioner och åtgärder som införts för att stävja immaterialrättsliga intrång.

Specialstraffrättliga bestämmelser som kan hänföras till det immaterialrättsliga området finns, utöver i de ovan redovisade lagarna, även i lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar, lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m., lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar och lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv.

I lagen om försvarsuppfinningar, som trädde i kraft år 1972, finns bestämmelser om att en prövning ska ske om försvarsuppfinningar (uppfinningar som särskilt avser krigsmateriel) bör hållas hemliga av hänsyn till väsentliga försvarsintressen. En särskild nämnd, Granskningsnämnden för försvarsuppfinningar, prövar frågor om hemlighållande. Om nämnden beslutar att uppfinningen ska hemlighållas, kan uppfinnaren eller dennes rättighetsinnehavare ansöka hos nämnden om att staten övertar uppfinningen. Enligt lagen krävs medgivande av regeringen för att få ansöka om patent eller annan skyddsrätt avseende främmande stat på svensk försvarsuppfinning, som ska hållas hemlig (10 §). Den som uppsåtligen bryter mot nämnda regel döms, om gärningen inte är belagd med straff i BrB, till böter eller fängelse i högst ett år (21 §).

Lagen om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m., som infördes år 1954, innehåller bestämmelser om skydd för bl.a. benämningarna röda korset och för rödakorsmärket. Lagen

innehåller dels en allmän kriminalisering av offentligt brukande av de skyddade märkena och benämningarna, dels en särskild kriminalisering av saluhållande av vara som försetts därmed och av att ta in sådan benämning i sin firma. Endast uppsåtliga gärningar omfattas av straffansvaret. Straffet är böter eller fängelse.

Folkrättskommittén har bl.a. haft i uppdrag att göra en översyn av lagen och föreslå de författningsändringar som krävs för att möjliggöra en svensk ratificering av tilläggsprotokoll III till Genèvekonventionerna om antagande av ytterligare kännetecken. I sitt slutbetänkande Folkrätt i väpnad konflikt, SOU 2010:72, har kommittén föreslagit att lagen kompletteras med skydd av kännetecken för utmärkning av farliga anläggningar och av viss kulturegendom samt att straffbestämmelsen preciseras och förtydligas.

I lagen om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar, som trädde i kraft år 1970, finns bestämmelser om skydd för bl.a. staters vapen, Förenta nationernas emblem och namn, Internationella atomenergiorganets emblem samt beteckningar som syftar på svenska staten och svenska registrerade kommunala vapen. Att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bestämmelserna är straffbelagt med böter.

Lagen om skydd för beteckningen svenskt arkiv trädde i kraft år 1991. Den innehåller en straffbestämmelse, som är subsidiär till

BrB. Vad som straffbeläggs är att märka skrivmateriel och förvaringsmedel med beteckningen svenskt arkiv trots att de inte är godkända för sådan märkning (2 §). Straffansvaret omfattar även den som saluför skrivmaterial eller förvaringsmedel med kännedom om att märkningen inte är riktig. Straffet som föreskrivs är böter.

4.41. Sjöfynd och fornfynd

I lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd finns regler om förfarandet med fynd av övergivet fartyg, skeppsvrak samt redskap och gods som härrör från fartyg. Den utgör en specialreglering i förhållande till lagen (1938:121) om hittegods.

Enligt lagen är den som bärgar övergivna fartyg m.m. skyldig att anmäla fyndet hos en polismyndighet eller viss annan myndighet. Har bärgandet gjorts av fartyg under resa är befälhavaren skyldig att lämna det bärgade, jämte redovisning för omständigheterna vid bärgningen, till polismyndigheten på den svenska ort dit han eller hon först anländer. Anlöps inte svensk hamn, gäller särskilda regler.

Lagen innehåller ett stadgande (8 §) om att vissa förfaranden, t.ex. underlåtelse att anmäla fynd som bärgats, ska straffas enligt allmän lag. Vad som avses är bestämmelsen om fyndförseelse i 10 kap. 8 § BrB, enligt vilken det är straffbelagt med böter att underlåta att fullgöra vad som i lag är föreskrivet om skyldighet att tillkännage hittegods eller annans sak som man av misstag eller tillfällighet fått i besittning. Bestämmelsen om fyndförseelse är alltså ett blankettstraffbud som fylls ut av annan reglering, i det här fallet lagen med vissa bestämmelser om sjöfynd.

Enligt ett särskilt straffstadgande i lagen med vissa bestämmelser om sjöfynd (8 §) ska bl.a. den som i sviklig avsikt lämnar oriktig uppgift angående omständigheterna vid bärgningen eller i sådan avsikt vidtar särskild åtgärd med det bärgade godset, dömas till böter, om inte gärningen är belagd med strängare straff i BrB.

Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. innehåller samlade bestämmelser för kulturmiljövården. Till de äldre författningar som har ersatts av lagen hör bl.a. lagen (1942:350) om fornminnen och lagen (1960:690) om byggnadsminnen.

Det finns flera straffbestämmelser i lagen. Enligt bestämmelsen om fornminnesbrott kan straffansvar drabba den som av uppsåt eller oaktsamhet t.ex. tillägnar sig, gömmer eller skadar föremål, som enligt lagen ska tillfalla staten, eller ändrar eller skadar en fast fornlämning (2 kap. 21 §). Straffskalan upptar böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst fyra år. Försök och förberedelse till grovt brott är straffbelagt.

I lagen finns också straffbestämmelser som avser bl.a. underlåtelse att anmäla fornfynd, överträdelse av vissa föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av lagen (bl.a. länsstyrelsens beslut om användningen av mark i närheten av fornlämningsområde) samt överträdelse mot förbudet att medföra och använda metallsökare (2 kap. 21 a §). Straffansvaret omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Straffskalan upptar böter eller fängelse i högst sex månader.

Slutligen innehåller lagen även en straffbestämmelse som enbart har böter i straffskalan (3 kap. 18 §). I bestämmelsen straffbeläggs vissa uppsåtliga överträdelser av regleringen om byggnadsminnen. Som exempel kan nämnas att det är straffbelagt att i strid mot meddelade skyddsbestämmelser riva eller på annat sätt förstöra ett byggnadsminne eller ändra det utan tillstånd.

I juni 2012 lämnade Kulturmiljöutredningen betänkandet Kulturmiljöarbete i en ny tid, SOU 2012:37. Förslagen i betänkandet

innebär inga sakliga ändringar i den straffrättsliga regleringen. I lagrådsremissen Kulturmiljöns mångfald (överlämnad den 24 januari 2013) föreslår dock regeringen att bestämmelsen om brott mot föreskrifter och beslut om fornlämningsområden, som i dag har fängelse i straffskalan, ska flyttas till en särskild straffbestämmelse med enbart böter i straffskala. Som skäl för ändringen anför regeringen (s. 51 f.) att den nuvarande straffbestämmelsen utgör ett otillåtet blankettstraffbud eftersom den fylls ut av länsstyrelsens föreskrifter. Ändringen är avsedd att medföra att blankettstraffbudet blir grundlagsenligt och att länsstyrelsen även i fortsättningen ska kunna fylla ut det med föreskrifter och beslut.

4.42. Skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia

I lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia föreskrivs att dykning och annan undervattensverksamhet inte får bedrivas i vraket efter passagerarfartyget Estonia eller inom ett anslutande område i Östersjön. Den som uppsåtligen bryter mot förbudet kan dömas till böter eller fängelse i högst två år (3 §). Även försök till brott är straffbelagt.

4.43. Rymdverksamhet

I lagen (1982:963) om rymdverksamhet föreskrivs att för annan än svenska staten krävs tillstånd av regeringen för att få bedriva rymdverksamhet från svenskt territorium. Vidare stadgas att svensk fysisk eller juridisk person inte heller får bedriva rymdverksamhet någon annanstans utan tillstånd. I lagen stadgas straff bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kraven på tillstånd (5 §). Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst ett år. Åtal för brott mot lagen får väckas endast efter regeringens medgivande.

4.44. Allmän ordning och säkerhet

En mängd specialstraffrättsliga författningar kan hänföras till området allmän ordning och säkerhet. Till de mer centrala författningarna hör vapenlagen (1996:67), vapenförordningen (1996:70), lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg, ordningslagen (1993:1617), lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall och fängelselagen (2010:610).

Vapenlagen trädde i kraft år 1996. Den innehåller bestämmelser om enskildas och organisationers m.fl. befattning med vapen och ammunition samt bestämmelser om registrering av vapeninnehavare, vapen och vapenhandlare.

Lagstiftningen på området har gamla anor. Ända sedan slutet av första världskriget har förvärv och innehav av skjutvapen varit underkastad viss kontroll från det allmännas sida. Kort efter andra världskrigets slut blev kontrollen mer omfattande i och med tillkomsten av vapenförordningen (1949:340). Genom denna infördes principen att skjutvapen normalt får innehas bara av den som har fått polismyndighetens tillstånd att förvärva, inneha eller införa vapnet till riket. (Se J. Munck och J. Vilgeus, Vapenlagen med kommentarer, 1983, s. 10 f.)

1949 års vapenförordning ersattes i början av 1970-talet (prop. 1973:166) av vapenlagen (1973:1176), vilken gällde fram till införandet av nuvarande vapenlag.

Vapenlagstiftningen har under årens lopp varit föremål för åtskilliga ändringar. Tendensen när det gäller lagändringarna synes ha varit att kontrollen på området har skärpts. Som exempel kan nämnas att det i början på 1990-talet gjordes ändringar i 1973 års vapenlag (prop. 1990/91:130) som innebar att bestämmelserna om förvärv och innehav av ammunition skärptes och det ställdes högre krav på förvaring av vapen och ammunition. Dessutom förtydligades och, i viss mån, skärptes reglerna om återkallelse av vapentillstånd. Vidare infördes, bara några år senare, en särskild straffskala för grovt brott (prop. 1992/93:141).

Bakgrunden till tillkomsten av 1996 års vapenlag (prop. 1995/96:52) var ett behov av att anpassa svensk lagstiftning till ett EU-direktiv om kontroll och förvärv av vapen (91/477/EEG). I stora delar utgjorde den nya lagen dock endast en språklig och systematisk omarbetning av 1973 års lag. Straffbestämmelserna i den nya lagen

motsvarade i huvudsak de straffbestämmelser som vid upphävandet av 1973 års lag hade funnits i denna.

Under den tid som 1996 års lag har varit i kraft har det vid flera tillfällen genomförts ändringar av betydelse för det straffsanktionerade området.

Exempelvis vidgades år 2000 det straffbelagda området genom införandet av en straffbestämmelse om överlämnande av ett skjutvapen för förvaring hos någon annan i strid med lagens bestämmelser (prop. 1999/2000:27). I samma lagstiftningsärende tillkom en åtalsbegränsningsregel som föreskriver att åtal för olovligt innehav av skjutvapen eller ammunition, som uppdagas genom att vapnet eller ammunitionen frivilligt lämnas till polisen, får väckas av åklagaren endast om det är motiverat från allmän synpunkt. Bestämmelsen motiverades med (a. prop. s. 72) att omständigheterna i det enskilda fallet kunde vara sådana att allmänintresset av att väcka åtal på goda grunder kunde ifrågasättas, t.ex. om någon ovetandes hade haft ett gammalt jaktgevär på vinden för vilket saknades tillstånd.

Det straffsanktionerade området har vidare påverkats av ändringar som genomfördes år 2011, då ett nytt kapitel om märkning av varor och vapendelar tillkom (2 a kap.). Lagstiftningen föranleddes av dels Sveriges tillträde till FN:s vapenprotokoll, dels ett EU-direktiv (2008/51/EG) om ändringar i det äldre EU-direktivet på området.

Den senaste utvidgningen av det straffsanktionerade området skedde genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2012 (se prop. 2011/12:109). Ändringarna innebar bl.a. att kraven på vapenhandlare och förutsättningarna för tillstånd stramades upp samt att det blev straffbelagt att föra vapen åt någon annan utan att föreskrivet tillstånd till förvaring finns.

I det följande redovisas i korthet den straffsanktioneringen som i dag föreskrivs i vapenlagen (9 kap. 1–3 §§).

För vapenbrott döms den som uppsåtligen innehar ett skjutvapen utan att ha rätt till det eller överlåter eller lånar ut ett skjutvapen till någon som inte har rätt att inneha vapnet. Straffet är fängelse i högst ett år eller, om brottet är grovt, lägst sex månader och högst fyra år. För ringa brott stadgas böter eller fängelse i högst sex månader. Även oaktsamma gärningar är straffbara. För dessa gäller samma straffskala som för ringa brott. I en bestämmelse, som är subsidiär till nyssnämnda, straffbeläggs uppsåtliga överträdelser av de bestämmelser om märkning som infördes år 2011. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. Vidare stadgas

böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet t.ex. missbrukar rätten att inneha ett skjutvapen genom att använda det för något annat ändamål än det som han eller hon är berättigad till, bryter mot vissa bestämmelser om förvaring, innehar ammunition utan att ha rätt till det eller driver handel med skjutvapen utan tillstånd. Enbart böter föreskrivs vidare för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att anmäla utförsel eller utlåning av skjutvapen i enlighet med föreskrifter som regeringen meddelat.

Utredningen om skärpningar i vapenlagstiftningen lämnade den 31 januari 2013 betänkandet Skärpningar i vapenlagstiftningen, SOU 2013:7. I betänkandet föreslås bl.a. skärpta straffskalor och att straffskalan för grovt brott ska delas upp i grovt vapenbrott och synnerligen grovt vapenbrott. Det föreslås också bl.a. ändringar i tillståndreglerna och att vapenmagasin ska jämställas med skjutvapen vid tillämpning av vapenlagen.

Vapenförordningen innehåller verkställighetsföreskrifter till vapenlagen.

Vissa av föreskrifterna i vapenförordningen är straffsanktionerade (14 kap. 1 §). Straffansvaret omfattar endast uppsåtliga gärningar.

I vapenförordningen stadgas böter bl.a. för den som bryter mot bestämmelser om att handlares förvärv av skjutvapen ska ske efter skriftlig rekvisition, att den som tar emot skjutvapen för reparation eller översyn är skyldig att föra anteckningar i en särskild reparationsförteckning över mottagna vapen och att en överlåtare eller upplåtare inte får lämna ut ett skjutvapen till den som fått tillstånd att inneha vapnet förrän han eller hon av denne har fått en duplett av tillståndsbeviset.

Vidare föreskrivs penningböter för vissa brott, bl.a. för den som medför sitt vapen utan att ha med sig sitt tillståndsbevis. Enligt en särskild bestämmelse ska dock den som har ertappats med att medföra skjutvapen utan att kunna visa upp tillståndsbevis vara fri från ansvar om han eller hon inom en vecka därefter hos polismyndigheten styrker att han eller hon vid tiden för förseelsen hade rätt att inneha vapnet och omständigheterna ger vid handen att förseelsen haft sin grund i ett tillfälligt förbiseende (14 kap. 2 §).

Lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, som trädde i kraft år 1988, syftar till att begränsa förekomsten på allmän plats av knivar och andra tillhyggen som kan användas vid våldsbrott. Under en period innan lagen tillkom hade våldsbrotts-

ligheten tilldragit sig ett växande intresse i den allmänna debatten och i motiven till lagen anfördes bl.a. att en begränsning av rätten att bära kniv och andra farliga föremål borde i sig vara ägnad att minska såväl antalet våldsbrott som antalet personer som dödades eller skadades i samband med sådan brottslighet (prop. 1987/88:98 s. 6 f.). Lagens förbudsreglering har vidgats vid ett par tillfällen efter ikraftträdandet (se prop. 1989/90:129 och prop. 1999/2000: 27). När lagen infördes innebar den en nykriminalisering.

Enligt lagen är det förbjudet att inneha knivar, andra stick- och skärvapen och andra föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv och hälsa på allmän plats, inom skolområde där grundskole- eller gymnasieundervisning bedrivs, eller i fordon på allmän plats. Förbudet gäller dock inte om föremålet ingår i utrustning för viss tjänst m.m. eller om innehavet annars med hänsyn till föremålets art, innehavarens behov och övriga omständigheter är att anse som befogat. Lagen innehåller vidare förbud för personer under 21 år att inneha springstilleter eller springknivar samt förbud mot att saluhålla eller till personer under 21 år överlåta vissa föremål som är särskilt ägnade att användas som vapen vid brott mot liv och hälsa, t.ex. knogjärn och kaststjärnor.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot de förbud som ställs upp i lagen, kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst ett år (4 §). Ringa brott är inte straffbart.

Genom lagen om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg, som trädde i kraft år 1979, infördes ett krav på tillstånd för att få bedriva yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg. Regleringen skulle hindra att sådana verktyg såldes till vem som helst och minska riskerna för att verktygen kom till brottslig användning (prop. 1978/79:169). Lagens straffbestämmelser innebar en nykriminalisering.

I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot kravet på tillstånd för att bedriva yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg, att bryta mot villkor som ett tillstånd förbundits med eller mot föreskrifter om försäljningen som rikspolisstyrelsen bemyndigats att meddela, och att underlåta att fullgöra upplysningsskyldighet mot tillsynsmyndigheten eller att lämna oriktig uppgift vid fullgörandet av denna (7 §). Straffansvaret omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar, men däremot inte ringa fall. Det straff som föreskrivs är böter eller fängelse i högst sex månader.

Ordningslagen, som trädde i kraft år 1994, ersatte allmänna ordningsstadgan (1956:617) och lagen (1956:618) om allmänna

sammankomster. Syftet med den nya lagen var dels att anpassa allmänna ordningsstadgans föreskrifter till regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten (stadgan innehöll i stor utsträckning sådana för den enskilde betungande föreskrifter som enligt 1974 års regeringsform i princip ska meddelas genom lag) och dels att hålla samman de grundläggande ordnings- och säkerhetsföreskrifter så att regleringen på området blev överskådlig och lättillgänglig (prop. 1992/93:210).

När lagen infördes innehöll den särskilda föreskrifter om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (2 kap.) samt föreskrifter om allmän ordning och säkerhet i övrigt dels vid sammankomster och tillställningar, på offentliga platser och vid vissa anläggningar och verksamheter (3 kap.), dels i viss kollektiv persontrafik (4 kap.). Regleringen på respektive område omfattade även straffbestämmelser, vars straffsanktionering i huvudsak motsvarade vad som hade gällt enligt den äldre regleringen. Till nyheterna hörde bl.a. att viss straffsanktionering som tidigare hade funnits i lokala trafikreglementen togs in i ordningslagen och att straffbeläggningen i vissa fall utvidgades från att ha omfattat enbart uppsåtliga gärningar till att avse även oaktsamma gärningar.

Det har gjorts ett flertal ändringar i ordningslagen under åren som gått sedan ikraftträdandet, men de ursprungliga straffbestämmelserna är till ordalydelsen oförändrade. Eftersom många av straffbuden är av blankettkaraktär har dock vissa ändringar som skett i föreskrifter som fyller ut straffbuden också påverkat omfattningen av det straffbelagda området. En tydlig utvidgning av det straffsanktionerade området skedde år 2009, då ett nytt kapitel med föreskrifter om allmän ordning och säkerhet vid vissa idrottsarrangemang togs in i lagen (prop. 2008/09:78).

I det följande ges en översiktlig redogörelse för ordningslagens straffbestämmelser.

I straffbestämmelserna som sanktionerar de särskilda föreskrifterna om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (2 kap. 29–30 §§) kriminaliseras bl.a. att anordna allmän sammankomst eller allmän tillställning utan föreskrivet tillstånd eller anmälan, att lämna oriktiga uppgifter i ett tillstånds- eller anmälningsärende, att anordna allmän sammankomst eller allmän tillställning i ett tält som saknar föreskrivet godkännande, att anordna offentlig pornografisk föreställning och att anordna eller fortsätta en allmän sammankomst eller offentlig tillställning trots att sammankomsten eller tillställningen har inställts eller upplösts av polisen. Såväl uppsåtliga

som oaktsamma gärningar är straffbelagda. Från straffansvar undantas dock ringa överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet beträffande allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som inte är tillståndspliktiga. Straffskalan upptar böter eller fängelse i högst sex månader. Vidare straffbeläggs, subsidiärt till straffbestämmelser i andra författningar, att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot förbudet mot förtäring eller förvaring av alkoholdrycker vid offentliga tillställningar. Straffet för detta brott är penningböter.

I anslutning till föreskrifterna om allmän ordning och säkerhet vid sammankomster och tillställningar, på offentliga platser och vid vissa anläggningar och verksamheter, straffbeläggs med böter bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bestämmelserna om tillstånd att använda offentlig plats, åtgärder mot faror från byggnader m.m. eller från nedrasande snö och is, säkerhetsåtgärder vid grävning, schaktning och dylikt samt vid sprängning, skjutning m.m. (3 kap. 22 §). Vidare föreskrivs penningböter bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet använder pyrotekniska varor utan polisens tillstånd eller bryter mot lokala ordningsföreskrifter, föreskrifter angående ordningen och säkerheten i en hamn eller föreskrifter om tillträdesförbud till områden som är farliga för allmänheten. I en särskild bestämmelse (3 kap. 23 §) föreskrivs beträffande vissa av de straffbelagda gärningarna att om ett barn som inte har fyllt femton år begår sådan handling som är otillåten ska den som har vårdnaden om barnet straffas. Vad gäller barnet krävs således endast att detta har begått den otillåtna handlingen objektivt sett. Vårdnadshavaren är dock fri från ansvar om han eller hon har vidtagit nödvändiga åtgärder för att förhindra handlingen.

Straffsanktioneringen av ordningslagens föreskrifter om allmän ordning och säkerhet i viss kollektiv persontrafik omfattar bl.a. överträdelser av förbudet mot förtäring av alkoholdrycker inom ett trafikföretags område eller på dess färdmedel och förbudet mot att, utan tillstånd från spårinnehavaren eller trafikföretaget, beträda spårområde eller vidröra manöver- och signalanordningar (4 kap. 10 §). Ytterligare exempel på straffsanktionerade förbud är förbudet mot att medföra farlig egendom inom ett samfärdselområdet samt förbudet mot rökning och nedskräpning. Straffansvaret omfattar endast uppsåtliga gärningar och är dessutom subsidiärt till straffbestämmelser med strängare straff i andra författningar. Det föreskrivna straffet är penningböter.

Som nämnts ovan skedde år 2009 en klar vidgning av det kriminaliserade området i samband med att lagen utökades med ett kapitel med särskilda bestämmelser som gäller vid idrottsarrangemang som anordnas för allmänheten på en idrottsanläggning (5 kap.). Regleringen innehåller straffsanktionerade förbud mot att på idrottsanläggning, och under pågående idrottsarrangemang, inneha eller använda pyrotekniska varor och mot att obehörigen beträda spelplanen eller kasta in föremål på denna (5 kap. 5 §). Straffansvaret omfattar enbart uppsåtliga gärningar. Ringa fall är inte straffbara. Straffskalan innehåller böter eller fängelse i högst sex månader.

Bakgrunden till regleringen var att vissa ordningsstörningar i samband med idrottsarrangemang utgjorde ett växande problem, trots den några år tidigare införda lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang (se om denna nedan).

Angående ordningsstörningar orsakade av pyrotekniska varor anförde regeringen (prop. 2008/09:78 s. 25 f.) att det hade framkommit att det i praktiken saknades möjligheter att ingripa mot personer som innehade pyrotekniska varor på en idrottsanläggning, eftersom enbart innehav av sådana varor, också på en idrottsanläggning, som regel var tillåtet. Regeringen, som konstaterade att säkerheten och skyddet för person och egendom vid idrottsarrangemang var skyddsvärda intressen, framhöll att det fanns en uppenbar risk för att varor som medfördes till idrottsarrangemang också skulle komma till användning där, en användning som ofta kunde utgöra brott. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det fanns skäl att förstärka säkerheten och skyddet mot ordningsstörningar orsakade av pyrotekniska varor.

När det gällde ordningsstörningar orsakade av att spelplanen beträddes av åskådare och av att föremål kastades in på spelplanen konstaterades att sådana ordningsstörningar med tiden hade blivit ett allt större problem och att flera personskador under senare år hade inträffat till följd av kastade föremål (a. prop. s. 26). I vilken utsträckning obehörigt beträdande av spelplanen utgjorde brott fick anses oklart (motstridiga domstolsavgöranden hade meddelats beträffande frågan). Detta var ägnat att öka osäkerheten kring möjligheterna att ingripa, vilket i sin tur gjorde det svårare att motverka sådana beteenden. Enligt regeringen stod det klart dels att obehöriga beträdande av spelplanen och inkastande av föremål på spelplanen hotade det samhälleliga skyddsintresset av ordning och säkerhet vid idrottsarrangemang på idrottsanläggningar, dels

att detta skedde i en utsträckning som inte var acceptabel. Det fanns därför behov av att förstärka säkerheten och skyddet även när det gällde sådana ordningsstörningar.

Den utvidgning av det kriminaliserade området som 2009 års lagändringar medförde, bedömdes leda till marginella kostnadsökningar för rättsväsendet (a. prop. s. 60).

Lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, som infördes år 2005 (prop. 2004/05:77), motiverades av återkommande problem med läktarvåld och annat våld inne på och utanför arenorna samt av användningen av pyrotekniska varor utan tillstånd inne på arenorna.

Utöver det idrottsrelaterade våldet anfördes som motiv för lagen intresset av att kunna motverka den skadegörelse inne på arenorna som drabbade både idrottsorganisationerna och enskilda individer (se a. prop. s 15 ff.).

Lagen ger möjlighet för åklagare att förbjuda en person att få tillträde till och vistas på en inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation (tillträdesförbud). För att tillträdesförbud ska få beslutas krävs att det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att personen kommer att begå brott under kommande idrottsarrangemang. Brottet ska till sin typ vara sådant att det kan anses vara ägnat att störa ordningen eller säkerheten under arrangemanget. Vid riskbedömningen ska särskilt beaktas om personen tidigare har begått ett sådant brott under eller annars i samband med idrottsarrangemang. Ett tillträdesförbud ska gälla för en viss tid, högst ett år.

I lagen finns en straffbestämmelse som stadgar böter eller fängelse i högst sex månader för uppsåtlig överträdelse av tillträdesförbud (22 §).

Vid införandet av lagen gjordes bedömningen (a. prop. s. 57) att regleringen skulle leda till en ökad arbetsbelastning för åklagarna och domstolarna samt att också polisen kunde få en ökad arbetsbörda. Antalet ärenden om tillträdesförbud och överträdelser av förbuden antogs dock bli begränsat. Dessutom framhölls att eftersom lagens främsta syfte var att förebygga idrottsanknuten brottslighet, som ofta var av allvarligt slag, torde regleringen i förlängningen kunna medföra en minskning i polisens, åklagarnas och domstolarnas arbete med sådan brottslighet. Ökningen av arbetsbördan bedömdes kunna finansieras inom befintliga resurser.

Genom lagändring år 2009 blev det möjligt för åklagaren att meddela ett interimistiskt beslut om tillträdesförbud (prop. 2008/09:78).

Även överträdelse av ett interimistiskt tillträdesförbud medför straffansvar. I samma lagstiftningsärende gavs polismyndigheten befogenhet att ansöka om tillträdesförbud. Sådan initiativrätt tillkom enligt den ursprungliga regleringen dels den idrottsorganisation som anordnade idrottsarrangemanget som förbudet avsåg att skydda och dels berört specialidrottsförbund inom Sveriges Riksidrottsförbund.

Utredningen Nationell samordning mot brottslighet i samband med idrottsarrangemang (Ku 2011:03) föreslår i delbetänkandet

Mindre våld för pengarna, SOU 2012:2, bl.a. att området för tillträdesförbudet ska utvidgas till att även omfatta ett visst område utanför arenan och att tillträdesförbudet ska gälla flera sporter än i dag samt att straffskalan för överträdelse av tillträdesförbudet ska höjas till fängelse i högst ett år. Vidare föreslås att tillträdesförbudet ska kunna gälla för en tid om högst tre år (a. bet. s. 153).

I betänkandet föreslås även att det i lagen ska tillkomma ett nytt 2 kap. som ska ge möjlighet att föra ett gemensamt nationellt register över personer med tillträdesförbud och arrangörsavstängning (a. bet. s. 159). Förslagen i delbetänkandet innebär en utvidgning av det straffsanktionerade området.

Upploppen i Göteborg i juni 2001, i samband med Europeiska rådets möte där, var upprinnelsen till att det år 2006 infördes en straffsanktionerad reglering om maskeringsförbud, nämligen lagen om förbud mot maskering i vissa fall. I förarbetena till lagen (prop. 2005/06:11 s. 36) anfördes att ett maskeringsförbud på goda grunder kunde förväntas leda till att ordningsstörningar i form av våld, skadegörelse och annan kriminalitet vid eller i anslutning till demonstrationer och manifestationer minskade och därigenom bidra till att medborgarna i högre grad vågade och ville utnyttja demonstrations- och mötesfriheterna. Enligt regeringen talade därför övervägande skäl för införande av ett förbud mot maskering.

I lagen föreskrivs att den som på allmän plats deltar i en allmän sammankomst enligt ordningslagen, som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, inte får helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation, om det vid sammankomsten uppkommer en störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning. Detsamma gäller den som på allmän plats deltar i en folksamling, som inte utgör allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen, om

folksamlingen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna.

Förbudet gäller inte den som täcker ansiktet av religiösa skäl. Vidare kan anordnare av allmän sammankomst, som omfattas av maskeringsförbudet, ansöka om tillstånd enligt ordningslagen för deltagare i sammankomsten att helt eller delvis täcka ansiktet. Deltagare som fått sådant tillstånd omfattas således inte heller av förbudet.

I det ovan nämnda delbetänkandet Mindre våld för pengarna, SOU 2012:23, föreslås att maskeringsförbudet ska utvidgas till att gälla även vid offentliga tillställningar, t.ex. vid idrottsarrangemang, på inhägnad plats eller i dess närhet (a. bet. s. 167).

I lagens straffbestämmelse (2 §) stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen bryter mot maskeringsförbudet. Ringa fall är undantagna från straffansvar.

Maskeringsförbudet bedömdes initialt medföra marginellt ökade kostnader för det allmänna, såsom polis-, åklagare- och domstolsväsende. På sikt ansågs däremot reglerna kunna medföra en samhällsekonomisk vinst genom förebyggande av allvarliga ordningsstörningar och kriminalitet (a. prop. s. 48).

I fängelselagen finns bestämmelser om verkställighet av fängelse i kriminalvårdsanstalt. Vid ikraftträdandet år 2011 (prop. 2009/10:135) ersatte den lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt.

Fängelselagen innehåller straffbestämmelser som i sak motsvarar de straffbestämmelser som fanns i den äldre lagen. Enligt ett straffstadgande ska den som olovligen överlämnar eller försöker överlämna vapen eller andra farliga föremål till en intagen dömas till böter eller fängelse i högst ett år (15 kap. 1 §). I lagen finns också bestämmelser om ansvar bl.a. för den som till en intagen lämnar alkohol eller annat berusningsmedel (15 kap. 2 §). Straffbestämmelserna i fängelselagen ska bara tillämpas om gärningen inte är belagd med strängare straff i BrB.

Specialstraffrättsliga bestämmelser på området allmän ordning och säkerhet finns också i lagen (1974:191) om bevakningsföretag, lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., förordningen (1958:272) om tjänstekort och lagen (1932:242) om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov. Dessa författningar redovisas i korthet nedan.

År 1974 tillkom lagen om bevakningsföretag (prop. 1974:39), som syftar till att säkerställa samhällets insyn i och kontroll över verksamhet som bedrivs av företag som yrkesmässigt åtar sig att

utföra bevakningsuppgifter för annans räkning. Lagen ersatte kungörelsen (1951:640) om auktorisation av enskilda bevakningsföretag, som innehöll regler om frivillig auktorisation, och innebar en nykriminalisering.

Genom lagen infördes krav på att alla bevakningsföretag ska vara auktoriserade och att all personal i bevakningsföretag ska vara godkänd för anställning i sådant företag. Det är straffbelagt med böter eller fängelse i högst sex månader att uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriva verksamhet som regleras i lagen utan auktorisation och att vid fullgörande av upplysningsskyldighet mot länsstyrelsen lämna osann uppgift (14 §).

Lagen med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. som trädde i kraft år 1984, syftar till att minska polisens olägenheter av obefogade larm från larmanläggningar, som är inrättade för att skydda mot brottsliga angrepp (prop. 1982/83:163). När lagen infördes utgjorde den en nyreglering och dess straffbestämmelse innebar en nykriminalisering.

Enligt lagen krävs tillstånd av polismyndigheten för att få bedriva larminstallationsverksamhet. Staten och företag som avses i lagen om bevakningsföretag är dock undantagna från tillståndskravet. Om förutsättningarna för tillstånd inte längre föreligger får polismyndigheten återkalla tillståndet. Bevakningsföretag får i motsvarande fall förbjudas att bedriva larminstallationsverksamhet.

I lagen stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som bedriver larminstallationsverksamhet utan föreskrivet tillstånd eller bryter mot ett förbud mot att bedriva sådan verksamhet (11 §).

Enligt förordningen om tjänstekort, som trädde i kraft år 1959, får tjänstekort utfärdas för den som tjänstgör vid eller innehar uppdrag för statligt eller kommunalt organ och som för sina tjänsteåligganden regelmässigt behöver kunna styrka sin identitet eller tjänsteställning. Förordningen innehåller två straffstadganden (12 §). Enligt det ena föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader för den som skaffar sig tjänstekort i annans namn eller som annars lämnar oriktig eller vilseledande uppgift för att erhålla sådan handling. Straffbudet är subsidiärt till BrB. I lagens andra straffstadgande föreskrivs böter för den som underlåter att återställa tjänstekort i vissa fall, t.ex. när ett tjänstekort har återkallats eller någon uppgift som förekommer på kortet har ändrats, och för den som underlåter att anmäla till den utfärdande myndigheten att ett tjänstekort har kommit bort.

Lagen om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov har varit i kraft sedan år 1932 (prop. 1932:179). Enligt lagen får polismyndigheten, om det av särskilda skäl behövs då polisstyrka dras samman för att upprätthålla ordningen, förordna att ägare och innehavare av förnödenheter, transportmedel, rum för personal och annat som är absolut nödvändigt för polisverksamheten och som inte tillräckligt fort kan anskaffas på annat sätt, ska vara skyldiga att på begäran av polisbefäl mot full ersättning tillhandahålla vad som begärs (1 §). Att vägra eller försumma att fullgöra sådan anfordran är straffbelagt med böter (5 §).

4.45. Utlänningslagstiftning

I utlänningslagen (2005:716) finns bestämmelser bl.a. om villkor för att en utlänning ska få resa in i, vistas och arbeta i Sverige, och om avvisning och utvisning av utlänningar. Regleringen har i stor utsträckning sin bakgrund i främst EU-reglering på området, men även i internationella konventioner.

När utlänningslagen trädde i kraft år 2006 (prop. 2004/05:170), ersatte den 1989 års utlänningslag (1989:529), vilken i sin tur hade ersatt 1980 års utlänningslag (1980:376). Före år 1980 gällde utlänningslagen (1954:193).

Vid upphävandet av 1989 års lag överfördes den lagens straffbestämmelser i huvudsak oförändrade till den nuvarande utlänningslagen. Under det femtontal år som den äldre lagen hade varit i kraft hade dock en klar vidgning skett av det område som straffbelades i den.

I utlänningslagen finns nio paragrafer som innehåller straffbestämmelser (20 kap. 1–9 §§).

Enligt det inledande straffstadgandet kan en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att ha ansökt om sådant tillstånd dömas till böter (20 kap. 1 §). Betydligt strängare straff – fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, böter – föreskrivs i den följande straffbestämmelsen för en utlänning som uppsåtligen uppehåller sig i Sverige fast han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning inte har haft rätt att återvända hit (20 kap. 2 §). Enligt båda straffbestämmelserna gäller att i ringa fall ska åtal inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt. I lagen stadgas vidare

bötesstraff för en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att ha sådant tillstånd (20 kap. 3 §). Straffansvar föreskrivs också för en utlänning som uppsåtligen på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt Schengenkonventionen (20 kap. 4 §). Straffet för sådant brott är böter eller fängelse i högst ett år.

Flera av straffbestämmelserna i utlänningslagen upptar stränga straff. Enligt bestämmelserna om människosmuggling och grov människosmuggling (20 kap. 8 §), som stadgar straffansvar för den som uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen komma in i eller passera Sverige eller vissa andra länder, är straffet fängelse i högst två år respektive fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Det finns också en särskild straffskala för ringa brott. Motsvarande straffskalor gäller enligt bestämmelserna om organiserande av människosmuggling och grovt organiserande av människosmuggling (20 kap. 9 §), som straffbelägger att i vinstsyfte planlägga eller organisera verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige. Dessutom kan den som, i vinstsyfte, uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen uppehålla sig i Sverige, dömas till fängelse i högst två år (20 kap. 7 §). Är omständigheterna mildrande ska dock dömas till böter. Även försök och förberedelse till vissa av de här berörda brotten är straffbelagda.

Utöver vad som redovisats ovan, omfattar kriminaliseringen i utlänningslagen också uppsåtlig eller oaktsam underlåtenhet att fullgöra viss anmälningsskyldighet och vissa fall av medvetet oriktigt uppgiftslämnande m.m. (20 kap. 6 §). Straffet är böter eller, om omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader. Dessutom finns en bestämmelse om straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd (20 kap. 5 §). Det straff som föreskrivs är böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år.

Utlänningslagen innehåller också bestämmelser om sanktionsavgifter.

År 1983 infördes i den dåvarande utlänningslagen regler om särskild avgift vid olaga anställning av utlänning (prop. 1981/82:146), vilka har överförts i stort sett oförändrade till den nuvarande lagen (20 kap. 12–14 §§, se prop. 2004/05:170 s. 351). Bakgrunden till reformen var att det straffrättsliga sanktionssystemet inte hade visat sig vara särskilt effektivt. En ekonomisk sanktion bedömdes

öka möjligheterna att komma till rätta med bruket att anställa utlänningar och de problem som detta medförde. Reglerna om särskild avgift avsågs i första hand få preventiv effekt, men de skulle också hjälpa samhället att dra in de vinster som brotten kunde ha medfört (se prop. 1981/82:146 s. 49 ff.). Eftersom bestämmelserna om särskild avgift skulle komplettera den ovan beskrivna bestämmelsen om straff för den som anställer en arbetstagare utan föreskrivet arbetstillstånd, skedde inte någon avkriminalisering med anledning av tillkomsten av den nya sanktionen. Särskild avgift kan således påföras parallellt med att straffansvar utdöms.

Särskild avgift ska tas ut av en fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har arbetstillstånd. Det uppställs således inte något krav på att överträdelsen ska ha skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften utgör för varje utlänning hälften av prisbasbeloppet som gällde när överträdelsen upphörde. Har överträdelsen pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften i stället hela prisbasbeloppet. Avgiften får jämkas, om särskilda skäl talar för det. Det är allmän domstol som, på ansökan av allmän åklagare, prövar om särskild avgift ska tas ut.

Utlänningslagen innehåller även bestämmelser om särskild avgift för transportörer (19 kap. 5–8 §§). Bestämmelserna infördes år 2004 (prop. 2003/04:50) i den tidigare utlänningslagen för att sanktionera regler som samtidigt infördes om transportörers skyldighet att kontrollera bl.a. att utlänningar innehade pass och andra tillståndshandlingar som krävdes för att resa in i landet. Lagändringarna hade sin bakgrund i ett EU-direktiv (2001/51/EG). Bestämmelserna överfördes oförändrade till den nuvarande utlänningslagen.

Enligt bestämmelserna ska särskild avgift tas ut av transportör som inte fullgjort sin i lagen föreskrivna kontrollskyldighet, om beslut om avvisning meddelats på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa och beslutet vunnit laga kraft eller verkställts trots att det inte vunnit laga kraft. Avgiften uppgår till högst 46 000 kr för varje utlänning. Om transportören har haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige eller det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften, ska dock inte avgift tas ut. Frågan om transportören ska betala avgift prövas av den myndighet som ska verkställa avvisningen. Beslut om särskild avgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

År 2006 (prop. 2005/06:129) infördes med anledning av ytterligare ett EU-direktiv (2004/82/EG) bestämmelser om skyldighet för transportörer att lämna uppgift om passagerare. Även dessa bestämmelser sanktioneras med en särskild avgift. Avgiften uppgår till högst 46 000 kr för varje flygning som har gjorts utan att transportören har fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Avgiftsskyldighet föreligger inte om transportören visar att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse eller om uttagande av avgift är uppenbart oskäligt. Det är den polismyndighet som har begärt de aktuella uppgifterna som prövar frågan om en avgift ska tas ut av transportören. Beslutet kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

I betänkandet EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare, SOU 2010:63, föreslår Sanktionsutredningen bl.a. att det område som straffbeläggs i 20 kap. 5 § ska utvidgas för att uppfylla de krav som uppställs i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt.

År 1989 fördes vissa regler, som dessförinnan hade funnits i utlänningslagen, över till en särskild lag, lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg (prop. 1988/89:86). Reglerna innebär att en utlänning måste ha anställningstillstånd för att inneha befattning på svenskt fartyg i utrikes trafik. Från kravet på anställningstillstånd görs flera undantag, bl.a. för utlänning som har permanent uppehållstillstånd i Sverige eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge och för annan utlänning som är medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet(EES).

Det är straffbelagt att ha en utlänning i sin tjänst trots att utlänningen inte har föreskrivet anställningstillstånd (4 §). Endast uppsåtliga brott omfattas av straffansvaret. Straffet är böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år.

Fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst, trots att denne inte har föreskrivet anställningstillstånd, ska enligt lagen erlägga en särskild avgift (5 §). Reglerna motsvarar de ovan beskrivna bestämmelserna i utlänningslagen om uttagande av särskild avgift vid olaga anställning av utlänning.

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll syftar främst till att förhindra att terroristdåd utförs eller planeras i Sverige. Den ersatte vid ikraftträdandet år 1991 (prop. 1990/91:118) terroristlagen (1989:530) och en bestämmelse i utlänningslagen (1989:529).

Lagen ger möjlighet att utvisa en utlänning ur landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller om det, med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter, kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller vissa osjälvständiga former av sådant brott (1 §). Ett beslut om utvisning ska förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till Sverige (4 §).

Lagen ger vidare möjlighet att i vissa fall, t.ex. om ett utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, ålägga en utlänning att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet (11–11 a §§ och 14 §).

De straffbestämmelser som finns i lagen, 23–24 §§, hade motsvarigheter såväl i terroristlagen som i lagstiftning som föregick den. Endast uppsåtliga gärningar straffbeläggs. Till de straffbara gärningarna hör bl.a. att hjälpa en utlänning, som är underkastad förbud att återvända till Sverige, att komma in i landet, liksom försök och förberedelse till sådant brott. Vidare omfattar kriminaliseringen att hindra eller försöka hindra verkställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen och att bryta mot föreskriven anmälningsplikt. Det straff som föreskrivs är fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, böter.

Även en utlänning som uppehåller sig i Sverige fast han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt lagen inte haft rätt att återvända hit, kan dömas till fängelse i högst ett år. För ringa fall stadgas böter och då gäller dessutom att åtal inte får väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

4.46. Tryckfrihet och yttrandefrihet

När det gäller tryckfrihet och yttrandefrihet finns det grundlagsfästa straffbestämmelser i tryckfrihetsförordningenoch i yttrandefrihetsgrundlagen. Dessutom finns det specialstraffrättsliga bestämmelser på området i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område och i offent-lighets- och sekretesslagen (2009:400).

Tryckfrihetsförordningen (TF), som har varit i kraft sedan år 1950, är uppbyggd på ett antal fundament: censurförbud (förbud mot att skrifter underkastas förhandsgranskning innan de publiceras), etableringsfrihet (rätt för vem som helst att ge ut tryckta skrifter),

särskilt tryckfrihetsansvar (formell placering av hela ansvaret för tryckfrihetsbrott på endast en person, s.k. ensamansvar), meddelarfrihet (rätt att lämna meddelande, såväl anonymt som öppet, för offentliggörande i tryckt skrift), källskydd eller anonymitetsskydd (skydd för den som utan att framträda öppet meddelar sig med eller på annat sätt medverkar i massmedia), processuell särreglering i form av juryrättegång m.m., exklusivitetsgrundsatsen (se om denna nedan) och offentlighetsprincipen (rätten att ta del av allmänna handlingar).

Med exklusivitetsgrundsatsen avses att TF är exklusiv straff- och processlag på tryckfrihetsområdet. Straff och andra sanktioner med anledning av innehållet i tryckt skrift eller i anledning av meddelande för publicering i tryckt skrift får således inte utmätas annat än enligt TF och i den processuella ordning som TF föreskriver (1 kap. 3).

I två paragrafer i TF föreskrivs att vissa gärningar, om de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt allmän lag, ska anses såsom tryckfrihetsbrott. Den ena paragrafen (7 kap. 4 §) innehåller fullständiga brottsbeskrivningar, vilka i stort sett nära ansluter sig till motsvarande stadganden i BrB. Brotten som räknas upp är bl.a. högförräderi, spioneri, uppror, hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring, förtal, olaga hot och övergrepp i rättssak. Den andra paragrafen (7 kap. 5 §) innehåller inga fullständiga brottsbeskrivningar, utan gränsen för det straffbara området är närmare bestämd genom föreskrifter i vanlig lag (offentlighets- och sekretesslagen samt BrB). Samtliga tryckfrihetsbrott som här räknas upp innebär otillåtet offentliggörande. Som exempel kan nämnas uppsåtligt offentliggörande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar, om den som är ansvarig för skriften har fått tillgång till handlingen i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i därmed jämförligt förhållande.

Bestämmelserna om tryckfrihetsbrott innehåller inga egna stadganden om straff. I stället föreskrivs i TF (7 kap. 6 §) att vad i lag är stadgat angående påföljd för brott, som avses i de båda ovan redovisade paragraferna, ska gälla också då brottet är att anse som tryckfrihetsbrott.

TF innehåller särskilda regler om vem det straffrättsliga ansvaret för tryckfrihetsbrott kan riktas mot (8 kap). Ansvaret kan i princip bara drabba en person och utkrävs i första hand av den som står brottet närmast. Kan denne inte åtalas, utkrävs ansvar subsidiärt av den som står honom eller henne närmast i ”ansvarskedjan”. Det

finns varsin ”ansvarskedja” för de skilda slag av skrifter som TF räknar med, periodisk och icke periodisk skrift. Ansvaret vilar i första hand på utgivaren när det gäller periodiska skrifter och på författaren när det gäller icke periodiska skrifter. Enligt en särskild bestämmelse (8 kap. 12 §) fingeras uppsåt alltid föreligga hos den ansvarige. Gärningsmannaansvaret är alltså artificiellt. Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott (9 kap. 2 §).

I anslutning till regleringen om tryckfrihetsbrott upptar TF också bestämmelser om s.k. meddelarbrott (7 kap. 3 §). Bestämmelserna innebär att, trots den principiella meddelarfrihet som gäller enligt TF, kan bl.a. meddelare, författare och annan upphovsman som inte själv är tryckfrihetsansvarig, i några undantagsfall åtalas för begångna brott. Det handlar om vissa grövre brott mot rikets säkerhet samt vissa brott mot handlingssekretess och tystnadsplikt. Liksom för tryckfrihetsbrotten gäller för meddelarbrotten ett krav på dubbel kriminalisering, dvs. gärningarna ska anges som straffbara både i TF och i allmän lag. Bestämmelserna om meddelarbrott innehåller inte några egna föreskrifter om straff. När det gäller meddelarbrott kan, utöver Justitiekanslern, även Justitieombudsmannen i vissa fall vara åklagare (9 kap. 2 §).

Mål om ansvar för tryckfrihetsbrott eller meddelarbrott hänförs till de s.k. tryckfrihetsmålen, för vilka det i TF finns särskilda processuella regler (12 kap.). Exempelvis ska, såvida inte bägge parter avstår från att begära det, rättegången ske under medverkan av jury.

Utöver straffbestämmelserna om tryckfrihetsbrott och meddelarbrott upptar TF ett antal spridda straffbestämmelser. De avser olika åtgärder som hör samman med tryckta skrifter, men som inte har något direkt samband med innehållet i skrifterna. Brotten brukar ges samlingsbeteckningen ”ordningsförseelser”. Mål om ansvar för sådana brott handläggs inte som tryckfrihetsmål, utan som ”vanliga” brottmål. De särskilda ansvarighetsreglerna för tryckfrihetsbrott gäller inte, utan det är den verklige gärningsmannen som ska åtalas. Åtal beslutas dock av Justitiekanslern eller, i vissa fall, av Justitieombudsmannen (9 kap. 2 §).

Straffbestämmelserna avser bl.a. överträdelser av anonymitetsskyddsreglerna och förbuden mot efterforskning och repressalier (3 kap. 5 §), underlåtenhet av tryckaren att förse skrift med ursprungsuppgifter (4 kap. 5 §), vissa förseelser av ägare eller utgivare av periodisk skrift (5 kap. 12–14 §§) och spridning av skrift som

saknar korrekta ursprungsuppgifter eller som beslagtagits, konfiskerats eller belagts med utgivningsförbud (6 kap. 3 §).

Det subjektiva kravet för ansvar för brotten varierar. I vissa fall är ansvaret t.o.m. strikt. Straffskalan omfattar i de flesta fallen böter eller fängelse i högst ett år. Vissa straffskalor upptar dock enbart böter eller penningböter.

En särskild åtalsbestämmelse gäller för brott mot anonymitetsreglerna (3 kap. 5 §). Allmänt åtal för sådant brott får väckas endast om målsäganden anmält brottet till åtal.

Avslutningsvis ska nämnas att BrB:s medverkansregler inte är tillämpliga på kriminaliseringar enligt TF, vare sig det rör sig om tryckfrihetsbrott eller andra brott.

Yttrandefrihetsgrundlagen(YGL) trädde i kraft år 1992. Lagen innebär att de tryckfrihetsrättsliga principerna i möjligaste mån har utsträcks till att gälla även för vissa andra yttrandeformer än tryckta skrifter. De medier som i dag omfattas av YGL är ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar (1 kap. 1 §).

YGL:s reglering av det straffrättsliga ansvaret liknar i huvudsak den som finns i TF. Samma gärningar som i TF anges som tryckfrihetsbrott, ska enligt YGL anses som yttrandefrihetsbrott, om de begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 §). Ansvaret för yttrandefrihetsbrott är – i likhet med vad som gäller för tryckfrihetsbrott – exklusivt, succesivt och artificiellt. Förstahandsansvaret vilar på en särskilt utsedd utgivare.

YGL upptar vidare en motsvarighet till TF:s straffbestämmelse om s.k. meddelarbrott (5 kap. 3 §). Mål om ansvar för yttrandefrihetsbrott eller meddelarbrott handläggs som yttrandefrihetsmål, för vilka särskilda processuella regler gäller.

Slutligen finns i YGL även straffbestämmelser som avser s.k. ”ordningsförseelser”, t.ex. överträdelser av anonymitetsskyddsreglerna och förbuden mot efterforskning och repressalier samt underlåtenhet av utgivare att förse tekniska upptagningar med sitt namn (2 kap. 5 §, 3 kap. 13 § och 15 § samt 4 kap. 6 §). För sådana brott gäller de ”vanliga” brottmålsreglerna, med undantag för att åtal beslutas av Justitiekanslern eller, i vissa fall, Justitieombudsmannen.

Yttrandefrihetskommittén, som den 23 augusti 2012 lämnade slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefrihetslagen,

SOU 2012:55, har bl.a. haft i uppdrag att se över om skyddet för den enskildes integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas genom en straffbestämmelse om integritetsskydd. Kommittén anförde i betänkandet att det inte behövs en särskild bestämmelse om integritetsskydd i TF och YGL, men att det finns skäl för regeringen att överväga en sådan straffbestämmelse utanför det grundlagsskyddade området (a. bet. s. 433).

Lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område, som trädde i kraft år 1992, innehåller tillämpningsföreskrifter till TF och YGL. Vissa av föreskrifterna är straffsanktionerade (se 3 kap. 25 § och 30 § samt 5 kap. 9 §). Till de gärningar som straffbeläggs i lagen hör bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bestämmelser om skyldighet att bevara exemplar av tryckt skrift, inspelningar m.m. För de flesta brotten föreskrivs böter eller fängelse i högst ett år. Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om ansvar för brott enligt lagen.

Offentlighets- och sekretesslagen infördes år 2009. I lagen finns bl.a. bestämmelser om handlingsoffentlighet hos vissa privaträttsliga organ (2 kap. 3–4 §§), vilka kompletteras med bestämmelser om meddelarfrihet och meddelarskydd för anställda och uppdragstagare hos sådana organ (13 kap. 2 §). De allvarligaste överträdelserna av sistnämnda bestämmelser är straffbelagda (14 kap. 1 §).

Det handlar om överträdelser av efterforskningsförbudet och överträdelser av repressalieförbudet genom avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller liknande åtgärd. Straffansvaret omfattar endast uppsåtliga gärningar. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år.

4.47. Skydd mot integritetskränkningar

I det följande redogörs för den straffsanktionering som finns i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, personuppgiftslagen (1998:204), lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i

Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst, lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet samt lagen (1978:800) om namn och bild i reklam.

Lagen om allmän kameraövervakning trädde i kraft år 1998. Den ersatte lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m., som i sin

tur hade ersatt lagen (1977:20) om TV-övervakning. Före 1977 saknades i princip lagstiftning på området.

Lagen om TV-övervakning kom till för att stärka den enskildes skydd mot integritetskränkningar i samband med övervakning och bevakning med hjälp av TV-apparatur (prop. 1975/76:194). Den föreskrev att övervakning inte fick ske dolt och att det krävdes tillstånd av länsstyrelsen för att en plats som var upplåten för eller annars nyttjades av allmänheten skulle få övervakas. Lagen innehöll en straffbestämmelse som stadgade böter för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bröt mot upplysningsplikten eller tillståndskravet eller mot vissa föreskrifter som länsstyrelsen meddelat, t.ex. angående förvaring och användning av det upptagna materialet. Straffbestämmelsen utgjorde en nykriminalisering.

Syftet med 1990 års lag om övervakningskameror m.m. var främst att anpassa den rättsliga regleringen av användningen av optisk-elektronisk övervakningsutrustning till den tekniska utvecklingen och att hålla ett tillfredsställande skydd mot integritetskränkningar i samband med användningen av sådan utrustning (prop. 1989/90:119). Vid sidan av TV-kameror, som den äldre lagen hade omfattat, gällde 1990 års lag även andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar och apparatur som användes för att behandla eller bevara bilder som togs upp av sådana instrument och utrustningar. Lagen innebar inte några genomgripande förändringar av regleringen, utan de grundläggande principerna om att övervakning av enskilda med kamera i de flesta fall inte fick ske utan deras vetskap och att det som huvudregel krävdes tillstånd för att få övervaka utrymmen som användes av allmänheten behölls. Den straffbestämmelse som togs in i 1990 års lag motsvarade den som hade funnits i den äldre lagen. Straffmaximum höjdes dock till fängelse i högst ett år samtidigt som ringa fall undantogs från straffbarhet.

Vid tillkomsten av 1998 års lag om allmän kameraövervakning angavs syftet med lagen vara att reglera användningen av kameraövervakning på ett sådant sätt att detta hjälpmedel för att förhindra brott och minska risken för olyckor kunde utnyttjas på ett effektivt sätt samtidigt som ett tillfredsställande skydd mot integritetskränkningar upprätthölls (prop. 1997/98:64).

Lagen om allmän kameraövervakning bygger på i huvudsak samma principer som den tidigare regleringen. En skillnad mot 1990 års lag är att regleringen även omfattar avlyssning och upptagning av ljud som sker i samband med kameraövervakning.

Vidare utvidgades genom den nya lagen såväl rätten att bedriva allmän kameraövervakning efter tillstånd (främst i brottsförebyggande syfte) som den tillståndsfria användningen. Dessutom infördes reglering av kraven för sådan kameraövervakning som är tillståndsfri. Regleringen innebär bl.a. att en anmälan ska göras till länsstyrelsen.

Lagens straffbestämmelse (26 §) motsvarar väsentligen den straffbestämmelse som fanns i den äldre lagen. Straffsanktioneringen omfattar dock även överträdelser av den nya regleringen om anmälningsplikt för tillståndsfri kameraövervakning.

I betänkandet En ny kameraövervakningslag, SOU 2009:87, föreslår 2008 års kameraövervakningsutredning att den nuvarande lagen om allmän kameraövervakning ska ersättas av en ny lag. Syftet är att alla bestämmelser om allmän kameraövervakning, utom privat kameraövervakning, ska samlas i den nya lagen. För närvarande finns det bestämmelser om allmän kameraövervakning i två lagar, nämligen lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen. Utredningen föreslår att den nya lagen om kameraövervakning ska gälla i stället för personuppgiftslagen och så långt som möjligt vara heltäckande för kameraövervakning som inte är privat eller hemlig. Den föreslagna lagen ska innehålla särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde och som huvudregel ska tillstånd krävas för kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde. I betänkandet föreslås även en rad bestämmelser som utredningen anser behövs dels för att stärka integritetsskyddet, dels för att Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana personuppgifter (det s.k. dataskyddsdirektivet) ska uppfyllas på kameraskyddsområdet (a. bet. s. 157 ff.). Den straffbestämmelse som föreslås i betänkandet motsvarar i huvudsak den som i dag stadgas i 26 § lag om allmän kameraövervakning. I den föreslagna straffbestämmelsen ska dock det straffsanktionerade området utvidgats till att även omfatta överföring av bild- och ljudmaterial som härrör från kameraövervakning till ett tredje land som inte har en adekvat skyddsnivå för personuppgifter (a. bet. s. 226).

Under våren 2013 väntas regeringen lägga en proposition om en ny kameraövervakningslag.

Personuppgiftslagen, som trädde i kraft år 1998, syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks

genom behandling av personuppgifter. Lagen ersatte den första regleringen på området, datalagen (1973:289), vars straffbestämmelser hade utgjort en nykriminalisering när den lagen infördes.

Personuppgiftslagen tillkom mot bakgrund av dels att datalagen hade blivit föråldrad och dels att den svenska lagstiftningen behövde anpassas till det s.k. dataskyddsdirektivet.

När personuppgiftslagen infördes innehöll den bestämmelser om straff för den som lämnade osanna uppgifter i information eller anmälan enligt lagen. Vidare straffbelades att, i strid med bestämmelserna i lagen, behandla känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m., föra över personuppgifter till tredje land och låta bli att göra anmälan om behandling till tillsynsmyndigheten. Kriminaliseringen omfattade både uppsåtliga och oaktsamma gärningar. Det straff som föreskrevs var böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet var grovt, fängelse i högst två år.

År 2000 avkriminaliserades ringa fall av brott mot lagen (prop. 1999/2000:11). Bakgrunden till lagändringen var bl.a. att det ansågs finnas överträdelser som i det enskilda fallet inte framstod som särskilt straffvärda. Dessutom ansågs den uppmjukning som samtidigt skedde av förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land, medföra att det ibland kunde vara svårt för den personuppgiftsansvarige att på förhand avgöra om en överföring var tillåten eller inte. Det kunde därför förutses att det skulle uppkomma situationer där det visade sig att den personuppgiftsansvarige hade gjort en felaktig bedömning, men överträdelsen av överföringsförbudet inte var särskilt klandervärd.

Det kriminaliserade området har också påverkats av ändringar som genomfördes år 2007 (prop. 2005/06:173). Då infördes bestämmelser som undantar behandling av personuppgifter i ostrukturerat material från de flesta av lagens hanteringsregler (5 a §). Samtidigt gjordes det straffbart att behandla personuppgifter i ostrukturerat material så att den registrerades personliga integritet kränks när behandlingen avser känsliga personuppgifter eller personuppgifter om lagöverträdelser m.m. eller innebär en överföring av personuppgifter till tredje land utan adekvat skyddsnivå.

I samma lagstiftningsärende avkriminaliserades oaktsamhet av normalgraden, så att numera endast uppsåtliga och grovt oaktsamma gärningar omfattas av lagens straffsanktionering. I förarbetena framhölls (a. prop. s. 47 ff.) att det kunde förutses att det med den nya regleringen om behandling av personuppgifter i ostrukturerat material skulle komma att uppstå situationer där det

visade sig att den personuppgiftsansvarige gjort en felaktig bedömning av om behandlingen utförts i ett strukturerat material eller inte, men där överträdelsen inte var särskilt allvarlig. En avkriminalisering av oaktsamhet av normalgraden ansågs kunna motverka oskäliga resultat. Dessutom skulle en sådan lagändring ligga i linje med hur synen på behovet av straff hade utvecklats efter införandet av personuppgiftslagen. Utvecklingen när det gällde överträdelser av personuppgiftslagen eller anslutande registerförfattningar hade nämligen gått mot att straff inte var en nödvändig reaktion. Det framhölls att om de registrerades integritet kränktes eller om de annars led skada kunde de i första hand begära skadestånd av den personuppgiftsansvarige, oavsett om denne begått en straffbar överträdelse av personuppgiftslagen eller inte.

Lagen om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst och lagen om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet innehåller bestämmelser som på respektive lags område ska tillämpas i stället för personuppgiftslagen. Regleringen i lagarna omfattar även straffbestämmelser (6 kap. 2 § i båda lagarna), vilka i huvudsak motsvarar personuppgiftslagens straffsanktionering.

Lagen om namn och bild i reklam utgjorde en nyreglering när den infördes år 1979. Genom lagen förbjuds näringsidkare att vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet använda framställning i vilken annans namn eller bild utnyttjas utan dennes samtycke. Med namn jämställs annan beteckning som klart utpekar viss person. För den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot förbudet stadgas böter (2 §). Genom ett särskilt stadgande utsträcks straffansvaret till att omfatta medverkan enligt 23 kap. 4 och 5 §§ BrB. Brott mot lagen får åtalas av åklagare endast efter angivelse av målsäganden eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt (5 §).

4.48. Elektroniska anslagstavlor

När lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor infördes (prop. 1997/98:15) utgjorde den en nyreglering. Bakgrunden till lagen var att den snabba framväxten av informationstekniken hade gett upphov till nya kommunikationsformer och att gränserna mellan olika medier och kommunikationssätt delvis hade suddats

ut. Genom användande av s.k. elektroniska anslagstavlor, dvs. tjänster för elektronisk förmedling av meddelanden, kunde spridning av meddelanden på ett enkelt sätt ske till en stor mängd personer.

I förarbetena anfördes (a. prop. s 8 f.) att även om de elektroniska anslagstavlorna i allmänhet användes på ett seriöst eller åtminstone oförargligt sätt, så kunde de också utnyttjas för att sprida meddelanden med ett innehåll som typiskt sett var straffbart. Visserligen omfattades spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor av den gällande straffrättsliga regleringen, men det var inte alltid säkert att BrB:s bestämmelser var tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt reglera ansvaret för spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor. Det angavs ha varit särskilt svårt att spåra de användare som ursprungligen avsänt straffbara meddelanden. Vidare konstaterades att det fanns en brist på kontroll över de elektroniska anslagstavlorna som kunde utnyttjas för brottsliga ändamål. En reglering behövdes därför för att bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom det saknades historia och tradition på området.

Genom lagen åläggs den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla (tillhandahållaren) vissa skyldigheter, vilka i stor utsträckning är straffsanktionerade.

Enligt en bestämmelse ska tillhandahållaren lämna information till var och en som ansluter sig till tjänsten om sin identitet och i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för andra användare (3 §). Det är straffbelagt med böter att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bestämmelsen (6 §).

Vidare är tillhandahållaren skyldig att från tjänsten ta bort, eller på annat sätt förhindra vidare spridning av, vissa meddelanden som en användare sänt in (5 §). Det gäller om meddelandets innehåll uppenbart är sådant som avses i bestämmelserna i BrB om uppvigling (16 kap. 5 §), hets mot folkgrupp (16 kap. 8 §), barnpornografibrott (16 kap. 10 a §) eller olaga våldsskildring (16 kap. 10 c §). Skyldighet att ta bort vissa meddelanden föreligger också om det är uppenbart att användaren har gjort intrång i upphovsrätt m.m. För att kunna fullgöra skyldigheten att ta bort vissa meddelanden åligger det tillhandahållaren att ha sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till omfattningen och inriktningen av verksamheten (4 §). Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot bestämmelsen om skyldighet att ta bort vissa meddelan-

den döms till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst två år (7 §). Ringa fall är undantagna från straffansvar. Straffbestämmelsen är subsidiär till BrB och lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

Vid införandet av lagen innebar straffbestämmelserna en nykriminalisering.

4.49. Processlagstiftning

I det följande redovisas specialstraffrättsliga bestämmelser som finns i viss processlagstiftning, närmare bestämt i rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen (1971:291), lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. och lagen (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet.

Rättegångsbalken (RB) innehåller flera straffbestämmelser. Merparten av dem avser s.k. rättegångsförseelser. Utmärkande för bestämmelserna om straff för rättegångsförseelser är att domstolen ex officio, dvs. utan att åtal väckts, får ta upp fråga om ansvar enligt dem (se 20 kap. 1 § RB).

Straffsanktioneringen av rättegångsförseelser omfattar till att börja med part som mot bättre vetande inleder eller föranleder rättegång i tvistemål (9 kap. 1 §), part som mot bättre vetande för talan mot dom eller beslut (9 kap. 2 §) och vissa former av illojal processföring sedan ett mål väckts, såsom försök att förhala rättegången genom uppenbart ogrundade påståenden eller invändningar eller genom innehållande av bevis (9 kap. 3 §). Inte bara parten själv utan även ställföreträdare, ombud och biträde kan drabbas av straffansvar för samtliga nämnda gärningar (9 kap. 4 §). Det straff som föreskrivs är böter.

Till de straffbelagda rättegångsförseelserna hör även vissa otillbörliga beteenden under en rättegång, för vilka stadgas penningböter (9 kap. 5 §). Det handlar om att vid ett sammanträde inför rätten störa förhandlingen, bryta mot en ordningsregel eller ett förbud som rättens ordförande har meddelat, eller ta upp eller överföra bild i strid mot RB:s fotograferingsförbud (se 5 kap. 9 § RB). Dessutom omfattar kriminaliseringen att muntligen inför rätten eller i rättegångsskrift uttala sig otillbörligt.

RB innehåller två straffbestämmelser som inte avser rättegångsförseelser.

I den ena bestämmelsen (9 kap. 6 §) stadgas böter för brott mot tystnadsplikt i vissa fall, t.ex. när rätten har beslutat att en uppgift som lämnats vid en förhandling inom stängda dörrar inte får uppenbaras (se 5 kap. 4 § RB) eller när förundersökningsledaren har beslutat att det som förekommit vid ett förhör under förundersökningen inte får uppenbaras (se 23 kap. 10 § RB).

I den andra bestämmelsen (8 kap. 10 §) föreskrivs böter för den som utan att vara behörig till det utger sig för att vara auktoriserad som advokat i Sverige eller i en annan stat inom EU, EES eller i Schweiz. Bestämmelsen ersatte år 1999 en äldre bestämmelse som fanns i 17 kap. 5 § BrB (prop. 1998/99:108). Samtidigt vidgades bestämmelsen till att omfatta även vissa advokater som enligt RB ska vara likställda med svenska advokater. Genom lagändring år 2001 tillkom stadgandet om Schweiz (prop. 2000/01:55).

Förvaltningsprocesslagen trädde i kraft år 1971 (prop. 1971:30).

Enligt en straffbestämmelse i lagen, som avser rättegångsförseelser, kan bl.a. den som vid muntlig förhandling stör förhandlingen eller fotograferar i rättssalen dömas till penningböter (38 §). Samma straff kan drabba den som muntligen inför rätten eller i skrivelse till rätten uttalar sig otillbörligt. Dessutom innehåller lagen en straffbestämmelse som föreskriver böter för den som utan giltigt skäl röjer vad som enligt rättens förordnande inte får uppenbaras (39 §).

Lagen om marknadsdomstol m.m., som tillkom år 1970 (prop. 1970:57), innehåller en straffbestämmelse (21 §). I bestämmelsen, som är subsidiär till BrB, föreskrivs att den som obehörigen yppar vad som enligt marknadsdomstolens beslut inte får uppenbaras, döms till böter eller fängelse i högst ett år.

Bakgrunden till införandet år 1999 av lagen om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet var följande. Regeringen hade samma år tillkallat en kommission för att kartlägga och granska den författningsskyddande verksamheten som de svenska säkerhetstjänsterna, den militära och civila, hade bedrivit från andra världskriget och framåt när det gällde hot som härrörde från inrikes förhållanden (Ju 1999:09, dir. 1999:26 och dir. 1999:59). Nämnda lag infördes i syfte att ge kommissionen effektiva verktyg för att kunna fullgöra sin uppgift (prop. 1998/99:140). I lagen föreskrivs bl.a. att kommissionen får hålla förhör under straffansvar med den som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet.

Enligt lagen kan den som vid förhör inför kommissionen lämnar en osann uppgift eller förtiger sanningen dömas till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader (10 §). Har gärningen begåtts av grov oaktsamhet, är straffet böter eller fängelse i högst sex månader.

Kommissionen avslutade sitt arbete i december 2002.

4.50. Utbildning, forskning m.m.

Specialstraffrättsliga författningar som kan hänföras till området utbildning, forskning m.m. är förordningen (1995:1256) om mästarbrev för hantverkare, lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor, lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning och lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument.

Förordningen om mästarbrev för hantverkare, som trädde i kraft år 1996, innehåller bestämmelser för tillämpningen av lagen (1995:1255) om mästarbrev för hantverkare. I förordningen straffbeläggs med böter att obehörigen utge sig för att ha mästarbrev (9 §). Straffbestämmelsen är subsidiär till BrB.

Såväl införandet år 2004 av lagen om etikprövning av forskning som avser människor, som införandet år 2006 av lagen om skydd för störningskänslig forskning innebar både nyregleringar och påtagliga nykriminaliseringar.

Lagen om etikprövning av forskning som avser människor syftar bl.a. till att skydda den enskilda människan och respekten för människovärdet vid forskning (prop. 2002/03:50). Den är tillämplig på forskning som innebär ett fysiskt ingrepp eller bedrivs enligt en metod som syftar till att påverka en människa fysiskt eller psykiskt. Lagen gäller även för forskning som innebär ett fysiskt ingrepp på en avliden människa eller avser studier på biologiskt material som tagits från en levande eller avliden människa och som kan härledas till denna människa. Dessutom är lagen tillämplig på forskning som sker utan att den enskilde har lämnat sitt uttryckliga samtycke och som avser känsliga personuppgifter enligt personuppgiftslagen eller personuppgifter om lagöverträdelser m.m. För den forskning som lagen omfattar ställs det upp ett krav på etikgodkännande. Etikprövningen görs, i första hand, en regional nämnd för forskningsetik.

Som skäl för att införa regleringen anfördes bl.a. (se a. prop. s. 87 f.) att det var centralt att skydda försökspersoner från att

skadas och att det var angeläget att värna såväl forskarnas som försökspersonernas rättssäkerhet. Regleringen hade också sin bakgrund i att den svenska lagstiftningen behövde anpassas dels inför en kommande ratifikation av Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin, dels med anledning av ett EU-direktiv om tillämpning av god klinisk sed vid kliniska prövningar av läkemedel avsedda för människor (2001/20/EG).

I lagen straffbeläggs med böter eller fängelse i högst sex månader att utföra forskning utan att ha fått ett godkännande vid etikprövning, liksom att inte följa villkor som har ställts upp vid etikprövning (38 §). Endast uppsåtliga gärningar är straffbara. Ringa fall är undantagna från straffansvar. Lagens straffsanktionering är subsidiär till straffbestämmelser i andra författningar.

Angående behovet av en straffbestämmelse anförde regeringen bl.a. (a. prop. s. 169 f.) att forskning som utförs utan godkännande kan innefatta forskningsmetoder som medför risk för att någon skadas eller kränker någons personliga integritet. Enligt regeringen skulle tillsynsmyndigheternas åtgärder (t.ex. förelägganden och förbud förenade med viten) i många fall komma att vara tillräckliga för att upprätthålla lagen, men det kunde finnas situationer då dessa åtgärder inte kunde användas eller inte var tillräckliga för ett tillrättaförande och För dessa situationer – vilka situationer som avsågs utvecklades inte närmare – menade regeringen att det behövdes en straffbestämmelse.

Lagen om skydd för störningskänslig forskning syftar till att skydda forskning som är känslig för störningar och som är av särskilt värde från allmän synpunkt. För att skydda sådan forskning får enligt lagen länsstyrelsen besluta att ett område ska utgöra forskningsområde med tillträdesskydd, där förbud för utomstående att beträda området gäller, eller forskningsområde med störningsskydd, där förbud för utomstående att använda viss störande utrustning gäller.

Vid lagens tillkomst anförde regeringen (prop. 2005/06:69 s. 18) att det inte var tillfredsställande att gällande rätt gav så begränsade möjligheter att vid behov ge forskning skydd mot störningar. Det påpekades att de rättsliga möjligheter som fanns syftade, som t.ex. miljöbalken, främst till att värna andra intressen än forskning. Enligt regeringen var det tydligt att det fanns ett behov av att införa rättsregler som särskilt tog sikte på just forskningens möjligheter till skydd mot störningar och därigenom förhindra att forskningens

behov riskerade att komma till korta i förhållande till andra intressen och verksamheter.

Regeringen anförde också (a. prop. s. 60 f.) att beslut om att ett visst område ska utgöra forskningsområde med tillträdesskydd eller med störningsskydd rimligen måste straffsanktioneras för att få avsedd effekt. I lagen intogs följaktligen en straffbestämmelse (13 §). Enligt bestämmelsen döms den till böter som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud utfärdade med stöd av lagen. Ringa fall är undantagna från straffansvar. Straffbestämmelsen är subsidiär till straffbestämmelser i andra författningar.

Lagen om pliktexemplar av dokument innehåller föreskrifter om skyldighet att till bibliotek lämna exemplar av dokument (pliktexemplar). Lagen ersatte vid ikraftträdandet år 1994 lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar.

Den straffbestämmelse som fanns i den äldre lagen överfördes i huvudsak oförändrad till den nya lagen (prop. 1993/94:10). Vad som straffbeläggs är underlåtelse att föra förteckning över vissa videogram (35 §). I lagen föreskrivs nämligen att den som är skyldig att lämna pliktexemplar av videogram till Kungliga biblioteket ska föra en förteckning över videogram som omfattas av plikten och i förteckningen ange de registernummer som de lämnade pliktexemplaren fått (31 §). Underlåtelse att fullgöra denna skyldighet kan straffas med böter.

I den nya lagen intogs också en straffbestämmelse som inte fanns i den äldre lagen. Nykriminaliseringen avsåg underlåtelse av den som beställer framställning av ett dokument att tillhandahålla framställaren visst material som ska lämnas med pliktexemplaret (35 §). Även för detta brott föreskrivs böter.

4.51. Radio, tv och film

Till området radio, tv och film kan följande specialstraffrättsliga lagar hänföras: radio-_och_tv-lagen (2010:696), lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst, lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning och lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt.

Införandet år 2010 av radio-_och_tv-lagen (prop. 2009/10:115) innebar att ett EU-direktiv på området, AV-direktivet (2010/13/EU), genomfördes i svensk lagstiftning. Lagen ersatte en äldre radio- och

tv-lag (1996:844), vilken i sin tur hade ersatt sju lagar på området (prop. 1995/96:160).

Straffsanktioneringen i de ovan nämnda lagarna på radio- och tv-området har i princip varit konstant. Vad som straffbeläggs är bl.a. att sända program utan tillstånd där sådant krävs (17 kap. 1 §), att sända från radioanläggning på öppna havet i vissa fall (17 kap. 2 §) och att inte fullgöra skyldighet att anmäla sändningsverksamhet som det inte behövs tillstånd för (17 kap. 3 §). Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar är kriminaliserade. Straffskalan för de flesta brotten är böter eller fängelse i högst sex månader. För brott mot anmälningsplikten stadgas dock enbart böter. När det gäller brott mot bestämmelserna om sändning från öppna havet m.m. får åtal i vissa fall endast väckas efter beslut av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

Sedan år 1996 innehåller regleringen på radio-och tv-området bestämmelser om sanktionsavgift för överträdelser av bestämmelser eller villkor om reklam m.m. Införandet av sanktionsavgiftssystemet innebar ingen avkriminalisering, eftersom de aktuella överträdelserna dessförinnan endast hade varit vitessanktionerade. Vid tillkomsten av 1996 års lag konstaterade regeringen (prop. 1995/96:160 s. 132 ff.) att de befintliga vitesreglerna var otillräckliga om respekten för gällande bestämmelser skulle kunna upprätthållas. Enligt regeringens mening var det av största vikt att respekten för bestämmelserna upprätthölls och att de överträdelser som hade ekonomiska motiv gjordes ekonomiskt olönsamma. Eftersom vitessanktionen hade visat sig vara ett ineffektivt instrument, borde en mer effektiv sanktion införas. Avgiftssanktionen angavs ha den fördelen att den, till skillnad från vitet, kunde påföras utan föregående föreläggande och även drabba såväl fysiska som juridiska personer.

Reglerna om sanktionsavgift som togs in i 1996 års lag har överförts oförändrade till den nuvarande lagen. De innebär att den som åsidosätter vissa föreskrifter i lagen om annonsering, sponsring, reklam m.m. i radio och tv ska påföras en särskild avgift, som bestäms till lägst 5 000 kr och högst 5 miljoner kr (17 kap. 5–6 §§). Avgiften bör dock inte överstiga 10 procent av den årsomsättning som leverantören av medietjänster hade under det föregående räkenskapsåret. Frågor om påförande av särskild avgift prövas av Förvaltningsrätten i Stockholm på ansökan av granskningsnämnden för radio och tv (19 kap. 4 §). Vid prövning av frågan om avgift ska påföras ska rätten särskilt beakta överträdel-

sens art, varaktighet och omfattning. Vidare ska, när avgiftens storlek bestäms, särskilt beaktas de omständigheter som legat till grund för prövning av frågan om avgift ska påföras och de intäkter som leverantören kan beräknas ha fått med anledning av överträdelsen. Någon särskild regel om jämkning, t.ex. vid särskilda skäl, finns däremot inte.

Lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst, som trädde i kraft år 1989, innehåller bl.a. bestämmelser om skyldighet att anmäla innehav av tv-mottagare till Radiotjänst i Kiruna Aktiebolag (RIKAB). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra sin anmälningsskyldighet kan dömas till böter (22 §). Dessutom straffbeläggs med böter, subsidiärt till BrB, bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet lämna ofullständiga eller oriktiga uppgifter vid fullgörande av sådan skyldighet. Bestämmelser om straff för underlåten anmälan av tv-mottagare fanns även i äldre reglering på området, t.ex. i lagen (1978:478) om avgift för innehav av televisionsmottagare.

Den nuvarande lagen om förbud beträffande viss avkodningsutrustning, som trädde i kraft år 2000, föregicks av lagen (1993:1367) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. Tillkomsten av sistnämnda lag (prop. 1993/94:53) föranleddes av data- och teleteknikens utveckling. Lagen riktade sig mot yrkesmässig tillverkning och spridning av sådan avkodningsutrustning som gjorde det möjligt för innehavaren av utrustningen att utan betalning få tillgång till avgiftsbelagda radio- och tv-program. Uppsåtliga överträdelser av lagens förbud straffbelades med böter eller fängelse i högst sex månader. Även försök till brott enligt lagen kriminaliserades. Straffsanktionering i 1993 års lag utgjorde en nykriminalisering.

Genom införandet av 2000 års lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning (prop. 1999/2000:49) anpassades den svenska lagstiftningen till ett EU-direktiv på området (98/84/EG). Den nya lagen innebar en skärpning av reglerna om avkodningsutrustning som ger obehörig tillgång till radio- och tv-sändningar. Lagen omfattar numera även informationssamhällets tjänster och begreppet avkodningsutrustning har getts en betydligt vidare innebörd än tidigare. Liksom enligt den äldre lagen straffbeläggs uppsåtliga överträdelser av lagens förbud (6 §) och försök till brott enligt lagen (7 §). Den nya lagens vidgade tillämpningsområde har dock medfört en påtaglig utökning också av det kriminaliserade området. Även straffskalan har skärpts, till böter eller fängelse i högst två år.

En åtalsbegränsningsregel som fanns i 1993 års lag har överförts till den nuvarande lagen. Regeln innebär att åklagaren får väcka åtal endast om målsäganden anger brottet till åtal eller åtal är motiverat från allmän synpunkt (10 §).

Inom Regeringskansliet utreds för närvarande frågan om lagens kriminalisering ska utvidgas till att omfatta även privat olovlig hantering av avkodningsutrustning. En proposition väntas under hösten 2013.

Lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt, som trädde i kraft år 2011 (prop. 2009/10:228), ersatte lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram. I den äldre lagen uppställdes krav på att framställningen i en film eller ett videogram skulle vara granskad och godkänd av statens biografbyrå innan den fick visas vid allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Filmcensuren för vuxna avskaffades dock genom den nya lagen, som endast fastställer åldersgränser för filmer som ska visas offentligt för barn under femton år. I lagen föreskrivs att om en framställning i en film ska visas för barn under femton år vid en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning måste den vara godkänd av Statens medieråd, som också beslutar om vilken åldersgräns som ska gälla. Tillträde till allmän sammankomst eller offentlig tillställning där visning av filmen förekommer får sedan inte medges någon som inte har uppnått den lägsta ålder som myndigheten bestämt, om inte vissa i lagen angivna undantag föreligger (t.ex. sällskap med vuxen).

I lagen stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning visar en framställning i en film som inte har prövats enligt lagen för ett barn under femton år, eller bryter mot vad som gäller i fråga om åldersgränser för tillträde till visning (11 §).

Det område som straffsanktioneras i den nuvarande lagen var också straffbelagt enligt 1990 års lag. Kriminaliseringen enligt den äldre lagen var dock betydligt mer omfattande än nuvarande straffsanktionering eftersom även överträdelser av kravet på förhandsgranskning av film som var avsedd att visas offentligt för vuxna omfattades. Avskaffandet av filmcensuren för vuxna innebar således en klar avkriminalisering.

4.52. Kampsport

Lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher ersatte lagen (1969:612) om förbud mot professionell boxning.

I den äldre lagen straffbelades med böter eller fängelse i högst sex månader att i strid mot lagens förbud delta i tävlings-, uppvisnings- eller träningsmatch i professionell boxning, att anordna eller ekonomiskt understödja sådan match eller upplåta lokal för den, att i egenskap av manager ingå avtal om matchen eller främja tillkomsten av sådant avtal och att tjänstgöra som domare eller sekond.

Syftet med 2006 års lag var att behandla alla kampsporter som tillåter våld mot huvudet lika (prop. 2005/06:147). Lagen innebär att tävlings-, tränings- eller uppvisningsmatch i kampsport som tillåter deltagarna att med slag, sparkar eller annat våld avsiktligt träffa motståndarens huvud inte får anordnas utan tillstånd. Tillstånd får lämnas endast om kampsportens tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser innebär en godtagbar säkerhet för deltagarna.

I lagen stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anordnar kampsportsmatch utan tillstånd eller i strid mot ett villkor, eller skriftligen lämnar oriktig uppgift i ett ansökningsärende (13 §). Dessutom kan den som uppsåtligen deltar i en kampsportsmatch som anordnas utan tillstånd och vissa som på annat sätt medverkar vid sådan match (ekonomiskt understödjer, tjänstgör som domare etc.) dömas till böter (14 §).

I samtliga straffbestämmelser undantas ringa fall från straffansvar.

Trots att ringa överträdelser numera är generellt undantagna från det straffbara området framstår kriminaliseringen enligt 2006 års lag som klart mer omfattande än straffsanktioneringen enligt den äldre lagen. Detta mot bakgrund av att den nuvarande lagen omfattar fler sporter och dessutom straffbelägger vissa oaktsamma överträdelser.

4.53. Arbete och anställning

Till de centrala specialstraffrättsliga författningarna på området arbete och anställning hör främst arbetsmiljölagen (1977:1160) och arbetstidslagen (1982:673). I det följande redovisas dessa lagar närmare, liksom lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete.

Arbetsmiljölagen ersatte vid ikraftträdandet år 1978 (prop. 1976/77:149) arbetarskyddslagen (1949:1). Lagen, som är en utpräglad ramlag, syftar till att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Jämfört med sin föregångare fick arbetsmiljölagen ett vidare tillämpningsområde och en mer omfattande straffsanktionering.

Viss avkriminalisering skedde år 1994, då bestämmelser om sanktionsavgifter infördes i arbetsmiljölagen (prop. 1993/94:186). Avsikten med reformen var att skapa en effektiv sanktion som kunde träffa även juridiska personer (a. prop. s. 48 f.).

Regleringen innebär att arbetsgivare som bryter mot vissa föreskrifter beträffande bl.a. provning och kontroll av tekniska anordningar kan åläggas en särskild avgift (8 kap. 5 §). Det är regeringen eller Arbetsmiljöverket som får föreskriva vilka överträdelser som ska föranleda särskild avgift inom de ramar som anges i lagen. Av lagtexten framgår att en sådan föreskrift ska ange hur avgiften beräknas för olika slag av överträdelser, att avgiftsbeloppet ska kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden samt att avgiften ska vara lägst 1 000 kr och högst 100 000 kr.

I lagen stadgas att om det för en överträdelse har utfärdats föreskrift om sanktionsavgift, ska inte dömas till ansvar enligt de straffrättsliga bestämmelserna (8 kap. 2 §).

Det är den fysiska eller juridiska person som drev den verksamhet där överträdelsen skedde som ska påföras den särskilda avgiften (8 kap. 6 §). Avgiften ska betalas även om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Om det skulle vara oskäligt att påföra avgiften får den dock jämkas eller efterges.

Frågor om påförande av avgift prövas av förvaltningsrätten efter ansökan av Arbetsmiljöverket (8 kap. 7 §). Arbetsmiljöverket har dock möjlighet att besluta om s.k. avgiftsföreläggande som, om det godtas, gäller som lagakraftvunnet avgörande som meddelats av domstol (8 kap. 9 §).

Vad gäller straffbestämmelserna i arbetsmiljölagen (8 kap. 1–2 §§) avser dessa till att börja med överträdelser av vissa förelägganden och förbud som Arbetsmiljöverket har meddelat med stöd av lagen. För sådana brott föreskrivs böter eller fängelse i högst ett år. Straffansvaret omfattar dock inte överträdelser av förelägganden och förbud som har förenats med vite.

Vidare stadgas böter för den som överträder s.k. minderårigbestämmelser i lagen eller i föreskrifter meddelade med stöd av denna. Dessa bestämmelser, som bl.a. omfattar frågorna om minimi-

ålder för arbete, om läkarkontroll och arbetstidens längd, syftar till att skydda minderåriga mot ekonomiskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara skadligt för deras hälsa m.m.

Böter föreskrivs också för den som överträder föreskrifter som med stöd av lagen meddelats om bl.a. produktkontroll, tillståndsprövning beträffande arbetsprocesser, krav på arbetsgivare att föra förteckningar över maskiner och teknisk utrustning m.m., förbud mot att använda visst slag av maskiner m.m., skyldighet för arbetsgivare att ordna läkarundersökning, förbud mot att visst arbete utförs av vissa grupper av arbetstagare, krav på förande av register vid läkarundersökningar och skyldighet att göra förhandsanmälan av viss åtgärd eller verksamhet.

Slutligen är det också belagt med böter att lämna oriktiga uppgifter till en tillsynsmyndighet, liksom att utan giltigt skäl ta bort en skyddsanordning eller sätta den ur bruk.

Samtliga straffbestämmelser i arbetsmiljölagen omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar.

Arbetstidslagen, som trädde i kraft år 1983, ersatte allmänna arbetstidslagen (1970:103) och ett kapitel i arbetsmiljölagen om arbetstidens förläggning (prop. 1981/82:154). Den gäller i princip för alla arbetstagare och innehåller bl.a. regler om ordinarie arbetstid och jourtid, övertid, sammanlagd arbetstid, arbetstidens förläggning m.m. Regleringen är dispositiv. Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får göras undantag från lagen i dess helhet eller avvikelser från vissa bestämmelser (3 §). Lagens bestämmelser har också i stor utsträckning helt eller delvis ersatts av bestämmelser i kollektivavtal. Arbetsmiljöverket kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I ett beslut om föreläggande eller förbud kan

Arbetsmiljöverket sätta ut vite.

Införandet av arbetstidslagen innebar ändringar i sanktionssystemet på området. Till att börja med utökades de s.k. direkta straffbestämmelserna, varmed avses bestämmelser som är utformade så att överträdelsen omedelbart kan medföra straffpåföljd. Straffhotet förutsätter alltså inte någon ytterligare åtgärd från myndigheternas sida i form av ett föreläggande eller förbud.

Dessutom infördes vid sidan av straffbestämmelserna regler om sanktionsavgift som påföljd för arbetsgivare som överträder lagreglerna om övertid (övertidsavgift). Regeringen framhöll (a. prop. s. 51 f.) att de dåvarande straffbestämmelserna hade visat sig otill-

räckliga när det gällde att komma till rätta med överträdelser av arbetstidsbestämmelserna i den äldre lagen. Genom utökningen av de direkta straffbestämmelserna i den nya lagen skulle visserligen möjligheten att effektivt påverka dem som lagreglerna riktade sig mot öka. Utan ytterligare någon skärpning av sanktionerna var dock enligt regeringen risken uppenbar att det fanns möjligheter till ekonomisk spekulation och vinst även om en överträdelse hade medfört straff. En sanktionsavgift bedömdes ha stora förutsättningar att motverka att överträdelser av arbetstidslagen medförde ekonomisk vinst och därmed ha en avhållande effekt.

Övertidsavgiften utgår vid överträdelser av bestämmelserna om allmän övertid, extra övertid eller nödfallsövertid, som inte har stöd i kollektivavtal (26 §). Avgiften påförs den arbetsgivare som utövar verksamheten i fråga, oavsett om denne är en fysisk eller en juridisk person. Det uppställs inte något krav på att överträdelsen ska ha begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften utgår med en procent av basbeloppet för varje timme otillåten övertid och för varje arbetstagare, men kan sättas ned eller efterges om det finns särskilda skäl för det.

Frågor om övertidsavgift prövas av allmän domstol efter ansökan av åklagare (27 §).

Införandet av regleringen om övertidsavgifter innebar inte någon avkriminalisering. Även om övertidsavgift har uttagits kan arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder arbetstidslagens bestämmelser dömas till straff för samma handling.

Vad gäller straffbestämmelserna i arbetstidslagen stadgas böter eller fängelse i högst ett år för arbetsgivare som bryter mot ett föreläggande eller ett förbud som har meddelats av Arbetsmiljöverket med stöd av lagen (23 §). Straffansvaret omfattar dock inte överträdelser av förelägganden eller förbud som har förenats med vite. Vidare föreskrivs böter (24 §) för arbetsgivare som, utan att undantag gjorts i kollektivavtal eller Arbetsmiljöverket meddelat dispens, har anlitat en arbetstagare i strid mot bestämmelserna om t.ex. ordinarie arbetstid, jourtid, övertid, besked om ändringar i den ordinarie arbetstidens förläggning, dygnsvila och raster. Det är också straffsanktionerat för arbetsgivare att lämna oriktiga uppgifter om förhållanden av vikt då Arbetsmiljöverket begärt upplysningar eller handlingar.

Straffsanktioneringen enligt arbetstidslagen omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser.

En av de grupper som inte omfattas av bestämmelserna i arbetstidslagen är anställda i arbetsgivarens hushåll. Lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, som infördes år 1971, reglerar denna grupps arbetstid och anställningsskydd. Arbetsmiljöverket utövar tillsyn över efterlevnaden av lagens bestämmelser om ordinarie arbetstid, skyldighet att föra behövliga anteckningar om övertid, rätt till ersättning för övertidsarbete m.m. Åsidosätter en arbetsgivare sina skyldigheter i något avseende som är underkastat tillsyn kan Arbetsmiljöverket förelägga arbetsgivaren att vidta rättelse. I lagen stadgas böter för arbetsgivare som underlåter att rätta sig efter ett sådant föreläggande eller som lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i anteckningar om övertid (19 §). Endast uppsåtliga gärningar omfattas av straffsanktioneringen.

I betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57, har Utredningen om effektivare sanktioner på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet föreslagit en starkt minskad användning av straffrätt i bl.a. arbetsmiljölagen, arbetstidslagen och lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete. Övervägandena och förslagen i betänkandet berörs i korthet nedan.

I betänkandet konstateras (s. 14 f.) att det har visat sig att straffsanktion i många fall är en ineffektiv sanktion när det gäller brott mot arbetsmiljölagen. Antalet åtalsanmälningar när det gäller sådana brott är relativt lågt och en stor del av anmälningarna leder inte till någon lagföring. I närmare hälften av fallen där förundersökning inleds gör bevissvårigheter, ofta på den subjektiva sidan, att förundersökningen läggs ner. När lagföring sker, blir påföljden normalt ett lågt bötesstraff. Mot den bakgrunden och då kunskapen om reglerna ofta brister kan det enligt utredningen ifrågasättas vilken preventiv effekt kriminaliseringen har. Vidare påpekas dels att som princip ska straff bl.a. förbehållas fall där alternativa sanktioner inte finns eller inte är rimliga, dels att det på arbetsmiljöområdet finns väl fungerande alternativa sanktionsmöjligheter. De alternativa sanktionsmöjligheter som avses är dels Arbetsmiljöverkets möjlighet att meddela förelägganden och förbud för att få till stånd åtgärdande av brister i arbetsmiljön i enskilda fall, dels nuvarande regler om sanktionsavgifter.

Enligt utredningens uppfattning är Arbetsmiljöverkets förelägganden och förbud en effektiv sanktionsform som bör användas i större utsträckning. Nuvarande bestämmelser innebär att Arbetsmiljöverket väljer om ett föreläggande eller förbud ska förenas med vite eller inte. Enligt utredningen bör dock, för att öka förutsäg-

barheten i sanktionssystemet, regleringen ändras på så sätt att förelägganden och förbud alltid ska förenas med vite.

Av betänkandet framgår att den möjlighet som Arbetsmiljöverket i dag har att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för vissa överträdelser av bestämmelser som har meddelats med stöd av arbetsmiljölagen har utnyttjats i mycket begränsad omfattning. Hittills har Arbetsmiljöverket nämligen bara meddelat föreskrifter om sanktionsavgifter i tre föreskrifter. I betänkandet framhålls fördelarna med att i ökad utsträckning använda sanktionsavgifter i stället för straff på arbetsmiljöområdet. Bland dessa nämns att Arbetsmiljöverket behåller kontrollen över ärendet och dubbelarbete undviks eftersom verket i praktiken i dag gör de utredningar som ligger till grund för åtalsanmälningarna. Sanktionsavgifter innebär således ett effektivare användande av samhällets resurser. Dessutom bör med sanktionsavgifter reaktionen på en överträdelse kunna komma snabbare än då åtalsanmälan görs och ärendet ska hanteras av både Arbetsmiljöverket, Åklagarmyndigheten och Polisen. Utredningen pekar också på att med en sådan sanktionsavgiftsreglering som den nuvarande arbetsmiljölagens behöver det inte bevisas att en viss person begått överträdelsen uppsåtligen eller av oaktsamhet. Sanktionsavgifter kan dessutom sättas till högre belopp än bötesstraffen.

Utredningens samlade bedömning (s. 127 ff.) är att en mer återhållsam användning av straffrätt i kombination med ökade möjligheter till alternativa sanktioner, såsom vitesförelägganden och administrativa sanktionsavgifter, kan förväntas leda till ett effektivare sanktionssystem på arbetsmiljöområdet. Straff bör, enligt utredningen, förbehållas fall där alternativa åtgärder inte kan förväntas vara effektiva eller där straff framstår som en naturlig åtgärd av andra tungt vägande skäl.

När det gäller arbetsmiljölagen innebär utredningens förslag till att börja med att Arbetsmiljöverket får möjlighet att använda förelägganden och förbud i ökad omfattning och att de alltid ska förenas med vite. För att bl.a. undvika en konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning föreslås att det införs en bestämmelse som reglerar att vite och straff eller sanktionsavgift inte kan utgå för samma gärning. Straffsanktionen ska finnas kvar för ett fåtal överträdelser, men tas bort för huvuddelen av de överträdelser av Arbetsmiljöverkets föreskrifter som i dag är straffbelagda. I stället föreslås att det område där Arbetsmiljöverket kan meddela föreskrifter om sanktionsavgifter utökas. Förslaget i denna del innebär

att Arbetsmiljöverket inom den ram som lagen ger för bemyndigande att införa sanktionsavgift ska ha valmöjlighet att utifrån varje enskild föreskrift och dess utformning bestämma om bestämmelsen bäst sanktioneras med enbart föreläggande eller förbud i enskilt fall eller även genom sanktionsavgift.

Bland de övriga ändringar som föreslås beträffande arbetsmiljölagen kan nämnas att det högsta beloppet för en sanktionsavgift höjs från 100 000 kr till 1 miljon kr. Dessutom föreslås förfarandet med avgiftsföreläggande, som Arbetsmiljöverket enligt nuvarande reglering har möjlighet att tillämpa i fall då det är aktuellt att ta ut en sanktionsavgift, bli obligatoriskt. Det innebär att frågan om sanktionsavgift ska betalas alltid kommer att prövas av Arbetsmiljöverket genom ett avgiftsföreläggande och att om föreläggandet inte godkänns inom utsatt tid har Arbetsmiljöverket att ta ställning till om en ansökan om att avgift ska tas ut ska ges in till förvaltningsrätten. Den som framför invändningar mot att betala sanktionsavgift kommer således inte att kunna bli påförd avgift utan att saken prövas av domstol.

Utredningens överväganden beträffande sanktionssystemet på arbetstidsområdet är i huvudsak likartade med de på arbetsmiljöområdet. Även på arbetstidsområdet föreslås t.ex. att straffsanktionerna i huvudsak ska ersättas med sanktionsavgifter, eftersom det bedöms göra sanktionssystemet effektivare. Förfarandet vid påförande av sanktionsavgift ska enligt förslaget ges en enhetlig utformning på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Detta innebär bl.a. att förfarandet med avgiftsföreläggande och prövning av förvaltningsdomstol efter ansökan av tillsynsmyndigheten om föreläggandet inte godkänns införs även när det gäller avgift enligt arbetstidslagen (i dag prövas frågan om påförande av övertidsavgift av allmän domstol efter ansökan av allmän åklagare). Vidare ska avgifterna benämnas sanktionsavgifter i stället för övertidsavgifter, eftersom de kommer att avse fler typer av överträdelser än den äldre regleringen. För lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete innebär förslaget om sanktionsavgifter att det tillkommer en ny sanktionsform.

Utredningen bedömer (se bet. s. 219 ff.) att förslagen kommer att bidra till bättre efterlevnad av arbetsmiljö- och arbetstidsbestämmelserna. Enligt utredningen kommer vidare förslagen att medföra ett förenklat regelsystem, som leder till en påtaglig resursbesparing inom polis- och åklagarväsendet. Även på domstolssidan kan en besparing förutses. Förändringen anges innebära en minsk-

ning av uppgifter hos de allmänna domstolarna och en mindre ökning av arbetsbördan hos förvaltningsdomstolarna. Enligt utredningen är ett rimligt antagande att besparingen hos de allmänna domstolarna motsvaras av en knappt hälften så stor ökning av uppgifter hos förvaltningsrätterna. Den enda förutsebara kostnaden anges vara ett tillfälligt marginellt resursbehov hos Arbetsmiljöverket under cirka ett år.

För närvarande bereds utredningens förslag inom Arbetsmarknadsdepartementet. Under våren 2013 väntas regeringen lämna en proposition baserad på förslaget i det ovan nämnda betänkandet.

Utöver de ovan redovisade lagarna finns det ett flertal författningar på området arbete och anställning som innehåller straffbestämmelser. Det handlar om lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder, lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling, lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång, lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, lagen (1991:1047) om sjuklön, lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen och förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder, som infördes år 1974 (prop. 1973:129), innehåller dels bestämmelser som ålägger arbetsgivaren att varsla Arbetsförmedlingen om driftsinskränkningar som kan föranleda uppsägningar eller permitteringar m.m., dels bestämmelser som ska främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga.

Det är straffsanktionerat att i varsel eller i underrättelse m.m. enligt lagen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämna oriktig uppgift, som inte saknar betydelse (19 §). Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år. Samma straff föreskrivs för arbetsgivare som inte iakttar ett förordnande av Arbetsförmedlingen om att endast anställa arbetstagare som denna har anvisat eller godtagit (20 §). Allmänt åtal för brott mot lagen får väckas endast efter medgivande av Arbetsförmedlingen (22 §).

Lagens varselregler sanktioneras genom en varselavgift (17 §). Sådan avgift kan påföras arbetsgivare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlåter att varsla om driftsinskränkning enligt vad som föreskrivs i lagen. Varselavgiften fastställs för varje påbörjad vecka som varsel försummats och bestäms till lägst 100 kr och högst 500 kr för varje arbetstagare som berörs av driftsinskränkningen. Om särskilda skäl föreligger kan varselavgift jämkas. Det är allmän domstol som, på talan av Arbetsförmedlingen, ålägger avgiften (18 §).

Bestämmelserna om varselavgift har funnits i lagen sedan den infördes. Avgiften ersatte inte några straffrättsliga sanktioner. Vid lagens tillkomst diskuterades möjligheten att sanktionera varselreglerna med straff, men den avfärdades mot bakgrund av dels att det ansågs kunna vara stötande att införa en straffpåföljd på ett område som sedan lång tid varit föremål för avtalsreglering mellan parterna, dels att det bedömdes angeläget att kunna rikta sanktionen även mot juridiska personer (a. prop. s. 100 och s. 305).

I anslutning till redogörelsen för lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder bör även lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet beröras. Även denna lag innehåller nämligen bestämmelser om varselavgift (62 a §). När regleringen tillkom år 2000 innebar den en avkriminalisering (prop. 1999/2000:32). Sedan dess upptar lagen om medbestämmande i arbetslivet inte några straffbestämmelser. Reglerna om varselavgift innebär bl.a. att arbetsgivarorganisation, arbetsgivare eller arbetstagarorganisation som underlåter att inom viss tid skriftligen varsla Medlingsinstitutet om en planerad stridsåtgärd m.m. ska åläggas att betala sådan avgift. Avgiften ska bestämmas till lägst 30 000 kr och högst 100 000 kr. I vissa fall ska en förhöjd varselavgift utgå. Jämkning av avgiften kan ske, om det föreligger särskilda skäl. Avgiften åläggs av tingsrätten på talan av Medlingsinstitutet.

Lagen om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft trädde i kraft år 1993. Lagen bytte år 2012 namn till lag om privat arbetsförmedling. Skälet till detta var att den del av regleringen som rörde uthyrning av arbetstagare fördes över till en ny lag, lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare, i samband med att denna reglering ändrades för att uppfylla kraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/104/EG om arbetstagare som hyr ut av bemanningsföretag (det s.k. bemanningsdirektivet). Den nya lagen innehåller inga straffbestämmelser, utan stadgar att arbetstagaren har rätt till skadestånd om bemanningsföretaget eller kundföretaget bryter mot särskilda föreskrifter i lagen (se 13–14 §§).

I lagen om privat arbetsförmedling straffbeläggs uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av dels förbudet mot att bedriva arbetsförmedling för sjömän mot ersättning, dels förbudet för den som bedriver arbetsförmedling att ta betalt av arbetssökande (7 §). För dessa brott är straffet böter eller fängelse i högst sex månader. Innan bestämmelserna om uthyrning av arbetstagare bröts ut ur lagen år 2012 var det även när det gällde arbetsgivare som bedrev uthyrning av arbetskraft straffbelagt att uppsåtligen eller av oaktsamhet

överträda förbudet mot att genom villkor eller på annat sätt hindra arbetstagare att ta anställning hos beställare hos vilka de utfört arbete. När lagen om uthyrning av arbetstagare tillkom togs denna straffbestämmelse bort.

Enligt 1994 års lag om arbetsförmedlingstvång får regeringen, när det råder höjd beredskap och om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvaret ska kunna upprätthållas, föreskriva om bl.a. förbud mot annan arbetsförmedling än den offentliga och förbud för arbetsgivare att anställa arbetstagare som inte anvisats av en offentlig arbetsförmedling eller med dess medgivande. Det är straffbelagt med böter eller fängelse i högst sex månader att uppsåtligen bryta mot förbud som har meddelats med stöd av lagen (6 §).

Lagen om arbetslöshetskassor, som infördes år 1998, upptar en straffbestämmelse (116 §). I den stadgas att om en förening eller en annan organisation utan att vara registrerad enligt lagen handhar frågor om ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, döms den som på föreningens eller organisationens vägnar deltar i en åtgärd eller ett beslut i sådan verksamhet till böter eller fängelser i högst sex månader.

Lagen om sjuklön, som trädde i kraft år 1992, reglerar anställdas rätt att under korta sjukdomsfall och de första 14 dagarna av andra sjukdomsfall av arbetsgivaren utfå viss del av lön och andra anställningsförmåner som skulle ha utgått om arbetsuppgifterna hade fullgjorts. I lagen föreskrivs viss anmälnings- och uppgiftsskyldighet för arbetsgivaren till Försäkringskassan. Nämnda skyldighet är bötessanktionerad (19 §).

I lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, som infördes år 1983, ges bestämmelser om en administrativ beredskap på arbetsrättens område. Lagens straffbestämmelse (6 §) föreskriver böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har lämnat oriktiga uppgifter om förhållanden av vikt, när en totalförsvarsmyndighet har begärt upplysningar med stöd av lagen.

I förordningen om auktorisation av tolkar och översättare, som infördes år 1994, stadgas böter för den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad enligt förordningen.

4.54. Ackreditering och teknisk kontroll

Lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll ersatte år 2011 lagen (1992:1119) om teknisk kontroll och lagen (1992:1534) om CE-märkning. Genom den nya lagen anpassades svensk lagstiftning till en EU-förordning ([EG] nr 765/2008), som innehåller bestämmelser om ackreditering, marknadskontroll, kontroll av produkter från tredje länder och CE-märkning (prop. 2010/11:80).

Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om att Styrelsen för ackreditering och kontroll (Swedac), som utsetts att vara nationellt ackrediteringsorgan, ska ansvara för ackreditering enligt nämnda EUförordning och för övrig ackreditering av organ för bedömning av överensstämmelse samt att Swedac ska fatta beslut att utse anmälda organ för bedömning av överensstämmelse och svara för anmälan till Europeiska kommissionen. (Med ackreditering avses ett formellt erkännande av att ett organ är kompetent att utföra vissa specificerade tjänster, t.ex. provningar. Begreppet ”bedömning av överensstämmelse” innebär enkelt uttryckt en prövning av att specificerade krav avseende en produkt är uppfyllda.)

En nyhet i lagen är att Swedac har fått möjlighet att ta ut en sanktionsavgift av den som oriktigt har uppgett sig vara ackrediterad eller anmäld för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse (23 §). Enligt den äldre regleringen fanns inget specifikt sätt att komma till rätta med sådana förfaranden. I förarbetena anfördes som skäl för valet av sanktionsform (a. prop. s. 78) att uttagande av sanktionsavgift kunde antas utgöra en billig och effektiv sanktion, som kunde vidtas effektivt utan någon större dröjsmålsproblematik.

Regleringen innebär att sanktionsavgift får tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgift får dock inte tas ut för en överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande eller en sanktion enligt en annan författning, eller för en överträdelse för vilken straff har ådömts enligt annan författning (25 §). Sanktionsavgiftens storlek bestäms med hänsyn till överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt (26 §). En sanktionsavgift kan jämkas om det skulle vara oskäligt att ta ut den (27 §). Beslut om sanktionsavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Lagen om ackreditering och teknisk kontroll innehåller även bestämmelser om CE-märkning som är nödvändiga för tillämp-

ningen av den tidigare nämnda EU-förordningen samt en straffbestämmelse som avser överträdelser av reglerna om CE-märkning. Straffbestämmelsen, som är subsidiär till straffsanktionering i andra författningar, omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar och föreskriver enbart böter som straff (17 §). En liknande straffbestämmelse fanns i lagen om CE-märkning. I den nuvarande lagen har dock det kriminaliserade området vidgats.

4.55. Internationella sanktioner

När lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner infördes (prop. 1995/96:35) ersatte den en äldre lag på området, lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner.

Lagen, som är en s.k. fullmaktslag, innehåller i huvudsak föreskrifter om genomförandet av dels internationella sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av FN:s säkerhetsråd i överensstämmelse med FN:s stadga, dels internationella sanktioner som har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i fördraget om Europeiska unionen och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.

Regleringen innebär att regeringen först får meddela ett mer allmänt förordnande om att sanktioner enligt lagen ska genomföras. Förordnandet ska därefter överlämnas till riksdagen för godkännande, varpå regeringen får meddela närmare föreskrifter om vissa förbud. I lagen straffbeläggs bl.a. överträdelser av sådana förbud (8 §). Om gärningen begåtts uppsåtligen döms till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. För grovt oaktsamma gärningar stadgas böter eller fängelse i högst sex månader. Kriminaliseringen omfattar inte ringa fall.

4.56. Oriktigt ursprungsintyg i vissa fall

Lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg m.m. tillkom som en följd av Sveriges tillträde till den s.k. EFTAkonventionen från år 1960. Lagen har vid flera tillfällen anpassats med hänsyn till för Sverige gällande frihandelsavtal. Senaste

ändringen skedde år 2010 (prop. 2009/10:205), med anledning av Lissabonfördragets ikraftträdande.

I lagen stadgas böter eller fängelse i högst ett år för den som i ursprungsintyg eller annan handling, som åberopas till bevis för vinnande av förmånsbehandling enligt handelsöverenskommelser som EU har ingått eller enligt EU:s rättsakter, uppsåtligen lämnat oriktig uppgift ägnad att leda till förmånsbehandling. Samma straff föreskrivs för den som i samband med ansökan om ursprungsintyg uppsåtligen lämnat oriktig uppgift ägnad att leda till förmånsbehandling eller tillhandahållit en åberopad handling med vetskap om att den innehåller sådan oriktig uppgift. Är brottet att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. För gärningar som begåtts av grov oaktsamhet är straffet böter. Ringa brott är undantagna från straffansvar.

Allmänt åtal för brott enligt lagen får väckas endast efter medgivande av Tullverket.

4.57. Skydd mot extraterritoriell lagstiftning

År 1996 antog EU en förordning om skydd mot följderna av tillämpning av extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning (förordning [EG] nr 2271/96). Förordningen tillkom mot bakgrund av att USA under år 1996 hade vidtagit lagstiftningsåtgärder angående sanktioner mot handel med och investeringar i Kuba respektive Iran och Libyen samt att EU bedömde att lagstiftningen innehöll delar som innebar folkrättsligt otillåten extraterritoriell lagstiftning.

Lagen (1997:825) om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land (prop. 1996/97:139) innehåller straffbestämmelser som kompletterar nämnda förordning. Straffbestämmelserna innebar en nykriminalisering. Vad som straffbeläggs är bl.a. underlåtenhet att lämna information i överensstämmelse med vissa bestämmelser i förordningen. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst sex månader. Ringa fall är undantagna från straffansvar.

4.58. Krigsmateriel m.m.

Till den specialstraffrättsliga regleringen på området krigsmateriel m.m. hänförs här, utöver lagen (1992:1300) om krigsmateriel, ett par författningar som innehåller reglering av handel med varor som kan användas för militärt bruk, dödsstraff m.m. Det handlar om lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd och lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. och lagen (2012:179) om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Även krigshandelslagen (1964:19) tas upp här.

År 1992 trädde lagen om krigsmateriel i kraft (prop. 1991/92:174). Lagen innebar att två äldre lagar på området fördes samman, lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. och lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Syftet var att förtydliga de bestämmelser som skulle gälla för den samlade kontrollen över tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel liksom med avseende på samverkan med utlandet på området.

Införandet av 1992 års lag innebar en viss utökning av det kriminaliserade området. Ytterligare vidgning av detta skedde genom lagändringar som trädde i kraft under år 2012 (prop. 2010/11:112).

2012 års lagändringar syftade till att genomföra ett EU-direktiv om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen (2009/43/EG) samt rådets gemensamma ståndpunkt om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (2008/944/GUSP). Till nyheterna hör bl.a. att lagens tillämpningsområde utökades till att omfatta tekniskt bistånd och att det infördes bestämmelser om vissa uppgifts-, underrättelse- och registerföringsskyldigheter för den som för ut krigsmateriel ur landet eller lämnar tekniskt bistånd utanför landet.

Den nya regleringen i lagen om krigsmateriel sanktioneras genom straffbestämmelser. När det gällde valet av sanktion anförde regeringen (a. prop. s. 82) att eftersom överträdelser av krav och skyldigheter enligt lagen sedan tidigare beivrades med straffrättslig reglering talade mycket för att även överträdelser av krav och skyldigheter etc. som följde av EU-direktivet borde beivras straffrättsligt. Med hänsyn till den potentiella förstörelsebringande verkan som krigsmateriel eller tekniskt bistånd avseende krigsmateriel kunde bidra till om regelverket inte efterlevdes och om

materielen eller det tekniska biståndet hamnade hos fel mottagare, gjorde regeringen bedömningen att överträdelser av direktivets bestämmelser om tillståndskrav var gärningar av sådant allvar att straffsanktioner krävdes. Åsidosättande av de skyldigheter att lämna uppgifter och underrättelser, att efterleva föreskrivna villkor, att lämna riktigt uppgifter i ansökningar och andra handlingar eller att föra och bevara register, som följde av direktivet, kunde enligt regeringen leda till påtaglig fara eller skada. Även överträdelser av de skyldigheter för enskilda som, utöver tillståndskrav, följde av direktivet borde därför straffsanktioneras.

I lagstiftningsärendet hade Inspektionen för strategiska produkter anfört att det gällande sanktionssystemet inte upplevdes som vare sig effektivt eller avskräckande och att det inte kunde anses uppfylla de krav som fastställts i direktivet. Inspektionen ansåg att det fanns behov av en möjlighet att som komplement till straffsanktionen kunna besluta om administrativa sanktionsavgifter och hade också tidigare gjort en framställan till regeringen i denna fråga. Regeringen anförde (a. prop. s. 82) att frågan om administrativa sanktioner inte hade tagits upp i den departementspromemoria som hade föregått lagförslaget (Ds 2010:29) och att det därför saknades tillräckligt underlag för att lämna sådana förslag. Enligt regeringen var dock inspektionens framställning om införande om sanktionsavgifter föremål för beredning i Regeringskansliet.

Straffbestämmelserna i lagen om krigsmateriel (25–27 §§) är subsidiära till BrB (28 §). Vad som straffbeläggs är bl.a. att bryta mot kravet på tillstånd för att få tillverka krigsmateriel, bedriva verksamhet som avser tillhandhållande av krigsmateriel m.m. eller lämna tekniskt bistånd till någon utanför landet. För uppsåtligt brott döms till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Har gärningen begåtts av oaktsamhet är straffet böter eller fängelse i sex månader. Samma straff stadgas för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bl.a. underlåter att fullgöra vissa underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldigheter, lämnar oriktig uppgift i ansökan om tillstånd eller bryter mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse som har meddelats med stöd av lagen.

Ringa fall är generellt undantagna från straffansvar enligt lagen. Allmänt åtal för brott mot vissa av tillståndskraven får väckas endast efter medgivande av tillsynsmyndigheten (30 §).

Den 1 juni 2012 tillsattes en parlamentarisk kommitté (UD 2012:01) som bl.a. har i uppdrag att lämna förslag till en ny krigsmateriel-

lagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot ickedemokratiska stater. I uppdraget, som ska redovisas senast den 15 december 2014 (dir. 2012:50), ingår att överväga om ett system med sanktionsavgifter bör införas på området.

Lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som trädde i kraft år 2001 (prop. 2000/01:9), innehåller regler om export och överföringar inom EU av produkter och teknik som har en etablerad civil användning men som också kan användas för militärt bruk. Genom lagen anpassades svensk rätt till ny EU-reglering (förordning [EG] nr 1334/2000).

Lagen föregicks av lagen (1998:397) om strategiska produkter (prop. 1997/98:68) och lagen (1991:341) om strategiska produkter (prop. 1990/91:97), vilka båda innehöll straffbestämmelser.

Vad gäller kriminaliseringen på området har denna stegvis utökats sedan den första lagen, 1991 års lag om strategiska produkter, infördes. Den senaste utvidgningen skedde år 2010 (prop. 2009/10:205) och föranleddes av ytterligare nya EU-regler (förordning [EG] nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll, export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden).

Lagen upptar i dag en omfattande straffsanktionering (18–22 §§). Till de gärningar som är kriminaliserade hör bl.a. att utan tillstånd exportera eller överföra vissa produkter med dubbla användningsområden eller tillhandahålla förmedlingstjänster för sådana varor och att bryta mot ett förbud mot transitering som har meddelats enligt EU-förordningen (18–19 §§). Straffsanktioneringen omfattar i dessa fall såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar, med undantag för grovt oaktsamma gärningar som är ringa. Det straff som stadgas är böter eller fängelse i högst två år. Är ett uppsåtligt brott att anse som grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Enligt lagen är det vidare straffbelagt att uppsåtligen bryta mot förbudet mot att utanför EU lämna tekniskt bistånd som är avsett för användning i samband med uppkomsten, hanteringen eller spridningen av massförstörelsevapen (20 §). Straffet är böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Det stadgas också straff, böter eller fängelse i högst sex månader, för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet t.ex. lämnar oriktiga uppgifter i en ansökan om tillstånd eller åsidosätter viss under-

rättelse- eller uppgiftsskyldighet (22 §). Ringa fall är undantagna från straffansvar.

Sedan år 2001 omfattar kriminaliseringen även försök, förberedelse och stämpling till vissa brott enligt lagen (21 §).

År 2007 infördes lagen om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. (prop. 2006/07:4). Lagen innehåller bestämmelser som kompletterar och möjliggör verkställighet av en EU-förordning på området ([EG] nr 1236/2005).

Nämnda EU-förordning stadgar att det i förhållande till tredje land är förbjudet att exportera eller importera vissa varor som inte har något annat praktiskt användningsområde än dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt förordningen är det vidare förbjudet att tillhandahålla eller motta tekniskt bistånd i förhållande till tredje land beträffande sådana varor. Förordningen föreskriver dessutom tillståndsplikt för export av vissa varor som kan användas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som även kan användas till annat.

Olovlig import och export av sådana varor som omfattas av EUförordningen är straffbart enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. För att sanktionera överträdelser av EU-förordningens krav på tillstånd för tillhandahållande eller mottagande av tekniskt bistånd har det däremot varit nödvändigt att införa särskilda straffbestämmelser i lagen om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. (3–5 §§). Dessa straffbestämmelser innebar således en nykriminalisering. Såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar är straffbelagda. Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst två år eller, vid uppsåtligt brott som är att anse som grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Ringa brott som begåtts av grov oaktsamhet är undantagna från straffansvar. Kriminaliseringen omfattar även vissa osjälvständiga brottsformer (5 §).

År 2012 infördes lagen om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Enligt lagen döms den som använder, utvecklar, tillverkar, förvärvar, innehar, lagrar, överlåter, till Sverige för in eller från Sverige för ut klusterammunition för olovlig befattning med klusterammunition till fängelse i högst fyra år (1 §). För grovt brott stadgas fängelse i högst arton år eller på livstid. Brottet är subsidiärt till straffbestämmelserna i BrB. Lagen tillkom med anledning av Sveriges tillträde till konventionen om klusterammunition. Nämnda konvention syftar till att förhindra en fortsatt användning

av klusterammunition och till att komma till rätta med de svåra humanitära problem som klusterammunition fört med sig i länder där ammunitionen använts. Vissa, men inte alla, av de förfaranden som enligt konventionen ska utgöra brott var redan tidigare straffbelagda i lagen om krigsmateriel. Införandet av den nya lagen innebar således en utvidgning av det straffsanktionerade området (se prop. 2011/12:47 s. 23 ff.).

Krigshandelslagen (1964:19) innehåller bestämmelser som är tillämpliga om Sverige är i krig och, efter regeringens förordnande, i vissa andra fall, t.ex. om Sverige är i krigsfara. Lagen upptar flera straffbestämmelser.

4.59. Försvar

Det finns en mängd specialstraffrättsliga författningar som kan hänföras till försvarsområdet. Till dessa hör bl.a. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, lagen (2006:545) om skyddsrum, lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap, skyddslagen (2010:305), lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap, lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation, lagen (1942:723) om skyddsympning inom försvarsväsendet och lagen (1952:270) om skyddsympning vid krig eller krigsfara m.m.

Lagen om totalförsvarsplikt trädde i kraft år 1995 (prop. 1994/95:6) och ersatte då bl.a. värnpliktslagen (1941:967), lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. och lagen (1984:272) om skyldighet för civilförsvarspliktiga att tjänstgöra utanför civilförsvaret.

I lagens ursprungliga lydelse föreskrevs att totalförsvarets personalförsörjning skulle tryggas genom en totalförsvarsplikt (1 kap. 2 §). Vidare stadgades att en totalförsvarspliktig var skyldig att bl.a. medverka vid föreskriven utredning om sina personliga förhållanden och tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillät (1 kap. 3 §). Nämnda tjänstgöring fullgjordes som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt (1 kap. 4 §).

År 2010 genomfördes lagändringar som syftade till att försvarets personalförsörjning därefter i första hand skulle vila på frivillighet och inte längre huvudsakligen på en totalförsvarsplikt (prop. 2009/10:160). Lagändringarna innebar att totalförsvarsplikten i

grunden finns kvar, men att skyldigheten att genomgå mönstring och skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt numera kräver att regeringen med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap först har beslutat om detta (1 kap. 3 a §). Som exempel på vad som kan komma att aktualisera ett beslut om att totalförsvarspliktiga ska fullgöra tjänstgöring nämndes i förarbetena (a. prop. s. 79) dels förändringar i det säkerhetspolitiska läget, dels att totalförsvarets behov av personal inte längre kan tryggas genom enbart frivillig rekrytering.

Vid tillkomsten av 1994 års lag intogs straffbestämmelser i denna som i stor utsträckning motsvarade den straffsanktionering som fanns i den äldre regleringen på området. Straffbestämmelserna har inte ändrats sedan lagen infördes. De ändringar av andra bestämmelser i lagen som genomfördes år 2010 har dock lett till att flera av straffbestämmelserna i praktiken inte är tillämpliga för närvarande. Skulle regeringen besluta om att totalförsvarspliktiga ska fullgöra tjänstgöring blir dock dessa bestämmelser åter aktuella.

I lagen om totalförsvarsplikt stadgas penningböter för totalförsvarspliktig som uppsåtligen eller av oaktsamhet uteblir från mönstring eller annan utredning om personliga förhållanden, till vilken han eller hon har kallats att personligen inställa sig (10 kap. 1 §). Vidare föreskrivs böter eller fängelse i högst ett år för totalförsvarspliktig som uppsåtligen avviker eller uteblir från värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt, vägrar eller underlåter att lyda en förmans eller annan chefs order eller på annat sätt åsidosätter vad som åligger honom eller henne under tjänstgöringen, förutsatt att gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt (10 kap. 2 §). Brottet rubriceras som brott mot totalförsvarsplikten. För grovt sådant brott, som begås under höjd beredskap, gäller en strängare straffskala (10 kap. 3 §). En totalförsvarspliktig som av oaktsamhet uteblir från värnplikt eller civilplikt kan dömas till böter (10 kap. 4 §). Slutligen stadgas, subsidiärt till BrB, böter för totalförsvarspliktig, arbetsgivare eller uppdragsgivare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av viss uppgiftsskyldighet enligt lagen (10 kap. 5 §).

Lagen om skyddsrum, som trädde i kraft år 2006 (prop. 2005/06:133), innehåller bestämmelser om hur skyddsrum, dvs. utrymmen för skydd av befolkningen i krig, ska byggas, utrustas och underhållas. I lagen straffbeläggs med böter att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot föreskrift om skyddsrums placering

m.m., som med stöd av lagen har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (8 kap. 2 §). Straff stadgas också för ägare eller nyttjanderättshavare till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum, som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgöra en i lagen föreskriven skyldighet att under höjd beredskap bereda plats i skyddsrummet åt dem som behöver skydd (8 kap. 1 §). Straffet är böter eller fängelse i ett år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap tillkom i samma lagstiftningsärende som lagen om skyddsrum (prop. 2005/06:133) och trädde i kraft samtidigt som denna, år 2006. Merparten av bestämmelserna i lagen är tillämpliga endast under höjd beredskap. Straffbestämmelserna hör dock till den reglering som gäller även under fredsförhållanden. Straff stadgas bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet, som inte är ringa, underlåter att, på fråga av en statlig eller kommunal myndighet, ange om han eller hon har egendom som kan behöva tas i anspråk för verksamhet enligt lagen och för den som underlåter att följa ett föreläggande eller förbud som har meddelats med stöd av lagen (5 kap. 1 §). Straffskalan är böter eller fängelser i högst ett år. För grovt brott gäller en strängare straffskala.

Skyddslagen ersatte vid ikraftträdandet år 2010 (prop. 2009/10:87) lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. I skyddslagen finns bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, och grovt rån (1 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt lagen besluta att en byggnad, en annan anläggning etc. ska vara skyddsobjekt. Innebörden av ett beslut om skyddsobjekt är att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (7 §). Tillträdesförbudet kan förenas med förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet, kan tillträdesförbudet ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska. Polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal får anlitas för bevakning av ett skyddsobjekt (9 §).

Straffbestämmelserna i skyddslagen motsvarar de straffbestämmelser som fanns i den äldre lagen på området. Det stadgas böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen eller av

oaktsamhet bryter mot tillträdesförbud m.m. (30 §). Dessutom är det straffbelagt med böter eller fängelse i högst sex månader att lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter för att få tillträde till ett skyddsobjekt (31 §). Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB.

Lagen om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap infördes år 1976. I lagen finns bestämmelser om att näringsidkare, som i inte obetydlig omfattning förbrukar sådan för folkförsörjningen viktig vara som staten håller i lager för att utnyttjas när krig eller krigsfara råder eller införseln av varor till riket minskar av annan anledning, kan åläggas att till staten upplåta befintligt lagerutrymme eller ge plats för uppförande av sådant utrymme (1 §). Ett åläggande kan även avse att inköpa vara från sådant lager, om det behövs för omsättningen av varulagret. Det är regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, som meddelar åläggandet.

Det är straffbelagt att uppsåtligen eller av oaktsamhet, som inte är ringa, underlåta att följa föreskrift som har meddelats enligt lagen (8 §). Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader.

I lagen om skydd för landskapsinformation, som trädde i kraft år 1994, finns bestämmelser om krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registrering från luftfartyg samt för upprättande av databaser med landskapsinformation. Lagen innehåller också bestämmelser om krav på tillstånd för spridning av flygbilder, kartor m.m. Uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av tillståndskraven är straffbelagda (8–10 §§). Straffansvaret omfattar inte ringa fall. Bestämmelserna är subsidiära till BrB.

Den 20 juni 2012 fick en särskild utredare (Fö 2012:02) i uppdrag att se över lagen om skydd för landskapsinformation och dess tillhörande förordning. Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2013 (dir. 2012:69).

I lagen om skyddsympning inom försvarsväsendet, som tillkom på 1940-talet, finns bestämmelser om möjlighet (för Konungen) att, till förekommande av smittsam sjukdom eller annan infektionssjukdom, förordna att personal, som är anställd vid eller tjänstgör inom försvarsväsendet, ska vara pliktig att undergå skyddsympning. Förordnande att envar, som vistas inom riket eller viss del därav, ska undergå skyddsympning, kan meddelas enligt lagen om skyddsympning vid krig eller krigsfara m.m. En förutsättning för förordnande enligt denna lag, som tillkom på 1950-talet, är att riket befinner sig i krig eller krigsfara eller annars utomordentliga förhållanden påkallar det.

I båda lagarna stadgas penningböter för den som underlåter att fullgöra ålagd ympningsplikt.

Till de specialstraffrättsliga författningarna på försvarsområdet hör, utöver de ovan redovisade, också förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268) och lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring. Samtliga dessa lagar är av beredskapskapskaraktär och utformade som fullmaktslagar. Regeringen får, under vissa i lagarna angivna förutsättningar, föreskriva att de ska sättas i tillämpning. Sådan föreskrift ska därefter inom viss tid underställas riksdagens prövning.

Förfogandelagen avser att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster. Enligt lagen kan t.ex. fastighet tas i anspråk med nyttjanderätt och ägare av transportmedel åläggas att ombesörja transporter.

Ransoneringslagen har ett försörjningspolitiskt syfte. Den ger regeringen möjlighet att vidta krisåtgärder som syftar till att tillgodose befolkningens och totalförsvarets behov av energi och varor.

I betänkandet En ny ransonerings- och prisregleringslag, SOU 2009:69, föreslås att ransoneringslagen och prisregleringslagen (1989:978) ska ersättas av en gemensam lag.

Lagen om undanförsel och förstöring syftar bl.a. till att förhindra att egendom som har betydelse för totalförsvaret eller som har stor historisk eller kulturell betydelse, till följd av krigshandlingar förstörs eller på annat sätt förloras.

Lagarna innehåller tämligen omfattande straffsanktionering.

4.60. Skydd mot olyckor m.m.

I det följande redovisas tre specialstraffrättsliga författningar som avser skydd mot olyckor m.m. Det handlar om lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och lagen (2006:263) om transport av farligt gods.

Lagen om skydd mot olyckor ersatte vid ikraftträdandet år 2004 (prop. 2002/03:119) räddningstjänstlagen (1986:1102). Sistnämnda lag hade i sin tur ersatt brandlagen (1974:80), lagen (1960:331) om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m.m. och, till en del, brandstadgan (1962:91).

De straffbestämmelser som finns i lagen om skydd mot olyckor (10 kap. 3 §) motsvarar i princip straffbestämmelserna i räddningstjänstlagen.

Vad som straffbeläggs är bl.a. att bryta mot eldningsförbud som meddelats med stöd av lagen, att inte fullgöra vissa skyldigheter att

ge upplysningar eller lämna ut handlingar (t.ex. i samband med sotning och brandskyddskontroll eller tillsyn) eller att lämna oriktiga uppgifter i samband med fullgörande av uppgiftsplikt. Vidare är det kriminaliserat att låta bli att varna och tillkalla hjälp samt underrätta länsstyrelserna m.fl. vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen. I lagen stadgas också straff för den som, utan giltigt skäl, låter bli att fullgöra viss i lagen föreskriven tjänsteplikt (skyldighet att medverka i räddningstjänst). Straffansvaret omfattar i samtliga nämnda fall såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Dessutom är det straffbelagt att uppsåtligen hindra eller försöka hindra eller annars utan giltig ursäkt åsidosätta en åtgärd som räddningsledaren eller annan har beslutat om och som innebär ingrepp i annans rätt.

Straffansvaret enligt bestämmelserna, som är subsidiära till BrB, omfattar inte ringa fall. Straffet för samtliga brott är böter.

Lagen om brandfarliga och explosiva varor trädde i kraft år 2010 (prop. 2009/10:203). Den syftar till att hindra, förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom samt förebygga obehörigt förfarande med brandfarliga och explosiva varor. Lagen innebar bl.a. att de tidigare reglerna på området, som fanns i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, förenklades och moderniserades. 1988 års lag hade i sin tur ersatt lagen (1975:69) om explosiva och brandfarliga varor (prop. 1987/88:101).

Omfattningen av kriminaliseringen på området synes ha varit tämligen konstant under den tid som ovan nämnda lagar gällt. Vid tillkomsten av den nuvarande lagen skedde, främst mot bakgrund av att den äldre lagen innehöll s.k. otillåtna blankettstraffbud (bestämmelser som straffbelade överträdelser av myndighetsföreskrifter och som innehöll fängelse i straffskalan, se NJA 2005 s. 33), viss modifiering av brotten och straffskalorna som är knutna till dessa (prop. 2009/10:203 s. 58 ff.).

Enligt en grundläggande bestämmelse i lagen krävs tillstånd för att hantera, överföra eller importera explosiva varor och för att yrkesmässigt eller i större mängd hantera brandfarliga varor (16 §). Den som av oaktsamhet bryter mot tillståndskravet döms till böter (29 §). För uppsåtliga eller grovt oaktsamma överträdelser av tillståndskravet är straffet böter eller fängelse i högst ett år. Om ett uppsåtligt brott avser explosiva varor och är att anse som grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

I lagen uppställs ett aktsamhetskrav för den som hanterar, överför eller importerar brandfarliga eller explosiva varor (6 §). För

den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot aktsamhetskravet stadgas böter eller fängelse i högst ett år (28 §).

För överträdelser av vissa andra krav enligt lagen, vissa föreskrifter som har meddelats med stöd av denna, oriktigt uppgiftslämnande samt underlåtenhet att efterkomma tillsynsmyndighetens begäran om upplysningar och handlingar, stadgas böter (28 §). Kriminaliseringen omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar.

Ringa brott mot lagen är generellt undantagna från straffansvar (30 §). För merparten av straffbestämmelserna gäller att de är subsidiära till BrB och lagen om straff för smuggling.

Lagen om transport av farligt gods, som trädde i kraft år 2006 (prop. 2005/06:51), syftar till att förebygga, hindra och begränsa att transporter av farligt gods eller obehörigt förfarande med godset orsakar skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Lagen föregicks av lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Regleringen på området har sin grund i EU-direktiv och internationella konventioner som Sverige har åtagit sig att följa.

1982 års lag innehöll straffbestämmelser som utgjorde s.k. otillåtna blankettstraffbud, dvs. bestämmelser som straffbelade överträdelser av myndighetsföreskrifter och som inte var förenliga med regeringsformen eftersom de innehöll fängelse i straffskalan (se NJA 2005 s. 33). Vid tillkomsten av 2006 års lag konstruerades straffbestämmelserna (16 §) så att dessa skulle vara grundlagsenliga.

I lagen om transport av farligt gods stadgas böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot lagens allmänna aktsamhetsregel. Denna föreskriver att den som transporterar farligt gods eller lämnar farligt gods till någon annan för transport ska vidta de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begränsa att godset, genom transporten m.m., orsakar sådana skador på liv, hälsa m.m. som beror på godsets farliga egenskaper (2 §).

Om ansvar inte kan utdömas för brott mot den allmänna aktsamhetsregeln kan ansvar i stället dömas ut för uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser i övrigt av lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. I dessa fall kan dömas till böter.

För ringa brott mot lagen föreskrivs enbart penningböter. Ansvar enligt lagen ska inte dömas ut om gärningen är belagd med strängare straff i BrB eller i 29 kap. 1 eller 2 § miljöbalken.

4.61. Avslutande översikt

På områdena forskning, innovation och näringsutveckling, energi samt elektronisk kommunikation m.m. straffsanktioneras framför allt överträdelser av bestämmelser om tillståndsplikt och uppgiftsskyldighet. Exempel på centrala författningar är bl.a. minerallagen (1991:45), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Straffsanktioneringen omfattar i stor utsträckning såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Straffskalorna varierar mellan enbart böter och böter eller fängelse.

När det gäller utvecklingen kan i stort sägas att det inte har skett några större förändringar. Det kan dock nämnas att det på 2000-talet har införts en lag på elområdet som innebär såväl nyreglering som nykriminalisering. Det handlar om lagen (2011:1200) om elcertifikat. Lagen innehåller även regler om sanktionsavgifter, som kan utgå för vissa överträdelser som inte är straffbelagda.

Marknad och konkurrens är däremot ett område där det har skett stora förändringar. Under 1990-talet blev först konkurrenslagstiftningen och därefter marknadsföringslagstiftningen föremål för genomgripande reformer, vilka bl.a. innebar att den tidigare straffsanktioneringen togs bort helt och ersattes med system med konkurrensskadeavgift respektive marknadsstörningsavgift. Avkriminaliseringen var alltså skenbar. Regleringen, som i dag finns i konkurrenslagen (2008:579) och marknadsföringslagen (2008:486), gjorde det möjligt att rikta mycket kännbara ekonomiska sanktioner mot juridiska personer.

Införandet av de två lagar som i dag utgör de centrala specialstraffrättliga författningarna på området marknad och konkurrens – lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter och lagen (1986:436) om näringsförbud – innebar att fler beteenden kriminaliserades. Det är huvudsakligen uppsåtliga gärningar som straffbeläggs i dessa lagar och det straff som föreskrivs är antingen böter eller fängelse, eller enbart fängelse. I lagen om skydd för företagshemligheter straffbeläggs även vissa osjälvständiga brottstyper.

Utvecklingen på området transport, trafik och infrastruktur kännetecknas av kraftigt expanderande kriminalisering.

Det område som straffbeläggs i den centrala trafikslagsövergripande författningen, lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, har sedan mitten av 1960-talet utvidgats i betydande utsträckning. Vid ett tillfälle har dock också en viktig inskränkning av

straffsanktioneringen skett. År 1995 skärptes nämligen kravet på oaktsamhet i bestämmelsen om vårdslöshet i trafik så att numera endast den som i väsentlig mån brister i omsorg och varsamhet kan dömas till straff enligt bestämmelsen. Det lindrigaste straff som föreskrivs i lagen är böter (t.ex. för vårdslöshet i trafik och olovlig körning) och det strängaste straff som föreskrivs är fängelse i högst två år (grovt rattfylleri).

Det finns ett trettiotal specialstraffrättsliga författningar som avser sjöfart och när det gäller vägtrafik är mängden författningar som innehåller straffbestämmelser lika stor. Den specialstraffrättsliga regleringen av järnvägstrafik och luftfart är däremot betydligt mer blygsam. Ett gemensamt drag hos regleringarna av de olika transportslagen är att de i många fall har sin bakgrund, i vart fall till viss del, i EU-rätten eller i internationella konventioner.

De centrala författningarna när det gäller sjöfart – sjölagen (1994:1009), sjömanslagen (1973:282), fartygssäkerhetslagen (2003:364), lagen (2004:487) om sjöfartsskydd och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg – upptar alla omfattande straffsanktioneringar. I sjömanslagen kriminaliseras i viss utsträckning även osjälvständiga brottsformer (t.ex. när det gäller brotten myteri och våld eller hot mot befälhavare). Införandet av lagen om sjöfartsskydd år 2004 innebar en nyreglering och en påtaglig nykriminalisering. Samtliga nämnda lagar innehåller straffsanktionering av både oaktsamma och uppsåtliga gärningar. Fängelse ingår i många av straffskalorna. Beträffande lagen om åtgärder mot förorening från fartyg kan nämnas att denna, sedan mitten på 1980talet, innehåller regler om en sanktionsavgift, vattenföroreningsavgift, som är tänkt att vara en förstärkning av straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp från fartyg. Regleringen innebär att straff kan utdömas trots att avgift utgår.

Merparten av övriga specialstraffrättsliga författningar som avser sjöfart har tillkommit från början av 1980-talet och fram till i dag. Huvuddelen av författningarna innehåller enbart straffbestämmelser som inte föreskriver strängare straff än penningböter eller böter. I subjektivt hänseende är oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet enligt de flesta av författningarnas straffbestämmelser.

Till de mer centrala författningarna som avser vägtrafik hör bl.a. trafikförordningen (1998:1276), fordonslagen (2002:574), lagen (2001:558) om vägtrafikregister, körkortslagen (1998:488), yrkestrafiklagen (2012:210) och taxitrafiklagen (2012:211). Trafikförordningens straffbeläggning har vidgats alltmer under årens lopp

och är i dag mycket omfattande. År 1977 genomfördes dock en avkriminalisering av väsentlig betydelse i föregångaren till trafikförordningen, alltså i vägtrafikkungörelsen (1972:603). Vad som skedde var att parkeringsförseelser, som fram till dess hade varit straffbelagda, genom införandet av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift i stället kom att i de flesta fall sanktioneras med en avgift. Det nya sanktionssystemet syftade till att skapa en enklare och mindre resurskrävande ordning för beivrande av parkeringsförseelser, utan att ge avkall på rättssäkerheten.

Samma år som felparkering avkriminaliserades skedde också en annan avkriminalisering av väsentlig betydelse på vägtrafikområdet. Straffsanktioneringen i trafikskadelagen (1975:1410) avseende underlåtenhet att hålla trafikförsäkring för registrerade motorfordon ersattes då av en skyldighet att betala en privaträttslig avgift, trafikförsäkringsavgift, till trafikförsäkringsföreningen. Liksom när det gällde parkeringsförseelserna handlade det ändrade sanktionssättet om att skapa möjlighet att på ett effektivt sätt hantera mass- och bagatellbrottslighet.

De flesta av författningarna som avser vägtrafik har tillkommit från början av 1990-talet och framåt. För samtliga författningar gäller dels att straffsanktioneringen i stor utsträckning omfattar såväl oaktsamma som uppsåtliga gärningar, dels att det är mycket ovanligt att straffskalorna innehåller fängelse. Endast i en handfull av författningarna finns straffbestämmelser som föreskriver fängelse. Böter eller penningböter är alltså det huvudsakliga straffet när det gäller överträdelser av vägtrafikregleringen.

I ett par av författningarna – förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. och förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter – byttes år 2009 vissa straffbestämmelser ut mot bestämmelser om sanktionsavgifter, vilket alltså innebar viss avkriminalisering. Bestämmelser om sanktionsavgifter finns också i lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete. Enligt denna lag kan dock straff dömas ut parallellt med att sanktionsavgift, övertidsavgift, påförs. När det gäller sanktionsavgifter bör också nämnas att för vissa straffsanktionerade överträdelser av trafikförordningens regler om högsta tillåtna last av fordon kan även en sanktionsavgift, överlastavgift, tas ut enligt lagen (1972:435) om överlastavgift. Någon avkriminalisering skedde inte vid införandet av reglerna om överlastavgift, som syftade till att neutralisera de vinster som kunde

uppnås genom att överskrida belastningsbestämmelserna. Vid överlast kan således den enskilde drabbas av dubbla sanktioner.

De specialstraffrättsliga författningarna på området hälsa och sjukvård har vid kartläggningen delats in i tre undergrupper – hälsofarliga ämnen m.m., läkemedel och medicintekniska produkter och sjukvård. Vad beträffar utvecklingen i stort har det skett en kraftig ökning av det kriminaliserade området när det gäller hälsofarliga ämnen m.m. På området i övrigt har utvecklingen också inneburit förändringar, men de har varit betydligt blygsammare.

I den första gruppen, hälsofarliga ämnen m.m., ingår författningar som reglerar hantering m.m. av vissa ämnen eller varor och vars syfte, helt eller delvis, kan sägas vara att värna om människors hälsa. Som svar på ett växande socialt problem med missbruk av olika hälsofarliga ämnen har kriminaliseringen på området utökats alltmer så att den i dag är mycket omfattande. Ökningen av det straffbelagda området har till att börja med skett genom kraftigt vidgad kriminalisering i främst narkotikastrafflagen (1968:64), men också i alkohollagstiftningen (numera alkohollagen [2010:1622]). Dessutom har flera nyregleringar införts som inneburit nykriminaliseringar, däribland lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor och tobakslagen (1993:581).

När det gäller narkotikastrafflagen har kriminaliseringen bl.a. utökats till att omfatta fler hanteringssätt och grovt oaktsamma gärningar. Vidare har straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper ökat, alltfler ämnen kommit att anses som narkotika och hantering av ämnen som används vid narkotikatillverkning (narkotikaprekursorer) kriminaliserats. En likartad utveckling ses när det gäller kriminalisering av hantering av andra hälsofarliga ämnen.

Straffsanktioneringen på området hälsofarliga ämnen omfattar vanligen såväl uppsåtliga som oaktsamma, eller i vart fall grovt oaktsamma, gärningar och i flera av lagarna (regleringen av narkotika, dopningsmedel och alkohol) straffbeläggs i stor utsträckning också osjälvständiga brottsformer. De straff som föreskrivs är i många fall stränga. Detta gäller särskilt narkotikastrafflagen, vars samtliga straffskalor innehåller fängelse. Narkotikastrafflagen upptar också den strängaste straffskalan på området; för grovt narkotikabrott döms till fängelse i minst två år och högst tio år.

Den andra gruppen på området hälsa och sjukvård, läkemedel och medicintekniska produkter, utgörs av författningar som i huvudsak reglerar produktkontroll och handel med läkemedel och medicin-

tekniska produkter. Regleringen har i stor utsträckning EU-rättslig bakgrund. Bland de mer centrala författningarna finns t.ex. läkemedelslagen (1992:859) och lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Straffsanktioneringen på området, som oftast omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar, avser främst överträdelser av krav på tillstånd eller godkännande, bestämmelser om anmälningsskyldighet och liknande. Det är vanligt att straffskalorna sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

I den tredje gruppen på området hälsa och sjukvård ingår en mängd författningar som rör sjukvård i vidsträckt bemärkelse. Det handlar t.ex. om abortlagen (1974:595), lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar, lagen (1995:832) om obduktion m.m., lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m., lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. och patientsäkerhetslagen (2010:659). På sjukvårdsområdet straffbeläggs huvudsakligen uppsåtliga gärningar. Osjälvständiga brottstyper kriminaliseras endast i abortlagen (försök till illegal abort) och i lagen om förbud mot könsstympning av kvinnor (försök, förberedelse, stämpling m.m.). Dessa båda lagar upptar också de strängaste straffskalorna på området. Straffet för grov könsstympning av kvinnor är fängelse i lägst två och högst tio år och för grov illegal abort föreskrivs fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Betydligt lindrigare straff stadgas för brott mot övriga författningar. Där handlar det ofta om böter eller ett kortare fängelsestraff.

En del av lagstiftningen på sjukvårdsområdet är tämligen ny och har sin bakgrund i att utveckling och forskning, t.ex. inom bioteknik, har skapat behov av ytterligare reglering. Detta har inneburit viss nykriminalisering. Lagarna om könsstympning av kvinnor och omskärelse av pojkar utgjorde också nyregleringar när de infördes år 1982 respektive 2001. Eftersom straffbestämmelserna i dessa lagar avsåg gärningar som till största delen redan var straffbelagda i BrB, innebar nyregleringarna dock endast i mycket liten mån också nykriminaliseringar. Lagen om könsstympning av kvinnor synes huvudsakligen ha tillkommit för att tydligt markera samhällets avståndstagande till aktuell företeelse.

Av den handfull specialstraffrättsliga författningar som finns på området socialtjänst och socialförsäkring är det endast socialförsäkringsbalken och bidragsbrottslagen (2007:612) som upptar mer än en enstaka straffbestämmelse, straffbelägger inte endast uppsåtliga utan även grovt oaktsamma gärningar och föreskriver strängare

straff än enbart böter. När bidragsbrottslagen infördes år 2007 innebar straffsanktioneringen av bidragsbrott som begåtts av grov oaktsamhet en påtaglig utvidgning av det kriminaliserade området. De uppsåtliga bidragsbrotten var däremot i huvudsak kriminaliserade redan tidigare, främst genom BrB:s bestämmelser om bedrägeri och försök till sådant brott.

Plan- och byggregleringen är ett område där det har skett stora förändringar. Regleringen innehåller i dag inga straffbestämmelser, vilket beror på att det år 1977 skedde en väsentlig avkriminalisering på området. Avkriminaliseringen var dock skenbar, eftersom hela den straffrättsliga regleringen ersattes av ett system med sanktionsavgifter. Ett huvudsyfte med övergången till sanktionsavgifter var att åstadkomma en påföljd som bättre än straff skulle avhålla från olovligt byggande.

Miljöfrågor har under årens lopp tilldragit sig ett ökande intresse och har numera generellt stor betydelse i samhället, både nationellt och internationellt. På miljöområdet har därför utvecklingen inneburit stora förändringar. Den mest centrala specialstraffrättsliga regleringen på området är miljöbalken. Övriga författningar som kan hänföras till miljöområdet uppgår till ett drygt tjugotal. Bland dessa finns t.ex. avgasreningslagen (2011:318), lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, strålskyddslagen (1988:220), lagen (2006:924) om Antarktis och en handfull förordningar om producentansvar för olika produkter.

Kriminaliseringen på miljöområdet – såväl i miljöbalken som i miljöreglering utanför denna – har ökat alltmer sedan mitten av 1960-talet och är numera mycket omfattande. Den har till betydande del sin bakgrund i internationell reglering, främst konventioner, och i EU-reglering. Straffsanktioneringen omfattar i stor utsträckning både uppsåtliga och oaktsamma gärningar. Osjälvständiga brottstyper straffbeläggs endast i miljöbalken och i lagen om Antarktis.

Strängare straffskalor finns, förutom i miljöbalken, huvudsakligen i lagen om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen samt i lagen om Antarktis. Enligt mer än hälften av miljöförfattningarna är dock böter det strängaste straff som kan utdömas.

Typiskt för miljöområdet är att straffbestämmelserna ofta har utformats som blankettstraffbud.

Vid miljöbalkens tillkomst togs det i regleringen in bestämmelser om en sanktionsavgift, miljösanktionsavgift, för vissa överträdelser. Avgiften, som syftade till att skapa effektiva sanktioner som kunde träffa juridiska personer, kunde påföras för såväl mindre straffvärda som för mycket allvarliga överträdelser. Den kunde också utgå helt parallellt med straff. Hänsynen till Europakonventionens förbud mot dubbelbestraffning har dock föranlett att systemet har modifierats. Numera är straffrätten förbehållen de allvarliga överträdelserna, medan mindre allvarliga överträdelser är avsedda att sanktioneras med avgift. Ändringarna innebar en viss avkriminalisering. Eftersom dubbelbestraffning huvudsakligen undviks genom en åtalsbegränsningsregel är dock det formellt kriminaliserade området fortfarande omfattande.

Bestämmelser om sanktionsavgift finns på miljöområdet, utöver i miljöbalken, endast i lagen om handel med utsläppsrätter. Lagen tillkom år 2005 och sanktionsavgiften innebar inte någon avkriminalisering. Överträdelser som är avgiftssanktionerade är inte straffbelagda.

Gemensamt för den specialstraffrättsliga regleringen på områdena jordbruk, livsmedel och djur samt fiske är att den efter Sveriges inträde i EU i mitten av 1990-talet, i takt med att den EU-rättsliga regleringen på dessa områden har ökat, har blivit alltmer omfattande. Det är vidare typiskt för straffsanktioneringen på de aktuella områdena att straffbestämmelserna i stor utsträckning är utformade som blankettstraffbud, både sådana som fylls ut av EUrätt och sådana som fylls ut av nationell rätt.

De specialstraffrättsliga författningarna på jordbruksområdet uppgår till ett drygt tiotal. De mest centrala är lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter och växtskyddslagen (1972:318). Till de mer centrala av det femtontal specialstraffrättsliga författningar som finns på området livsmedel och djur, hör bl.a. livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska produkter, djurskyddslagen (1988:534), lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. På fiskeområdet finns endast två specialstraffrättsliga författningar; fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

På samtliga tre områden straffbeläggs i stor utsträckning såväl uppsåtliga som oaktsamma, eller i vart fall grovt oaktsamma, gär-

ningar. Kriminalisering av osjälvständiga brottsformer förekommer endast på fiskeområdet. Straffbestämmelser med straffskalor som innehåller fängelse finns i bl.a. lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, i flera av de författningar på området livsmedel och djur som rör djurskydd, djursmitta och djurhälsa, samt i fiskelagen. I övrig reglering är det sällsynt att straffskalorna innehåller annat än böter.

Viss avkriminalisering har på senare tid skett på fiskeområdet. År 2008 avkriminaliserades vissa brott mot fiskelagen i samband med att överträdelser av främst anmälnings- och rapporteringsskyldigheter belades med sanktionsavgift. Införandet av bestämmelserna om sanktionsavgift hade sin bakgrund i den kritik som bl.a. EU-kommissionen hade framfört angående att sanktionssystemet på yrkesfiskets område inte var tillräckligt effektivt. Vidare ersattes år 2010 straffbestämmelsen i lagen (1981:533) om fiskevårdsområden av ett civilrättsligt system med möjlighet för fiskevårdsområdesförening att utfärda kontrollavgift.

Även på området livsmedel och djur har en mindre avkriminalisering skett med anledning av införandet av en sanktionsavgift. Sedan år 1994 finns i djurskyddslagen en bestämmelse om att särskild avgift kan tas ut om föreskriven förprövning av stall m.m. underlåts.

På skogsområdet är skogsvårdslagen (1979:429) den centrala specialstraffrättsliga författningen. Utvecklingen på området har inneburit en klart utvidgad kriminalisering, främst till följd av att de intressen som straffsanktioneringen syftar till att skydda har blivit fler. Skogsvårdslagen och dess ursprungliga straffbestämmelser avsåg enbart att skydda skogen som produktionsresurs. I dag stadgas dock i lagens portalparagraf att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vidare föreskrivs att vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Att intresset av att bevara skogen som produktionsresurs inte längre ensamt står i förgrunden för skogslagstiftningen avspeglar sig även i de straffbestämmelser som dagens skogsvårdslag innehåller.

Enligt skogsvårdslagens straffbestämmelser är oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet. För vissa brott stadgas enbart böter, för andra böter eller kortare fängelsestraff.

På jaktområdet finns det bara en författning som innehåller straffbestämmelser, nämligen jaktlagen (1987:259). På detta område

har det under årens lopp skett ändringar som har påverkat det straffsanktionerade området såväl i inskränkande som utvidgande riktning. Bland inskränkningarna kan nämnas att en straffbestämmelse om lindrigare former av s.k. överskjutning togs bort i mitten av 1990-talet, samtidigt som länsstyrelserna fick rätt att ta ut en särskild avgift i motsvarande fall. Under det senaste decenniet synes dock ändringar som utvidgat det kriminaliserade området ha övervägt. Exempelvis straffbelades år 2010 osjälvständiga brottsformer i viss utsträckning, vilket hängde samman med genomförandet av EU:s rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet (2008/841/RIF).

I straffbestämmelserna i jaktlagen straffbeläggs, utöver uppsåtliga gärningar, också antingen oaktsamma eller grovt oaktsamma gärningar. För vissa brott stadgas stränga straff, t.ex. sträcker sig straffskalan för grovt jaktbrott från fängelse lägst sex månader till högst fyra år.

Till de centrala lagarna på tull- och skatteområdet hör bl.a. lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen), tullagen (2000:1281), skattebrottslagen (1971:69), lagen (1994:1776) om skatt på energi och lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter. Straffsanktioneringen i smugglingslagen och skattebrottslagen omfattar såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar. På punktskatteområdet är däremot huvudsakligen uppsåtliga överträdelser straffbelagda. Flera av de centrala lagarna på tull- och skatteområdet upptar stränga straffskalor samt straffbelägger osjälvständiga brott.

När det gäller tull och punktskatt är EU-regleringen omfattande. Flera av de centrala författningarna, t.ex. smugglingslagen och tullagen, är utformade som blankettstrafflagar som i stor utsträckning får sitt materiella innehåll genom de talrika EU-bestämmelserna.

Utvecklingen på punktskatteområdet har inneburit att kriminaliseringen stegvis har utökats. Exempelvis innebar införandet år 1998 av lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter en nykriminalisering. Därefter har straffsanktioneringen i lagen vidgats vid ett flertal tillfällen så att den i dag är tämligen omfattande. Även osjälvständiga brottsformer straffbeläggs i lagen.

Till de väsentliga ändringar som har skett på skatteområdet hör framför allt införande år 1972 av ett system med sanktionsavgifter,

däribland skattetillägg. Bakgrunden till avgiftssystemets tillkomst var att det straffrättsliga systemet hade kritiserats för brist på systematik och likformighet. Avsikten var dessutom att avlasta rättsväsendet stora mängder bagatellartade brott. Det nya systemet innebar inte någon formell avkriminalisering. Tanken synes dock ha varit att i huvudsak allvarligare fall av överträdelser skulle leda till åtal och straff enligt skattebrottslagen, medan flertalet fall av överträdelser skulle leda till att skattillägg påfördes. En särskild åtalsbegränsningsregel infördes enligt vilken åtal för skatteförseelse (uppsåtligt skattebrott som är ringa) får väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl. I praktiken innebar reformen att bagatellartade förseelser mot skattelagstiftningen i huvudsak kom att sanktioneras enbart genom det administrativa sanktionssystemet.

År 1985 infördes även på tullområdet ett system med sanktionsavgifter, tulltillägg. Syftet med införandet av reglerna om tulltillägg var att skapa en enkel och smidig sanktion på tullområdet, då det straffrättsliga sanktionssystemet ansågs otillräckligt i arbetet med de till antalet ökande tulldeklarationerna. Att åklagare och domstol kunde avlastas bedömdes också vara en fördel. Införandet av reglerna om tulltillägg innebar inte någon formell avkriminalisering, men avsikten var att tulltillägg ensamt skulle utgöra den normala reaktionen. I smugglingslagen infördes en åtalsbegränsningsregel som tar sikte på gärningar för vilka tulltillägg kan påföras.

På finansmarknadsområdet finns omkring ett tjugotal specialstraffrättsliga författningar. De mest centrala är lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument, som kriminaliserar s.k. insiderhandel, och lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utvecklingen på finansmarknadsområdet har inneburit kraftigt utökad kriminalisering dels av insiderhandel sedan 1970-talet, dels av penningtvätt och finansiering av terrorism från slutet av 1990talet. Regleringen av penningtvätt och terrorism har EU-rättslig bakgrund, vilket även är fallet med de utvidgningarna av kriminaliseringen av insiderhandel som har skett under senare år. Straffsanktioneringen av insiderhandel omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar och vissa osjälvständiga brottstyper. Stränga straff stadgas för vissa av brotten.

När det gäller annan reglering på finansmarknadsområdet än lagstiftningen som avser insiderhandel, penningtvätt och finansiering av terrorism, synes det straffsanktionerade området inte ha ändrats i nämnvärd omfattning. Många av författningarna upptar

endast någon enstaka straffbestämmelse, t.ex. avseende överträdelser av uppgiftsskyldighet eller brott mot meddelandeförbud. I ett flertal av författningarna har det dock under 2000-talet införts system med sanktionsavgifter, bl.a. i syfte att öka flexibiliteten i sanktionssystemet och ge Finansinspektionen, som påför avgifterna, utrymme för mer nyanserade bedömningar vid överträdelser av regelverket. Avgifterna kan uppgå till mycket höga belopp. Införandet av sanktionsavgifterna har inte i något fall inneburit avkriminalisering.

På spelområdet finns två specialstraffrättsliga lagar, lotterilagen (1994:1000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Kriminaliseringen på området har både vidgats vid några tillfällen och inskränkts vid några. I båda lagarna finns straffbestämmelser med fängelse i straffskalorna. I subjektivt hänseende är oaktsamhet eller grov oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet.

Internationella konventioner eller inom EU antagna rambeslut ligger huvudsakligen bakom de specialstraffrättsliga författningarna på områdena folkmord och terrorism. Regleringen på det förstnämnda området finns i lagen (1964:169) om straff för folkmord, som tillkom i samma lagstiftningsärende som BrB. Regleringen av terrorism har tillkommit betydligt senare, i huvudsak på 2000-talet. Det handlar om lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Gemensamt för regleringen på områdena folkmord och terrorism är att straffbestämmelserna föreskriver mycket stränga straff och att osjälvständiga brott i stor utsträckning är straffbelagda. Genom införandet av de nämnda lagarna har en viss, men inte omfattande, nykriminalisering skett. Regleringarna i ett par av lagarna har nämligen i huvudsak inneburit att gärningar som redan tidigare var straffbelagda kan, om vissa kvalificerade rekvisit är uppfyllda, bestraffas enligt en strängare straffskala än som annars skulle ha gällt. I övriga lagar har väsentligen gärningar som tidigare varit straffbelagda som osjälvständiga brott i stället kriminaliserats som självständiga brott. Den vidgning av det straffsanktionerade området som har skett när det gäller folkmord och terrorism har framför allt varit en följd av ökad straffbeläggning av osjälvständiga brott.

Kännetecknande för områdena aktiebolag och andra associationsformer samt redovisning och revision är att kriminalisering överlag har använts mycket återhållsamt under årens lopp. Strävan efter att om möjligt använda andra sanktioner än straff, t.ex. skadestånd eller vite, har varit särskilt tydlig när det gäller regleringen av aktiebolag. Till de centrala specialstraffrättsliga författningarna hör, utöver aktiebolagslagen (2005:551), bl.a. lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, stiftelselagen (1994:1220) och årsredovisningslagen (1995:1554).

Den äldre straffsanktioneringen på områdena avser bl.a. underlåtenhet att kalla till styrelsesammanträde och att tillhandahålla underlag inför styrelsebeslut. På 2000-talet har tillkommit ett flertal straffbestämmelser, vilka huvudsakligen avser sannings- och förfalskningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar. Bakgrunden till denna kriminalisering är osäkerhet om BrB:s bestämmelser om urkundsförfalskning m.m. är tillämpliga på sådana gärningar. Den revidering av sannings- och förfalskningsbrotten i BrB som är på gång – en proposition ska komma under våren 2013 – väntas leda till att flera av de aktuella specialstraffrättsliga bestämmelserna blir onödiga.

Det subjektiva krav för straffbarhet som uppställs i straffbestämmelserna varierar. Straffskalorna är ofta måttliga, t.ex. föreskrivs för merparten av de gärningar som straffbeläggs i aktiebolagslagen böter eller fängelse i högst ett år. Straffskalor som enbart upptar böter förekommer i betydande utsträckning i övriga författningar.

Lagreglering, inklusive kriminalisering, infördes på 1970-talet på områdena inkasso och kreditupplysning samt konsumentskydd. Bland de specialstraffrättsliga lagar som då tillkom och som fortfarande gäller kan nämnas inkassolagen (1974:182), kreditupplysningslagen (1973:1173) och resegarantilagen (1972:204). Ytterligare några specialstraffrättsliga författningar har därefter tillkommit på konsumentskyddsområdet, däribland konsumentkreditlagen (2010:1846).

Straffsanktioneringen i såväl inkasso- som kreditupplysningslagen avser främst överträdelser av i respektive lag föreskrivna tillståndskrav. Straffansvaret omfattar både uppsåtliga och oaktsamma överträdelser. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år.

I konsumentskyddsregleringen kriminaliseras bl.a. att uppsåtligen sälja en resa utan att ha ställt föreskriven säkerhet eller utfärda löpande fordringshandlingar vid kreditköp. Straffskalorna på konsumentskyddsområdet upptar i stor utsträckning enbart böter.

Ett tiotal specialstraffrättsliga författningar kan hänföras till det immaterialrättsliga området. Till de mer centrala hör bl.a. lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156) och varumärkeslagen (2010:1877). Regleringen på området har i betydande utsträckning sin bakgrund i internationella konventioner och avtal där Sverige är part samt omfattande EUregleringar.

Utvecklingen har inneburit en klar utökning av det kriminaliserade området, bl.a. genom att skydd för växtförädlarrätt infördes år 1971 och skydd för kretsmönster för halvledarprodukter år 1986 (regleringen finns i dag i lagen [1992:1685] om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter och växtförädlarrättslagen [1997:306]). Dessutom gjordes år 1994 en reform på området som bl.a. innebar att de straffrättsliga bestämmelserna i de centrala lagarna utformades på väsentligen samma sätt. Detta fick till följd att kriminaliseringen i flera av lagarna vidgades till att omfatta även grovt oaktsamma intrång och osjälvständiga brottsformer. Genom 1994 års reform blev även straffskalorna för intrång i ensamrätt enhetliga, nämligen böter eller fängelse i högst två år.

De mest påtagliga förändringarna som har skett på det immaterialrättsliga området har dock inte avsett straffsanktioneringen utan möjligheterna att använda sig av andra slags sanktioner och åtgärder för att stävja immaterialrättsliga intrång, såsom t.ex. skadestånd eller av domstol utfärdat vitesförbud mot att fortsätta ett intrång. Nämnda regelverk torde tillämpas i större utsträckning än straffbestämmelserna. En bidragande orsak till detta kan vara de särskilda åtalsprövningsreglerna på området. Dessa har kritiserats för att leda till att vissa delar av den straffrättsliga regleringen tillämpas för sällan.

När det gäller utvecklingen på det immaterialrättsliga området bör även nämnas att det inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett direktiv för straffrättsliga åtgärder till skydd för immateriella rättigheter.

På området allmän ordning och säkerhet har det under årens lopp skett en kraftig utökning av kriminaliseringen. Exempelvis har vapenregleringen, som är central på området och som numera finns i vapenlagen (1996:67) och vapenförordningen (1996:70), under hela perioden från BrB:s införande och fram till i dag gradvis vidgats och skärpts. En annan central lag, vars kriminalisering har utökats, är ordningslagen (1993:1617). Det har också tillkommit en

stor mängd nyregleringar och nykriminaliseringar, däribland t.ex. lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg, lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall.

Straffskalorna i vapenlagen är de strängaste på området (t.ex. stadgas fängelse i lägst sex månader och högst fyra år för grovt vapenbrott). I övrig reglering hör böter eller fängelse i högst ett år till de strängare straffskalorna. Det subjektiva kravet för straffbarhet varierar mellan uppsåt och oaktsamhet.

Till den specialstraffrättsliga utlänningslagstiftningen kan hänföras utlänningslagen (2005:716), lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Regleringen har till stor del sin bakgrund i främst EUreglering, men även internationella konventioner. Straffbeläggning av osjälvständiga brottstyper förekommer i ett par av lagarna. I utlänningslagen varierar det subjektiva kravet för straffbarhet mellan uppsåt och oaktsamhet, medan övriga två lagar endast straffbelägger uppsåtliga gärningar. Utlänningslagen upptar dessutom de strängaste straffskalorna på området (t.ex. stadgas fängelse i lägst sex månader och högst sex år för grov människosmuggling).

På området har det införts flera sanktionsavgifter, av vilka inte någon har inneburit avkriminalisering. År 1983 infördes i utlänningslagen, som ett komplement till bestämmelsen om straff för den som anställer en arbetstagare utan föreskrivet arbetstillstånd, regler om särskild avgift vid olaga anställning av utlänning. Reglerna avsågs i första hand få preventiv effekt, men också att verka vinsteliminerande. Avgift kan påföras parallellt med att straffansvar utdöms. En liknande reglering finns i lagen om tillstånd för anställning på fartyg. I utlänningslagen har vidare på senare tid införts system med särskild avgift för att sanktionera nytillkommen reglering dels om skyldighet för transportörer att kontrollera bl.a. att utlänningar innehar pass m.m. som krävs för att resa in i landet (2004) och dels om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare (2006).

Centrala specialstraffrättsliga författningar på området skydd mot integritetskränkningar är lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen (1998:204). När föregångarna till dessa båda lagar tillkom på 1970-talet utgjorde de såväl nyregleringar som nykriminaliseringar. Det kriminaliserade området har därefter varit tämligen konstant, dock att det under 2000-talet

syns viss utveckling i avkriminaliserande riktning vad gäller personuppgiftslagen. För straffbarhet krävs enligt personuppgiftslagen att gärningen har begåtts av grov oaktsamhet, medan det enligt lagen om allmän kameraövervakning är tillräckligt med oaktsamhet. Straffskalorna på området sträcker i sig i de flesta fall från böter till fängelse i lägst sex månader eller ett år. En proposition om en ny kameraövervakningslag väntas under våren 2013.

Straffbestämmelser i processlagstiftning förekommer främst i rättegångsbalken (RB). Merparten av RB:s straffbestämmelser avser s.k. rättegångsförseelser, vilka utmärks av att domstolen ex officio, dvs. utan att åtal har väckts, får ta upp fråga om ansvar enligt dem. Straffsanktioneringen av rättegångsförseelser omfattar t.ex. vissa former av illojal processföring och vissa otillbörliga beteenden under en rättegång. I de straffbestämmelser som inte avser rättegångsförseelser stadgas straff för vissa brott mot tystnadsplikt och för den som utan att vara behörig utger sig för att vara auktoriserad som advokat. Det straff som föreskrivs i RB:s straffbestämmelser är antingen böter eller penningböter.

På området utbildning, forskning m.m. finns det endast ett fåtal specialstraffrättsliga författningar. På 2000-talet har det dock skett en påtaglig vidgning av kriminaliseringen i och med införandet av ett par nyregleringar som också innehåller straffsanktioneringar. Det handlar om lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning. Denna utveckling kan bl.a. ses som ett uttryck för forskningens ökade betydelse för tillväxt och välfärd i dagens samhälle.

Till den specialstraffrättsliga regleringen på området radio, tv och film kan hänföras en handfull lagar, däribland radio- och tvlagen (2010:696), lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning och lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. Den enda lag som upptar en straffskala med högre straffmaximum än fängelse i sex månader är lagen om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. Nämnda lag är också den enda som inte straffbelägger oaktsamma gärningar.

Införandet år 1993 av den första regleringen om avkodningsutrustning innebar en klar nykriminalisering och när den nuvarande lagen tillkom år 2000, för att anpassa den svenska lagstiftningen till ett EU-direktiv, innebar den en påtaglig utvidgning av det kriminaliserade området. Lagen är den enda på området som straffbelägger försök till brott. Regeringen väntas under hösten 2013 lägga fram

en proposition som utvidgar kriminaliseringen av olovlig hantering av avkodningsutrustning till att omfatta inte bara yrkesmässig utan även privat hantering.

Med undantag för straffsanktioneringen rörande avkodningsutrustning har dock kriminaliseringen i radio- och tv-regleringen under lång tid i princip varit konstant. Bestämmelser om sanktionsavgift för överträdelser av bl.a. bestämmelser om reklam infördes år 1996, men innebar ingen avkriminalisering eftersom överträdelserna dessförinnan endast hade varit vitessanktionerade.

Straffsanktioneringen i filmregleringen har minskat till följd av att vuxencensuren avskaffades år 2011.

Det finns en mängd specialstraffrättsliga författningar på området arbete och anställning, varav de mest centrala är arbetsmiljölagen (1977:1160) och arbetstidslagen (1982:673). Straffsanktioneringen i dessa båda lagar omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar och det straff som kan följa är antingen böter eller fängelse i högst ett år, eller enbart böter.

Arbete och anställning hör till de områden där sanktionsavgifter har förekommit sedan tämligen lång tid tillbaka.

Vid tillkomsten av den nuvarande arbetstidslagen infördes i denna, vid sidan av straffbestämmelserna, regler om övertidsavgift för arbetsgivare som överträder lagreglerna om övertid. Sanktionsavgiften, som alltså kan tas ut parallellt med att straff döms ut, bedömdes ha stora förutsättningar att motverka att överträdelser av arbetstidslagen medförde ekonomisk vinst och därmed ha en avhållande effekt.

År 1994 skedde viss avkriminalisering i arbetsmiljölagen i samband med införandet av regler om särskild avgift för arbetsgivare som bryter mot vissa föreskrifter om bl.a. provning och kontroll av tekniska anordningar. Avsikten med det nya systemet var att skapa en effektiv sanktion som kunde träffa även juridiska personer.

Utvecklingen på området arbete och anställning synes gå mot en minskad användning av straffrätt till förmån för sanktioner som avgift och vitesföreläggande. I betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57, föreslås sanktionsväxling i flera av lagarna på området och en proposition från regeringen väntas under våren 2013.

De specialstraffrättsliga författningarna på området krigsmateriel m.m. är lagen (1992:1300) om krigsmateriel, lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som

kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. och krigshandelslagen (1964:19).

Området kännetecknas av omfattande EU-reglering och stegvis utökad kriminalisering under lång tid. Vad beträffar det sistnämnda har t.ex. utvecklingen under 2000-talet inneburit att osjälvständiga brott har straffbelagts i betydande utsträckning.

Det subjektiva kravet för straffbarhet varierar mellan uppsåt, grov oaktsamhet och oaktsamhet. Straffskalorna för vissa brott är stränga (t.ex. fängelse i lägst sex månader och högst sex år för den som uppsåtligen bryter mot kravet på tillstånd för export av vissa produkter med dubbla användningsområden).

Till försvarsområdet kan hänföras ett drygt tiotal specialstraffrättsliga författningar, däribland lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, lagen (2006:545) om skyddsrum, skyddslagen (2010:305) och lagen (1993:1742) om landskapsinformation. I stor utsträckning omfattar kriminaliseringen på området såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Straffskalorna varierar i betydande mån, från enbart penningböter till långa fängelsestraff i några fall.

En av de mer väsentliga förändringarna på försvarsområdet skedde år 2010, då lagen om totalförsvarsplikt ändrades så att skyldigheten att genomgå mönstring liksom skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt numera kräver att regeringen med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap först har beslutat om detta. En följd av att det i dag är frivilligt att genomgå mönstring etc. är att flertalet av lagens straffbestämmelser i praktiken inte är tillämpliga längre. Den ändrade regleringen får därför sägas ha inneburit en avkriminalisering.

Till området skydd för olyckor m.m. kan hänföras tre specialstraffrättsliga författningar, nämligen lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor samt lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Omfattningen av kriminaliseringen på området synes ha varit tämligen konstant under lång tid.

Straffsanktioneringen omfattar både uppsåtliga och oaktsamma, eller i vart fall grovt oaktsamma, gärningar. För brott mot lagen om skydd mot olyckor stadgas enbart böter, medan det i övriga två lagar finns straffbestämmelser med betydligt strängare straffskalor.

Specialstraffrättsliga författningar finns på ytterligare en mängd områden utöver de som har redovisats ovan. Bland dessa kan nämnas kontaktförbud, fastighetsbildning, hyresreglering, utsökning och konkurs, fastighetsmäklare, hotell- och pensionatrörelse, sjöfynd

och fornfynd, rymdverksamhet, elektroniska anslagstavlor, kampsport, ackreditering och teknisk kontroll samt skydd mot extraterritoriell lagstiftning. På dessa områden utgörs kriminaliseringen ofta av någon enstaka eller ett fåtal straffbestämmelser.

I specialstraffrätten ingår slutligen också området tryckfrihet och yttrandefrihet. På området finns omfattande grundlagsfäst straffsanktionering i tryckfrihetsförordningen och i yttrandefrihetsgrundlagen. Straffsanktioneringen i dessa avser tryck- och yttrandefrihetsbrott, meddelarbrott samt ett antal ordningsförseelser. Tryck- och yttrandefrihetsbrotten är till övervägande del i själva verket gärningar som är kriminaliserade i andra lagar men som begås genom tryckt skrift eller i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning.

5. Sammanfattning och analys av kartläggningen

5.1. Inledning

I det här kapitlet sammanfattas och analyseras vad som vid kartläggningen i de föregående kapitlen kommit fram om det straffsanktionerade områdets utveckling sedan brottsbalken (BrB) trädde i kraft samt dess nuvarande omfattning och struktur. Vissa frågor om hur utvecklingen har påverkat rättsväsendets resursanvändning behandlas också.

I det första avsnittet berörs utvecklingen områdesvis, först på brottsbalksområdet och därefter på det specialstraffrättsliga området. I det andra avsnittet pekas på några utvecklingstendenser som har kunnat iakttas när det gäller det kriminaliserade området som helhet. Därefter berörs frågan om vilka av de av- och nykriminaliseringar som har genomförts under den aktuella perioden som framstår som mer väsentliga, sett mot bakgrund av de konsekvenser de torde ha fått för rättsväsendets resursanvändning. Slutligen behandlas frågan om hur rättsväsendets resurser i dag tas i anspråk för olika brottstyper.

5.2. Utvecklingen områdesvis

5.2.1. Brottsbalken

Av kartläggningen av brottsbalksområdet framgår att utvecklingen av det däri straffsanktionerade området innefattat såväl betydande avkriminaliseringar som avsevärda nykriminaliseringar. Merparten av avkriminaliseringarna genomfördes i ett tidigt skede, på 1970talet, medan det därefter huvudsakligen har varit fråga om nykriminaliseringar. Utmärkande för flera av 1970-talets avkriminali-

seringar, t.ex. avskaffandet av straffansvaret för fylleribrott och för fosterfördrivning (illegal abort) som förövats av den gravida kvinnan själv, var att de utgjorde rena avkriminaliseringar. Straffsanktionen ersattes alltså inte av någon annan form av sanktion. Vid en grov jämförelse mellan å ena sidan vad som var straffbart vid BrB:s ikraftträdande och å andra sidan vad som enligt balkens nuvarande lydelse kan föranleda straffansvar framstår dagens straffsanktionerade område som klart mer omfattande än 1960-talets.

Kartläggningen visar att lagändringar av betydelse (större eller mindre) för det straffsanktionerade områdets omfattning har genomförts i de flesta av 3–22 kap. BrB. Endast ett fåtal kapitel är helt eller i det närmaste oförändrade. Det handlar om 5 kap. (ärekränkning), 12 kap. (skadegörelsebrott) och 18 kap. (högmålsbrott).

Många av de lagändringar som har inneburit utvidgningar av det kriminaliserade området handlar om brott som riktar sig mot den personliga integriteten. Ett tydligt område som varit föremål för en utvidgad kriminalisering är brotten mot person och sexualbrotten.

Många andra lagändringar som har inneburit utvidgningar av det kriminaliserade området har sin bakgrund i internationella överenskommelser och samarbetet inom EU. Bland de områden som berörs kan nämnas människohandel, grov organiserad brottslighet, terrorism, sexuellt utnyttjande av barn, barnpornografi, rasdiskriminering samt kemiska vapen och minor. För att säkerställa att Sverige uppfyller sina internationella åtaganden har i vissa fall befintliga straffbestämmelser vidgats och i andra fall helt nya straffbestämmelser införts. Här kan exempelvis pekas på bestämmelserna om människohandel (4 kap. 1 a §), dataintrång (4 kap. 9 c §), utnyttjande av barn för sexuell posering (6 kap. 8 §), kapning (13 kap. 5 a §), flygplatssabotage (13 kap. 5 b §), olaga diskriminering (16 kap. 9 §), tagande av muta (10 kap. 5 a §), givande av muta (10 kap. 5 b §), handel med inflytande (10 kap. 5 d §) och olovlig befattning med kemiska vapen (22 kap. 6 a §). När det gäller straffbud som ändrats eller införts på grund av internationella åtaganden kan noteras att en del har fått mycket vidsträckta formuleringar.

En genomgående tendens för alla brottskatalogens grupper – brotten mot person, förmögenhetsbrotten, brotten mot allmänheten och brotten mot staten – är att osjälvständiga brottstyper, t.ex. försök och förberedelse, har kriminaliserats i allt större utsträckning. Detta har medfört en betydande utvidgning av det straffsanktionerade området. Till viss del har den ökade straff-

beläggningen av osjälvständiga brottstyper sin förklaring i de ovan nämnda internationella åtagandena.

I några straffbestämmelser har det subjektiva kravet ändrats på ett sådant sätt att fler gärningar har kommit att omfattas av straffansvaret. Så är t.ex. fallet med bestämmelsen om djurplågeri (16 kap. 13 §) som numera inte bara straffbelägger uppsåtliga gärningar utan även gärningar som begås av grov oaktsamhet. Ett annat exempel är bestämmelsen om vårdslöshet med gift eller smittämne (13 kap. 9 §). I denna bestämmelse har det subjektiva kravet ändrats från grov oaktsamhet till enbart oaktsamhet. Ytterligare ett par exempel finns, men kartläggningen kan inte sägas visa på någon egentlig tendens att i ökad utsträckning vidga straffbestämmelsernas tillämpningsområde genom att ändra det subjektiva kravet. Vad som straffbeläggs i BrB är alltså, liksom var fallet när balken infördes år 1965, huvudsakligen uppsåtliga gärningar. I sammanhanget kan nämnas att det även finns exempel på lagändringar som inneburit skärpningar av det subjektiva kravet i vissa avseenden och därmed också en inskränkning av det straffsanktionerade området. Såväl spioneribestämmelsen (19 kap. 5 §) som bestämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet (19 kap. 10 §) har ändrats så att det för straffbarhet inte längre är tillräckligt att gärningsmannen haft indirekt eller likgiltighetsuppsåt att med vissa beteenden gå främmande makt tillhanda. Det krävs numera att gärningsmannen haft direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda.

Vad beträffar åtalsbegränsningsregler har utvecklingen gått i olika riktning för olika grupper av brott. Flera av de åtalsbegränsningsregler som vid BrB:s införande gällde för brotten mot person har numera upphävts. För förmögenhetsbrotten har däremot utvecklingen inneburit att åtalsbegränsningsreglerna blivit fler. Åklagarens rätt och plikt att åtala för brotten mot person har således utökats, medan motsvarande rätt och plikt beträffande förmögenhetsbrotten har inskränkts. När det gäller brotten mot allmänheten är situationen oförändrad jämfört med år 1965; det fanns inte då och finns inte heller i dag några åtalsbegränsningsregler för dessa brott. I fråga om brotten mot staten har det skett en påtaglig ökning av åtalsbegränsningsreglerna. De tillkomna bestämmelserna hänför sig främst till brott i 17 kap. och 20 kap. som genom reformer på 1970-talet fick vidgade tillämpningsområden.

5.2.2. Specialstraffrätten

Att det område som straffbeläggs i specialstraffrätten är oerhört omfattande framgår tydligt av kartläggningen i föregående kapitel, liksom att utvecklingen på området har innefattat en mängd betydelsefulla ändringar i såväl av- som nykriminaliserande riktning.

Under 1970-talet genomfördes det inom specialstraffrätten, liksom på brottsbalksområdet, ett antal avkriminaliseringar. Medan det på brottsbalksområdet väsentligen var fråga om rena avkriminaliseringar, var dock många av avkriminaliseringarna på specialstraffrättens område skenbara, dvs. straffet ersattes av en annan form av sanktion (depenalisering). Den sanktion som infördes i stället för straff var vanligen en avgift. Syftet med de ändrade sanktionssystemen var i flera fall att få till stånd en effektivare hantering av mass- och bagatellbrottslighet. Till de avgifter som infördes på 1970-talet och som innebar att tidigare straffbelagda beteenden avkriminaliserades – formellt eller i praktiken – hör bl.a. skattetillägg, parkeringsavgift, trafikskadeavgift och sanktionsavgift för olovligt byggande.

Av kartläggningen framgår att det under 1990-talet svepte fram ytterligare en våg av avkriminaliseringar på det specialstraffrättsliga området. Även denna gång var det huvudsakligen fråga om skenbara avkriminaliseringar och att ersätta straff med avgift. Syftet med de avgiftssystem som nu infördes var dock i stor utsträckning ett annat än vad som hade legat bakom de reformer som genomfördes på 1970-talet, nämligen att skapa kännbara sanktioner som kunde träffa juridiska personer. De avgifter som tillkom under denna andra period av avkriminalisering var bl.a. konkurrensskadeavgift, särskild avgift i arbetsmiljölagen, marknadsstörningsavgift och varselavgift i lagen om medbestämmande i arbetslivet.

Trots att det således under ett par perioder har skett avkriminaliseringar av betydelse inom specialstraffrätten, är det ändå avsevärda nykriminaliseringar som utmärker utvecklingen på detta område. Den expansion av specialstraffrätten som inleddes redan på 1920-talet och som resulterade i att det när BrB trädde i kraft fanns en omfattande specialstraffrätt, synes ha fortsatt med full kraft även efter denna tidpunkt.

Det sagda kan, när det gäller perioden fram till 1980-talet, åskådliggöras genom att peka på den ökning av antalet specialstraffrättsliga författningar som ägde rum. Antalet specialstraffrättsliga författningar som fanns år 1950 har uppskattats till 250 (se J. Zila,

I stället för straff, 1992, s. 36), medan motsvarande siffra för år 1980 var cirka 440 (se SCB:s PM 1990:6 Modern brottslighet och specialstraffrätt i ljuset av kriminalstatistiken s. 23 f.).

När det gäller perioden från år 1980 och fram till i dag har i och för sig antalet specialstraffrättsliga författningar minskat. Från början av 1980-talet till slutet av samma årtionde sjönk antalet från cirka 440 till drygt 400 (se a.a. s. 23 f.). Därefter har antalet sjunkit ytterligare. Utredningen har vid kartläggningen av specialstraffrätten kunnat konstatera att antalet författningar utanför BrB som innehåller straffbestämmelser numera uppgår till cirka 350. En förklaring till minskningen av antalet specialstraffrättsliga författningar kan vara att reglering som tidigare varit spridd i flera specialstraffrättsliga författningar i ökad utsträckning har samlats i en och samma författning. Exempelvis ersatte miljöbalken och socialförsäkringsbalken ett flertal specialstraffrättsliga författningar på respektive område. Den bild av utvecklingen som framträtt vid kartläggningen är nämligen att omfattningen av det område som kriminaliseras i specialstraffrättsliga författningar har fortsatt att öka kraftigt även under de senaste decennierna.

Genomgången av utvecklingen på det specialstraffrättsliga området från 1980-talet och framåt visar att på många av de specialstraffrättsliga områdena har det i de befintliga författningarna införts allt fler straffbestämmelser eller gjorts ändringar som inneburit att äldre straffbestämmelser har fått vidgade tillämpningsområden. Narkotikastrafflagen (1968:64) kan nämnas som exempel på en författning där kriminaliseringen har vidgats kraftigt genom båda dessa typer av ändringar. När det gäller den sistnämnda typen av ändringar – vidgningar av befintliga straffbestämmelsers tillämpningsområden – har utökningen av det straffbara området många gånger snarare varit en följd av straffbestämmelsens tekniska utformning än föranletts av överväganden om behovet av ytterligare kriminalisering. Socialtjänstlagen (2001:453) kan här tas som exempel. I lagen straffbeläggs i en bestämmelse bl.a. att utan tillstånd driva tillståndspliktig verksamhet. Sedan bestämmelsen tillkom har tillståndskrav införts för allt fler typer av verksamheter. Detta har fått till följd att det område som straffsanktioneras i bestämmelsen har utvidgats, mer eller mindre per automatik.

På brottsbalksområdet har tidigare konstaterats en betydande utvidgning av det straffsanktionerade området till följd av ökad straffbeläggning av osjälvständiga brottstyper. Motsvarande utveckling syns även på det specialstraffrättsliga området och, i likhet med

brottsbalksområdet, har den vidgade kriminaliseringen delvis sin bakgrund i internationella överenskommelser och samarbetet inom EU. Exempelvis infördes år 2011, i syfte att genomföra rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet, viss straffsanktionering av osjälvständiga brott i jaktlagen (1987:259) och skattebrottslagen (1971:69) samtidigt som kriminaliseringen av osjälvständiga brott i bl.a. miljöbalken och lagen (2005:377)om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument utökades.

Till bilden av den ökande kriminaliseringen inom specialstraffrätten hör även att det sedan Sveriges inträde i EU i mitten av 1990-talet har tillkommit en mängd blankettstraffstadganden som fylls ut av EU-regleringar, bl.a. på fiske-, djur- och livsmedelsområdena. Den ökning av det totala straffsanktionerade området som har skett genom införandet av dessa blankettstraffstadganden har därefter fortsatt i och med att den regelmassa som fyller ut dem kontinuerligt ökar.

I tidigare avsnitt har konstaterats att specialstraffrätten vid tidpunkten för BrB:s ikraftträdande omfattade såväl allvarligare brott med stränga straff, som överträdelser med huvudsaklig karaktär av ordningsförseelser, för vilka ofta stadgades böter. Av kartläggningen framgår att den kraftiga utökningen som sedan dess har skett av det i specialstraffrätten kriminaliserade området omfattar båda dessa typer av brottslighet.

Avslutningsvis kan påpekas att liksom på 1960-talet omfattar dagens kriminalisering i specialstraffrätten i stor utsträckning inte bara uppsåtliga utan även oaktsamma gärningar. Det är vidare inte särskilt ovanligt att ringa fall är undantagna från straffbarhet och att straffbestämmelserna är subsidiära till BrB eller till viss annan straffrättslig reglering. Åtalsbestämmelser är tämligen ovanligt inom specialstraffrätten. Sådana bestämmelser finns dock bl.a. på områdena miljö, skatt, tull, immateriella rättigheter, konsumentskydd och socialtjänst samt på området forskning, innovation och näringsutveckling.

5.3. Några utvecklingstendenser

Det följande avsnittet ägnas åt att lyfta fram några tendenser i utvecklingen på det straffsanktionerade området som har framkommit vid kartläggningen. Framställningen har inledningsvis ett kronologiskt perspektiv.

Under 1970-talet fanns en tydlig strävan efter att avkriminalisera, både på brottsbalksområdet och på det specialstraffrättsliga området. Motiven till avkriminaliseringarna varierade. Exempelvis sammanhängde den avkriminalisering som skedde beträffande fylleribrottet (16 kap. 15 § BrB) med att den akut berusade ansågs vara sjuk och i behov av medicinska insatser i stället för straff (se SOU 1968:55 och 56 samt NJA II 1976 s. 526). Vid upphävandet av bestämmelserna om brott mot trosfrid (16 kap. 9 § BrB) och samhällsfarlig ryktesspridning (16 kap. 6 §) framhölls vikten av en vidsträckt rätt till allmän yttrandefrihet (se NJA II 1970 s. 551 f. resp. NJA II. 1976 s. 408). Effektivitetsskäl hörde till de mer frekvent åberopade skälen för avkriminalisering under perioden. I ett flertal specialstraffrättsliga regleringar ersattes straffsanktionen med en avgiftssanktion i det huvudsakliga syftet att få till stånd en mer effektiv hantering av mass- och bagatellbrottslighet. Så var t.ex. fallet när det gällde vissa överträdelser av skattereglerna, parkeringsförseelser och underlåtenhet att betala trafikförsäkring.

Till de mer påtagliga utvecklingstendenserna på 1970-talet hörde bl.a. ökad självständig ställning för kvinnan, ökat fokus på individen och den personliga integriteten samt tilltagande intresse för konsumentskydd och miljöskydd. Att samhällsutvecklingen gick mot ökad självständig ställning för kvinnan avspeglade sig bl.a. i avkriminaliseringen av fosterfördrivning, som begåtts av den gravida kvinnan själv. I övrigt framträdde dock de nämnda tendenserna framför allt mot bakgrund av de nyregleringar och nykriminaliseringar som infördes under perioden.

När det gäller utvecklingen mot att i större utsträckning sätta individen och den personliga integriteten i fokus kan pekas på införandet i föräldrabalken av ett uttryckligt förbud mot barnaga (numera 6 kap. 1 §) och tillkomsten av regleringar som avsåg att skapa skydd mot integritetskränkningar genom tv-övervakning och databehandling. Det tilltagande intresset för konsumentskydd visade sig i att det infördes omfattande lagstiftning på området, vilken bl.a. innefattade kraftiga sanktioner för vilseledande marknadsföring. Lagstiftning till skydd för miljön hade införts så smått redan

på 1960-talet, men började ta ordentlig fart under 1970-talet. Exempelvis infördes i skogslagstiftningen, som fram till dess enbart hade innehållit straffbestämmelser som syftade till att skydda skogen som produktionsresurs, även bestämmelser som straffbelade överträdelser av föreskrifter om naturvårdshänsyn.

Den dominerande utvecklingstendensen på 1980-talet var fortsatt ökad fokusering på individen och den personliga integriteten. Våldsbrottsligheten kom under denna period att tilldra sig ett växande intresse i den allmänna debatten, vilket blev startpunkten för en våg – som ännu inte har ebbat ut – av nya regleringar, avsedda att med kraft motverka sådan brottslighet. Till de första regleringarna med detta syfte hörde lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. Avsikten med lagen var att begränsa förekomsten på allmän plats av knivar och andra tillhyggen som kunde användas vid våldsbrott (prop. 1987/88:98).

Det ökade intresset för individen och den personliga integriteten visade sig också i att det var på 1980-talet som brottsoffrets situation för första gången på allvar uppmärksammades inom forskning och lagstiftning. Under 1990-talet inrättades sedan Brottsoffermyndigheten, vars övergripande uppgift skulle vara att främja brottsoffers rättigheter, behov och intressen. Med brottsofferrörelsens genombrott kom en ökad fokusering på reglering och kriminalisering till skydd för bl.a. kvinnors rätt och barns rätt, vilken fortfarande pågår. När det gäller reglering till skydd för kvinnors rätt kan t.ex. pekas på lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor och lagen (1988:688) om kontaktförbud, vilka båda tillkom på 1980-talet, samt straffbestämmelserna om grov kvinnofridskränkning och olaga förföljelse, som infördes i BrB i slutet av 1990-talet respektive år 2011 (4 kap. 4 a och 4 b §§). När det gäller reglering till skydd för barns rätt kan nämnas bestämmelsen i BrB om barnpornografibrott (16 kap. 10 a §), som tillkom år 1979 och därefter har vidgats vid ett flertal tillfällen. Vidare kan pekas på lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar och på ett par straffbestämmelser som har införts i BrB på 2000-talet, nämligen bestämmelserna om utnyttjande av barn för sexuell posering (6 kap. 8 §) och kontakt med barn i sexuellt syfte (6 kap. 10 a §). Förslagen om kriminalisering av olovlig fotografering, äktenskapstvång och barnäktenskap som lämnades under år 2011 och år 2012 visar också på ett ökat intresse för intrång i den personliga integriteten.

När det gäller 1990-talets utvecklingstendenser kan det konstateras att Sveriges inträde i EU år 1995 hade stor betydelse för att det kriminaliserade området fortsatte att utvidgas påtagligt under perioden. Till de områden som påverkades i hög grad av EUmedlemskapet hörde bl.a. miljö, jordbruk, fiske, livsmedel, djur, tullagstiftning, punktskatt, trafik och transport samt utlänningslagstiftning. Ökat internationellt samarbete är också en utvecklingstendens som från och med 1990-talet synes ha fått en ökande betydelse för vidgningen av det kriminaliserade området.

Utvecklingen på 1990-talet utmärktes även av en ny våg av avkriminaliseringar, denna gång dock i princip enbart på det specialstraffrättsliga området. Avkriminaliseringarna var huvudsakligen skenbara, eftersom straffsanktionen vanligen byttes ut mot avgiftssanktion. Syftet med sanktionsväxlingarna var inte detsamma som på 1970-talet – att effektivisera hanteringen av mass- och bagatellbrottslighet – utan i stället att möjliggöra kraftigare ingripanden och att få tillgång till en sanktion som kunde riktas mot juridiska personer. Till de områden som berördes hörde bl.a. marknads- och konkurrenslagstiftningen.

En tydlig utvecklingstendens under 2000-talet är att EU-medlemskapet och internationellt samarbete har fått allt större betydelse för det kriminaliserade områdets utveckling. Exempelvis har det under perioden tillkommit omfattande straffsanktionering rörande terrorism. Vad som avses är lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Samtliga dessa lagar har sin bakgrund i internationella konventioner eller inom EU antagna rambeslut avseende åtgärder mot terrorism. Organiserad brottslighet är ett annat område där EU-samarbetet har intensifierats under 2000-talet och föranlett vidgningar av det kriminaliserade området. För att genomföra rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet i svensk lagstiftning utökades år 2011 straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper påtagligt såväl på brottsbalksområdet som på specialstraffrättens område.

En annan utvecklingstendens som har märkts under 2000-talet är att intresset för skydd för individen och för den personliga integriteten har utsträckt till nya områden. Exempelvis har det, i syfte bl.a. att skydda den enskilda människan och respekten för människovärdet vid forskning, införts straffsanktionerad reglering

om krav på etikprövning av forskning som avser människor. Även när det gäller biobanker och genetisk integritet har det införts straffsanktionerade regleringar som syftar till att skydda den enskildes integritet.

Ytterligare en utvecklingstendens under 2000-talet – som får ses som en fortsättning på den under 1990-talet inledda utvecklingen mot att växla över från straffsanktion till avgiftssanktion för att få tillgång till en kännbar sanktion mot juridiska personer – har varit införandet av sanktionsavgifter på finansmarknadsområdet. Avgifterna kan uppgå till mycket höga belopp. Systemen infördes för att ge Finansinspektionen utrymme för mer nyanserade bedömningar vid överträdelser av regelverket. Av intresse i detta sammanhang är att de sanktionsavgifter som har tillkommit på finansmarknadsområdet inte i något fall har inneburit avkriminalisering.

Som redan har framgått av analysen ovan har samhällsutvecklingen under lång tid gått mot att samhället i allt högre grad ska ta hand om och skydda individen. Denna utvecklingstendens har inneburit att det på vissa områden kontinuerligt under hela perioden från BrB:s ikraftträdande fram till i dag har skett markanta utökningar av kriminaliseringen. Så har t.ex. skett när det gäller hälsofarliga ämnen, trafik och transport samt allmän ordning och säkerhet. Även den tekniska utvecklingen har frekvent under perioden fört med sig behov av nya regleringar, vilka ofta har sanktionerats med straff. Här kan t.ex. pekas på regleringarna om förbud beträffande viss avkodningsutrustning och om ansvar för elektroniska anslagstavlor, vilka tillkom på 1990-talet. De bestämmelser om förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar, som under 2000-talet infördes i aktiebolagslagen och ett flertal andra lagar, är också exempel på straffbestämmelser som har tillkommit mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och de ändrade förutsättningar för samhällslivet som denna har gett upphov till.

En tydlig utvecklingstendens för hela perioden från BrB:s införande fram till i dag är vidare att försök, förberedelse och andra osjälvständiga brottstyper har kriminaliserats i allt högre utsträckning, såväl på brottsbalksområdet som på det specialstraffrättsliga området. Uppfyllandet av internationella åtaganden och samarbetet inom EU har till viss del haft betydelse för denna utveckling. När det gäller EU-samarbetet kan t.ex. pekas på det ovan nämnda rambeslutet om kampen mot organiserad brottslighet och den ytterligare kriminalisering av osjälvständiga brottstyper som det föran-

ledde år 2011, dels i BrB, dels i bl.a. miljöbalken, skattebrottslagen och jaktlagen. Straffbeläggningen av försök, förberedelse och stämpling till grovt häleri eller grovt penninghäleri, som infördes år 2002 (prop. 2000/01:133), är ett annat exempel på utökad kriminalisering av osjälvständiga brottstyper som har sin bakgrund i EUrättsliga instrument. Nämnda lagstiftning tillkom för att uppfylla krav som hade uppställts i det år 1997 antagna andra tilläggsprotokollet till konventionen om skydd för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (bedrägerikonventionen). Den ökade kriminaliseringen av osjälvständiga brottstyper har sammantaget inneburit en kraftig utvidgning av det straffbelagda området.

Vid kartläggningen har iakttagits flera utvecklingstendenser när det gäller sättet att kriminalisera. En av de utvecklingstendenser som framträtt är att man allt oftare självständigt kriminaliserar gärningar som typiskt sett är att betrakta som förstadier till brott eller medverkan till brott. Här synes internationella konventioner m.m. ha spelat viss roll. Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet kan tas som exempel. Lagen, som trädde i kraft år 2002, föranleddes av Sveriges tillträde till en FN-konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149). Den straffsanktionering som krävdes enligt konventionen omfattade även försök till förberedelse. Eftersom det ansågs mindre lämpligt att genomföra de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna genom att kriminalisera försök till förberedelse till brott, uppfylldes i stället konventionens krav genom införandet av en självständig brottsform. Utöver den självständiga straffbestämmelsen, som kriminaliserar att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarliga brott, infördes också en bestämmelse som straffbelade försök till sådant brott. Den totala kriminaliseringen blev därmed mycket vidsträckt.

Narkotikastrafflagen kan nämnas som ett äldre exempel på utvecklingstendensen att självständigt kriminalisera gärningar som vanligen brukar betraktas som medverkansgärningar. I nämnda lag infördes på 1980-talet självständiga kriminaliseringar av ett antal beteenden, vilka i stor utsträckning redan var straffbara som medverkan. Övergången från osjälvständiga till självständiga kriminaliseringar fick genomslag i praxis på så sätt att det vid straffvärdebedömningarna för ”egentliga” medverkansgärningar ofta inte togs hänsyn till, eller inte togs tillräcklig hänsyn till, att dessa många gånger var mindre allvarliga än ”huvudgärningen”. Följden blev en

mycket kraftig repressionsökning för beteenden som tidigare hade bestraffats som medverkan.

En annan utvecklingstendens när det gäller sättet att kriminalisera är att det har blivit allt vanligare att i nya straffbestämmelser specialreglera beteenden som i princip redan täcks av andra straffbud. Exempel från brottsbalksområdet på sådana nya straffbud är bestämmelserna om arbetsmiljöbrott (3 kap. 10 §), människohandel (4 kap. 1 a §), grov (kvinno)fridskränkning (4 kap. 4 a §) och olaga förföljelse (4 kap. 4 b §). Vad gäller det specialstraffrättsliga området kan pekas på straffbestämmelserna i lagen om förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen om omskärelse av pojkar och lagen om straff för terroristbrott. Även bestämmelsen om nedskräpningsförseelse i miljöbalken (29 kap. 7 a §) kan nämnas i sammanhanget.

Bakgrunden till att den här typen av specialregleringar har införts varierar. Bestämmelserna om grov (kvinno)fridskränkning och olaga förföljelse har bl.a. tillkommit för att möjliggöra en höjning av straffnivån för vissa upprepade kränkande gärningar som riktas mot en och samma person (prop. 1997/98:55 s. 76 f. resp. 2010/11:45 s. 67 f.). Dessa straffbestämmelser är uppbyggda så att de kan tillämpas i stället för straffbestämmelserna som de överlappar, t.ex. misshandel, olaga hot, hemfridsbrott och ofredande, om vissa kvalificerande rekvisit är uppfyllda. En liknande konstruktion har straffbestämmelsen om terroristbrott, som tillkommit för att genomföra ett inom EU antaget rambeslut om bekämpande av terrorism (prop. 2002/03:38). Regleringen innebär att vissa särskilt angivna gärningar, däribland mord, sabotage och kapning, under vissa förutsättningar ska rubriceras som terroristbrott och straffas enligt en strängare straffskala än som annars skulle ha varit tillämplig.

I vissa fall synes motivet till att införa specialreglering främst ha varit att markera att samhället tar avstånd från eller agerar kraftfullt mot ett visst beteende. Sådana skäl anfördes t.ex. vid tillkomsten av den ovan nämnda bestämmelsen om grov (kvinno)fridskränkning. Ett annat exempel är lagen om förbud mot könsstympning av kvinnor, som tillkom för att klart markera att sedvänjan med kvinnlig omskärelse i alla dess former var oförenlig med svensk rättsuppfattning (prop. 1981/82:172 s. 7). De flesta, möjligen rentav samtliga, ingrepp som det var fråga om omfattades nämligen av BrB:s regler om straff för misshandel. De strafflatituder som ursprungligen upptogs i lagen korresponderade dessutom med vad

som gällde för de olika graderna av misshandel. Genom senare lagändringar (prop. 1997/98:55) har dock straffskalorna för könsstympning skärpts väsentligt, så att det numera föreligger en påtaglig skillnad mellan straffskalorna i de båda regleringarna. Dessutom har kriminaliseringen av osjälvständiga brottsformer utvidgats så att den blivit klart mer omfattande för könsstympning än för misshandelsbrotten.

Bestämmelsen om människohandel, som tillkom år 2002 (då med rubriceringen människohandel för sexuella ändamål) kan nämnas som ytterligare ett exempel på specialreglering vars införande i betydande mån syftade till att markera samhällets inställning till en viss företeelse. Bestämmelsen föranleddes av flera internationella instrument som tillkommit för att bekämpa människohandel i olika former. I de internationella instrumenten beskrevs människohandeln som en verksamhet bestående av flera led. Dessa led var genom olika bestämmelser i BrB i allt väsentligt kriminaliserade redan före år 2002. Enligt regeringen (se prop. 2001/02:124 s. 18 ff.) kunde det dock ifrågasättas om de olika delarna, när de förekom i sammanhanget människohandel, alltid behandlades på ett fullt adekvat sätt i den gällande svenska lagstiftningen. Som skäl för att införa bestämmelsen om människohandel anförde regeringen bl.a. att ett särskilt straffansvar skulle kunna bidra till att bättre synliggöra fenomenet med handel med människor. Det ansågs också att införandet av en särskild straffbestämmelse även i övrigt kunde underlätta det internationella samarbetet mot människohandel, vilket var av grundläggande betydelse för en effektiv bekämpning av brottstypen.

Straffbestämmelsen om nedskräpningsförseelse motiverades bl.a. med att en effektiv sanktion mot nedskräpning utgjorde en tydlig markering från samhällets sida om nedskräpningsförbudets betydelse (prop. 2010/11:125 s. 14 f.). Genom bestämmelsen, som innebar att redan kriminaliserade, lindrigare varianter av nedskräpning överfördes till en självständig straffbestämmelse, skapades nämligen förutsättningar för användande av ordningsbot på området.

Ytterligare en utvecklingstendens när det gäller sättet att kriminalisera kan illustreras med lagen om kontaktförbud, som infördes i slutet av 1980-talet (då med rubriken ”lag om besöksförbud”). Genom lagen, som tillkom främst i syfte att förbättra skyddet för kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp, infördes bl.a. möjlighet för åklagaren att, under vissa förutsättningar, meddela förbud för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med eller följa efter en annan person. I lagen intogs också en

bestämmelse som straffbelade överträdelser av sådana förbud. Exempel från 2000-talet på detta sätt att kriminalisera – att i lag ange förutsättningarna för att en myndighet ska få meddela förbud av visst slag mot en viss person och straffbelägga överträdelser av förbudet – finns i lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och i lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter. I den förstnämnda lagen, som tillkom för att stävja det idrottsrelaterade våldet, gavs åklagare möjlighet att förbjuda en person att få tillträde till och vistas på viss plats när idrottsarrangemang anordnas där. När den nuvarande lagen om tillsyn över hundar och katter år 2007 ersatte en äldre lag intogs i regleringen bestämmelser om möjlighet för polismyndigheten att meddela förbud att ha hand om hund, s.k. hundförbud, för den som allvarligt brister eller tidigare har brustit i tillsynen över en hund. Enligt båda lagarna är det straffbelagt att överträda förbud som meddelats med stöd av regleringarna.

Ett utmärkande drag för de ovan berörda kriminaliseringarna är att de träffar beteenden som normalt är tillåtna. Ett annat utmärkande drag är att de beteenden som är straffbelagda närmast avser förstadier till de ageranden som lagstiftaren ytterst har velat förhindra, dvs. våld eller hot eller – när det gäller hundförbud – att djuret angriper någon i omgivningen.

När det gäller utvecklingstendenser i fråga om sättet att kriminalisera ska också framhållas att på vissa områden, bl.a. när det gäller narkotika och andra hälsofarliga ämnen, har strävan efter att säkerställa att allt som behöver omfattas av straffsanktionering också gör det, medfört att kriminaliseringen har måst ges en i vissa avseenden mycket flexibel utformning.

I narkotikastrafflagen finns t.ex. en straffrättslig definition av narkotika (8 §) som möjliggör att regleringen snabbt kan ändras så att den omfattar nya ämnen som kommit ut på marknaden. Enligt definitionen, som vidgades år 1999 (prop. 1997/98:183), ska med narkotika förstås läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter och som på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, eller av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen.

Samtidigt som narkotikadefinitionen utvidgades, infördes lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I den inledande paragrafen stadgas att lagen gäller varor som på grund av sina inne-

boende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Paragrafen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att föreskriva på vilka varor lagen ska tillämpas. I lagen kriminaliseras bl.a. att utan tillstånd överlåta, framställa eller inneha sådana varor som har förtecknats i regeringens förordning. Vid tillkomsten av lagen påpekade Lagrådet att lagtexten inte gav någon närmare avgränsning av de hälsofarliga varor som avsågs och att regeringen fick en betydande frihet när det gällde att bestämma vilka varor som lagen skulle tillämpas på (prop. 1997/98:183 s. 90 f.).

Ovan har berörts ett antal utvecklingstendenser när det gäller sättet att kriminalisera som har framträtt vid kartläggningen. Användandet av blankettstraffbud, som är ett sätt att straffbelägga beteenden som har använts sedan mycket lång tid tillbaka, ska också beröras något. Av kartläggningen har framgått att Sveriges medlemskap i EU har föranlett betydande utvidgningar av det i specialstraffrätten kriminaliserade området från år 1995 och fram till i dag samt att de straffbestämmelser som har tillkommit med anledning av EU-samarbetet i stor utsträckning är utformade som blankettstraffbud. Användandet av blankettstraffbud är särskilt vanligt på områden där EU-regleringen till stor del utgörs av direktverkande förordningar, som inte får göras om eller tas in i svensk lagtext, men som för sitt genomförande förutsätter kompletterande nationella bestämmelser om straff. Detta sätt att kriminalisera – att införa blankettstraffbud som fylls ut av EU-reglering – har visat sig vara förenat med vissa svårigheter när det gäller att uppfylla de krav på tydlighet och förutsebarhet som måste ställas på straffrättslig reglering. En mängd straffbestämmelser, bl.a. på livsmedels- och jordbruksområdet, är nämligen utformade så att det inte går att bilda sig en uppfattning om vad som egentligen straffsanktioneras genom att enbart läsa straffbestämmelserna.

När det gäller straffsanktionering genom blankettstraffbud finns det anledning att påpeka att valet av lagteknisk lösning vid utformningen av blankettstraffbuden har betydelse för vad som i subjektivt hänseende krävs för straffansvar; om det är tillräckligt att rekvisiten i handlingsregeln är subjektivt täckta eller om det krävs att gärningsmannen haft uppsåt eller varit oaktsam i förhållande till existensen av och innehållet i den straffbelagda handlingsregeln.

I ett lagstiftningsärende angående straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier uttalade sig Lagrådet angående kravet på

subjektiv täckning vid olika slag av blankettstraffbud (se prop. 2011/12:59 s. 70 ff.) Lagrådet anförde att det i vissa fall står klart att hänvisningen till normerna utanför själva straffbestämmelsen endast används för att slippa upprepa en handlingsregel som finns på annat håll, ofta i samma lag som straffbestämmelsen. I sådana fall ska straffbestämmelsen läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen, vilket innebär att det är tillräckligt för straffansvar att rekvisiten i handlingsregeln är subjektivt täckta. Vidare angav Lagrådet att det i andra fall är lika klart att en straffbestämmelse som hänvisar till andra normer inte ska läsas som om dessa normer stod i själva straffbestämmelsen. Vad som straffbeläggs är då inte normerna utan att bryta mot dessa och i dessa fall krävs subjektiv täckning i förhållande till att gärningen stått i strid mot en norm av det slag som det hänvisas till i straffbestämmelsen. Straffbestämmelsen om tjänstefel i BrB (20 kap. 1 §) nämndes som ett exempel på en sådan straffbestämmelse (där straffbeläggs att vid myndighetsutövning åsidosätta ”vad som gäller för uppgiften”).

De olika typerna av blankettstraffbud som beskrivits ovan benämns ibland slutna respektive öppna blankettstraffbud. Ett blankettstraffbud kan vara en blandning av båda typerna och det framgår inte alltid klart i vilken omfattning bestämmelserna är att uppfatta på det ena eller andra sättet.

Det ska påpekas att utredningens uppdrag omfattar vissa frågor rörande blankettstraffbud och att dessa behandlas närmare i kapitel 11.

Vad beträffar den svenska straffrättsliga jurisdiktionen har utvecklingen under ett antal decennier gått mot en utvidgad svensk domsrätt avseende brott som begåtts utomlands. Samarbetet inom EU och den ökade förekomsten av internationella instrument har haft betydelse också för denna utveckling. Terrorism, människohandel och barnpornografi är bara några av de områden där den svenska domsrätten har utvidgats.

Den utvecklingstendens mot ökat intresse för individen och den personliga integriteten, som har beskrivits som mycket betydelsefull för det kriminaliserade områdets utvidgning, avspeglar sig också i lagändringar som inte har påverkat det straffsanktionerade områdets omfattning. På brottsbalksområdet har det sedan balkens ikraftträdande genomförts ett mycket stort antal lagändringar som inneburit att straffskalor skärpts och att särskilda straffskalor införts för grova brott (i vissa fall även nya brottsrubriceringar). Ändringar av denna karaktär har skett i de flesta av BrB:s kapitel, men de har varit särskilt påtagliga när det gäller brott som kränker den enskil-

des personliga integritet. Härigenom framträder att denna typ av brott sedan BrB:s ikraftträdande kommit att betraktas som alltmer klandervärd. Detta märks även genom införandet av de tidigare nämnda bestämmelserna om grov (kvinno)fridskränkning och olaga förföljelse, genom vilka det blivit möjligt att för vissa gärningar, som redan tidigare var straffbelagda, utdöma straff enligt en strängare straffskala. Tendensen att se allvarligare på brott mot den personliga integriteten framträder också mot bakgrund av de ändringar som gjorts i kapitlet om sexualbrott (6 kap.) och som inneburit att vissa gärningar numera rubriceras som allvarligare brott än enligt tidigare lagstiftning. I sammanhanget bör också nämnas att flera av de åtalsbegränsningsregler som vid BrB:s införande gällde för brotten mot person numera har upphävts och att åklagarens rätt och plikt att åtala för denna typ av brott således har utökats, jfr. förmögenhetsbrotten; för dessa har åtalsbegränsningsreglerna i stället blivit fler.

Det kan konstateras att sedan BrB trädde i kraft har repressionen i straffsystemet som helhet ökat påtagligt. Detta har skett inte enbart genom kraftigt utvidgad kriminalisering, utan även till följd av lagändringar som inte har påverkat omfattningen av det straffsanktionerade området, såsom skärpningar av straffskalorna. Utöver att de skärpta straffskalorna har inneburit att vissa gärningar kommit att bestraffas allt hårdare, har de också fått till följd att bestämmelsen i 23 kap. 4 § BrB om ansvar för medverkan har blivit tillämplig på allt fler specialstraffrättsliga brott. Enligt nämnda bestämmelse är det generellt straffbelagt att medverka till brottsbalksbrott, medan det för utdömande av sådant ansvar på det specialstraffrättsliga området krävs att fängelse är föreskrivet för brottet eller att det finns en särskild föreskrift om att medverkan ska bestraffas. När det på specialstraffrättens område har förts in fängelse i straffskalor som tidigare enbart har omfattat böter, har således ändringen inte enbart inneburit att det blivit möjligt att döma till ett strängare straff för brottet utan även att medverkan till sådant brott blivit straffbart.

I riktning mot förstärkt repression i straffsystemet har även den i praxis utvidgade tillämpningen av medverkansreglerna, som tog fart i slutet av 1990-talet, verkat. Vad som avses är att det har blivit allt vanligare att flera personer som tillsammans begått ett brott åtalas och döms för att ha begått brottet ”tillsammans och i samförstånd” eller ”gemensamt och i samråd”. Kännetecknande för sådant medgärningsmannaskap (termen används i doktrinen och i

viss utsträckning i praxis, men däremot inte av lagstiftaren) är att det inte finns någon person som på egen hand uppfyller brottsrekvisiten som gärningsman, utan att flera personer har hjälpts åt med att utföra brottet (se L. Holmqvist, M. Leijonhufvud, P. O. Träskman, S. Wennberg, Brottsbalken. En kommentar. Kap. 13–24, lösbladssystem, BrB 23:4 s. 18). Var och en av dem straffas då som medgärningsman. Eftersom kausaliteten bedöms utifrån det gemensamma handlandet, behöver det inte styrkas vems eller vilkas av de deltagandes handlande som orsakat effekten (se a.a.).

Avslutningsvis ska också pekas på den processrättsliga utveckling som är en följd av den utveckling som har kunnat konstateras när det gäller det kriminaliserade områdets omfattning. I takt med att det kriminaliserade området har växt har det blivit allt svårare att få rättsväsendets resurser att räcka till. Parallellt med att det kriminaliserade området har utvidgats har det därför införts ökade möjligheter att på olika sätt hantera viss brottslighet, främst bagatellartad sådan, utanför domstolarna. Vad som avses är att det sedan BrB infördes dels har skett en avsevärd utvidgning av processinstituten strafföreläggande, åtalsunderlåtelse och rapporteftergift, dels har tillkommit ett par nya institut, nämligen föreläggande av ordningsbot och förundersökningsbegränsning (nedläggande av förundersökning).

5.4. Väsentliga ny- och avkriminaliseringar

I detta avsnitt berörs frågan om vilka av de sedan BrB:s ikraftträdande genomförda av- och nykriminaliseringarna som – mot bakgrund av de konsekvenser de torde ha fått för rättsväsendets resursanvändning – framstår som mer väsentliga. Med rättsväsendet avses i det följande de allmänna domstolarna samt åklagar- och polismyndigheterna. Den resursanvändning som avses är i huvudsak nämnda domstolars och myndigheters kostnader för brottsutredning och lagföring av brott.

I den fortsatta framställningen redovisas viss statistik avseende bl.a. lagföringsbeslut. Med begreppet avses fällande domar i tingsrätt samt beslut av åklagare om strafföreläggande och åtalsunderlåtelse. Däremot omfattar begreppet inte ordningsbot som utfärdas av polis eller tull, vilket ju förvisso också är en sorts lagföringsbeslut. Anledningen till denna begränsning av begreppet är att ordningsbot inte ingår i den officiella lagföringsstatistiken. Ordnings-

bot redovisas i stället separat. Beträffande begreppet lagföringsbeslut ska också påpekas att en person kan lagföras för flera brott i en och samma dom eller beslut. I statistik över lagföringsbeslut redovisas huvudbrotten i lagföringarna, dvs. de brott som har den strängaste påföljden i straffskalan, medan statistik över lagförda brott omfattar samtliga brott som ingår i lagföringsbesluten.

Till de avkriminaliseringar på brottsbalksområdet som bör ha inneburit en avsevärd minskning av belastningen på rättsväsendet hör framför allt avskaffandet av fylleribrottet (1976).

Mellan åren 1975 och 1978 minskade det totala antalet lagförda personer från drygt 300 000 till drygt 200 000, vilket i hög grad hade sin förklaring i avskaffandet av fylleribrottet (se Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2007, Brottsförebyggande rådets rapport 2008:23, s. 49). De resursbesparingar som avkriminaliseringen innebar måste ha varit tydliga för såväl de allmänna domstolarna som polis- och åklagarmyndigheterna.

En annan betydande avkriminalisering var ersättandet av det militära ansvarssystemet med ett i huvudsak utomstraffrättsligt system (1986). Före reformen av det militära ansvarssystemet var 21 kap. BrB om brott av krigsmän tillämplig både under fredsförhållanden och i krigstid. Reformen innebar bl.a. att ett flertal straffbestämmelser avskaffades och att de kvarvarande straffbestämmelserna inte längre skulle vara tillämpliga under fredsförhållanden. Beteenden som avkriminaliserades skulle därefter i stället hanteras i ett utomstraffrättsligt system. Av statistik för år 1980 framgår att detta år uppgick antalet anmälda brott mot 21 kap. BrB till över 4 000 och att det totala antalet lagförda brott var drygt 2 300. Reformen bör således ha inneburit en klar resursbesparing för rättsväsendet.

På det specialstraffrättsliga området kan pekas ut i vart fall en handfull reformer som har inneburit avkriminalisering – formell eller i praktiken – och som har medfört betydande resursbesparingar för rättsväsendet.

Införandet av system med sanktionsavgifter på skatteområdet (1972) respektive på tullområdet (1985) är två av dessa reformer. Någon formell avkriminalisering skedde inte i samband med tillkomsten av sanktionsavgifterna, bl.a. skattetillägg och tulltillägg, men den ändrade regleringen innebar i praktiken att mängder med bagatellartade förseelser mot skatte- respektive tullagstiftningen kom att sanktioneras enbart genom det administrativa sanktionssystemet. Genom reformen befriades således polis- och åklagar-

myndigheter och allmänna domstolar från hanteringen av mindre allvarliga brott på skatte- och tullområdena. För att något illustrera omfattningen av den hantering som rättsväsendet avlastades genom reformen kan nämnas att antalet skattetilläggsbeslut år 2001 uppgick till cirka 260 000, vilket motsvarade en tredjedel av alla beskattningsbeslut på skattemyndighetens initiativ, och att sammanlagt debiterades detta år skattetillägg netto med 2,1 miljarder kr (se Riksskatteverkets Rapport 2002:14, Om tillämpningen av skattetillägg och skattekontrollens preventiva effekt, s. 109).

Det bör dock påpekas att även om reformerna på skatte- och tullområdet innebar betydande resursbesparingar för rättsväsendet måste de också ha fått till följd att resursåtgången ökade märkbart hos de myndigheter som beslutar om sanktionsavgifterna, dvs. hos skattemyndigheterna (numera Skatteverket) och Tullverket. De ändrade sanktionssystemen bör även ha lett till en något ökad resursåtgång hos förvaltningsdomstolarna, eftersom de prövar överklagade beslut om sanktionsavgift. Många gånger ingår dock frågan om sanktionsavgift i ett överklagande av den materiella skattefrågan, som skulle ha underställts förvaltningsdomstolens prövning även om inte sanktionsavgift hade påförts. Dessutom ankommer det på förvaltningsdomstol, och inte på Tullverket, att besluta i frågor om tulltillägg på grund av oriktiga uppgifter.

Andra reformer som det finns anledning att peka på är övergången från straffsanktion till avgiftssanktion när det gäller dels vissa parkeringsförseelser (1977), dels underlåtenhet att hålla trafikförsäkring för registrerade motorfordon (1977) och dels överträdelser av plan- och byggregleringen (1977).

Genom införandet av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift kom de flesta former av parkeringsförseelser att sanktioneras med en avgift i stället för straff. Detta innebar avsevärda resursbesparingar för rättsväsendet och då främst för polis- och åklagarmyndigheterna. Eftersom effektivare resursanvändning var det huvudsakliga motivet till reformen fördes det i förarbetena (prop. 1975/76:106) vissa resonemang om de resursbesparingar som väntades bli följden av att växla över från straffsanktion till avgiftssanktion, vilka det finns anledning att återge här.

I motiven framhölls (a. prop. s. 33 ff.) att det straffrättsliga systemet vid parkeringsförseelser hade kommit att förutsätta en uppföljning genom resurskrävande förfaranden i en omfattning som måste anses orimlig, bedömd med utgångspunkt i en riktig prioritering av polis-, åklagar- och domstolsväsendets resurser.

Exempelvis hade det inom Stockholms kommun krävts att den vid polismyndigheten och tingsrätten med parkeringsförseelser sysselsatta personalstyrkan mer än fördubblats på ett par år. När det gällde åklagarväsendet konstaterades att i landet som helhet nästan hälften och i Stockholm och Göteborg avsevärt mer än hälften av alla strafförelägganden avsåg parkeringsförseelser. Övergången till ett avgiftssystem bedömdes leda till betydande resursbesparingar. Exempelvis beräknades personalstyrkan på parkeringskontoret i Stockholm kunna mer än halveras. För åklagarväsendets del konstaterades att all den personal som sysselsattes med strafförelägganden på grund av parkeringsförseelser kunde frigöras för andra arbetsuppgifter. Även belastning på domstolsväsendet bedömdes minska. Här syntes en reducering av arbetsmängden såvitt avsåg parkeringsförseelser med mer än hälften sannolik.

1977 års reform av sanktionssystemet i trafikskadelagen (1975:1410) innebar att bötesstraffet för underlåtenhet att hålla trafikförsäkring för registrerade motorfordon ersattes av en skyldighet att betala en privaträttslig avgift (trafikförsäkringsavgift) till trafikförsäkringsföreningen. Straffbestämmelserna som avsåg oregistrerade eller avställda fordon som brukades i trafik utan trafikförsäkring behölls dock, eftersom det i dessa fall inte var möjligt att utnyttja den i bilregistret inbyggda datatekniken för att ålägga fordonsägaren trafikförsäkringsavgift. Det ändrade sanktionssystemet medförde betydande kostnadsbesparingar för rättsväsendet, eftersom det innebar att polis- och åklagarmyndigheterna och de allmänna domstolarna avlastades uppgiften att utreda och lagföra flertalet ärenden om överträdelser av reglerna om trafikförsäkringsplikten. Det bör tilläggas att vid tillkomsten av det nya avgiftssystemet förutsågs (se prop. 1977/78:16 s. 54) att reformen också skulle medföra vissa kostnadsökningar, hänförliga dels till ett inte oväsentligt antal ansökningar om betalningsförelägganden och dels till ett ökat antal mål om utdömande av förelagda viten.

Den reform av plan- och byggnadsregleringens sanktionssystem som genomfördes år 1977 innebar att den tidigare straffsanktionen ersattes av tre olika avgifter. Även om huvudsyftet med att införa sanktionsavgifterna var att försöka åstadkomma en påföljd som bättre än straff skulle avhålla från olovligt byggande, var ytterligare ett av motiven för reformen att avlasta polis- och åklagarmyndigheterna och de allmänna domstolarna (se t.ex. prop. 1975/76:164 och W. Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt vid olovligt byggande, 1987, s. 128 ff.).

I likhet med vad som ovan har konstaterats beträffande övergången från straff till avgift på skatte- och tullområdet, ledde sanktionsväxlingen på plan- och byggnadsområdet till klart minskad belastning på rättsväsendet samtidigt som resursåtgången bör ha ökat på annat håll. Här avses i första hand att resursåtgången hos den myndighet som beslutar om sanktionsavgifterna måste ha ökat märkbart, men också att viss ökad belastning hos förvaltningsdomstolarna bör ha blivit följden av att blev möjligt att överklaga beslut om sanktionsavgift till dessa.

När det gäller avkriminaliseringar på det specialstraffrättsliga området som har medfört betydande resursbesparingar för rättsväsendet kan det finnas anledning att också nämna de ändringar som nyligen (2010) har genomförts i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Ändringarna innebär att skyldigheten att genomgå mönstring liksom skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt numera kräver att regeringen med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap först har beslutat detta. Eftersom det i dag är frivilligt att genomgå mönstring etc. är flertalet straffbestämmelser i lagen om totalförsvarsplikt i praktiken inte tillämpliga längre. För att få en bild av den resursbesparing som den ändrade regleringen medförde kan nämnas att år 2005 uppgick antalet lagförda brott mot lagen om totalförsvarsplikt till drygt 150, varav nästan 100 lagfördes genom dom.

Vad beträffar nykriminaliseringar på brottsbalksområdet som torde ha fört med sig en påtagligt ökad belastning för rättsväsendet finns till att börja med anledning att nämna den sammantagna utökning av straffskyddet för barn som har skett bl.a. genom den år 1979 införda och därefter vid flera tillfällen vidgade bestämmelsen om barnpornografibrott (16 kap. 10 a §) och de på senare år införda bestämmelserna om utnyttjande av barn för sexuell posering (6 kap. 8 §) och kontakt med barn i sexuellt syfte (6 kap. 10 a §). År 2011 anmäldes sammanlagt över 800 brott mot nämnda bestämmelser (drygt hälften avsåg barnpornografibrott). Samma år uppgick det totala antalet lagförda brott mot bestämmelserna till nästan 300 (två tredjedelar avsåg barnpornografibrott och resterande tredjedel avsåg i princip uteslutande utnyttjande av barn för sexuell posering). Merparten av lagföringarna skedde genom dom (närmare 270).

Kriminaliseringen av köp av sexuell tjänst (6 kap. 11 §) har rimligen också föranlett en klar ökning av belastningen på rättsväsendet. Brottet reglerades först i en särskild lag, lagen (1998:408) om

köp av sexuella tjänster, men överfördes år 2005 till BrB. Av den officiella statistiken framgår att år 2011 anmäldes drygt 750 brott mot lagen och att samma år uppgick det totala antalet lagförda brott till drygt 500, varav drygt 170 brott lagfördes genom dom.

Den ökade resursåtgång som de ovan berörda nykriminaliseringarna på brottsbalksområdet har inneburit för rättsväsendet torde främst ha drabbat polis- och åklagarmyndigheterna, men i inte obetydlig utsträckning också domstolarna.

I fråga om nykriminaliseringar inom specialstraffrätten som bör ha lett till ett påtagligt ökat resursbehov för rättsväsendet finns det anledning att nämna några områden där kriminaliseringen har vidgats kraftigt under lång tid. Ett sådant område är trafik, transport och infrastruktur, och då särskilt regleringar rörande vägtrafik och sjöfart.

När det gäller sistnämnda regleringar kan t.ex. pekas på kriminaliseringarna av ratt- och sjöfylleri. Kriminaliseringen av rattfylleri har vidgats vid ett flertal tillfällen, t.ex. sänktes år 1990 den nedre promillegränsen från 0,5 till 0,2 promille alkohol i blodet och år 1999 straffbelades s.k. drograttfylleri. Av statistiken framgår att antalet anmälda rattfylleribrott (i det följande inkluderas i detta begrepp både grovt rattfylleri och drograttfylleri) år 2011 var nästan 50 procent högre än år 1975 (numera närmare 30 000). Antalet lagföringsbeslut, där rattfylleribrott utgjort huvudbrottet, ligger däremot på i stort sett samma nivå i dag som det gjorde år 1975 (cirka 12 000). Av intresse i sammanhanget kan även vara att det totala antalet lagförda rattfylleribrott år 2011 uppgick till närmare 21 000, varav nästan 13 000 lagföringar skedde genom dom.

Vad gäller kriminaliseringen av sjöfylleri finns anledning att särskilt nämna den utvidgning av straffansvaret som skedde år 2010 (se prop. 2009/10:76) genom införandet av en fast, nedre promillegräns på 0,2 promille alkohol i blodet för den som framför ett fartyg eller i övrigt på ett fartyg fullgör en uppgift av väsentlig betydelse för säkerheten till sjöss, förutsatt att fartyget antingen med motordrift kan framföras med en hastighet om minst 15 knop eller har ett skrov med en största längd av minst tio meter. Statistiken över anmälda brott visar att anmälningarna av sjöfylleribrott har ökat markant från och med år 2010. Detta år uppgick antalet anmälda brott till nästan 300. Några år tidigare anmäldes vanligen omkring 60 brott per år.

Det ska påpekas att när det gäller ratt- och sjöfylleribrott har sannolikt såväl ökad bil- och båttrafik som förbättrade kontroll-

metoder och ökad satsning på att genomföra kontroller stor betydelse för ökningen av antalet anmälda brott. Trots detta är det dock en rimlig slutsats att nykriminaliseringarna vad avser ratt- och sjöfylleri har medfört en klar ökning av rättsväsendets resursbehov.

Hälsofarliga ämnen är ett annat område, vars kraftigt expanderade kriminalisering bör ha fått till följd att rättsväsendets resurser har tagits i allt större anspråk. Vad som avses är framför allt de successiva vidgningarna av narkotikastrafflagen som pågått sedan BrB infördes, men även nyregleringar på området, såsom lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Statistik beträffande narkotikastrafflagen kan här användas för att åskådliggöra utvecklingen. År 1975 anmäldes drygt 20 000 brott mot lagen. Motsvarande siffra år 2011 var nästan 90 000. Antalet lagföringar, med brott mot narkotikaregleringen som huvudbrott, uppgick år 1975 till knappt 3 000 och år 2011 till drygt 21 000. Det totala antalet lagförda brott mot narkotikastrafflagen år 2011 var nästan 50 000, varav cirka 30 000 lagfördes genom dom. Angående narkotikabrottslighetens ökade belastning på rättsväsendet från 1960-talets slut och fram till i dag kan även hänvisas till Hanns von Hofers artikel Det svenska fångtalets utveckling 1910–2010 (Nordisk Tidsskrift for Kiminalvidenskab 2012, s. 136 ff.). I artikeln anges bl.a. att år 2009 hade inte mindre än tjugo procent av samtliga lagföringar direkt med illegal hantering av narkotika att göra.

På narkotikaområdet, liksom när det gäller trafikområdet, har sannolikt satsningar på kontroller m.m. haft betydelse för det ökade antalet anmälda och lagförda brott. Även här står det dock klart att nykriminaliseringarna har orsakat en betydande ökning av rättsväsendets resursbehov.

Även ordning och säkerhet bör nämnas när det gäller områden vars kriminalisering har vidgats kraftigt under lång tid med ökat resursbehov hos rättsväsendet som följd. Här har bl.a. kriminaliseringen i vapenregleringen stadigt utökats och en mängd nya specialstraffrättsliga regleringar införts, se t.ex. lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall. Vad angår lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål kan nämnas att år 2011 lagfördes nästan 6 000 brott mot lagen, varav drygt 4 000 genom dom.

I anslutning till ovanstående ska påpekas att när det gäller författningar vars straffsanktionering har vidgats i flera omgångar har

utredningen vid kartläggningen noterat att det i förarbetena till de enskilda utvidgningarna ofta har anförts att ändringen i fråga endast i liten utsträckning kommer att innebära ökade kostnader. Jämförelsen har då givetvis utgått från den situation som har rått precis före den aktuella ändringen. Den ökade resursåtgång som sammantaget blivit följden av flera på varandra följande utvidgningar av författningens straffsanktionering bör dock många gånger ha kunnat vara betydande.

Lagen om kontaktförbud är ett tydligt exempel på det ovan sagda. När lagen infördes i slutet av 1980-talet bedömdes (prop. 1987/88:137 s. 38 f.) den nya uppgift som genom lagen lades på rättsväsendet – handläggning av ärenden om besöksförbud (numera kontaktförbud) – inte i någon större utsträckning komma att ta åklagarväsendets resurser i anspråk. För polisen och domstolarna uppskattades införandet av regleringen komma att innebära endast marginella förändringar. Regleringen har därefter utvidgats vid två tillfällen, år 2003 och år 2011. Vid det första tillfället gjordes bedömningen att ändringarna inte skulle leda till några större merkostnader (prop. 2002/03:70 s. 67 f.). Inför den senaste ändringen (prop. 2010/11:45 s. 75 f.) anfördes att arbetet med den nya uppgift som då lades på rättsväsendet – handläggningen av ärenden om elektronisk övervakning av särskilt utvidgade kontaktförbud – främst skulle komma att belasta polisväsendet som skulle verkställa den elektroniska övervakningen. För åklagarna och domstolarna bedömdes däremot den ökade arbetsbelastningen bli liten. Vad som här ska framhållas är att jämfört med situationen innan det fanns någon reglering av kontaktförbud, tar dock nuvarande kriminalisering av överträdelser av kontaktförbud i anspråk en betydande resursmängd hos rättsväsendet. Följande statistik belyser det sagda. Under år 2011 tog Åklagarmyndigheten emot cirka 13 300 ansökningar om kontaktförbud och utfärdade drygt 3 600 kontaktförbud. Samma år uppgick antalet anmälda brott mot lagen om kontaktförbud till nästan 5 300. Det totala antalet lagförda brott uppgick till närmare 800, varav över 700 avsåg lagföring genom dom. (Antalet lagföringsbeslut där brott mot lagen om kontaktförbud utgjorde huvudbrottet uppgick till närmare 150).

Den ökade straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper, vilken har kunnat iakttas såväl på brottsbalksområdet som på det specialstraffrättsliga området, kan ses som en särskild form av nykriminalisering. Sammantaget bör den vidgning av det kriminaliserade området som skett genom sådan straffbeläggning ha med-

fört en påtagligt ökad resursåtgång för rättsväsendet, dels för att det handlar om kriminalisering av en ansenlig mängd gärningar, dels för att utredandet av vissa av dessa gärningar, t.ex. förberedelsegärningar, allmänt sett tar stora resurser i anspråk.

År 2010 infördes i 35 kap. 2 § BrB en bestämmelse som innebar att vissa brott aldrig preskriberas (prop. 2009/10:50). Detta är ytterligare ett exempel på en lagändring som inte direkt har påverkat omfattningen av det straffbelagda området, men som ändå torde kunna komma att leda till en klar ökning av rättsväsendets resursåtgång, eftersom den har betydelse för varaktigheten av straffbeläggningen och därmed också för hur länge en gärning får och ska hanteras inom rättsväsendet. De brott för vilka preskription slopades var bl.a. mord och dråp och försök till dessa brott.

5.5. Hur tas rättsväsendets resurser i dag i anspråk för olika brottstyper?

5.5.1. Inledning

I det följande ges en översiktlig beskrivning av hur rättsväsendets resurser i dag tas i anspråk för olika brottstyper. Liksom i föregående avsnitt avses här med rättsväsendet de allmänna domstolarna samt polis- och åklagarmyndigheterna. Redogörelsen grundar sig i huvudsak på årsredovisningarna för år 2011 från Sveriges domstolar, Polisen, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten.

5.5.2. Polisen

I Polisens årsredovisning för år 2011 (se s. 189 ff.) redovisas verksamhetsstatistiken uppdelad på elva brottskategorier grupperade i tre brottsområden. Till brottsområde 1 hör våldsbrott, övriga brott mot person, tillgreppsbrott exklusive tillgrepp i butik och skadegörelsebrott. Brottsområde 2 utgörs av narkotikabrott och trafikbrott. I brottsområde 3 ingår tillgreppsbrott i butik, bedrägeribrott m.m., ekonomiska brott (brott mot borgenärer enligt 11 kap. BrB och brott mot vissa specialstraffrättsliga författningar som t.ex. skattebrottslagen, aktiebolagslagen och lagen om handel med finansiella instrument), övriga brottsbalksbrott (bl.a. brott mot 13–21 kap. BrB) och övriga specialstraffrättsliga brott (bl.a. brott

mot alkohollagen, vapenlagen, jaktlagen, fiskelagen, miljöbalken, utlänningslagen, arbetsmiljölagen och lagen om kontaktförbud).

Av årsredovisningen framgår att år 2011 uppgick antalet anmälda brott till närmare 1,5 miljoner (se s. 211) och att antalet inkomna ärenden (ett ärende kan innehålla flera anmälda brott) uppgick till drygt 1,2 miljoner (se s. 11). Det ska observeras att i dessa mått (anmälda brott och inkomna ärenden) ingår inte trafikärenden som resulterat i en på plats godkänd ordningsbot (se s. 192 f.). År 2011 utfärdade Polisen omkring 300 000 ordningsböter för trafikförseelser. I verksamhetsstatistiken har vidare brott och ärenden som registrerats via ATK (Automatiserad trafiksäkerhetskontroll) exkluderats i redovisningen (se s. 209). År 2011 uppgick antalet ärenden som registrerats via ATK till omkring 230 000 (se s. 11).

Enligt statistiken (se s. 211) avsåg drygt 900 000 av de närmare 1,5 miljoner brott som anmäldes år 2011 brottsområde 1, dvs. våldsbrott, övriga brott mot person, tillgreppsbrott (exkl. i butik) och skadegörelsebrott. Drygt 250 000 av de anmälda brotten hänförde sig till brottsområde 2, dvs. narkotika- och trafikbrott. Nästan 300 000 av de anmälda brotten avsåg brottsområde 3 och av dessa hänförde sig drygt 50 000 till kategorin övriga specialstraffrättsliga brott (dvs. den kategori som omfattar merparten av de specialstraffrättsliga författningarna).

I årsredovisningen finns uppgift om den resurstid som ägnades åt olika slags kärnverksamhet inom rättsväsendet, däribland utredning och lagföring av brott. (Enligt läsanvisningarna till årsredovisningen avser utfallet resurstid antal timmar som registrerats i något av Polisens tidrapporteringssystem, se s. 194.) Den resurstid som ägnades åt utredning och lagföring fördelade sig mellan de olika brottsområdena på så sätt att drygt 60 procent av resurstiden avsåg brottsområde 1, medan resterande resurstid fördelade sig i princip jämnt mellan övriga två brottsområden (knappt 20 procent vardera). Vad beträffar brottsområde 2, narkotika- och trafikbrott, bör påpekas att resurstiden omfattade hantering av trafikärenden som resulterat i en på plats godkänd ordningsbot. När det gäller de olika brottskategorierna kan noteras att våldsbrott och övriga brott mot person tillsammans tog i anspråk över 40 procent av resurstiden för utredning och lagföring, medan övriga specialstraffrättsliga brott upptog under 4 procent av denna.

5.5.3. Åklagarmyndigheterna

I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2011 (se s. 38 ff.) har myndighetens totala kostnader (1 176 miljoner kr) fördelats på olika brottsgrupper i proportion till utfallet av den tidsredovisning som genomfördes under maj 2011. Alla åklagare vid de allmänna åklagarkamrarna redovisade då sin arbetade tid uppdelad på 15 brottsgrupper. Redovisningen avsåg tidsåtgång per brottsmisstanke inom respektive brottsgrupp. Brottsgrupperna var följande: (1) ärenden som ej rör ansvar för brott, (2) bötesbrott, (3) trafikbrott, (4) snatteri, (5) tillgrepp (utom snatteri och rån), (6) narkotikabrott – enkla (bruk och innehav), (7) narkotikabrott – övriga, (8) mord, dråp, misshandel med dödlig utgång, (9) rån, grovt rån, grov misshandel, (10) övriga våldsbrott, (11) sexualbrott, (12) miljöbrott, (13) ekobrott, (14) övriga förmögenhetsbrott (bedrägeri, förskingring, trolöshet) och (15) övriga brott med fängelse i straffskalan.

Såväl antalet inkomna brottsmisstankar som antalet avslutade brottsmisstankar uppgick år 2011 till drygt 630 000.

Av redovisningen framgår att de två i särklass mest kostsamma brottsgrupperna var rån, grovt rån och grov misshandel samt övriga våldsbrott. Nästan 40 procent av myndighetens totala kostnader avsåg handläggning av dessa båda brottsgrupper. Den brottsgrupp (bortsett från handläggning av ärenden som ej rör ansvar för brott) som lades minst resurser på var bötesbrotten. Under 2 procent av myndighetens totala kostnader hänförde sig till handläggning av brottsmisstankar avseende bötesbrott. Till de brottsgrupper som, efter bötesbrotten, svarade för lägst andelar av myndighetens totala kostnader hörde miljöbrotten (drygt 2 procent), mord m.m. (närmare 3 procent) och ekobrotten (drygt 3 procent). (När det gäller ekobrotten bör påpekas att redovisningen inte omfattar Ekobrottsmyndighetens handläggning av sådana brott utan enbart de ekobrott som Åklagarmyndigheten handlägger.)Vidare kan nämnas att trafikbrotten stod för drygt 4 procent av kostnaderna, narkotikabrotten för sammanlagt drygt 8 procent, snatteribrotten för drygt 5 procent, tillgreppsbrotten (utom snatteri och rån) för drygt 7 procent och sexualbrotten för nästan 7 procent.

I årsredovisningen anges att den genomsnittliga kostnaden för att handlägga en brottsmisstanke var 1 857 kr. Det finns även uppgift om den ungefärliga kostnaden för en brottsmisstanke inom en viss brottsgrupp. Här framgår att det är stora skillnader i kostnaderna per brottsmisstanke för de olika brottsgrupperna. I särklass

högst var kostnaden för att handlägga en brottsmisstanke som rör mord, dråp eller misshandel med dödlig utgång, drygt 30 000 kr. Detta kan jämföras med att kostnaden var cirka 500 kr för att handlägga en brottsmisstanke avseende ett bötesbrott. Nämnas kan också att kostnaden för att handlägga en brottsmisstanke om miljöbrott uppgick till nästan 10 000 kr och att motsvarande kostnad för ett ekobrott var drygt 4 000 kr.

Åklagarmyndighetens årsredovisning omfattar inte den verksamhet som bedrivs av Ekobrottsmyndigheten. Nämnda specialistmyndighet för bekämpning av ekonomisk verksamhet avger en egen årsredovisning.

Av Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för år 2011 framgår (se s. 13 ff.) att antalet inkomna brottsmisstankar uppgick till drygt 38 000 och att antalet avslutade brottsmisstankar uppgick till drygt 45 000. Merparten av de inkomna brottsmisstankarna, över 80 procent, avsåg skattebrott och bokföringsbrott.

Av de avslutade brottsmisstankarna hänförde sig cirka 9 000 till kategorin mängdärenden (ärenden som kräver maximalt åtta timmars utredningstid), cirka 28 000 till kategorin projektärenden (ärenden som kräver fler än åtta timmar men färre än 80 timmars utredning) och cirka 8 000 till kategorin särskilt krävande ärenden (ärenden som kräver mer än 80 timmars utredning). Baserat på myndighetens tidrapporteringssystem har beräknats den genomsnittliga kostnaden per avslutad brottsmisstanke för respektive ärendekategori. Kostnaden per avslutad brottsmisstanke hänförlig till ett mängdärende uppgick till 3 000 kr. För avslutade brottsmisstankar i kategorierna projektärenden och särskilt krävande ärenden var kostnaderna 9 000 kr respektive 14 000 kr.

5.5.4. Allmänna domstolar

Av årsredovisningen för år 2011 (se s. 19 ff.) framgår bl.a. att den totala kostnaden för verksamheten vid de allmänna domstolarna detta år uppgick till drygt 3 744 miljoner kr. Kostnaden för tingsrätternas verksamhet var drygt 2 982 miljoner kr, medan kostnaderna för hovrätterna och Högsta domstolen var drygt 656 miljoner kr respektive drygt 106 miljoner kr.

För tingsrätternas del uppgick antalet inkomna brottmål till nästan 91 000 och antalet avgjorda brottmål var något högre. Till hovrätterna och Högsta domstolen inkom drygt 9 500 respektive

1 800 brottmål. I dessa instanser var antalet avgjorda brottmål något lägre än antalet inkomna brottmål. Ett brottmål kan avse åtal för ett eller flera brott. Antalet tilltalade i ett brottmål kan vara en eller flera.

I årsredovisningen anges att den genomsnittliga styckkostnaden för att hantera ett brottmål i tingsrätt var 14 068 kr. Motsvarande styckkostnad för hovrätt och Högsta domstolen var 40 198 kr respektive 17 191 kr.

För att få en bild av hur domstolarnas resurser fördelar sig på olika brottstyper har utredningen från Domstolsverket hämtat in uppgifter om 2011 års resursfördelning för tingsrätterna och hovrätterna, vilken legat till grund för 2012 års budgetarbete. Nämnda resursfördelning baserades på det genomsnittliga antalet mål av olika kategorier under en tvåårsperiod. Varje kategori erhöll ett särskilt vikttal, som speglade resursbehovet (utifrån tidredovisning från personal sysselsatt i kärnverksamheten) hos ett mål i den aktuella kategorin jämfört med mål som tillhörde andra kategorier. Efter den inledande grundfördelningen av resurserna räknades sedan fram tillägg för dels förtursmål och dels långa mål (mål vars huvudförhandlingstid översteg 12 timmar).

Vid resursfördelningen för tingsrätterna delades brottmålen in i fem kategorier, nämligen bötesmål, brott mot person, förmögenhetsbrott, ekonomisk brottslighet och övriga brottmål. Omkring hälften av tingsrätternas resurser hänfördes vid grundfördelningen till brottmålshanteringen. Av dessa ”brottmålsresurser” fördelades drygt 6 procent till bötesmålen, 36 procent till brotten mot person, drygt 10 procent till förmögenhetsbrotten, drygt 3 procent till den ekonomiska brottsligheten och drygt 43 procent till de övriga brottmålen. Det tillägg som sedan gjordes för förtursmål och långa mål motsvarade cirka 13 procent av den resurs som vid grundfördelningen hade förts till brottmålshanteringen.

Någon uppdelning av brottmålen i olika underkategorier gjordes däremot inte vid resursfördelningen för hovrätterna. Av hovrätternas resursfördelning framgår att vid den inledande grundfördelningen hänfördes cirka 34 procent av resurserna till brottmålshanteringen. Därefter gjordes tillägg för förtursmål och långa mål motsvarande närmare 30 procent av den resurs som vid grundfördelningen belöpte på brottmålen.

5.5.5. Avslutning

Som framgått av redogörelsen ovan redovisar domstolarna samt polis- och åklagarmyndigheterna sina respektive verksamheter på olika sätt. Exempelvis varierar i hög grad de brottskategorier, eller sammanslagningar av brottskategorier, som redovisningen utgår från. Med hänsyn till de stora skillnaderna i sätten att redovisa verksamheter som hör till rättsväsendet kan utredningen endast dra begränsade slutsatser beträffande hur rättsväsendets resurser i dag tas i anspråk för olika brottstyper. Det bör framhållas att om förutsättningarna för bedömning och analys av resursanvändningsfrågor ska förbättras måste man se till att verksamheter som hör till rättsväsendet redovisas på ett jämförbart sätt. Exempelvis bör verksamheterna ges tydliga anvisningar om vilka brottskategorier som redovisningen ska utgå från.

Mot bakgrund av redovisningen ovan kan konstateras att våldsbrott och övriga brott mot person är de områden som tar i anspråk den i särklass största delen av de resurser som rättsväsendet i dag lägger ner på utredning och lagföring av brott. Här kan t.ex. påminnas om att över 40 procent av den resurstid som Polisen år 2011 ägnade åt utredning och lagföring lades på dessa områden. Vidare avsåg nästan 40 procent av Åklagarmyndighetens kostnader samma år handläggning av rån, grovt rån och grov misshandel samt övriga våldsbrott. När det gäller de allmänna domstolarna kan pekas på att vid 2011 års resursfördelning hänfördes vid grundfördelningen 36 procent av brottmålsresurserna till kategorin brott mot person.

När det gäller utredning och lagföring av brottslighet på det specialstraffrättsliga området framträder mot bakgrund av redovisningen att det främst är narkotika- och trafikbrott samt ekonomisk brottslighet som i betydande omfattning drar resurser för rättsväsendet. Exempelvis åtgick år 2011 nästan 20 procent av Polisens resurstid för utredning och lagföring av brott till hantering av narkotika- och trafikbrott. Hos Åklagarmyndigheten svarade trafik-, narkotika- och ekobrott tillsammans för över 15 procent av myndighetens totala kostnader. Åklagarmyndighetens kostnad för ekobrott var visserligen tämligen liten (3 procent av den totala kostnaden). Till åklagarväsendets resursåtgång för ekomål hör dock också Ekobrottsmyndighetens kostnader för utredning och lagföring av brott. Här kan påpekas att antalet inkomna brottsmisstankar till Ekobrottsmyndigheten under år 2011 uppgick till drygt 38 000 (som en jämförelse kan nämnas att antalet inkomna

brottsmisstankar till Åklagarmyndigheten uppgick till drygt 630 000) och att den genomsnittliga kostnaden för att handlägga en brottsmisstanke om ekobrott var tämligen hög hos båda åklagarmyndigheterna (drygt 4 000 kr hos Åklagarmyndigheten och mellan 3 000 kr och 14 000 kr hos Ekobrottsmyndigheten). Vad slutligen beträffar domstolarna framgår av redovisningen ovan att vid 2011 års grundfördelning av brottmålsresurser hänfördes omkring 3 procent till hanteringen av ekonomisk brottslighet. Hanteringen av narkotika- och trafikbrott torde till stor del ha ingått i den kategori som benämndes övriga brottmål och som erhöll drygt 43 procent av de fördelade resurserna.

Slutligen kan också konstateras att de resurser som rättsväsendet lägger ner på utredning och lagföring av bötesbrottslighet – till denna kategori hör brott mot merparten av de specialstraffrättsliga författningarna – är tämligen små, sett i förhållande till den totala resursanvändningen. Av Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2011 framgår att under 2 procent av myndighetens totala kostnader hänförde sig till handläggning av brottsmisstankar avseende bötesbrott. I domstolarnas resursfördelning för samma år hänfördes endast drygt 6 procent av resurserna till bötesmål. I sammanhanget kan också nämnas att endast 4 procent av Polisens resurstid för utredning och lagföring av brott år 2011 upptogs av kategorin ”övriga specialstraffrättsliga brott”. I denna kategori ingår i princip alla specialstraffrättsliga brott utom ekonomiska brott, trafikbrott och narkotikabrott.

Betänkande av Straffrättsanvändningsutredningen

Stockholm 2013

Vad bör straffas?

Del 2

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: [email protected] Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på https://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2013

6. Kriterier för kriminalisering och principer för användande av administrativa sanktioner

6.1. Utredningens uppdrag m.m.

Utredningen har fått i uppdrag att analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad, inklusive kriminalisering av förstadier till brott, såsom försök, förberedelse och stämpling.

Det betonas i direktiven att kriminalisering som metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Ett skäl till detta anges vara att en alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Ett annat skäl som nämns är att kriminalisering innebär påtagliga inskränkningar i medborgarnas valfrihet och ingripande tvångsåtgärder mot dem som begår brott. I direktiven anges att vid utredningens arbete med frågan om kriterier för kriminalisering ska som utgångspunkter gälla att kriminalisering bör ske med återhållsamhet och endast användas när den metoden framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet.

Som en bakgrund till utredningens analys av vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad redogörs i detta kapitel för frågans behandling i några olika sammanhang. Inledningsvis berörs i viss mån vad som har anförts i doktrinen (avsnitt 6.2). Därefter behandlas det förslag till principer för kriminalisering som lades fram av Åklagarutredningen under 1990-talets första hälft (SOU 1992:61) och som såväl regeringen som riksdagen i allt väsentligt ställde sig bakom (avsnitt 6.3). Slutligen berörs också den uppmärksamhet som frågan om kriterier för

kriminalisering på senare år har fått på europeisk nivå (avsnitt 6.4). Det handlar bl.a. om de principer och modellbestämmelser för straffrätt som under det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009 antogs av rådet (dok. 16542/3/09), och om det manifest för en europeisk kriminalpolitik som i princip samtidigt lades fram av en ett antal rättsvetare från tio EU-länder under namnet European Criminal Policy Intitiative.

Ett ytterligare uppdrag för utredningen är att peka ut områden där det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt. Utredningen ska också ange lämpliga metoder för detta. I direktiven anges sanktionsavgifter bland de metoder som utredningen ska pröva. Det finns därför anledning att redan här redogöra för vissa rekommendationer och principer för användande av administrativa sanktioner. I sammanhanget redogörs även för hur avgifter har använts i Sverige och i några andra länder.

Inledningsvis redovisas de förutsättningar för användande av repressiva metoder som följer av Europakonventionen (avsnitt 6.5). I anslutning till det behandlas Europarådets rekommendation om administrativa sanktioner (avsnitt 6.6). Därefter redovisas hur administrativa sanktioner har använts i Sverige och i några jämförbara länder (avsnitt 6.7) samt redogörs för Brottsförebyggande rådets principer för att ersätta straff med avgift (avsnitt 6.8) och regeringens riktlinjer för användande av sanktionsavgifter (avsnitt 6.9).

6.2. Om kriminalisering i doktrinen

6.2.1. Inledning

Frågan om under vilka förutsättningar kriminalisering av ett beteende ska anses befogad är ganska sparsamt behandlad i svensk doktrin. Till dem som har behandlat frågan, och dessutom har gjort det mer utförligt, hör bl.a. Nils Jareborg och Claes Lernestedt. I det följande återges några av de tankegångar som de har lagt fram kring principer för kriminalisering.

6.2.2. Jareborg

Frågan om vad som är syftet med att kriminalisera samt när och hur kriminalisering bör ske behandlas av Jareborg i Allmän kriminal-

rätt (2001), avsnitt 1.6 Principer för kriminalisering (s. 45–65). En

omarbetad version av avsnittet finns i P. Asps, M. Ulvängs och N. Jareborgs Kriminalrättens grunder (2010), avsnitt 1.5 Om kriminalisering (s. 45–76). Den följande redogörelsen är i huvudsak en sammanfattning av dessa avsnitt.

Vad är egentligen syftet med att kriminalisera, dvs. att belägga vissa gärningar med straff? Jareborg påpekar att när man besvarar frågan bör man hålla isär straffrättens tre nivåer; kriminalisering, utdömande av straff i enskilda fall och verkställighet av straff i enskilda fall. Han anger att det övergripande syftet med det straffrättsliga systemet, liksom syftet med den första nivån, kriminalisering, till stor del är allmänprevention. Straffsystemet tros bidra till att undertrycka skadligt beteende och till att göra samhället någorlunda anständigt. Systemet på de båda andra nivåerna, domsnivån och verkställighetsnivån, bygger däremot enligt Jareborg på ett slags vedergällningsprincip (ont möts med ont). Beträffande den sistnämnda nivån anförs att det inte finns något som hindrar att systemet inom ramen för verkställighetstanken utformas så att individualpreventiva hänsyn kan tas.

Jareborg konstaterar att kriminalisering är formell social kontroll genom straffhot, knutet till allmänna regler. Beträffande kriminalisering som kontrollform anför han att det inte sällan framhålls att den bör utgöra den sista utvägen (ultima ratio) att komma till rätta med ett problem, eftersom straff är en kraftig och relativt primitiv samhällsreaktion. Straffet är i grunden repressivt. Det innefattar ett lidande eller obehag och saknar, i motsats till de flesta andra tvångsingripanden, en reparativ funktion. Jareborg påpekar också att straffet inte heller har någon direkt konfliktlösande funktion.

Syftet med kriminalisering är att förhindra vissa icke önskvärda gärningar och frammana vissa önskvärda. Människors handlande ska påverkas i önskvärd riktning genom existensen av lagens straffhot. När de gäller de olika sätt som sådan påverkan kan ske på anger Jareborg att man kan skilja mellan bl.a. avskräckning, moralbildning och vanebildning. Enligt Jareborg saknas det egentligen anledning att utpeka något av sätten som primärt i förhållande till de andra, utan det handlar i allt väsentligt om att lagstiftarens kriminalisering av en viss gärning har olika effekter på medborgarnas beteende. Detta kan uttryckas så att kriminalisering kan sägas ha, eller åtminstone bör ha, ett allmänpreventivt syfte som realiseras på flera olika sätt.

I fråga om avskräckning anför Jareborg att tanken är att risken att drabbas av straff ska verka som ett handlingsskäl och motverka

de skäl den enskilde har att handla på ett för andra och för samhället skadligt sätt. Avskräckningseffekten förstärkts bl.a. av att många människor skulle avhålla sig från beteendet i fråga, även om straffhotet inte fanns, eftersom de respekterar lagen. Vad beträffar straffhotets moralbildande och vanebildande inverkan på medborgarna handlar det om att normer angående vad som är förkastligt ”internaliseras”, framför allt genom informell social kontroll inom större eller mindre grupper, t.ex. skola och arbetsgemenskap. Det kan också vara på det sättet att lagstiftning får positiva effekter genom att många medborgare av gammal vana bemödar sig att följa samhällets regler.

Även kriminaliseringens expressiva funktion (symbolfunktion) bör enligt Jareborg framhållas. Genom att kriminalisera en gärning gör statsmakterna klart för medborgarna att den är socialt förkastlig, att den inte är förenlig med önskvärd social ordning. Jareborg påpekar att det i praktiken förekommer att kriminalisering sker av i första hand symboliska skäl, men att symbolfunktionen normativt inte duger till att ensam motivera utnyttjande av kriminalisering. Kriminalisering förutsätter nämligen att man anser sig ha tillräckliga skäl för att bryta mot den etiska principen att man inte bör tillfoga andra lidande och det är inte realistiskt att tro att straffhotet är så effektivt att det aldrig behöver förverkligas.

När bör då kriminalisering ske? Jareborg anför att det till att

börja med måste finnas anledning att använda denna metod. Rationell kontroll förutsätter att skälen för att över huvud taget ha en kontroll är påtagliga och så är fallet bara om det finns något värde eller intresse som det finns anledning att skydda. Liv, frihet, ära, hälsa, egendom, handlingsfrihet, rörelsefrihet och ekonomisk trygghet anges av Jareborg som några uppenbara exempel på sådana värden. 2 kap. regeringsformen, som handlar om grundläggande fri- och rättigheter, kan enligt Jareborg uppfattas som en katalog över centrala legitima värden. Eftersom åsikterna om vad som är värt att skydda är delade, kan dock en beskrivning av samtliga relevanta värden se mycket olika ut. Någon entydig auktoritativ formulering av allt som är värt att skydda kan inte finnas. Helt klart är dock att åtskilligt fler värden än de nämnda är relevanta. Det handlar inte bara om privata intressen, utan även om gruppintressen och offentliga intressen. Som exempel nämner Jareborg allmän ordning och säkerhet, demokratiskt styrelseskick, statens oberoende, säkerhet i trafik, kontroll över farliga djur, föremål och ämnen, ämbets-

personers opartiskhet samt tilltro till intyg och allmänna betalningsmedel.

Jareborg anför att man brukar kalla de värden och intressen som skyddas av strafflagstiftning för skyddsintressen eller skyddsobjekt. I äldre litteratur används ofta begreppet rättsgoda (från tyska Rechtsgüter). För samtliga skyddsintressen gäller att de kan återföras på socialt dominerande enskilda behov, som anses behöva rättsligt skydd genom strafflagstiftning. Skyddsintressen kan, i begränsad utsträckning, rangordnas. Enligt Jareborg råder det inte någon tvekan om att mänskligt liv och statens bestånd uppfattas som de högsta värdena.

Jareborg framhåller att det förhållandet att det finns ett intresse som är värt att skydda inte innebär att det också är givet att det bör skyddas genom kriminalisering. Inte sällan kan nämligen ett intresse beredas tillräckligt skydd genom andra åtgärder än straffrättsliga. Det kan t.ex. handla om skadeståndsskyldighet, administrativa kontroller och upplysning.

Kriminalisering förutsätter enligt Jareborg alltid vederläggandet av en presumtion mot att kriminalisering ska ske. Vid avgörande av om en gärningstyp är straffvärd (= det finns goda skäl att belägga den med straff) gäller som huvudprincip att en kriminalisering bör avse särskilt skyddsvärda intressen. Att en kriminalisering bör vara någorlunda effektiv är också att beakta vid avgörande av om en gärningstyp bör beläggas med straff. Jareborg anför att effektivitetshänsynen är av betydelse inte bara för frågan om en kriminalisering över huvud taget bör äga rum, utan även vid val av formulering av straffbestämmelsen.

Kriminalisering måste avse gärningstyper, inte enskilda gärningar eller individer. Detta är enligt Jareborg det mest grundläggande kravet på kriminalisering. Som viktiga principer anger han också att kriminalisering bör avse de mest förkastliga gärningarna och att kriminalisering bör tas till endast i sista hand, när andra kontrollmetoder inte är tillräckligt effektiva.

Enligt Jareborg bör man vidare genom straffhot främst söka förhindra sådant som rimligen kan kallas för skada. Vad som avses är då både skada som drabbar annan individ, skada som drabbar någon allmän verksamhet, vars bedrivande ligger i gruppers eller det allmännas intresse, och skada som består i att värdefulla gemensamma institutioner sätts i fara. Slutsatser som enligt Jareborg kan dras av det sagda är att man i princip inte genom kriminalisering bör söka

1. förhindra enbart orsakande av att annan upplever obehag, som

inte kan kallas skada,

2. förhindra enbart orsakande av att man tillfogar sig själv skada

(paternalistisk kriminalisering),

3. framtvinga förbättring för en själv (extrem paternalism),

4. framtvinga att man enbart orsakar förbättringar för andra (på-

tvingad altruism), eller

5. förhindra enbart osedligt beteende eller etikettsbrott.

Jareborg påpekar att principen om att endast vad som är relevant för orsakande av skada bör kriminaliseras, på många sätt är öppen. Exempelvis är det långt ifrån klart vad som bör räknas som skada enligt p. 1. Dessutom kan det finnas mycket goda skäl till undantag från principen. Så kan t.ex. vara fallet om man kan räkna med att frånvaron av kriminalisering av ett beteende, som medför obehag för andra, skulle medföra att sådant beteende blir mycket vanligt. Jareborg pekar här på straffbestämmelserna om ofredande (4 kap. 7 § BrB) och förargelseväckande beteende (16 kap. 16 § BrB). Enligt Jareborg kan dessutom mycket vanligt beteende av obehagskaraktär ses som en sorts skada, som drabbar det allmänna intresset av ordning och säkerhet.

Det ovan beskrivna undantaget motiveras delvis med effektivitetsöverväganden. Så kan också vara fallet vad gäller t.ex. avsteg från idén om att kriminalisering inte bör gå ut på att skydda individen mot beteende som inte är bra för denne själv; ett ingripande med straffhot kan enligt Jareborg framstå som motiverat om det är möjligt att med relativt rimligt tvång få människor att mycket effektivt sänka riskerna för allvarlig skada (t.ex. genom att använda bilbälte).

Jareborg anför att det för en gärningstyps straffvärde har betydelse hur ”nära” den står ett skyddsintresse. Enligt Jareborg kan det vara konstitutivt för gärningstypen att den (mänskligt liv antas i samtliga exempel vara det relevanta skyddsintresset)

1. innefattar en direkt kränkning av skyddsintresset (t.ex. att döda

en person),

2. innefattar en fara för en sådan kränkning (t.ex. att utsätta en

person för livsfara)

3. annars innefattar en risk för en sådan kränkning (t.ex. att köra

bil på fel sida av vägen före en kurva), eller

4. under vissa omständigheter kan bidra till att skyddsintresset

kränks (t.ex. att inneha ett skjutvapen).

Ju längre ifrån en direkt kränkning av skyddsintresset en gärning står, desto mindre anledning finns det att belägga den med straff. Gärningar på de två sist uppräknade nivåerna finns det enligt Jareborg endast skäl att kriminalisera vid de viktigaste skyddsintressena, och då bör krävas att kriminaliseringen är påtagligt effektiv.

Jareborg framhåller särskilt att det inte är en hållbar självständig grund för kriminalisering att man vill ”markera att samhället ser allvarligt på saken”.

När det gäller hur kriminalisering bör ske anger Jareborg att legalitetsprincipen sätter en grundläggande ram. Genom att ställa sådana krav på lagstiftningen att medborgarna kan förutse när och – i viss mån – hur de kan komma att bli föremål för straffrättsliga ingripanden, fungerar legalitetsprincipen som en garanti för rättssäkerheten. De krav som legalitetsprincipen uppställer på straffrättslig lagstiftning och rättstillämpning kan sammanfattas enligt följande; föreskriftskravet, retroaktivitetsförbudet, analogiförbudet och obestämdhetsförbudet. Föreskriftskravet innebär att för att brott ska föreligga och straff kunna utdömas måste det finnas en föreskrift till stöd för detta. Av retroaktivitetsförbudet följer att denna föreskrift inte får införas eller tillämpas retroaktivt (till nackdel för den tilltalade). Analogiförbudet innebär att föreskriften inte får genom analogisk tillämpning utsträckas utöver vad ordalydelsen tillåter. Slutligen menas med obestämdhetsförbudet att föreskriften måste vara i rimlig utsträckning bestämd till sin utformning, dvs. det uppställs vissa krav på begriplighet och precision.

Ytterligare krav på kriminaliseringens utformning kan sammanfattas i skuldprincipen, som är en del av vad Jareborg kallar konformitetsprincipen. Sistnämnda princip, som även legalitetsprincipen i vart fall delvis kan härledas från, menas innebära att straff eller annan brottspåföljd endast får drabba den som kunnat (dvs. haft förmåga och tillfälle att) rätta sig efter lagen. Innebörden av skuldprincipen är bl.a. att endast den som ådagalagt skuld – uppsåt eller oaktsamhet – bör drabbas av straffrättsligt ansvar. Ansvar oberoende av om man kunnat rätta sig efter lagen är nämligen omoraliskt.

Jareborg anför att den som handlar oaktsamt normalt är mindre antisocial (och därmed mindre straffvärd) än den som handlar uppsåtligt. Det finns därför skäl att noga överväga om oaktsamhet bör

kriminaliseras vid sidan av uppsåt. Att kriminalisera oaktsamhet framstår enligt Jareborg som tillrådligt främst i följande fall:

1. som alternativ (med lindrigare straffskala) till kriminalisering av

uppsåt: när det hotade eller drabbade intresset är särskilt betydelsefullt;

2. tillsammans med kriminalisering av uppsåt: när brottet är en

förseelse (i allmänhet bötesbrott) och ett uppsåtskrav skulle äventyra kriminaliseringens effektivitet.

Jareborg ställer upp flera grundläggande krav när det gäller bestämmandet av hur kraftigt straffhotet ska vara (den allmänna repressionsnivån). Ett av dem kan betecknas som kravet på humanitet. Det är nämligen moraliskt förkastligt att hota med straff och att verkställa straff, om samma mål kan uppnås med svagare medel. Dessutom är ett straffhot moraliskt förkastligt om det inte kan visas vara påtagligt nyttigare än ett svagare hot. Vidare ska tilldelning av straffskala ske efter förtjänst (abstrakt straffvärde), vilket innebär att man strävar efter proportionalitet mellan en otillåten gärningstyps straffvärde och dess straffsats, och ekvivalens mellan gärningstypernas straffsatser, så att gärningstyper med ungefär samma straffvärde tilldelas samma straffskalor.

Ovan redovisade resonemang kring kriminalisering mynnar ut i formulerandet av vad Jareborg benämner tio rättsstatliga principer

för kriminalisering:

1. Brott förutsätter att gärningen typiskt sett kränker eller hotar ett rättsligt erkänt intresse eller värde, som är möjligt att konkretisera och som ytterst kan föras tillbaka på individers intressen och värderingar.

2. Kriminalisering får inte avse enskilda fall eller personer, utan den måste vara generell, dvs. avse brottstyper.

3. Bestraffning är samhällets mest ingripande och förnedrande sanktion, kriminalisering bör därför tillgripas endast i sista hand eller för de mest förkastliga gärningarna.

4. Ett brott består i enstaka onda eller kränkande gärningar; straffrätten riktar sig direkt mot handlingar och underlåtenheter, endast indirekt riktar den sig mot gärningsmannen.

5. Brott förutsätter att gärningsmannen kan anses vara moraliskt ansvarig för gärningen; straffrättsligt ansvar får inte åläggas om

gärningsmannen saknade ansvarsförmåga eller om han handlade utan uppsåt eller oaktsamhet eller om han på annan grund måste anses vara ursäktad.

6. Brottstyperna måste vara definierade i lag (generell normgivning, tillgänglig för allmänheten).

7. Brottstyperna måste vara begripligt och bestämt definierade.

8. Kriminalisering får inte ske retroaktivt till gärningsmannens nackdel.

9. Kriminaliseringen bör genom straffskalans utformning återspegla också måttet av förkastlighet hot brottstypen. 10. Repressionsnivån, dvs. straffhotet sådant det kommer till uttryck i påföljdspraxis, bör inte vara strängare än vad som är nödvändigt för att hålla brottsligheten på en tolerabel nivå.

Enligt Jareborg är en konsekvens av att dessa principer följs att kriminalisering får en utpräglad värdeexpressiv funktion; strafflagen blir ett socialmoraliskt syndaregister, en förteckning över samhälleligt sanktionerade etiska krav.

6.2.3. Lernestedt

Lernestedt behandlar kriminalisering, med tonvikt på förutsättningar för en restriktiv användning, i sin avhandling Kriminalisering

– Problem och principer (2003). Han formulerar fyra huvudsakliga

problemområden – intresse, skada, förstadier och effektivitet – och granskar vid respektive problemområde en eller flera begränsande principer, som har framförts i doktrinen. Varje problemområde uppställs som ett presumtivt filter, vilket godtagbart måste kunna passeras för att kriminalisering ska vara acceptabel. Vissa filter rör vad som får ges skydd genom kriminalisering, andra hur det som ska skyddas får skyddas (teknisk utformning av kriminaliseringar). I det följande redogörs i korthet för de resonemang som förs i anslutning till respektive problemområde.

På problemområdet intresse behandlas påståendet att inte alla intressen får skyddas genom straffrätt. Lernestedt anför (a.a. s. 31 f.) att det som genom kriminalisering ska skyddas mot t.ex. skada eller fara i svensk diskussion lever en undanskymd tillvaro. Det kan visserligen hävdas att det i själva användningen av begreppen skada

och fara underförstås existensen av något skyddsvärt, men detta sätt att formulera saken skapar både oklarhet och medför att ett potentiellt självständigt filter förbigås. Enligt Lernestedt bör, i ett system med en strävan efter restriktiv straffrättsanvändning, en utgångspunkt vara att det skyddsvärda måste kunna definieras (före och) fristående från vad som menas angripa det. Detta innebär att intressen bör behandlas före, och fristående från, det som påstås orsaka negativ påverkan på dem.

Intresse bör alltså vara en första och självständig dimension i lag-

stiftarens beslutsunderlag. För att ett intresseperspektiv ska kunna vara ett verksamt verktyg för restriktiv kriminalisering är det ett grundläggande krav att det motiveras vad som önskas skyddat med visst straffbud, och varför. Därvid bör det första krav som ställs på lagstiftaren vara att det över huvud taget anges vilket intresse som tänks skyddas genom kriminaliseringen. Undantagsvis görs detta i själva lagtexten, men i normalfallet måste man i stället konsultera förarbetena, där det anges, ofta i tämligen allmänna ordalag, vad syftet eller syftena med viss kriminalisering menas vara. (A.a. s. 166 f.)

Om något intresse anges och därmed det första kravet uppfylls, är ett andra krav att det sålunda formulerade intresset inte bara beskriver frånvaron av ett beteende som straffbudet träffar. Som skäl för kriminalisering av underlåtenhet att använda blåa soppåsar bör t.ex. inte kunna anges behovet av att tillgodose ”intresset av att blåa soppåsar används”. Det måste kunna motiveras varför det är önskvärt att blåa soppåsar används. (A.a. s. 167.)

Ett tredje krav är att intresset inte bara beskriver vad som uppenbart är motsatsen till (eller ett alternativ till) det beteende som straffbudet träffar. Exempelvis bör inte, som skäl för kriminalisering av underlåtenhet att använda blåa soppåsar, godtas ”intresset av att röda, svarta, gula (och övriga färger utom blåa) soppåsar inte används”. Varför det är önskvärt att soppåsarna inte ska vara röda, svarta, gula etc., bör kunna motiveras. (A.a. s. 167 f.)

Om man använder sig av dialogen ”varför?” – ”för att …” ses att intressen skiljer sig åt därigenom att det för vissa men inte för andra behöver motiveras varför de bör anses skyddsvärda. Liv anses vara ett så självklart gott (Rechtsgut, skyddsintresse) att det sällan behövs någon diskussion, men för det stora flertalet intressen krävs dock någon form av vidareutveckling. Vidare visar det sig, om man genomför ett sådant frågande, att de angivna intressena formar en hierarki, där det generellt är så att ju högre upp i hierarkin ett

intresse befinner sig, desto mindre anses det behöva förklaras varför det ska skyddas. (A.a. s. 168.)

Många straffbud skyddar flera intressen. Det kan handla om intressen som står i ett icke-hierarkiskt förhållande till varandra. Exempelvis riktar sig rån (8 kap. 5 § BrB) mot den enskildes fysiska integritet och mot dennes förmögenhet, två intressen som kan sägas stå bredvid varandra i hierarkin. I detta fall har intressena samma intressehavare, individen, men så behöver inte vara fallet. I samma straffbud kan också samsas flera innehavare, se t.ex. olaga diskriminering (16 kap. 9 § BrB). (A.a. s. 169 f.)

Intressen som skyddas enligt samma straffbud kan också stå i ett hierarkiskt förhållande till varandra. I dessa fall är det intresse som ett visst straffbud anges skydda på ett påtagligt sätt bara ett genomgångsled eller ett förstadium till det intresse, högre upp i hierarkin, som slutligen skyddas. Detta kan sägas vara fallet vid vissa av brotten mot allmänheten. De skyddar ett individintresse, men straffbudet inträder på en punkt som ligger tidigare än en kränkning av ett identifierat individuellt intresse. Som ytterligare exempel kan nämnas olika sorters trafikbrott respektive den straffrättsliga regleringen av innehav av skjutvapen, knivar och andra farliga föremål. Här har individintresset fått ”allmänniseras” och omdöpas. Det blir emellanåt ett påtagligt mått av fiktivitet över de intressen som anges och den ovan nämnda frågan ”varför?” får användas för att göra hierarkin synlig. Vissa intressen som ”bara” är förstadier framstår dock i sig som mera accepterade än andra, t.ex. trafiksäkerheten. (A.a. s. 170.)

Att straffbud skyddar flera intressen poängteras av Lernestedt eftersom han menar att – om restriktivitet önskas – det bör övervägas att på något sätt uppställa begränsningar för det antal intressen vilkas kränkning får åberopas till stöd för en nykriminalisering. Enligt Lernestedt tycks det nämligen vara så att det faktum att straffbud alltid skyddar flera intressen utnyttjas till försvar för kriminaliseringar där ett ensamt eller ett fåtal intressen inte skulle kunna motivera kriminaliseringen. Han pekar på att man i förarbetena då tycks vilja kompensera befarad kritik för kvalitativa brister med kvantitativ argumentation. Ett ”smörgåsbord” av påstått angripna intressen radas upp, men ingen av dem framhålls som det bärande argumentet för önskan att kriminalisera. Sexköpslagen nämns som exempel på kriminalisering vars förarbeten saknar tillräckligt klara uttalanden i fråga om vilket eller vilka av flera disparata intressen som ska anses vara det eller de främsta. (A.a. s. 170 ff.)

När det gäller problemområdet intresse framhålls avslutningsvis att syftet med kravet på tydligt angivande av intresse, liksom med insorterandet av alla intressen i en slags pyramidformad hierarki med intresset liv överst, närmast är att demaskera vad språket gömmer. Om restriktivitet önskas bör nämligen inte den som föreslår kriminalisering ”ostraffat” kunna formulera vilket intresse som helst. Inte heller bör den kunna ange hur många intressen som helst. (A.a. s. 174.)

Efter att det har slagits fast att ett i och för sig skyddsvärt intresse existerar är nästa steg att undersöka hur aktuell gärningstyp står i en negativt påverkande relation till detta intresse. På det andra problemområdet, skada, behandlas därför det vanligt förekommande kravet på att kriminaliseringen för att vara godtagbar måste riktas mot beteende som orsakar skada. Här undersöks möjligheterna för skadekravet att fungera som en vattendelare mellan godtagbar och icke godtagbar kriminalisering. (A.a. s. 32 f.)

När det gäller begreppet skadas positiva användning i straffrättsteoretisk argumentation, visar det sig att många definitioner finns. Det konstateras att gemensamt för doktrinära skadebegrepp är strängt taget att tre värderingar krävs för att skada ska anses vara för handen. För det första måste något värderas som önskvärt, gott, värt att upprätthålla eller dylikt (med Lernestedts terminologi ett intresse). För det andra måste något annat uppfattas som påverkande detta och för det tredje måste denna påverkan värderas som negativ. Skillnaderna i doktrinens användning av skadebegreppet kan ha flera orsaker. Av betydelse är bl.a. olika åsikter i en grundläggande ideologisk fråga. Var uppkommer genom ett enskilt brott egentligen den negativa påverkan som är straffrättsligt relevant? Är det hos brottsoffer, grupp eller normordning?

Lernestedt konstruerar två huvudpositioner i fråga om vilken sorts skada som ska anses vara tongivande vid straffrättsliga överväganden: offerskada och gemenskapsskada.

Den som anser att offerskada bör vara tongivande, menar att den skada som är straffrättsligt relevant uteslutande är den som orsakas offret i det konkreta fallet (enskild, allmänhet, stat), brottsoffret. Vad som orsakas brottsoffret är det enda underlag som behövs för uppskattning av skada. Enligt det här synsättet anses brott endast i relativt ringa mån vara riktade mot ”oss alla”. Visserligen har staten tilldelats uppgiften att genom straffrätten garantera att de genom kriminaliseringen skyddade intressena faktiskt skyddas, men den

som drabbas av brottet, och skadas när det begås, är uteslutande brottsoffret. (A.a. s. 190 f.)

Den som anser att gemenskapsskada bör räknas, betonar det gemensamma på bekostnad av det individuella. Detta synsätt innebär att man avlägsnar sig från brottsoffret och rör sig mot en ökad betoning av typicitet. Två olika linjer kan här tänkas. Antingen kan man mena att den straffrättsligt mest relevanta skadan orsakas den grupp av potentiella offer för vilken brottsoffret är en representant, eller så kan man mena att straffrättslig skada drabbar samhället självt, ”oss alla”. I det första fallet handlar skadan om vacklande skydd för de materiella intressen som tänks skyddas, i det andra fallet om vacklande materiell giltighet hos normordningen som sådan. (A.a. s. 191.)

De två huvudpositionerna delar synen att straffrättens uppgift i första hand är preventiv. Gemenskapsskadepositionen tar dock avstånd från offerskadepositionens symmetri mellan den brottsofferskada som önskas förhindrad och skadan som uppkommer när straffbudet överträds. Skillnaden mellan de båda huvudpositionerna ligger i att gemenskapsskadepositionen vid skadebedömningen inte fokuserar på brottsoffret utan i stället på gruppen eller normen.(A.a. s. 191.)

Lernestedt undersöker också möjligheten till ett slags negativ sållning, varvid han kontrasterar skada mot vissa andra begrepp, flera karaktäriserbara som icke-skada. I detta sammanhang berörs bl.a. den anglosaxiska diskussionen om ”harm to others”, ”offense”, paternalism och moralism. Utfallet när det gäller att uppställa verksamma begränsningar blir dock magert, eftersom diskussionen alltför utpräglat handlar om vad som ska ”tillåtas räknas som” skada. (A.a. s. 33.)

En slutsats som Lernestedt drar, är att möjligheterna för skadebegreppet (positivt använt eller negativt kontrasterat) att fungera som ett sållningsverktyg vid avgörande av vilka kriminaliseringar som bör vara tillåtna respektive otillåtna, får sägas vara begränsade. Han menar att begreppet möjligen kan fylla en funktion som överskrift under vilken viktiga principiella frågeställningar samlas och struktureras, men ställer sig frågan om inte begreppet även vad avser detta – p.g.a. sin starkt normativa prägel – snarare verkar hindrande än främjande. (A.a. s. 269 ff.)

Det tredje problemområdet som behandlas är förstadier. Huvudfrågan är hur långt ”i förväg” det är berättigat att inträda med kriminalisering, eller, uttryckt på ett annat sätt, hur stor straffrätts-

buffert som får läggas runt de intressen som anses skyddsvärda. Det framhålls att en förutsättning för en god diskussion av denna fråga är att åtskillnad görs mellan två slags handlingsprogress, teknisk och materiell. (A.a. s. 33.)

Med teknisk handlingsprogress konstrueras start- och slutpunkt för mätningen utifrån teknisk form för kriminaliseringen, alldeles oavsett hur avlägsen kopplingen är mellan den tekniska slutpunkten och vad som ytterst önskas förhindrat. Här sker den mätning som kommer till stånd inom två olika scheman: stämpling – förberedelse – försök – fullbordat brott (där fullbordat brott är slutpunkten) och handlingsbrott – abstrakt farebrott – konkret farebrott – skadebrott (med skadebrott som slutpunkt). När det gäller materiell handlingsprogress görs i stället mätningen fristående från teknisk form: det straffbelagda beteendet, oavsett vilken ”teknisk” form kriminaliseringen har (fullbordat brott, förberedelse osv.) relateras till det intresse som ytterst önskas skyddat. (A.a. s. 33 och s. 272 ff.)

Bägge synsätten anges vara relevanta att diskutera som komponenter i en förstadieproblematik, men den materiella handlingsprogressen utpekas som den centrala i avståndssammanhang. Det tekniska angreppssättet är däremot otillräckligt, eftersom det endast medger att en del av problematiken beaktas. Med det tekniska angreppssättet kan inte hänsyn tas till det faktum att många straffbud i och för sig har form av fullbordade brott men trots det straffbelägger vad som med ett materiellt betraktelsesätt är förstadier. Som exempel på en materiell försöksbestämmelse nämns 6 kap. 10 § BrB om förförelse av ungdom. Enligt bestämmelsen bestraffas ”den som … skaffar eller söker skaffa sig tillfälligt sexuellt umgänge”, varvid att söka skaffa sig är ett fullbordat brott. Lernestedt jämför därefter nämnda bestämmelse med sexköpslagen (1998:408), enligt vilken den straffas för fullbordat brott som mot ersättning skaffar sig en tillfällig sexuell förbindelse. I sexköpslagen straffbeläggs också försök, dvs. närmast att söka skaffa sig tillfälligt sexuellt umgänge mot ersättning. Med de båda exemplen visar Lernestedt på hur ett identiskt beteende enligt ett stadgande kan vara ett fullbordat brott, medan det enligt ett annat tekniskt sett är ett förstadium. (A.a. s. 273 f. och 306 f.) Det ska tilläggas att sedan Lernestedt presenterade sin avhandling har bestämmelsen om förförelse av ungdom ersatts av en bestämmelse om köp av sexuell handling av barn, se 6 kap. 9 § BrB och prop. 2004/05:45. Enligt den nya bestämmelsen är det straffbelagt att

förmå ett barn som inte fyllt arton år att mot ersättning företa eller tåla en sexuell handling. Försök till sådant brott är straffbelagt som osjälvständigt brott, se 6 kap. 15 § BrB.

Enligt Lernestedt kan kriminaliseringstekniker inte ensamma, inte heller i ett första skede, läggas till grund för relevant avståndsmätning. Startpunkten bör vara det materiella beteende som tänks kriminaliseras och slutpunkten bör vara det materiella resultat som ytterst önskas undflytt. Först därefter bör teknikerna diskuteras, avseende utformning inom det spelrum som anvisas av placering i den materiella progressen (A.a. s. 274.)

Det anförs att ett användbart underlag för begränsning kan konstrueras om man genomför avståndsmätningen utifrån materiell handlingsprogress. Detta kan ske genom att gärningstyper avteknikaliseras (dvs. kriminaliseringstekniken bortses ifrån och själva de föreslaget straffbara sätten att agera studeras) och därefter relateras till det yttersta intresset, det som regleringen ytterst tänks förhindra. När det gäller sistnämnda är det nödvändigt att se intressena som en hierarki, vars struktur kan behöva synliggöras genom återkommande användning av frågan ”varför?” (se ovan). Lernestedt understryker att det dock stannar vid att vara ett underlag, snarast ett tillhandahållande av en slags linjal som lagstiftaren kan använda vid överväganden rörande det antal avståndsenheter som kan godtas. (A.a. s. 301 ff.)

Hur stor straffrättslig buffert som kan tillåtas runt skyddsvärda intressen bör vara avhängigt av intressets vikt. Ju viktigare det är som önskas skyddat, desto längre i förväg bör det i princip vara godtagbart att skydda det just genom kriminalisering. (A.a. s. 304 ff.)

När det gäller teknisk handlingsprogress tas upp att det i doktrinen finns ett grundantagande om att skadebrottet är ett slags teknisk idealform för kriminalisering. En följd av att det fullbordade skadebrottet anses vara idealformen är att andra tekniker betraktas som ”förstadier” och att kritik främst riktas mot försök till brott och farebrott. Lernestedt, som ifrågasätter nämnda grundantagande, pekar på att i ett historiskt perspektiv straffvärdheten i hög grad knöts till uppkomsten av en effekt, men att läget i dag är ett annat: ett skuldkrav har tillkommit samtidigt som uppkomsten av iakttagbar effekt har försvunnit som nödvändig förutsättning för straffbarhet. Han för fram tanken att den straffrättsligt relevanta skadan kan anses vara uttömd genom agerandet i sig och gör gällande att det är mer logiskt att ur pedagogisk synvinkel se handlingsbrott som prototyp för kriminalisering. (A.a. s. 274 ff.)

Lernestedt konstaterar att den som förespråkar fullbordat skadebrott som prototyp sannolikt också ser offerskada som den straffrättsligt relevanta skadan. Anser man däremot gemenskapsskada vara den relevanta straffrättsliga skadan tänks ”vi alla”, inte offret, drabbas av den straffrättsligt relevanta skadan. I det sistnämnda fallet är det mindre intressant vad det enskilda brottsoffret drabbas av: mer intressant torde vara typiciteten, det faktum att visst beteende, typiskt sett ägnat att leda till att skadan åstadkoms, riktas mot en grupprepresentant. Gemenskapsskadepositionens förespråkande av handlingsbrott som utgångspunkt har nämligen i grunden att göra med rättvisa. Om man menar att den straffrättsligt relevanta skadan drabbar gemenskapen och inte brottsoffret, inte bara saknas anledning att straffrättsligt söka sig längre än till själva det utförda agerandet, det är också direkt felaktigt, eftersom den straffrättsligt relevanta skadan ”tar slut” med agerandet. (A.a. s. 292 och s. 311.)

Effektivitet är det fjärde och sista problemområdet som behandlas.

Diskussionen har här att göra med straffbuds förmåga att fullgöra sina uppgifter. Här undersöks om ett krav på att ”en kriminalisering bara får genomföras om den kan förväntas bli effektiv”, kan ges sådant innehåll att det kan läggas till grund för praktisk sållning (effektivitet som negativ legitimation). (A.a. s. 33 och s. 312 ff.)

De frågor som är av intresse är dels vad som kan och bör förstås med att ett straffstadgande är effektivt, dels varför ett krav på effektivitet bör upprätthållas.

Ett krav på att ett straffstadgande ska vara effektivt brukar traditionellt tolkas främst på två sätt. För det första så att den som företar den straffbelagda gärningen i viss högre grad kan upptäckas och fällas. För det andra så att stadgandet påverkar frekvensen av aktuell gärningstyp negativt. Det framhålls att en gemensam svårighet när det gäller dessa krav är att mycket av den kunskap som behövs inför beslutet att kriminalisera eller ej kan nås endast genom att kriminaliseringen genomförs. (A.a. s. 313.)

När det gäller frågan om varför effektivitet uppställs som begränsande krav, anförs att inspiration kan hämtas från de olika straffideologierna och att ledordet kan sägas vara ”respekt” i två innebörder. Dels menas ineffektiva straffstadganden leda till att befolkningens respekt försvagas i bemärkelsen minskad fruktan för upptäckt och straff: avskräckningsverkan avtar. Dels kan respekten försvagas genom att systemet kan komma att uppfattas som godtyckligt, inkompetent och orättvist. (A.a. s. 314.)

Det hittills anförda har avsett de traditionella tolkningarna av effektivitet. Enligt Lernestedt måste man till dessa lägga ytterligare en tolkning – allt vanligare och mer eller mindre explicit framförd från lagstiftarhåll – nämligen den att ett straffstadgande är effektivt om statsmakten genom straffbudet får ge uttryck för ett klart ställningstagande mot en företeelse. Han pekar på att med denna tolkning av effektivitet, som kan benämnas moralisk eller berättande effektivitet, är alla straffstadganden effektiva, om de bara är begripligt formulerade och får viss publicitet. (A.a. s. 316.)

Slutsatsen blir att den sållning som i praktiken kan ske med kravet på att ”en kriminalisering bara får genomföras om den kan förväntas bli effektiv” är förhållandevis inskränkt: på sin höjd kan det handla om att sålla bort förslag där det kan antas vara nästan omöjligt att upptäcka, åtala och fälla. (A.a. s. 348 ff.)

Effektivitet som en positiv legitimation, vilken understödjer olika slags utvidganden av det straffbara, behandlas också. Lernestedt menar att det hävdas, ofta från lagstiftarhåll, att det faktum att viss kriminalisering skulle medföra ett effektivt (mer effektivt) intresseskydd är en tillräcklig grund för kriminaliseringens införande. Exempel som nämns är bl.a. strävan efter en ökad flexibilitet i narkotikabekämpningen, genom ändringar i själva definitionen av narkotika, och expanderande straffbarhet för efterföljande delaktighet i penningtvätt- respektive hälerilagstiftningen. Lernestedt framhåller vikten av att försöka stävja eventuella negativa konsekvenser av användandet av effektivitet i intresseskyddet som positiv legitimation, och framhåller särskilt kravet på förutsägbarhet. (A.a. s. 316 ff.)

Sammanfattningsvis kan ur de fyra problemområdena formuleras fyra positiva krav för att viss kriminalisering ska vara godtagbar (A.a. s. 352). Den ska

1. skydda något skyddsvärt,

2. riktas mot beteende som orsakar (eller åtminstone kan orsaka)

”skada”,

3. riktas mot beteende med viss närhet till vad straffbudet tänks

skydda,

4. ha viss förmodad effektivitet.

Dessa krav – och de problemområden som de formuleras ur – kan tjäna som underlag för en strukturerad fortsatt diskussion, men de kan inte i sig tillhandahålla mycket av verksamma begränsningar.

6.3. Åklagarutredningens principer för kriminalisering

Under 1990-talets första hälft behandlade Åklagarutredningen vilka närmare kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad, se betänkandet Ett reformerat

åklagarväsende (SOU 1992:61).

Åklagarutredningen konstaterade (s. 103 f.) att brottsligheten under några årtionden hade ökat på ett dramatiskt sätt och att rättsväsendet inte hade kunnat tillföras resurser som svarade mot denna utveckling. Vidare anfördes att den straffrättsliga inflationen under många år hade varit betydande. Särskilt på det specialstraffrättsliga området hade det mer eller mindre slentrianmässigt införts nya straffbestämmelser, som regel utan att det i lagstiftningsärendena förts någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Åklagarutredningen menade att det på goda grunder kunde antas att rättsväsendets resurser i viss utsträckning togs i anspråk för relativt bagatellartad och föga straffvärd brottslighet samtidigt som allvarliga och av statsmakterna prioriterade brott förblev outredda på grund av att resurser för utredningen saknades. Redan dessa omständigheter gav enligt Åklagarutredningen anledning att pröva olika möjligheter att begränsa tillämpningen av olika straffstadganden, särskilt avseende den mindre allvarliga brottsligheten.

Åklagarutredningen framhöll (a. bet. s. 105 f.) att kriminalisering bara är en av många metoder för att styra det mänskliga handlandet och att andra sanktionsformer kan vara väl så effektiva och inte sällan enklare att hantera. Straffet, som till skillnad från vissa andra tvångsingripanden från samhällets sida i princip saknar reparativ funktion, är att betrakta som det yttersta uttrycket för statens maktutövning. Genom att belägga ett beteende med straff vill lagstiftaren markera, inte bara att ett visst beteende inte är önskvärt ur samhällets synpunkt, utan att det är så klandervärt att det är befogat att staten tillgriper maktmedel mot dem som inte avhåller sig från sådana beteenden. Det anförda gav enligt Åklagarutredningen utan tvekan vid handen att kriminalisering som metod för att styra medborgarnas beteende borde användas med försiktighet.

Också andra omständigheter talade enligt Åklagarutredningen för en försiktig användning av straffrätten (a. bet. s. 106). En av dessa var att straffrättslig inflation leder till urvattning av straffhotet. Det angavs att om straff stadgas för helt bagatellartade förseelser riskerar straffhotet att inte få den tyngd som det är avsett

att ha. Om straffbestämmelserna blir så många att rättsväsendets resurser inte räcker till för att beivra ens tillnärmelsevis alla överträdelser finns det dessutom risk för att medborgarna slutar att ta straffhotet på allvar. Åklagarutredningen framhöll att en sådan utveckling uppenbarligen kunde allvarligt skada tilltron till och respekten för rättsväsendet som sådant.

Att kriminaliseringen måste präglas av legalitet och förutsebarhet anfördes (a. bet. s. 106) också som skäl för att använda kriminalisering med försiktighet. Det påpekades att om straffbestämmelserna blir så många och så vida att medborgarna, trots de bästa föresatser, inte kan undvika att begå brott kommer säkerligen straff, utdömda för sådana fall, att upplevas som orättfärdiga.

Åklagarutredningen ansåg (a. bet. s. 109 ff.) att utrymmet för avkriminalisering, särskilt i specialstraffrätten, i och för sig borde vara betydande. Med hänsyn till de svårigheter som var förknippade därmed – det angavs bl.a. att en systematisk genomgång av straffrätten i syfte att avskaffa onödiga och omotiverade straffbestämmelser skulle kräva mycket stora utredningsresurser och att de resurser som skulle gå åt för en sådan genomgång säkert inte skulle stå i proportion till de vinster som skulle kunna vinnas på detta arbete – begränsade utredningen sig till att gå in på vissa områden där begränsning av straffansvaret framstod som särskilt motiverad. Till de förslag som lades fram hörde bl.a. en inskränkning av det straffbara området vid vårdslöshet i trafik, liksom viss avkriminalisering i jaktlagstiftningen. Vidare föreslog Åklagarutredningen att kraftiga restriktioner skulle iakttas vad avsåg nykriminalisering och att en översyn av gällande straffregler skulle göras inom ramen för det löpande lagstiftningsarbetet. Det framhölls att om de lagstiftande organen i framtiden intog en öppnare inställning till att avskaffa gällande straffbestämmelser och iakttog restriktivitet med att införa nya borde antalet straffbestämmelser kunna minskas avsevärt, till gagn för rättssystemet i stort.

Åklagarutredningen angav fem kriterier som borde var uppfyllda för att en kriminalisering ska framstå som befogad. Kriterierna var följande.

1. Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara.

2. Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader.

3. En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar.

4. Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet.

5. Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.

Regeringen gjorde i prop. 1994/95:23, Ett effektivare brottmåls-

förfarande, följande bedömning (s. 52):

Kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt.

I motiveringen till uttalandet anförde regeringen följande, efter att ha framhållit att kriminalisering är en drastisk åtgärd, som bör föregås av ingående överväganden från den normgivande maktens sida (s. 53 ff.):

Emellertid har vad som kan betecknas som en straffrättslig inflation under många år varit betydande. Straffbestämmelser, särskilt inom specialstraffrätten, har införts i mängd. Detta har ofta skett utan att det i lagstiftningsärendena förts någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Tillräcklig uppmärksamhet har vidare sällan ägnats åt frågan om det allmänna har tillräckliga resurser för att upptäcka och utreda överträdelser av straffbudet och att lagföra eventuella gärningsmän. Beträffande vissa förfaranden, såsom t.ex. misshandel och stöld, har kriminaliseringen en djup och traditionell folklig förankring, vilken har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Sådana gärningar, vilka vanligen är straffbelagda genom bestämmelser i brottsbalken, utgör kärnan av det område som bör vara kriminaliserat. Det kan antas att upprätthållandet av straffansvar för sådana beteenden utgör en viktig grund för att brott i allmänhet anses som en klandervärd handling. Begreppet brott kopplas sålunda samman med handlingar vilka det sedan gammalt råder enighet om att de är förkastliga. En föreskrift om straffansvar blir därigenom en signal som talar om att det straffbelagda förfarandet inte endast kan föranleda en negativ reaktion från det allmännas sida utan att det också är socialt oacceptabelt. Detta sociala ogillande har säkerligen stor betydelse för efterlevnaden av straffsanktionerade bestämmelser, i vissa fall större än straffhotet som sådant. Vid en straffrättslig inflation kan emellertid denna funktion av kriminaliseringen urvattnas. Utöver det nyss nämnda kärnområdet är

det inte en gång för alla givet vad som skall vara brottsligt. Straffansvar stadgas för olika gärningar från en tid till en annan, beroende på vilka övriga regler och värderingar som råder i samhället. Om straff föreskrivs för helt bagatellartade förseelser finns en risk att straffhotet inte längre får den tyngd som det är avsett att ha. Människor börjar skapa sig sina egna handlingsregler enligt vilka det är tillåtet att bryta mot sådana bestämmelser som ur den enskildes perspektiv inte framstår som sakligt motiverade. Denna risk förstärks om antalet straffbestämmelser blir så stort att rättsväsendets resurser inte räcker till för att beivra ens tillnärmelsevis alla överträdelser. Straffbestämmelserna får då inget verkligt innehåll, utan framstår endast som tomma hot. Eventuellt utdömda påföljder kan komma att upplevas som orättfärdiga därför att de drabbar slumpartat och till synes godtyckligt. [---] Vid varje ny kriminalisering bör … övervägas om rättsväsendet verkligen förmår göra allvar av straffhotet. Därvid måste särskilt beaktas att rättsväsendet vid brist på resurser bör prioritera bekämpningen av den allvarligare brottsligheten på bekostnad av sådana förseelser som har ringa straffvärde. Om överträdelser av en straffbestämmelse på grund härav eller av annan anledning kan antas komma att lämnas utan åtgärd måste övervägas om bestämmelsen alls bör gälla. Kriminaliseringen måste också präglas av legalitet och förutsebarhet. Straffbestämmelser måste ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse. Om straffbestämmelserna blir så många att den enskilde, trots de bästa föresatser, riskerar att begå brott måste gränsen för användningen av kriminalisering såsom metod för att styra medborgarnas beteende ha passerats. Särskild uppmärksamhet bör i detta sammanhang ägnas det subjektiva rekvisitet. [---] Inom specialstraffrätten har i vart fall vid lindrigare förseelser ibland mycket ringa oaktsamhet krävts för att straffansvaret skall slå till. Vid vissa bagatellartade förseelser, särskilt om händelsen inträffat i näringsverksamhet, har ansvaret bedömts vara i det närmaste strikt. Det kan enligt regeringens mening starkt ifrågasättas om en straffsanktion skall användas på detta sätt. Som ovan framhållits är syftet med en kriminalisering att människor skall avhålla sig från det straffsanktionerade beteendet. För att straffhotet skall fylla någon funktion måste det därför vara möjligt att undgå att göra sig skyldig till det straffbara förfarandet. En kriminalisering där straffansvaret inträder oberoende av vållande hos gärningsmannen brister med avseende på denna grundläggande funktion. Det sagda innebär att strikt ansvar i princip inte bör förekomma inom straffrätten. Inte heller bör såsom princip hur lindrig oaktsamhet som helst vara straffbar. Också här gör sig de allmänna principerna om legalitet och förutsebarhet gällande. För att ett straffanspråk skall uppfattas som befogat bör i princip krävas att gärningsmannen gjort sig skyldig till medvetet risktagande eller att vårdslösheten framstår som särskilt klandervärd i något annat avseende. Det skall alltså ha varit möjligt för

gärningsmannen att genom ett positivt och rationellt handlande sett utifrån hans egen kapacitet undvika den straffbara händelsen.

Regeringen ställde sig i allt väsentligt bakom de kriterier för kriminalisering som Åklagarutredningen hade formulerat (a. prop. s. 55), vilket även riksdagen gjorde (bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40).

I doktrinen har anförts att Åklagarutredningens kriterier är en god utgångspunkt för fortsatt diskussion, men att flertalet av dem är så vagt avfattade att de knappast fungerar som måttstock i sådana fall där begränsande principer behövs (se C. Lernestedt, Kriminali-

sering – Problem och principer, 2003, s. 21).

6.4. En diskussion på europeisk nivå

6.4.1. Inledning

EU-samarbetet på det straffrättsliga området har pågått sedan lång tid tillbaka. Under många år bedrevs samarbetet enbart i mellanstatlig kontext, eftersom EU från början saknade straffrättslig kompetens. Det handlade då i huvudsak om antagande av instrument, t.ex. konventioner, som syftade till att harmonisera den materiella straffrätten i medlemsstaterna på vissa områden. Bedrägerier, korruption, terrorism, penningförfalskning och människohandel hör till de områden som stod i fokus för samarbetet.

I början på 2000-talet blev det dock genom EU-domstolens praxis klarlagt att EU faktiskt har viss överstatlig kompetens på det straffrättsliga området (se bl.a. mål C-176/03). EU:s straffrättsliga kompetens har därefter, i och med Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009, kommit till direkt uttryck i fördragen. När det gäller den materiella straffrätten kan framför allt hänvisas till artikel 83 i fördraget om EU:s funktionssätt, som innebär att unionen inte bara har kompetens att tillnärma medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftning på områden som omfattas av harmoniseringsåtgärder (dvs. på områden där EU annars har kompetens), utan också på området för allvarlig gränsöverskridande brottslighet (omfattande terrorism, människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaglig handel med vapen, penningtvätt, korruption, förfalskning av betalningsmedel, it-brottslighet och organiserad brottslighet). (Se P. Asp, T. Elholm, D. Frände, JT 2009/10 nr 4 s. 968 f.)

Den omfattande harmonisering som under lång tid har ägt rum på det straffrättsliga området kan väntas bli än mer långtgående efter tillkomsten av Lissabonfördraget. Mot denna bakgrund har behovet av en gemensam hållning i kriminalpolitiska frågor inom EU kommit i fokus. I det följande redogörs för de slutsatser om riktlinjer för framtida straffrätt inom EU-lagstiftningen som antogs av rådet i slutet av år 2009. Vidare redogörs för det manifest för en europeisk kriminalpolitik som i princip samtidigt lades fram av forskargruppen European Criminal Policy Intitiative. Slutligen berörs också det meddelande om en straffrättslig strategi i EU, som kommissionen lämnade i september år 2011.

6.4.2. Rådets slutsatser om modellbestämmelser som vägledning för rådets överläggningar på det straffrättsliga området

I oktober 2009, under det svenska ordförandeskapet, presenterade Sverige tillsammans med Tyskland ett förslag till rådsslutsatser om riktlinjer för framtida straffrätt inom EU-lagstiftningen. Förslaget upptog principer att beakta vid överväganden om att införa nya straffrättsliga regleringar inom EU och modeller för utformningen av regelbundet återkommande straffrättsliga bestämmelser. Avsikten med förslaget var att principerna och modellerna skulle tjäna som utgångspunkt för rådets fortsatta arbete med utformningen av straffrätten inom EU. Efter intensiva förhandlingar antogs slutsatserna vid rådet för rättsliga och inrikes frågor den 30 november under titeln Rådets slutsatser om modellbestämmelser som vägledning för

rådets överläggningar på det straffrättsliga området (dok. 16542/3/09).

Slutsatserna som antogs av rådet var till antalet tolv stycken. De avsåg bedömning av behovet av straffrättsliga bestämmelser (nr 1–3),

de straffrättsliga bestämmelsernas struktur (nr 4–5), uppsåt (nr 6–8), anstiftan, medhjälp och försök till brott (nr 9) samt påföljder (nr 10–12).

Slutsatserna formulerades på följande sätt.

1. Straffrättsliga bestämmelser bör införas när de anses vara av stor betydelse för de intressen som ska skyddas och ska som regel enbart användas som en sista utväg.

2. Straffrättsliga bestämmelser bör antas i enlighet med principerna i fördragen, bland annat proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna, i syfte att bemöta tydligt definierade och

avgränsade beteenden som inte på ett effektivt sätt kan bemötas genom mindre stränga åtgärder

a) inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett

gränsöverskridande inslag till följd av brottets karaktär eller effekter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder, eller

b) om en tillnärmning av medlemsstaternas straffrättsliga lagar

och andra författningar visar sig nödvändig för att säkerställa att unionens politik på ett område som omfattas av harmoniseringsåtgärder ska kunna genomföras effektivt.

3. När det verkar finnas ett behov av att anta nya straffrättsliga bestämmelser bör följande faktorer ytterligare beaktas, samtidigt som man fullt ut tar hänsyn till de konsekvensbedömningar som har gjorts:

a) De straffrättsliga bestämmelsernas förväntade mervärde

eller ändamålsenlighet i jämförelse med andra åtgärder och med beaktande av möjligheten att med rimliga insatser utreda och lagföra brottet, samt brottets svårighetsgrad och konsekvenser.

b) Hur allvarligt och/eller utbrett och ofta förekommande det

skadliga beteendet är, både regionalt och lokalt inom EU.

c) Eventuella följdverkningar på befintliga straffrättsliga bestäm-

melser i EU-lagstiftningen och på olika rättsordningar inom EU.

4. Beskrivningen av beteenden som ska vara straffbara enligt straffrätten måste formuleras precist för att säkerställa förutsebarheten när det gäller tillämpning, räckvidd och innebörd.

5. De straffrättsliga bestämmelserna bör inriktas på beteenden som medför faktisk skada eller allvarligt hotar den rättighet eller det väsentliga intresse som ska skyddas, dvs. man bör undvika kriminalisering av ett beteende i ett omotiverat tidigt skede. Beteenden som enbart innebär en abstrakt fara för den rättighet eller det intresse som ska skyddas bör kriminaliseras endast om det är lämpligt med beaktande av den särskilda betydelsen av den rättighet eller det intresse som ska skyddas.

6. EU:s strafflagstiftning bör som huvudregel enbart föreskriva påföljder för uppsåtliga gärningar.

7. Oaktsamt handlande bör kriminaliseras när en bedömning i det enskilda fallet visar att detta är lämpligt med beaktande av den rättighet eller det väsentliga intresse som ska skyddas är av särskild relevans, till exempel när det rör sig om grov oaktsamhet som innebär fara för människors liv eller orsakar allvarlig skada.

8. En gärning som har begåtts utan uppsåt eller oaktsamhet, dvs. strikt ansvar, bör inte kriminaliseras i EU:s strafflagstiftning.

9. Kriminaliseringen av anstiftan och medhjälp till uppsåtliga brott bör normalt följa på kriminaliseringen av huvudbrottet. Försök att begå ett uppsåtligt brott bör kriminaliseras om det är nödvändigt och står i rimlig proportion till huvudbrottet. Hänsyn bör tas till de olika nationella rättsordningarna. 10. När det har fastställts att straffrättsliga påföljder för fysiska personer bör inkluderas kan det i vissa fall vara tillräckligt att föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder och överlämna åt varje medlemsstat att besluta om påföljdsnivåerna. I andra fall kan det behövas en ytterligare tillnärmning av påföljdsnivåerna. I dessa fall bör man mot bakgrund av Lissabonfördraget beakta rådets slutsatser av den 2 april 2002 om den metod som ska tillämpas vid tillnärmning av påföljder. 11. Så snart det har fastställts att straffrättsliga bestämmelser bör antas, antingen som enda möjlighet eller som ett alternativ, finns ett behov av att föreskriva en uppsättning samverkande regler, till exempel bestämmelser om juridiska personers ansvar. Det kan också finnas ett behov av att särskilja mellan ett beteende som bör förbjudas men som inte nödvändigtvis måste betraktas som ett brott och ett beteende som bör kriminaliseras. 12. Modellbestämmelserna bör vägleda rådets framtida arbete med lagstiftningsinitiativ som kan innehålla straffrättsliga bestämmelser.

6.4.3. Manifest för en europeisk kriminalpolitik

År 2008 bildade ett antal rättsvetare från ett tiotal EU-länder, däribland professor Petter Asp vid Stockholms universitet, en forskningsgrupp med syfte att kritiskt granska EU:s kriminalpolitik. Gruppen, som går under namnet European Criminal Policy Initiative, arbetade fram ett manifest för en europeisk kriminalpolitik, vilket i december 2009 publicerades elektroniskt i sju språkversioner (www.zis-online.com). Manifestet publicerades därefter också i en rad nationella tidskrifter (se bl.a. JT 2009/10 nr 4 s. 974 ff.).

Manifestet, som fokuserar på samarbetet rörande den materiella straffrätten, är uppbyggt kring ett antal grundläggande principer. Det argumenteras för att vidareutvecklingen av det straffrättsliga samarbetet måste bygga på respekt för följande (se manifestet och P. Asp, T. Elholm, D. Frände, JT 2009/10 nr 4 s. 971):

1. Principen om ett legitimt skyddsintresse. EU-straffrättsliga åtgärder ska vidtas endast för att skydda grundläggande intressen som kan härledas ur fördragen, får inte stå i strid med grundläggande rättigheter och ska riktas mot beteenden som innefattar påtaglig fara eller skada på samhälle eller individer.

2. Ultima ratio-principen. EU-straffrättsliga åtgärder ska vidtas endast om det är nödvändigt för att skydda grundläggande intressen och om andra åtgärder än straffrättsliga har visat sig vara otillräckliga för att skydda det ifrågavarande intresset.

3. Skuldprincipen. EU-straffrättsliga åtgärder ska, utan undantag, baseras på individuell skuld.

4. Legalitetsprincipen. EU-straffrättsliga åtgärder ska, utan undantag, leva upp till de krav som följer av legalitetsprincipen och dess underprinciper.

5. Subsidiaritetsprincipen. EU-straffrättsliga åtgärder ska vidtas endast om målet med åtgärden inte kan nås genom åtgärder på nationell nivå.

6. Koherensprincipen. Vid vidtagande av EU-straffrättsliga åtgärder ska den europeiske lagstiftaren särskilt beakta intresset av att den inre koherensen i de nationella straffsystemen bevaras.

De principer som formuleras i manifestet är fast förankrade i och kan härledas ur EU-rätten med dess grundvärden och allmänna

rättsprinciper (se a.a. s. 971 f.). Tanken är att principerna ska kunna utgöra ett slags måttstock för en kontinuerlig bevakning och bedömning av den europeiska kriminalpolitiken. Manifestet innehåller också ett annex i vilket de olika principerna används för att bedöma olika straffrättsliga rättsakter som har föreslagits eller antagits av EU. Denna del av manifestet är ett ”levande dokument” på så sätt att avsikten är att den ska uppdateras efter hand som nya straffrättsliga rättsakter aktualiseras.

6.4.4. Kommissionens meddelande om en straffrättslig strategi i EU

Den 20 september 2011 offentliggjorde kommissionen ett meddelande med titeln Mot en straffrättslig strategi i EU. I meddelandet beskrev kommissionen för första gången den strategi och de principer som den avser att tillämpa när den använder straffrättslig lagstiftning på EU-nivå för att stärka genomförandet av EU:s politik och skydda medborgarnas intressen. I ett pressmeddelande som lämnades samma dag angavs att kommissionen med meddelandet om en straffrättslig strategi följde upp ett löfte från EU:s kommissionär med ansvar för rättvisa, Viviane Reding, om att vidta åtgärder på området, samtidigt som den beaktade de önskemål från rättstillämpare och akademiker om en mer konsekvent hantering av straffrätten på EU-nivå som hade kommit till uttryck genom manifestet från European Criminal Policy Initiative.

Till de viktiga vägledande kriterierna för straffrättslig lagstiftning på EU-nivå, som kommissionen angav i meddelandet, hör följande:

1. Straffrättsliga åtgärder måste alltid vara en sista utväg.

2. Straffrättsliga påföljder ska reserveras för särskilt allvarliga brott.

3. Straffrättsliga åtgärder måste beakta skyddet av de grundläggande rättigheterna: ny lagstiftning förutsätter full respekt för de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och i Europakonventionen om skyddet för de mänskliga rättigheterna.

4. Varje beslut om vilken typ av straffrättslig åtgärd eller påföljd som ska antas måste åtföljas av tydligt faktaunderlag och fattas med respekt för subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

Kommissionen anförde att den, i samarbete med Europaparlamentet och rådet, kommer att utarbeta gemensamma standardformuleringar som kan användas i framtida straffrättslig lagstiftning för att garantera enhetlighet och konsekvens. Vidare angav kommissionen att den kommer att inrätta en expertgrupp som kan hjälpa till att samla in faktaunderlag om vissa brotts gränsöverskridande natur eller verkningar.

6.5. Europakonventionen

När det gäller frågorna om och hur olika repressiva metoder får eller bör användas är en naturlig utgångspunkt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) den 4 februari 1952 jämte tilläggsprotokoll. Europakonventionen gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag och är därmed direkt tillämplig här i landet. Lagar och föreskrifter får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen).

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) har kompetens att pröva om det har förekommit kränkningar av konventionen i något av medlemsländerna. Om domstolen finner att en sådan har ägt rum, kan den dessutom döma ut ett skadestånd till den som har drabbats.

Det är genom Europadomstolens praxis som konventionen får sitt egentliga innehåll. Europadomstolen tolkar konventionens begrepp autonomt. När det t.ex. gäller begreppet ”criminal charge” (”anklagelse för brott”) är det inte ensamt avgörande hur det nationella rättssystemet klassificerar ett brott, utan begreppet har av domstolen getts en självständig och allmängiltig tolkning (se vidare nedan).

Europadomstolens tolkning av konventionen är vidare dynamisk. Domstolen har upprepade gånger uttalat att konventionen är ett levande instrument som måste tolkas i ljuset av de rådande samhällsförhållandena. Som påpekas i det norska betänkandet Fra bot till bedring (NOU 2003:15, s. 93) innebär det dynamiska tolkningssättet att det är osäkert dels hur långt konventionen sträcker sig i dag, dels vilket rättsläge som kan komma att uppstå genom senare rättsutveckling.

En besvärlig fråga för medlemsstaterna blir därför vilken tolkningsmarginal man ska räkna med vid införande av nya regler och

vid övervägande av om ett befintligt regelverk behöver ändras för att bli förenligt med konventionen.

Flera av bestämmelserna i konventionen och dess tilläggsprotokoll kan ha betydelse för frågor om användande av repressiva metoder. Till dem som här är av störst intresse och därför ska beröras närmare i det följande hör artikel 6 som ställer krav på domstolsprövning och rättssäker process, artikel 7 som innehåller krav på lagstöd för att få döma till straff och förbud mot retroaktiv tillämpning av strafflag, samt artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 som innehåller förbud mot dubbelbestraffning.

Enligt Europakonventionens artikel 1 ska konventionsparterna garantera var och en, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter som anges i avdelning I i konventionen. Att konventionen omfattar alla fysiska personer står klart. Frågan om konventionen också omfattar juridiska personer kan däremot inte besvaras generellt. Ett flertal av fri- och rättigheterna kan ju uppenbarligen inte tillkomma en juridisk person, t.ex. rätten till liv och rätten att ingå äktenskap. Beträffande andra är det däremot fullt tänkbart att även juridiska personer kan åtnjuta dem, t.ex. yttrande- och föreningsfrihet. Frågan om i vilken mån juridiska personer skyddas får därför avgöras i förhållande till varje enskild artikel. Det synes inte råda någon tveksamhet om att artikel 6 tillämpas också till skydd för juridiska personer (se W. Warnling-Nerep,

Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, 2010, s. 143 och

NOU 2003:15, s. 94 f.).

Artikel 6 i Europakonventionen har följande lydelse:

1. Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller en del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse.

2. Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts.

3. Var och en som blivit anklagad för brott har följande minimirättigheter:

a) att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj,

underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom,

b) att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar,

c) att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som

han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar,

d) att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom

och att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen åberopade mot honom,

e) att utan kostnad bistås av tolk, om han inte förstår eller talar det

språk som begagnas i domstolen.

Artikel 6 p. 1 lägger fast rätten till domstolsprövning och de generella rättssäkerhetsprinciper som gäller för domstolsförfarandet. Den är tillämplig såväl på förfaranden som gäller tvist om någons civila rättigheter eller skyldigheter som på förfaranden som avser anklagelse för brott. Artikelns övriga punkter gäller däremot enbart den sistnämnda typen av förfaranden. I p. 2 fastslås den allmänna principen att den som anklagas för brott ska anses oskyldig så länge det inte finns en fällande dom mot honom. Principen brukar kallas oskuldspresumtionen. I p. 3 uppställs vissa minimigarantier som gäller i fråga om rättegången i brottmål.

I fråga om anklagelser för brott är alltså hela artikel 6 tillämplig. Som nämnts ovan har begreppet ”anklagelse för brott” (”criminal charge”) av Europadomstolen getts en autonom tolkning. I fallet

Engel m.fl. mot Nederländerna (no. 5100/71 m.fl., den 8 juni 1976),

som avsåg frågan om disciplinära förfaranden skulle anses gälla anklagelser för brott, uppställde domstolen tre kriterier – de s.k. Engelkriterierna – av betydelse för vad som är en brottsanklagelse enligt artikel 6. Kriterierna har senare tillämpats av Europadomstolen i ett flertal ytterligare fall. I korthet handlar det om klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet. Det är tillräckligt att ett av kriterierna är uppfyllt för att artikeln ska vara tillämplig.

Det första kriteriet, klassificeringen i den nationella rätten, innebär att om en förseelse klassificeras som ett brott i den nationella rätten är det tillräckligt för att förseelsen också ska betraktas som brott i konventionens mening. Konventionsstaterna är fria att genom lag göra vilken klandervärd handling som helst till ett brott,

och när det skett blir alltså artikel 6 tillämplig på förfarandet. Däremot är det inte avgörande för bedömningen enligt konventionen att en företeelse enligt inhemsk rätt inte klassificeras som brott. Den nationella klassificeringen är då visserligen en naturlig utgångspunkt vid bedömningen enligt konventionen, men detta är bara en av de relevanta omständigheterna.

Normalt är det de två övriga kriterierna, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet, som är de mest betydelsefulla. För kriteriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd och syfte av betydelse. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp (t.ex. offentliga tjänstemän, läkare eller advokater) talar det för att det rör sig om brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada är handlingen till sin natur straffrättslig. När det gäller kriteriet påföljdens natur och stränghet görs bedömningen i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. En frihetsberövande påföljd bör i allmänhet medföra att gärningen hänförs under artikel 6, medan typiska disciplinstraff som suspension och varning talar i motsatt riktning.

Frågan om ringare ordningsförseelser eller administrativa förseelser borde falla utanför tillämpningsområdet för artikel 6 har prövats av Europadomstolen i flera fall. Målet Öztürk mot Tyskland (no. 8544/79, den 21 februari 1984) avsåg en trafikförseelse som enligt tysk rätt inte betraktades som ett brott utan som en ordningsförseelse (Ordnungswidrigkeiten). Trots detta fann Europadomstolen att det var fråga om en gärning som belagts med påföljd i avskräckande och bestraffande syfte och detta gjorde gärningen till ett brott vid tillämpningen av artikel 6. I de senare fallen Lutz mot

Tyskland, som avsåg trafikförseelse (no. 9912/82, den 25 augusti

1987), och Belilos mot Schweiz, som avsåg brott mot kommunalt polisreglemente (no. 10328/83, den 29 april 1988), intog domstolen samma ståndpunkt.

Europadomstolen har i många avgöranden ansett att skattetillägg som påförs en skattskyldig som påföljd för lämnande av oriktiga eller ofullständiga uppgifter till ledning för beskattning, utgör en påföljd för brott på vilken artikel 6 är tillämplig. Ett par av avgörandena har avsett det svenska skattetillägget, Janosevic mot

Sverige (no. 34619/97, den 23 juli 2002) samt Västberga Taxi Aktiebolag och Vulic mot Sverige (no. 36985/97, den 23 juli 2002). Att

artikel 6 är tillämplig på förfarandet rörande skattetillägg hade både Högsta domstolen och Regeringsrätten kommit fram till redan före Europadomstolens avgöranden (NJA 2000 s. 622 samt RÅ 2000 ref. 66 I och 2001 not 10).

Ett franskt system för registrering av trafikförseelser var föremål för Europadomstolens bedömning i Malige mot Frankrike (no. 27812/95, den 23 september 1998). Systemet innebar i huvudsak att varje körkortsinnehavare initialt tilldelades ett visst antal poäng, från vilka avdrag gjordes om körkortsinnehavaren befanns skyldig till trafikförseelser. Under vissa förutsättningar kunde förlorade poäng återvinnas, men om antalet poäng gick ner till noll ledde detta till automatisk indragning av körkortet. Europadomstolen ansåg att avdraget av poäng var att betrakta som ett tilläggsstraff, varför artikel 6 var tillämplig. I Escoubet mot Belgien (no. 26780/95, den 28 oktober 1999) har däremot en provisorisk, omedelbar indragning av körkort med giltighet för en kortare tid i väntan på fortsatt prövning ansetts ha det rent preventiva syftet att hålla farliga bilförare borta från vägarna och därför falla utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Enligt Europadomstolen skilde sig ett sådant interimistiskt beslut från en slutlig indragning av körkort, som ofta var att betrakta som ett tilläggsstraff och därför omfattades av artikel 6.

Mot bakgrund av de två ovan nämnda avgörandena har det beträffande svenska förhållanden anförts att sådan återkallelse av körkort som åsyftas i 5 kap. 3 § 1–4 och 6 körkortslagen (1998:488) ska ses som påföljd för brott och därmed omfattas av artikel 6 (se H. Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar

till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2012, s. 168).

I målet Garyfallou AEBE mot Grekland (no. 18996/91, den 24 september 1997) ansågs artikel 6 vara tillämplig på ett förfarande med administrativa böter, som ålagts ett bolag för brott mot vissa import- och exportbestämmelser. Enligt grekisk rätt var påföljden inte av straffrättslig natur, men de administrativa böterna hade kunnat uppgå till betydande belopp och hade, om de inte betalats, kunna omvandlas till fängelse för bolagets direktörer och dessutom leda till att bolagets tillgångar togs i beslag. I fallet Inocéncio mot

Portugal (no. 2000-I, den 11 januari 2001), som gällde administra-

tiva böter för att vissa byggnadsarbeten utförts utan tillstånd, blev Europadomstolens bedömning den motsatta. Här förelåg inte något egentligt bestraffningssyfte och det fanns ingen risk för frihetsberövande. Artikel 6 ansågs inte tillämplig.

Fallen Lauko mot Slovakien (no. 26138/95, den 2 september 1998) och Kadubec mot Slovakien (no. 27061/95, den 2 september 1998) avsåg båda böter som ålagts av administrativ myndighet som påföljd för mindre brott. I det ena fallet rörde det sig om ogrundade beskyllningar mot grannar och i det andra fallet om bullersamt och störande uppträdande och vägran att lyda polisen. Syftet med böterna var punitivt och Europadomstolen fann att artikel 6 var tillämplig.

I Hans Danelius kommentar till Europakonventionen konstateras att ersättandet av straff för ringare förseelser med en administrativ sanktion alltså inte leder till att garantierna enligt artikel 6 p. 1 upphör att gälla. Tvärtom finns rätten till muntlig förhandling inför domstol och till ett kontradiktoriskt förfarande i princip kvar även om straffet för en viss handling ersätts med en administrativ sanktion. Vidare anförs i kommentaren att artikel 6 p. 1 inte hindrar att man använder ett förenklat förfarande, som t.ex. strafföreläggande eller ordningsföreläggande, under förutsättning att den person som träffas av en påföljd har möjlighet att på begäran få saken prövad av domstol under iakttagande av normala rättssäkerhetsgarantier. Sker ingen hänvändelse till domstol kan personen anses ha avstått från sin rätt enligt artikel 6 p. 1. (Se a.a. s. 168.)

I det norska betänkandet Fra bot til bedring (NOU 2003:15, s. 98) uttalas att kärnområdet för begreppet anklagelse för brott är sanktioner som enligt norsk rätt är straff. Beträffande vissa andra reaktionstyper, som inte formellt utgör straff, anförs följande. Till att börja med konstateras att administrativt påförda ekonomiska sanktioner av olika slag, bl.a. avgift för trafiköverträdelser och tilläggsskatt, har ansetts utgöra påföljd för brott och att samma sak gäller förlust av offentligt stöd. Vidare anförs att administrativa återkallelser av offentliga tillstånd som inte har ett bestraffande syfte, utan där det huvudsakliga skälet för återkallelsen är oskicklighet hos tillståndsinnehavaren, inte har bedömts som påföljder för brott. Sådana åtgärder, t.ex. indragning av läkar- och advokatlicenser och utskänkningstillstånd, har dock bedömts avse civila rättigheter och skyldigheter (vilket innebär att artikel 6 p. 1 är tillämplig). Europadomstolen har däremot i mål om indragning av körkort bedömt att återkallelse av tillstånd i bestraffande syfte avser påföljd för brott.

Mot bakgrund av Europadomstolens praxis om vad som utgör anklagelser för brott har i doktrinen framförts åsikten att de svenska sanktionsavgifterna normalt ska presumeras utgöra brottsanklagelser

i konventionens mening (se W. Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter

– särskilt i näringsverksamhet, 2010, s. 153).

Att ett förfarande anses gälla tvist om någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse för brott får alltså till följd att rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6.1 måste uppfyllas. Mest grundläggande är rätten till domstolsprövning. Domstolsförfarandet ska vidare vara utformat så att vissa krav tillgodoses, bl.a. ska processen i allmänhet vara offentlig och muntlig och domstolsprövningen ska ske inom skälig tid. Förfarandet ska också vara korrekt och rättvist mot den enskilde (”fair hearing”). Detta innefattar bl.a. att part ska få tillfälle att bli hörd av domstolen, för att på så sätt få en chans att övertyga domstolen om sin sak. Dessutom anses normalt gälla ett krav på likställdhet (equality of arms) och kontradiktoriskt förfarande, dvs. att båda parter får tillgång till allt material och bereds tillfälle att kommentera detta.

Om förfarandet avser anklagelse för brott måste dessutom minimirättigheterna i artikel 6 p. 3 uppfyllas. Dessa innebär en precisering av kravet på ”fair hearing” när det gäller sådana förfaranden. Det handlar bl.a. om rätt att bli underrättad om anklagelsen, rätt att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, rätt att försvara sig personligen eller genom ombud, rätt att förhöra vittnen och rätt att vid behov få kostnadsfritt biträde av tolk.

För förfaranden som avser brottsanklagelser gäller dessutom den viktiga rättssäkerhetsprincip som kommer till uttryck genom den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6 p. 2. Principen innebär att ingen ska betraktas som skyldig till brott utan att domstol har konstaterat personens skuld efter ett förfarande i vilket han eller hon fått tillfälle att försvara sig mot anklagelsen och som även i övrigt motsvarat kravet på en rättvis rättegång (se H. Danelius, Mänskliga

rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2012, s. 309).

En följd av oskuldspresumtionen är att åklagaren har bevisbördan och att varje tvivel i skuldfrågan ska komma den tilltalade till godo.

Frågan om en rättslig presumtion, enligt vilken en person under vissa omständigheter har begått ett brott, kan accepteras enligt artikel 6 p. 2 har varit föremål för Europadomstolens prövning i flera fall.

I Salabiaku mot Frankrike (no. 10519/83, den 7 oktober 1988) ansågs en presumtion om skuld vara tillåten. Den som passerade fransk tull med förbjudet gods presumerades ha haft uppsåt att

smuggla och straffansvar kunde endast undgås om personen kunde påvisa s.k. force majeur. Europadomstolen uttalade bl.a. att faktiska och rättsliga presumtioner inte är förbjudna enligt konventionen men att de måste hållas inom rimliga gränser med hänsyn till vad som står på spel och med beaktande av den tilltalades rätt att försvara sig. När det gällde Salabiaku hade de franska domstolarna varit försiktiga i sin tillämpning av presumtionen och de hade beaktat omständigheter som tytt på att personerna i fråga faktiskt hade handlat med uppsåt. Europadomstolens slutsats blev därför att den franska presumtionen rörande uppsåt i smugglingsmål inte hade tillämpats på sådant sätt att oskuldspresumtionen hade kränkts. Domstolen uttalade sig i målet även om strikt ansvar, dvs. ett ansvar utan krav på uppsåt eller oaktsamhet. Domstolen framhöll därvid att konventionsstaterna i princip under vissa villkor äger rätt att låta endast objektiva faktorer som sådana leda till straff och att exempel på detta också finns i de olika konventionsstaternas rättssystem.

I fallet Falk mot Nederländerna (no. 66273/01, den 19 oktober 2004) har Europadomstolen funnit att en presumtion att ägaren till en bil är skyldig till trafikförseelser som begås med bilen inte är oförenlig med artikel 6 p. 2, under förutsättning att det finns tillräckliga möjligheter att vid domstol föra motbevisning mot presumtionen.

Frågan om åläggande av skattetillägg enligt svensk rätt kan anses strida mot artikel 6 p. 2, eftersom denna påföljd inte är beroende av att den skattskyldige visats ha handlat med uppsåt eller oaktsamhet, har analyserats av Regeringsrätten i RÅ 2000 ref. 66. Regeringsrätten anförde att det får hållas för troligt att Europadomstolen när det gäller tillåtligheten från konventionssynpunkt av ett strikt straffrättsligt ansvar för en handling kommer att uppställa i huvudsak samma krav som den uppställde i Salabiaku-målet för att godta ansvar som grundas på presumtioner. Enligt Regeringsrätten innebär det att ansvaret inte får utkrävas helt automatiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda utan att den enskilde måste, för att någon konflikt med oskuldspresumtionen inte ska uppkomma, ha möjlighet till någon form av försvar som grundas på subjektiva förhållanden. Vad gällde skattetilläggen ansåg Regeringsrätten att eftergiftsgrunderna, även om de inte är helt jämförbara med de ansvarsförutsättningar som de subjektiva rekvisiten utgör inom straffrätten, sammantaget med de fall där skattetillägg faller bort på rent objektiva grunder, får anses ge den skattskyldige sådana

möjligheter att i förekommande fall undgå skattetillägg att någon konflikt inte uppkommer med Europakonventionens oskuldspresumtion. Enligt Regeringsrättens mening borde dock som en allmän förutsättning gälla att domstolarna i varje enskilt fall gör en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om skattetillägget bör undanröjas eller efterges.

Europadomstolen har i de tidigare nämnda fallen Janosevic och

Västberga Taxi Aktiebolag och Vulic, båda mot Sverige, intagit i huvud-

sak samma hållning som Regeringsrätten i den aktuella frågan.

I RÅ 2004 ref 17 har Regeringsrätten tillämpat de principer som gäller för skattetillägg även på annan administrativ avgift av bestraffningskaraktär. Det handlade om särskild avgift som enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument kan utgå när en person med insynsställning i aktiemarknadsbolag underlåter att inom viss tid anmäla förändrat innehav av aktier i bolaget. I fallet fann Regeringsrätten att avgiften utgjorde en brottsanklagelse och att då gällande lag gav otillräckliga möjligheter till subjektiva bedömningar. Med hänvisning till RÅ 2000 ref 66 gjorde Regeringsrätten en extensiv tillämpning av lagens jämkningsbestämmelse.

Wiweka Warnling-Nerep tar i Sanktionsavgifter – särskilt i

näringsverksamhet (2010, s. 151 f.) upp frågan om en i lag uppställd

presumtion om skuld, eller annorlunda uttryckt ett rent strikt eller objektivt ansvar – något som ofta kännetecknar de svenska sanktionsavgiftssystemen – kan accepteras med avseende på Europakonventionens oskuldspresumtion. Med hänvisning till Europadomstolens praxis besvarar hon frågan jakande, men tillägger att det måste under alla omständigheter finnas möjligheter att i domstol föra motbevisning mot presumtionen. Enligt hennes bedömning är konventionskraven uppfyllda förutsatt att en domstol i samband med överklagande bereds tillfälle att beakta subjektiva omständigheter i det enskilda fallet. Detta görs normalt genom ett jämkningsförfarande, men variationer är tänkbara. (Se W. Warnling-Nerep,

Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, 2010, s. 151 f.)

Även Suzanne Wennberg har konstaterat att det av Europakonventionen inte följer något absolut krav på att uppsåt eller oaktsamhet måste påvisas (se Juridisk Tidskrift 2003/04, s. 605).

Artikel 7 i Europakonventionen har följande lydelse:

1. Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks.

2. Denna artikel skall inte hindra lagföring och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet som då den begicks var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper som erkänns av civiliserade stater.

I artikel 7 kommer den straffrättsliga legalitetsprincipen till uttryck. Ingen får straffas utan stöd i lag och retroaktiv tillämpning av strafflag är förbjuden. Det grundläggande kravet i artikeln är att bestraffning måste ha sådant stöd i lag att straffet är förutsebart när gärningen utförs.

Artikeln bygger på begrepp som ”brott” och ”straff” och liksom på andra ställen i konventionen är det fråga om autonoma begrepp. Tolkningen av begreppet ”brott” i artikel 7 bör i princip ske på samma sätt som i artikel 6 (se ovan om Engelkriterierna), vilket innebär att en gärning som inte är ett brott i nationell rätt ändå kan vara att anse som ett brott vid tillämpningen av artikel 7, därför att det är en handling som lagstiftaren velat motverka genom sanktioner eller därför att den påföljd som kan följa på handlingen är så allvarlig att den bör omfattas av konventionens skydd. Den autonoma tolkningen av begreppet ”straff” innebär att begreppet enligt artikel 7 kan omfatta påföljder som enligt nationell rätt inte är straff men som har samma funktion som straff och för den enskilde medför konsekvenser av ungefär samma slag som ett typiskt straff. (Se H. Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar

till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2012, s. 337 f.)

Det kan påpekas att även i fall där det rör sig om brott och artikel 7 således i princip är tillämplig kan det ibland vara ovisst om en viss påföljd ska anses som straff och därför omfattas av retroaktivitetsförbudet. Exempelvis är det inte tydligt hur indragning av tillstånd att bedriva viss verksamhet ska bedömas. Den typen av administrativa åtgärder kan ibland anses utgöra påföljder för visst beteende, men syftet kan samtidigt sägas vara att skydda andra personer mot risker. Dessutom kan indragning av tillstånd i många fall ske utan att det är fråga om en reaktion på ett olämpligt beteende. (Se a.a. s. 338.)

Artikel 4 i Europakonventionens tilläggsprotokoll 7 har följande lydelse:

1. Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.

2. Bestämmelserna i föregående punkt skall inte utgöra hinder mot att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel har begåtts i det tidigare rättegångsförfarandet, vilket kan ha påverkat utgången i målet.

3. Avvikelse får inte ske från denna artikel med stöd av artikel 15 i konventionen.

Artikeln ställer krav på att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom i samma sak (ne bis in idem). Denna rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger brukar också benämnas dubbelbestraffningsförbudet.

För att en tidigare dom ska hindra ny lagföring måste det vara fråga om en slutlig lagakraftägande dom.

Europadomstolens autonoma tolkning av konventionsbegrepp som ”straff” och ”brottmålsrättegång” innebär att förbudet mot dubbelbestraffning kan var tillämpligt även när något av de två förfarandena, eller båda, avser åtgärder eller sanktioner som inte betecknas som straff enligt den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten (ang. sistnämnda, se bl.a. prop. 2007/08:107 s. 24 där det anges att artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 kan komma att aktualiseras i sådana fall då vite kombineras med t.ex. ett bötesstraff eller en administrativ sanktionsavgift).

Dubbelbestraffningsförbudet skyddar mot nytt brottmålsförfarande. Samtidiga förfaranden innebär däremot inte någon kränkning av Europakonventionen (se Fra bot til bedring, NOU 2003:15, s. 115 f.). Det finns inget hinder mot att i samma förfarande döma till exempelvis både fängelse och böter. På motsvarande sätt kan också straff och administrativ sanktion påföras samtidigt. I fallet R.T. mot

Schweiz (no. 31982/96, den 30 maj 2000) hade vägtrafikmyndig-

heterna i Schweiz den 11 maj 1993 dragit in klagandens körkort för en period om fyra månader p.g.a. promillekörning. Den 9 juni ålades klaganden böter och två veckors villkorligt fängelse av åklagarmyndigheten. Indragningen av körkortet överklagades, men

inte åläggande av böter och villkorligt fängelse. Frågan var om sistnämnda avgörande, sedan den vunnit laga kraft, spärrade för indragning av körkortet. Europadomstolen, som fann att det inte förelåg någon kränkning av dubbelbestraffningsförbudet, anförde att de schweiziska myndigheterna bara fastställde de tre olika sanktioner som anvisades av lagen för överträdelsen i fråga, nämligen fängelse, böter och indragning av körkort. Sanktionerna utfärdades samtidigt av två olika myndigheter, en straffrättslig och en administrativ. Det kunde därför inte sägas vara fråga om upprepade brottmålsförfaranden i strid med artikel 4 i tilläggsprotokoll 7. Fallet visar att när det gäller vad som räknas som ”samtidigt” kan viss tidsförskjutning accepteras.

För att dubbelbestraffningsförbudet ska aktualiseras måste vidare de två förfarandena gälla samma brott. Vilka kriterier som gäller för att ett senare förfarande ska anses gälla samma brott som ett tidigare förfarande är omdiskuterat och Europadomstolens praxis i frågan har varit minst sagt motsägelsefull.

I fallet Gradinger mot Österrike (no. 15963/90, den 23 oktober 1995) hade Gradinger åtalats och dömts för att han under bilkörning vållat annans död. Som en försvårande omständighet hade åberopats att han kört bilen under påverkan av alkohol, men domstolen fann inte denna omständighet styrkt. Senare ålades Gradinger av förvaltningsmyndighet ett bötesstraff enligt vägtrafiklagen för att han kört bilen under påverkan av alkohol. Europadomstolen fann att det var samma gärning som bedömts två gånger och att förbudet mot dubbelbestraffning hade överträtts.

I Oliveira mot Schweiz (no. 25711/94, den 30 juli 1998) dömdes Oliveira först för hastighetsförseelse och därefter för vållande till kroppsskada med avseende på samma bilkörning. Europadomstolen ansåg att det inte förelåg något hinder mot dubbla förfaranden, även när fråga var om en och samma gärning, om dessa avsåg skilda brott.

Europadomstolen medgav i fallet Franz Fischer mot Österrike (no. 37950/97, den 29 maj 2001) att dess tidigare rättspraxis i de båda ovan nämnda rättsfallen kunde anses motsägelsefulla. I det aktuella fallet hade Fischer ålagts ett administrativt straff för att han kört bil under påverkan av alkohol. Senare dömdes han för vållande till annans död, varvid det som straffskärpande omständighet angavs att han före körningen hade berusat sig med alkohol. Europadomstolen ansåg att Fischer hade åtalats och dömts två gånger för samma handling eftersom de element som konstituerade

det administrativa brottet och den speciella omständighet som utgjort grund för straffskärpning i brottmålet sammanföll.

Fallet Aşci mot Österrike (no. 4483/02, den 19 oktober 2006) handlade om en man som hade varit inblandad i bråk med en polisman. Mannen hade först ålagts straff för aggressivt uppträdande mot polismannen och sedan dömts för våldsamt motstånd och misshandel med avseende på samma incident. Enligt Europadomstolen rörde det sig om straff för olika gärningar. Europadomstolen fann också att, även om man skulle anse det vara fråga om en och samma gärning, så skilde sig de brott som mannen hade dömts för åt i avgörande hänseenden. Någon kränkning av förbudet mot dubbelbestraffning förelåg därför inte.

I fallet Rosenquist mot Sverige (no. 60619/00, den 14 september 2004) prövade Europadomstolen frågan om skattetillägg och ett följande åtal för skattebrott med avseende på samma felaktigheter i de uppgifter som lämnats en skattemyndighet strider mot dubbelbestraffningsförbudet. Europadomstolen pekade på att det för straffrättsligt ansvar, men inte för skattetillägg, krävs uppsåt eller grov oaktsamhet och att de aktuella påföljderna har olika ändamål. Gärningarna skilde sig därför åt i väsentliga element, varför det inte stred mot artikel 4 att döma för skattebrott efter det att beslut först fattats om skattetillägg.

I NJA 2004 s. 840 kom Högsta domstolen, med hänvisning till Europadomstolens avgörande i målet Rosenquist mot Sverige, fram till att ett slutligt beslut om miljösanktionsavgift inte hindrar senare prövning av åtal för samma gärning.

Carlberg mot Sverige (no. 9631/04, den 27 januari 2009) avsåg

förhållandet mellan bokföringsbrott och skattetillägg. Europadomstolen ansåg inte att det förelåg dubbelbestraffning eftersom bokföringsskyldigheten är en separat skyldighet som inte är beroende av att bokföringen används för att bestämma skattskyldighet. Utan att det fick betydelse för domstolens avgörande uttalade denna sig om betydelsen av att bokföringsbrottet till skillnad från skattetillägget innehåller ett subjektivt rekvisit. Enligt Europadomstolen utgör de subjektiva rekvisiten ingen grund för att skilja två brott åt i den mening som avses i artikel 4.

I Zolotukhin mot Ryssland (no. 14939/03, den 10 februari 2009) gjorde Europadomstolen i stor kammare generella uttalanden om innebörden av förbudet mot dubbelbestraffning. Domstolen redovisade sin egen praxis vad avser tillämpningen av artikel 4 och konstaterade att flera metoder använts för att bedöma om det är fråga

om ett eller flera brott. Då förekomsten av olika metoder skapar rättsosäkerhet fann domstolen skäl att ge en harmoniserad tolkning av begreppet ”same offence” i artikel 4. Enligt domstolen ska artikeln tolkas som ett förbud mot åtal eller rättegång mot en person för ett andra brott i den mån det grundas på samma fakta (”identical facts”) eller fakta som i allt väsentligt är desamma (”facts which are substantially the same”) som de som ligger till grund för det första brottet. Domstolens undersökning ska inrikta sig på de fakta som utgör ett antal konkreta faktiska omständigheter, gäller samma person och hänger samman i tid och rum. Det rör sig om de fakta som måste visas för att säkerställa en fällande dom eller för att inleda ett straffrättsligt förfarande.

I det aktuella fallet hade Zolotukhin i ett administrativt förfarande dömts för störande uppträdande till tre dagars arrest och därefter åtalats för hotfullt och kränkande uppförande vid samma tillfälle. Europadomstolen fann att de faktiska omständigheterna hade varit väsentligen desamma och att det därför stred mot artikel 4 att Zolotukhin hade åtalats efter det att han slutligt dömts i det första administrativa förfarandet.

De principer som Europadomstolen lade fram i Zolotukhinmålet har senare bekräftats i andra mål. I Ruotsalainen mot Finland (no. 13079/03, den 16 juni 2009) hade Ruotsalainen först dömts att böta för att han kört bil med otillräckligt beskattat drivmedel och senare påförts straffskatt för samma handlande. En kränkning av förbudet mot dubbelbestraffning ansågs ha skett. Så bedömdes också vara fallet i Maresti mot Kroatien (no. 55759/07, den 25 juni 2009). Maresti hade först dömts för störande uppträdande på allmän plats och sedan för misshandel vid samma tillfälle. Även i fallet Tsonuyo Tsonev mot Bulgarien (no. 2376/03, den 14 januari 2010) fann Europadomstolen att dubbelbestraffningsförbudet hade kränkts. Tsonev bötfälldes enligt lokala ordningsregler för att ha tagit sig in i en annan persons hem och slagit den som bodde där. Senare dömdes han för misshandel och hemfridsbrott avseende samma händelse.

Mot bakgrund av Zolotukhin-målet och de skärpta krav som Europadomstolen där ställer upp när det gäller dubbelbestraffningsförbudet synes det åter kunna ifrågasättas om de dubbla sanktionerna i skatteärenden är förenliga med artikel 4 (se bl.a. H. Danelius,

Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2012, s. 615, W. Warnling-

Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, 2010, s. 168

och P. Asp, Ne bis in idem, Nordisk Tidsskrift för Kriminalvidendkab 2010, s. 516).

Både Regeringsrätten (numera benämnd Högsta förvaltningsdomstolen) och Högsta domstolen har dock i avgöranden efter Zolotukhin-domen hållit fast vid uppfattningen att det svenska systemet med skattetillägg och separat bestraffning för skattebrott inte strider mot artikel 4.

I RÅ 2009 ref. 94 fann Regeringsrätten att det inte stred mot Europakonventionen att en skattskyldig påfördes skattetillägg efter det att han hade dömts för skatteförseelse. Regeringsrätten pekade i domen på särdragen i svensk lagstiftning, som innebär en samordning av påföljder, dvs. att Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol vid beslut om skattetillägg ska ta hänsyn till om den skattskyldige har fällts till ansvar för brott enligt skattebrottslagen och att en brottmålsdomstol vid straffmätningen ska ta hänsyn till tidigare ålagt skattetillägg.

I NJA 2010 s. 168 (I och II) prövade Högsta domstolen om ett lagakraftvunnet beslut om skattetillägg utgjorde hinder mot lagföring enligt åtalet. Högsta domstolen konstaterade att Europadomstolens dom i fallet Zolotukhin och de efterföljande domar där slutsatserna i den domen bekräftats innebär att tidigare praxis när det gäller bedömningen av vad som utgör samma ”brott” enligt artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 numera måste anses överspelad. Vidare fick det anses som uteslutet att Europadomstolen med tillämpning av sin nya praxis skulle anse att förfaranden som gäller sanktioner för samma oriktiga uppgiftslämnande med hänsyn till skillnader i de subjektiva rekvisiten inte avsåg samma ”brott”. Högsta domstolen anförde att Europadomstolens praxis lämnar visst utrymme för att ha flera sanktioner för samma ”brott” som också kan beslutas om av olika organ vid skilda tillfällen. En förutsättning för att med hänvisning till Europakonventionen underkänna en ordning som gäller enligt intern svensk reglering bör vara att det finns klart stöd för detta i konventionen eller Europadomstolens praxis. Enligt Högsta domstolen saknades ett sådant stöd för att generellt underkänna det svenska systemet med två förfaranden.

I mars 2012 tillsatte regeringen Utredningen om stärkt rättssäkerhet i skatteförfarandet, som bl.a. ska se över systemet med skattetillägg och skattetillägg med beaktande av Europakonventionen (dir. 2012:14). Uppdraget ska redovisas hösten 2013.

6.6. Europarådets rekommendation om administrativa sanktioner

Ett dokument som också är av intresse när man resonerar om användande av repressiva metoder är Europarådets rekommendation nr R (91) 1 om administrativa sanktioner. Rekommendationen, som antogs den 13 februari 1991, omfattar åtta principer för användningen av administrativa sanktioner. Den riktar sig främst till Europarådets medlemmar, däribland Sverige, men är inte rättsligt bindande. Bakgrunden till rekommendationen är enligt dess ingress att användningen av administrativa sanktioner ökat.

Många administrativa reaktioner som utgör en sanktion enligt rekommendationen, faller även in under Europakonventionens tillämpningsområde. Rekommendationen reglerar i stor utsträckning samma frågeställningar som behandlas i den rättsligt bindande Europakonventionen, men konsumeras ändå inte helt av denna. Dels torde sanktionsbegreppet i rekommendationen vara något vidare än straffbegreppet i konventionen, dels behandlar rekommendationen några frågeställningar som inte behandlas i konventionen. (Se Fra bot til bedring, NOU 2003:15, s. 119.)

I Europarådets rekommendation definieras dess tillämpningsområde enligt följande:

This recommendation applies to administrative acts which impose a penalty on persons on account of conduct contrary to the applicable rules, be it a fine or any punitive measure, whether pecuniary or not. These penalties are hereinafter referred to as administrative sanctions. The following are not considered to be administrative sanctions: - measures which administrative authorities are obliged to take as a result of criminal proceedings; - disciplinary sanctions.

I en handbok som är utarbetad i regi av Europarådet finns en del preciseringar när det gäller rekommendationen (se The Administration

and You. Principles of Administrative Law Concerning the Relation Between Administrative Authorities and Private Persons. A Handbook,

Council of Europe, European Committee on Legal Co-operation [CDCJ]/Project Group on Administrative Law [CJ-DA], Directorate of Legal Affairs, Strasbourg, 1996). Handboken är dock inte i sig rättsligt bindande för medlemsstaterna och har inte heller samma vikt som en rekommendation eller en resolution. I handboken

avgränsas sanktionsbegreppet och rekommendationens räckvidd något i punkten 54.2, där bl.a. följande uttalas:

Not all administrative acts placing a burden on or affecting the rights or the interests of private persons are to be considered ”sanctions”. Such acts can pursue a plurality of goals including the pursuit of public interest and public policy, the protection of the community against an imminent danger (to public health, the quality of the environment, security of employment, etc) by way of preventive measures as well as a punitive goal. Often there might be uncertainty as to which is the prevailing aim of fhe administrative act. The principles set out here apply only to those administrative acts which mainly aim at sanctioning a transgression of rules, thus discouraging new transgressions from occurring. By way of example, refusal to grant or renew a licence on the grounds that the applicant does not or no longer fulfil the requirements for such licence, is not considered as an administrative sanction. Likewise, prohibitions or the withdrawal of licences need not have punitive character, as they may well be motivated by new norms, for instance in the field of environment protection or public health, etc.

I punkten 54.5 i handboken uttalas vidare följande angående vilka typer av reaktioner som bör betraktas som administrativa sanktioner:

Administrative sanctions may take many forms. Without aspiring to give an exhaustive list, one might mention fines or higher charges, confiscation of goods, closure of an undertaking, a ban on practising an activity, suspension or withdrawal of licences, permits or authorizations necessary to the conduct of a business or industry (see, however, Paragraph 54.2 above), etc. Such sanctions can have very severe consequences for private persons.

I sammanhanget kan nämnas att i den norska utredningen Fra bot

till bedring, NOU 2003:15, presenteras en definition av begreppet

administrativa sanktioner som anges väsentligen överensstämma med Europarådets rekommendation (se s. 20 och s. 120). Enligt utredningen är en sanktion en negativ reaktion som kan påföras av en offentlig myndighet med stöd av lag, som riktar sig mot en begången överträdelse av lag, föreskrift eller individuellt avgörande, och som huvudsakligen eller väsentligen har ett bestraffande syfte. Det framhålls att det karakteristiska för en sanktion är att den är tillbakablickande. Den utlöses av en överträdelse och syftet är att påföra gärningspersonen eller företaget ett ont som en reaktion på överträdelsen. Kan sanktionen påföras av förvaltningen betecknas den som administrativ. Utanför sanktionsbegreppet faller således framåtsyftande åtgärder (i den norska utredningen benämnda andra

förvaltningsåtgärder) som t.ex. vite.

Principerna i Europarådets rekommendation om administrativa sanktioner kan sammanfattas enligt följande:

1. Sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktionerna ska framgå av lag.

2. Förbud mot retroaktiv tillämpning.

3. Förbud mot dubbla administrativa sanktioner för samma gärning, om de grundas på en och samma lagregel eller på olika lagregler som har samma skyddsintresse. Om en gärning aktualiserar flera administrativa sanktioner, vilka grundar sig på lagstiftning som skyddar olika intressen, ska hänsyn tas till sanktioner som tidigare har påförts för samma gärning.

4. Krav på snabb handläggning.

5. Varje åtgärd som kan leda till en administrativ sanktion riktad mot en viss person ska leda till ett slutligt avgörande.

6. En person som riskerar en administrativ sanktion ska informeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa. Han eller hon ska dessutom beredas möjlighet och tillräckligt med tid för att besvara anklagelserna.

7. Bevisbördan ska ligga på den administrativa myndigheten.

8. Det ska vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol.

6.7. Användande av avgift som sanktionsform i Sverige och i några andra länder

Sanktionsavgifter har funnits som sanktionsform i svensk rätt sedan lång tid tillbaka, men införandet av avgifter på skatteområdet år 1971 brukar ses som inledningen till att sanktionsavgifter började tas i bruk mer allmänt. Utvecklingen därefter har inneburit att sanktionsavgifterna har ökat kraftigt fram till i dag. Vid kartläggningen har konstaterats att det svepte fram en våg av sanktionsväxlingar från straff till avgift på 1970-talet, vilken följdes av ytterligare en våg på 1990-talet. Syftet med sanktionsväxlingarna i den första vågen var i de flesta fallen att skapa förutsättningar för ett effektivare beivrande av bagatellartade massförseelser och för bättre utnyttjande av rättsväsendets resurser. De sanktionsväxlingar som genomfördes

under den andra vågen syftade däremot främst till att ge möjlighet till kännbara ekonomiska sanktioner mot juridiska personer. En fortsättning på trenden att skapa kännbara sanktioner mot juridiska personer har därefter synts i tillkomsten av ett flertal sanktionsavgifter på finansmarknadsområdet under 2000-talets första decennium. (Dessa sanktionsavgifter har dock inte ersatt någon straffsanktion.)

Den utveckling som har skett sedan 1970-talets början har lett till att det i dag finns en stor mängd sanktionsavgifter. Det finns inte någon enhetlig linje för hur avgifterna är utformade eller för förfarandet vid deras tillämpning, vilket förmodligen har sin förklaring i att respektive sanktionsavgiftssystem har ”skräddarsytts” för sitt område och sitt syfte. Exempelvis är sanktionsavgiften i vissa fall den enda ifrågakommande sanktionen för en överträdelse, medan i andra fall sanktionsavgiften kan påföras vid sidan av eller i stället för straff. Vidare varierar det subjekt som kan påföras sanktionsavgiften. I vissa fall utpekas en fysisk person, i andra en juridisk person. Många gånger anges subjektet så att det kan avse både fysiska och juridiska personer. Ofta, men inte alltid, kan sanktionsavgiften utgå oberoende av om överträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Möjligheterna till jämkning eller befrielse från betalningsskyldighet varierar också i de olika regleringarna. Som ytterligare några exempel på olikheterna mellan regleringarna kan pekas på att en del sanktionsavgifter är beloppsbestämda medan andra är värderelaterade och att vissa sanktionsavgifter beslutas av förvaltningsmyndighet och andra av domstol.

När det gäller införande av sanktionsavgiftssystem synes utvecklingen i Finland och Norge i hög grad likna den i Sverige. I dessa länder har sådana system införts i allt högre utsträckning så att det i dag finns en mängd sanktionsavgifter spridda över olika områden. Vad angår Norge kan nämnas att det pågår ett arbete med att ta fram en reglering med allmänna bestämmelser om administrativa sanktioner (se Fra bot til bedring, NOU 2003:15) och att en proposition väntas under hösten 2013. Syftet med att införa en sådan reglering är bl.a. att förenkla regelverket och att skapa bättre förutsättningar för lagstiftaren att vid antagande av nya lagar underlåta eller begränsa nykriminalisering. Dessutom stärks rättssäkerheten när det gäller användande av administrativa sanktioner. (Se a. a. s. 19 ff.)

I Danmark har utvecklingen vad avser sanktionsavgifter sett annorlunda ut. Endast ett fåtal sanktionsavgifter finns, däribland

tilläggsskatt, felparkeringsavgift och uttagande av kontroll- och expeditionsavgift av den som åker kollektivtrafik utan giltig biljett. Det kan påpekas att det i Danmark är möjligt att straffa juridiska personer och att det därför inte torde ha funnits samma behov som i t.ex. Sverige av att införa sanktionsavgifter för att kunna sanktionera juridiska personer. Utöver sanktionsavgifterna omfattar det danska rättssystemet ett flertal andra administrativa sanktioner, men generellt sett synes denna typ av sanktioner ha en relativt liten roll (se Fra bot til bedring, NOU 2003:15 s. 128). Yrkesförbud är dock en administrativ sanktion som används i betydligt större utsträckning i Danmark än i Sverige. När det gäller det danska rättssystemet finns också anledning att nämna att enligt en bestämmelse i retsplejeloven (900 §) har domstol i vissa fall möjlighet att underlåta att döma till straff för ett brott och i stället utdela en varning (advarsel). Sanktionen används framför allt vid lindriga narkotikabrott, men kan också användas vid brott med högre straffvärden.

Det tyska sanktionssystemet ska också beröras. I slutet av 1960talet genomfördes betydelsefulla ändringar i detta, vilka bl.a. omfattade sanktionsväxling för en mängd straffbelagda gärningar. Före reformen fanns det tre nivåer av straffbara överträdelser i tysk rätt. Reformen innebar att överträdelser som hörde till den lägsta nivån fördes över från det straffrättsliga systemet till det förvaltningsrättsliga systemet, för att där hanteras som Ordnungswidrigkeiten. Efter reformen omfattar det straffrättsliga systemet överträdelser som benämns Verbrechen och Vergehen. Förstnämnda är ett lagbrott som kan straffas med frihetsstraff i ett år eller mer och sistnämnda är ett lagbrott som kan straffas med kortare frihetsstraff eller böter. Några straffbestämmelser med enbart böter i straffskalan finns efter reformen i princip inte.

Ordnungswidrigkeiten sanktioneras administrativt genom att en

myndighet påför en avgift. Myndighetens beslut kan överklagas till domstol. I en särskild lag om Ordnungswidrigkeiten, som infördes i samband med den ovan nämnda reformen i slutet på 1960-talet, regleras bl.a. frågor om skuld, tillräknelighet, försök, medverkan, avgiftens storlek, betalning av avgiften m.m. Lagen innehåller även regler för förfarandet hos myndigheten och vid överklagande. Proceduren är väsentligt förenklad jämfört med den straffrättsliga hanteringen. Exempelvis är förfarandet hos den beslutande myndigheten skriftligt och vid överklagande till domstol är lagöverträdarens rättigheter begränsade jämfört med i en straffprocess.

Det är inte reglerat vilka typer av överträdelser som ska hanteras straffrättsligt respektive som Ordnungswidrigkeiten, utan det är lagstiftaren som bestämmer vilket system för sanktionering som ska användas. Om böter anses som tillräcklig sanktion väljs dock ofta det förvaltningsstraffrättsliga systemet. Det högsta bötesbelopp som kan påföras enligt lagen om Ordnungswidrigkeiten är 1 000 euro, men i speciallagstiftning kan högre belopp föreskrivas. Enligt speciallag kan så höga belopp som en miljon euro påföras. Konkurrensrätten är ett område där mycket höga avgifter kan åläggas för Ordnungswidrigkeiten. Sammanfattningsvis omfattar det förvaltningsrättsliga systemet inte enbart överträdelser som kan karakteriseras som bagatell- eller massbrottslighet, utan även överträdelser av allvarligare slag.

6.8. Brottsförebyggande rådets principer för att ersätta straff med avgift

I slutet av 1970-talet anförde Brottsförebyggande rådet (BRÅ) i sin rapport Nytt Straffsystem (1977:7 s. 349 f.) vissa allmänna principer för att ersätta straff med sanktionsavgift (depenalisering). Principerna innebar bl.a. följande:

1. Depenalisering ska vara ändamålsenlig från kriminalpolitisk synpunkt, dvs. föregås av en prövning om det aktuella beteendet är straffvärt eller om det finns behov av och förutsättningar för att i stället för straff påföra administrativ avgift. Sådan avgift förutsätter att effektiv kontroll kan upprätthållas.

2. Avgiften bör knytas an till ett enkelt objektivt och lätt konstaterbart faktum, t.ex. underlåtenhet att i rätt tid vidta föreskriven åtgärd. Något utrymme för prövning av det subjektiva ansvaret hos den felande bör inte finnas.

3. Systemet ska vara rättvist genom att föreläggandet av avgift ska drabba alla lika som överträder reglerna. Om det ska vara möjligt att efterge avgiften i vissa undantagsfall (t.ex. ursäktliga fall, hänsyn till hög ålder, sjukdom eller handikapp), ska dessa kriterier vara klart preciserade. De bör också uttryckligen framstå som undantag.

4. Avgifterna bör vara anpassade till de överträdelser det är fråga om enligt vissa schabloner. Avgifterna bör vara på förhand bestämda. Om en administrativ avgift relateras till ett mätbart moment i gärningen (t.ex. skattetillägg eller tulltillägg) bör en övre gräns gälla för tillämpligheten.

5. Den som drabbas av en administrativ avgift bör alltid ha rätt att få åtgärden överprövad av högre myndighet eller domstol.

Åklagarutredningen anförde i mitten på 1990-talet att BRÅ:s principer alltjämt borde kunna anses vägledande (se Ett reformerat

åklagarväsende, SOU 1992:61, s. 113). Beträffande den sista principen

angavs att med hänsyn till senare års tolkning av Europakonventionen torde rätten till domstolsprövning anses obligatorisk.

6.9. Regeringens riktlinjer för användande av sanktionsavgifter

I prop. 1981/82:142, som i första hand behandlade frågor om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet, tog regeringen upp frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör utformas för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet (se a. prop. s. 21 ff.). De riktlinjer som då lades fram har antagits av riksdagen (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen har även hänvisat till dessa riktlinjer på senare tid, bl.a. i en proposition om administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (prop. 2007/08:107, s. 14) och i en skrivelse med generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad (skr. 2009/10:79, s. 46 f.). Riktlinjerna sammanfattas enligt följande i prop. 1981/82:142:

1. Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras.

2. Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap.

3. Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen, en parameter, som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.

4. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör det särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Särskilda undantag från det strikta ansvaret kan vara nödvändiga även i dessa fall med hänsyn till förhållanden inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd.

5. Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.

6. Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen.

7. Överväganden om kriterier för kriminalisering

7.1. Utredningens uppdrag

Enligt direktiven ska utredningen analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad.

När det gäller det närmare innehållet i uppdraget anges i direktiven att kriminalisering som metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Ett skäl till detta anges vara att en alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Ett annat skäl som anförs är att kriminalisering innebär påtagliga inskränkningar i medborgarnas valfrihet och ingripande tvångsåtgärder mot dem som begår brott. I direktiven anges vidare att det kriminaliserade området måste träffa sådana beteenden som framstår som straffvärda. Det påpekas också att kriminaliseringen av vissa gärningar är djupt förankrad och utgör kärnan av det område som måste vara kriminaliserat, medan vissa typer av oönskade beteenden kan mötas mer effektivt genom andra former av sanktioner eller åtgärder. Även vikten av att rättsväsendets resurser används på ett ändamålsenligt sätt framhålls.

Mot bakgrund av det anförda anges i direktiven att som utgångspunkter för utredningens ställningstagande ska gälla att kriminalisering bör ske med återhållsamhet och endast användas när denna metod framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet.

7.2. Inledning

Som redogjorts för i föregående kapitel behandlades frågan om vilka kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad av Åklagarutredningen under 1990-talets första hälft (SOU 1992:61). De kriterier som då presenterades godtogs i allt väsentligt av både regering och riksdag (prop. 1994/95:23, bet. 1994/95: JuU2, rskr. 1994/95:40).

De konstateranden som gjordes av Åklagarutredningen rörande bl.a. straffrättslig inflation och tilltagande kapacitetsproblem för rättsväsendet (se redogörelsen i avsnitt 6.3) synes i betydande mån göra sig gällande även i dag. Även om den officiella statistiken numera snarast pekar på att brottsligheten minskar, fortsätter belastningen på rättsväsendet att vara stor. Den straffrättsliga inflation som Åklagarutredningen konstaterade hade ägt rum under många år, framför allt på det specialstraffrättsliga området, har inte heller upphört eller ens avmattats. Det är den bild av det kriminaliserade områdets utveckling som har framträtt vid den nu genomförda kartläggningen. Visserligen har antalet författningar utanför brottsbalken (BrB) som innehåller straffbestämmelser minskat från cirka 400 år 1989 till cirka 350 år 2011, men det i specialstraffrätten kriminaliserade området synes ändå ha ökat kraftigt mellan de angivna åren, bl.a. till följd av att det i befintliga specialstraffrättsliga författningar har införts fler straffbestämmelser eller gjorts ändringar som inneburit att äldre straffbestämmelsers tillämpningsområden har vidgats.

Även när det gäller tillämpningen av straffbestämmelserna i specialstraffrätten är läget i stort sett oförändrat jämfört med hur situationen var när Åklagarutredningen presenterade sitt betänkande. Då konstaterades (a. bet. s. 107 f.) att ansvarsreglerna i cirka hälften av de specialstraffrättsliga författningarna som var gällande år 1989 över huvud taget aldrig hade tillämpats och att av övriga författningar var det åtskilliga vars ansvarsregler endast hade tillämpats vid några enstaka tillfällen under det närmast föregående årtiondet. En undersökning av de nu gällande specialstraffrättsliga författningarna visar att cirka en tredjedel aldrig har tillämpats och att ytterligare cirka en tredjedel inte har tillämpats under den senaste femårsperioden. Av den återstående tredjedelen är det många författningar som bara tillämpats någon enstaka eller ett fåtal gånger. Liksom på 1990-talet finns det alltså en mycket stor mängd special-

straffrättsliga bestämmelser som inte används alls eller som används ytterst sällan.

Mot bakgrund av det anförda kan konstateras att de skäl för en försiktig användning av straffrätten som Åklagarutredningen förde fram (se redogörelsen i avsnitt 6.3) gör sig gällande – med oförminskad styrka – även i dag. Det kan också konstateras att de förhoppningar som Åklagarutredningen förde fram om ökad restriktivitet vid nykriminaliseringar inte har infriats. Vid kartläggningen av det kriminaliserade området har framkommit att det i åtskilliga lagstiftningsärenden rörande nykriminalisering, från mitten av 1990-talet och fram till i dag, inte har redovisats någon diskussion om kriminaliseringens berättigande med utgångspunkt från kriterierna. Tvärtom är intrycket att det i de allra flesta fall inte görs några sådana överväganden över huvud taget. Sådan slentrianmässig kriminalisering som Åklagarutredningen kritiserade synes således fortfarande förekomma i inte obetydlig omfattning.

En företeelse som har observerats vid kartläggningen – och som torde ha bidragit till att straffsystemet blivit alltmer motsägelsefullt – är att när det har förts diskussioner huruvida en kriminalisering (befintlig eller ny) är befogad har det i viss utsträckning förekommit att argument som i ett lagstiftningsärende ansetts tala mot kriminalisering, i ett annat ärende har åberopats som skäl för kriminalisering. Samma företeelse har också kunnat iakttas i utredningar. Exempel på det sagda finns bl.a. i två betänkanden från år 2011, Ny djurskyddslag, SOU 2011:75, och En bättre arbetsmiljö

genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57. I det sistnämnda betän-

kandet föreslås beträffande viss arbetsmiljörättslig lagstiftning att straffsanktionen i stor utsträckning ska ersättas av andra sanktioner, däribland administrativa sanktionsavgifter. Till de skäl som anförs till stöd för sanktionsväxlingen hör bl.a. att kontrollmyndigheten behåller kontrollen över ärendet, att dubbelarbete undviks samt att reaktionen på en överträdelse bör kunna komma snabbare än då ärendet ska hanteras även av rättsväsendet (a. bet. s. 15). I SOU 2011:75 föreslås en ny djurskyddslag som i jämförelse med nuvarande reglering innebär en viss utökning av det straffbara området. I betänkandet övervägs, och avvisas, införandet av administrativa sanktioner som alternativ till straffrättslig sanktionering på djurskyddsområdet. Ett av de argument som framförs är att en sådan förändring skulle flytta fokus från polis, åklagare och domstolar samt ta resurser i anspråk från kontrollmyndigheterna som är behövliga i verksamheten med djurkontroll (se bet. s. 833).

Ett annat intryck från kartläggningen är vidare att, när det har förts resonemang om kriterierna för kriminalisering är uppfyllda, har i vissa fall argumentationen anpassats för att leda fram till en på förhand bestämd slutsats, och då inte sällan till slutsatsen att det är befogat att kriminalisera gärningen.

En bidragande orsak till de nyss beskrivna företeelserna är sannolikt att Åklagarutredningens kriterier, som ju framstår som godtagbara för de flesta, samtidigt också är tämligen vaga och tänjbara. Om viljan att kriminalisera en viss gärning finns, synes det i de flesta fall vara möjligt att argumentera för att kriterierna är uppfyllda. För att bli verkningsfulla som redskap för att begränsa användningen av straffrätt behöver kriterierna konkretiseras.

Något som bör framhållas i sammanhanget är vidare att det har gått tämligen lång tid sedan Åklagarutredningens kriterier presenterades, närmare bestämt över två decennier. En viktig utgångspunkt när det gäller kriminalisering är att den speglar det aktuella samhället. Och under tjugo års tid har mycket hunnit hända. Men inte bara samhället har ändrats under denna period. En annan utveckling av betydelse för användningen av straffrätten är att den svenska straffrätten i allt högre grad påverkats av internationellt samarbete, såväl inom som utanför EU. Frågan om i vilka situationer det är befogat att använda kriminalisering för att motverka ett beteende har dessutom under senare år uppmärksammats i allt högre grad på europeisk nivå.

Uppdraget att analysera frågan om vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad bör ses mot den ovan angivna bakgrunden. Denna kan sammanfattas med att Åklagarutredningens kriterier inte har beaktats i tillräcklig utsträckning, att kriterierna är för vaga för att på ett verkningsfullt sätt kunna begränsa användningen av straffrätt, att samhället har förändrats sedan kriterierna lades fram samt att de internationella förpliktelserna på straffrättens område har ökat.

7.3 ”Kärnstraffrätten” – en utgångspunkt för kriterierna

När människor lever tillsammans i ett samhälle krävs olika former av regler för att styra människors beteenden. Vissa beteenden är önskvärda medan andra inte är det. Ytterst är det statsmakten som har att besluta både om vilka beteenden som är oönskade och vilka

metoder som är lämpliga för att motverka dessa. Sådana metoder finns i det moderna samhället i stor mängd och de allra flesta går ut på att styra människors beteenden utan att använda repression, dvs. utan någon form av tvång från statens sida. I stället förlitar man sig många gånger på olika slags ”morötter”, ekonomiska eller andra, för att få samhällsmedborgarna att självmant välja det beteende som är mest gynnsamt för samhället. Information och utbildning kan nämnas som exempel på metoder som används för att styra beteenden och som saknar repressiva inslag. Det är naturligt att statsmakten i första hand använder sig av metoder som inte är repressiva eftersom straff, i likhet med andra former av tvångsingripanden, kan betraktas som det yttersta uttrycket för statens maktutövning och därför bör komma i fråga endast i de fall andra styrmedel inte är tillräckliga. En annan aspekt är att andra metoder kan vara väl så effektiva och inte sällan både enklare att hantera och mer resurssnåla än de repressiva.

Det råder dock inte någon tvekan om att det finns beteenden som är så allvarliga eller skadliga att det för dessa inte går att undvara straffrätten. Det är regelmässigt inte heller något problem vare sig för lagstiftaren eller för samhällsmedborgaren att peka ut vilka dessa beteenden är och de är också straffbelagda i de allra flesta samhällsbildningar. Det är alltså fråga om sådana gärningar där kriminaliseringen är djupt förankrad och har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Man brukar beteckna detta område som ”kärnstraffrätten”. Det handlar bl.a. om allvarliga angrepp mot liv och hälsa, egendomsbrott samt gärningar som riktar sig mot den gällande samhällsordningen.

Åklagarutredningen beskrev de beteenden för vilka straffrätten inte kunde avvaras som sådana där en straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. I doktrinen har Nils Jareborg uttryckt sig på så sätt att straffrätten ska förbehållas de mest förkastliga gärningarna. De kriterier för kriminalisering som utredningen ska ta fram bör ha sin utgångspunkt i vad som kännetecknar dessa de mest förkastliga eller de mest allvarliga gärningarna. Beteenden som inte innefattar sådana kännetecken, eller som gör det endast i mindre mån, bör som utgångspunkt kunna lämnas utanför straffrätten.

De kriterier för kriminalisering som utredningen, utifrån denna utgångspunkt har tagit fram, utvecklas i nästa avsnitt.

7.4. Utredningens kriterier för kriminalisering

Innan utredningen går närmare in på frågan om vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses befogad finns det anledning att understryka att det aldrig kan bli fråga om att lägga fast några absoluta regler för när kriminalisering får ske – det torde det för övrigt inte heller vara möjligt att göra – utan om att formulera principer som kan fungera som en ram eller som någon form av modell inför överväganden om kriminalisering ska ske.

I det följande används begreppen kriterier och principer synonymt. Ett annat begrepp som bör förklaras är begreppet ”lagstiftaren” som utredningen använder som en samlingsbeteckning för att förenkla framställningen. Med begreppet avses i den fortsatta framställningen inte bara den som formellt sett beslutar om att anta en ny lag, dvs. riksdagen, utan också den som har fått i uppdrag att utreda om kriminalisering ska ske liksom den som deltar i den fortsatta beredningen av det förslag som slutligen läggs fram för riksdagen.

Utgångspunkten är att kriterierna bör gälla såväl i fråga om nykriminalisering som i fråga om avkriminalisering. Ibland hävdas att kriterierna för kriminalisering gör sig starkare gällande vid nykriminalisering än vid avkriminalisering. Detta skulle vara en följd av att avkriminalisering av gärningar som har varit straffbara en längre tid i vissa fall skulle kunna uppfattas som en legalisering av beteendena, även om straffsanktionen ersätts med en annan typ av sanktion. Risken för sådan ”omvänd signaleffekt” bör nog inte överdrivas. I vart fall torde risken vara betydligt större vid sanktionsväxling på brottsbalksområdet, där mycket av vad som betraktas som kärnstraffrätt finns, än inom specialstraffrätten. Ett förslag om att avkriminalisera en gärning som enligt djupt rotad uppfattning hos allmänheten är klandervärd, t.ex. snatteri, och i stället sanktionera beteendet med avgift skulle kanske kunna ge en signaleffekt som inte är önskvärd. Däremot skulle ett förslag om att växla över från straff till annan sanktion när det gäller t.ex. vissa förvaltningsrättsliga skyldigheter, troligen inte väcka betänkligheter av anfört slag.

Enligt utredningens mening gör sig alltså de kriterier som formuleras i det följande gällande i fråga om både nykriminalisering och avkriminalisering. För att underlätta framställningen förs dock resonemangen med utgångspunkt från att vad som övervägs är nykriminalisering.

Som angetts i föregående avsnitt bör de kriterier för kriminalisering som utredningen ska ta fram ha sin utgångspunkt i vad som kännetecknar de gärningar som omfattas av den s.k. kärnstraffrätten. Beteenden som inte innefattar sådana kännetecken, eller som gör det endast i mindre mån, bör kunna lämnas utanför straffrätten.

Vad är det då som kännetecknar dessa de mest allvarliga eller mest förkastliga gärningar? I doktrinen har Nils Jareborg och Claes Lernestedt laborerat med begreppet skyddsintresse eller intresse som gärningen kränker. Bägge författarna har vidare – som en förutsättning för straffansvar – ställt upp att den gärning som ska straffbeläggas typiskt sett hotar eller kränker det rättsligt skyddade intresset respektive orsakar skada eller åtminstone kan orsaka skada. Ju mer skyddsvärt detta intresse är, desto större anledning finns det att använda straffrätten.

Om man tar straffbudet mord som exempel är det lätt att konstatera att gärningen riktar sig mot något som utan tvekan anses som synnerligen skyddsvärt i vårt samhälle, nämligen mänskligt liv. Vad som också är lätt att konstatera är att det beteende som straffbudet belägger med straff medför en omedelbar skada på det skyddsvärda, nämligen att en människa dör. Det är alltså tydligt att straffbudet för mord väl motsvarar de uppställda förutsättningarna om något som är skyddsvärt och ett beteende som skadar det skyddsvärda.

De första två kriterierna i den föreslagna modellen för kriminalisering ter sig mot den bakgrunden rätt givna, nämligen att det måste finnas ett konkretiserat skyddsintresse samt ett beteende som är av beskaffenhet att skada eller i vart fall riskera att skada detta. I det följande redovisas dessa två kriterier närmare.

7.4.1. Godtagbart skyddsintresse

Bedömning: För att kriminalisering av ett beteende ska komma

i fråga måste det tänkta straffbudet avse ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse).

Ett grundläggande kriterium för att en kriminalisering ska anses befogad är att den syftar till att värna ett identifierat och konkretiserat intresse som bör skyddas av samhället (skyddsintresset).

Vilka intressen som anses skyddsvärda varierar i viss mån med samhällsutvecklingen. Kriminaliseringen blir därför, som tidigare påpekats, en spegling av det aktuella samhället.

En uttömmande uppräkning av vilka skyddsintressen som i dag anses godtagbara låter sig inte göras, eftersom det helt enkelt inte råder enighet om vad som är värt att skydda. Regleringen i 2 kap. regeringsformen av grundläggande fri- och rättigheter kan visserligen uppfattas som en katalog över ett antal centrala legitima värden, men det finns åtskilliga fler. Bland de intressen som bör värnas finns inte bara privata intressen, utan även gruppintressen och offentliga intressen. Exempel på skyddsintressen som framstår som odiskutabla är bl.a. liv, frihet, ära, hälsa, egendom, handlingsfrihet, rörelsefrihet, ekonomisk trygghet, allmän ordning och säkerhet, demokratiskt styrelseskick, statens oberoende, säkerhet i trafik och tilltro till intyg. Alla intressen är dock inte lika skyddsvärda och när det gäller den inbördes rangordningen mellan dem finns det olika uppfattningar. Ett intresses angelägenhetsgrad skiljer sig också över tid och i förhållande till förändringar i samhället. Det finns därför inte någon fastlagd hierarki mellan dem. Att mänskligt liv och statens bestånd uppfattas som de högsta värdena och därför placeras högst i hierarkin står dock klart.

När det gäller den nuvarande straffrätten kan kritik riktas mot att frågan om vilket intresse kriminaliseringen ska skydda många gånger endast berörs i tämligen allmänna ordalag i förarbetena. Med hänsyn till att ett grundläggande krav för att en kriminalisering ska anses befogad är att den syftar till att skydda ett godtagbart intresse, måste det krävas av lagstiftaren att denne tydligt motiverar dels vilket intresse som tänks skyddas genom viss kriminalisering och dels varför intresset i fråga ska anses vara ett godtagbart skyddsintresse. När det gäller sistnämnda säger det sig självt att behovet av motivering är mindre ju högre ett skyddsintresse rankas. I fråga om t.ex. mänskligt liv, som står högst i hierarkin över skyddsintressen, torde inte behövas någon motivering alls.

I sammanhanget bör uppmärksammas att man beträffande väldigt många intressen synes kunna föra resonemang som går ut på att de ytterst kan ledas tillbaka till något av de mest centrala och självklara skyddsintressena. Det sagda kan illustreras med ett exempel. Skyddsintresset för straffbudet mord är mänskligt liv. Det skulle kunna

påstås att skyddsintresset är detsamma för många straffbud som avser förseelser inom livsmedelshanteringen. Ett sådant resonemang går ut på att en dålig livsmedelshantering i förlängningen även riskerar mänskligt liv, vilket ju i och för sig är riktigt. Skyddsintresset för straffsanktioneringen av dessa förseelser är dock inte mänskligt liv utan att människor inte ska bli sjuka. Det anförda visar att det är det mest närliggande skyddsintresset som ska identifieras och som är relevant vid bedömningen av om en kriminalisering är befogad. Ett krav på att intresset ska identifieras och konkretiseras bör kunna motverka att lagstiftaren, för att få bättre genomslag för sitt föreslagna straffbud, försöker knyta kriminaliseringen till ett högre rankat skyddsintresse än det egentligen är fråga om.

I fall då det till stöd för en kriminalisering åberopas flera intressen som önskas skyddade bör det också krävas att lagstiftaren klart anger vilket eller vilka av dessa som är bärande för kriminaliseringen. Vid bedömningen av om en kriminalisering är befogad är det nämligen inte mängden intressen som är avgörande. Mer betydelsefullt är hur högt de enskilda åberopade intressena rankas i hierarkin över skyddsintressen. Detta förhållande kan också uttryckas så att skyddsintressenas kvalitet är viktigare än deras kvantitet.

7.4.2. Beteende som kan orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset

Bedömning: För att kriminalisering ska komma i fråga måste

det beteende som avses bli kriminaliserat kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset.

Att det kan konstateras att det intresse som önskas skyddat genom en kriminalisering är ett godtagbart skyddsintresse är en nödvändig, men långt ifrån tillräcklig, förutsättning för att kriminaliseringen ska anses befogad.

Ytterligare ett grundläggande kriterium för att en kriminalisering ska vara befogad är att det handlingssätt (i begreppet inkluderas här underlåtenhet att handla) som lagstiftaren avser att ingripa mot kan orsaka påtaglig skada eller fara för sådan skada på skyddsintresset.

Innebörden av begreppet skada kan vid ett första påseende tyckas självklar. Vid närmare eftertanke visar det sig dock inte vara helt enkelt att definiera begreppet. En möjlig definition är ett slags

negativ påverkan som drabbar annan individ, allmänheten eller staten. Ofta synes dock försöken att definiera begreppet skada

mynna ut i en beskrivning av vad som bör lämnas utanför skadebegreppet, såsom t.ex. rena obehagskänslor. Sålunda anses skadekravet innebära bl.a. att kriminalisering i princip inte bör användas för att enbart förhindra orsakande av att annan upplever obehag, som inte kan kallas skada. Dessutom anser många följa av skadekravet att kriminalisering inte bör syfta till att enbart förhindra orsakande av att man tillfogar sig själv skada (paternalistisk kriminalisering).

I anslutning till det nyss anförda finns det anledning att påminna om att kriterierna för kriminalisering inte är några absoluta regler. Som påpekats av Nils Jareborg kan det nämligen i vissa fall finnas goda skäl för undantag när det gäller skadekravet. Exempelvis kan det finnas anledning för lagstiftaren att ingripa om man kan räkna med att frånvaron av kriminalisering av ett beteende, som medför obehag för andra, skulle medföra att sådant beteende blir mycket vanligt (se avsnitt 6.2.2 ovan och N. Jareborg, Allmän

kriminalrätt, 2001, s. 53 f.). Bestämmelserna om ofredande (4 kap.

7 § BrB) och förargelseväckande beteende (16 kap. 16 § BrB) kan nämnas i sammanhanget. Vidare kan det ibland vara motiverat med paternalistisk kriminalisering, t.ex. om det är möjligt att med relativt lindrigt tvång få människor att mycket effektivt sänka riskerna för allvarlig skada (se a.a. s. 54). Straffsanktioneringen av skyldighet att använda bilbälte kan här nämnas som exempel.

I sammanhanget bör också påpekas att svaret på frågan i vilken utsträckning paternalistisk kriminalisering kan tillåtas hänger nära samman med vilken samhällsideologisk syn man har. Det handlar om statens roll och om denna ska lägga sig i medborgarnas liv i större eller mindre mån. Samma sak kan anföras när det gäller frågan om kriminalisering bör användas för att skydda rena moraluppfattningar (även vid sådan kriminalisering kan det ju, beroende på hur skada definieras, hävdas att skadekriteriet brister).

Sammanfattningsvis kan innebörden av skadekravet beskrivas så att det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka påtaglig skada eller fara för skada på skyddsintresset.

Inom Regeringskansliet utreds för närvarande, på initiativ av riksdagen, om s.k. eftersupning ska kriminaliseras (se Ds 2013:28).

Frågan om en sådan kriminalisering kan anses befogad, kan användas för att illustrera skadekravet, särskilt sett i förhållandet till skyddsintresset.

Utredning av misstänkta rattfylleribrott eller sjöfylleribrott kan ibland försvåras av att det påstås ha förekommit alkoholförtäring efter körningen (eftersupning). När det gäller rattfylleri och sjöfylleri är det intresse som önskas skyddat genom kriminaliseringarna trafiksäkerheten, vilket helt klart är ett godtagbart skyddsintresse. Det råder ingen tvekan om att de straffbelagda beteendena, t.ex. att köra bil påverkad av alkohol, kan orsaka påtaglig skada eller fara för sådan skada på skyddsintresset. Det skulle kunna hävdas att trafiksäkerheten också utgör skyddsintresset för en kriminalisering av förtäring av alkohol under viss tid efter färden. När det gäller den skada eller fara som eftersupning kan medföra måste dock framhållas att den inte drabbar trafiksäkerheten – förtäringen av alkohol sker ju först efter avslutad färd – men däremot verksamheten med att utreda och lagföra brott.

Det nu sagda innebär att s.k. eftersupning inte kan kriminaliseras av den orsaken att beteendet skadar eller medför risk för skada på trafiksäkerheten. Frågan om eftersupning i stället kan kriminaliseras av intresse att skydda verksamheten med att utreda och lagföra brott behandlas i avsnitt 8.3.

När det gäller skadekravet finns det också anledning att understryka att samhällsutvecklingen, liksom när det gäller frågan om vilka intressen som betraktas som skyddsvärda (se ovan), har betydelse för vilka beteenden som anses ha skadepotential.

För att det ska anses befogat att straffbelägga ett beteende måste det vidare ha viss närhet till det intresse som kriminaliseringen avser att skydda. Ju närmare en kränkning av skyddsintresset som beteendet står, desto större anledning finns det att kriminalisera. Inte minst när det gäller kriminalisering av förstadier är det sagda av stor betydelse. Huvudfrågan när det gäller kriminalisering av förstadier är hur långt i förväg det är berättigat att träda in med kriminalisering. Kravet på närhet har också stor betydelse för i vilken utsträckning det är befogat att kriminalisera medverkanshandlingar inom specialstraffrätten (bestämmelserna om medverkan i 23 kap. 4 § BrB gäller här endast om fängelse är föreskrivet för brottet eller om det är särskilt föreskrivet att medverkan ska bestraffas) eller att kriminalisera medverkanshandlingar som självständiga brott. Generellt kan sägas att ju högre ett skyddsintresse

rankas, desto större avstånd kan tillåtas föreligga mellan det beteende som ska kriminaliseras och skyddsintresset.

Vid bedömningen av om ett visst beteende faller inom den tillåtna ramen bör man fråga sig hur nära det materiella beteende som tänks kriminaliseras står till det materiella resultat som önskas förhindrat. Att frågan behöver formuleras på detta sätt har bland annat att göra med det förhållandet att många straffbud har utformats som självständiga brott trots att de straffbelägger förfaranden som egentligen är förstadier eller medverkanshandlingar. Ett exempel på ett sådant straffbud är den bestämmelse om förförelse av ungdom som tidigare fanns i 6 kap. 10 § BrB (denna ersattes år 2005 av en bestämmelse om köp av sexuell handling av barn, se 6 kap. 9 § BrB och prop. 2004/05:45). Den straffbelade, som självständigt brott, att skaffa eller söka skaffa sig tillfälligt sexuellt umgänge. Ett identiskt beteende straffbeläggs i sexköpslagen (1998:408), men tekniskt sett som försöksbrott.

Det som ovan anförts tar framför allt sikte på den tekniska utformningen av ett tänkt straffbeläggande. I enlighet med vad som har anförts i avsnitt 7.4.1 är det därför det mest närliggande skyddsintresset som ska konkretiseras och som ska ligga till grund för övervägandena. Det är emellertid nödvändigt att, som uttalats ovan, även beakta hur nära det materiella beteende som tänks kriminaliseras står till det materiella resultat som önskas förhindrat. I det avseendet är det inte endast det mest närliggande intresset utan också det intresse som ytterst önskas skyddat som är relevant. Det finns annars en beaktansvärd risk att det beteende som straffbeläggs befinner sig många led från ett angrepp på vad som ytterst önskas skyddat även om det inte brister i dess närhet till det mest närliggande skyddsintresset.

Vad beträffar kravet på närhet mellan det kriminaliserade beteendet och skyddsintresset finns också anledning att uppmärksamma det sätt att kriminalisera som bl.a. har använts i lagen (1988:688) om kontaktförbud och i lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Som tidigare har beskrivits innebär nämnda kriminaliseringsteknik att man i lag dels anger förutsättningarna för att en myndighet ska få meddela förbud av visst slag mot en viss person, dels straffbelägger överträdelser av meddelade förbud. Utmärkande för dessa kriminaliseringar är bl.a. att de straffbelagda beteendena närmast avser förstadier till de ageranden som lagstiftaren ytterst önskat förhindra. Som exempel kan nämnas att lagen om kontaktförbud främst tillkom för att förbättra skyddet

för kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp och att vad som straffbeläggs i lagen – överträdelse av kontaktförbud – i princip är ett slags förstadium till misshandel, olaga hot m.m. Utredningen menar att denna kriminaliseringsteknik bör användas med stor försiktighet eftersom den torde leda till att det uppstår ett inte obetydligt avstånd mellan det kriminaliserade beteendet och det intresse som ytterst önskas skyddat. Det bör därför inte komma i fråga att använda tekniken i fråga annat än när det gäller särskilt skyddsvärda intressen.

I likhet med vad som gäller i fråga om kravet på att identifiera och konkretisera det intresse som straffbudet ska skydda måste lagstiftaren även tydligt ange vilket beteende som kriminaliseringen avser. Kriminalisering i garderande syfte – för att säkerställa att om det finns några straffvärda beteenden som kan skada skyddsintresset ska dessa straffsanktioneras – bör inte förekomma. Genom att ställa krav på lagstiftaren att identifiera och konkretisera det beteende som en kriminalisering är tänkt att träffa motverkas den typen av kriminaliseringar. Att det beteende som kriminaliseringen är avsedd att träffa kan pekas ut närmare är dessutom en förutsättning för att det ska vara möjligt att göra en bedömning av om beteendet i fråga uppfyller kriterierna för att kriminalisering ska få ske, t.ex. att det kan föranleda påtaglig skada eller fara för sådan skada på skyddsintresset. Det är också viktigt att identifiera vilket beteende en tänkt kriminalisering riktar sig mot av det skälet att det många gånger förhåller sig på det viset att beteendet redan täcks av andra straffbud, inte minst de mer generella straffbud som finns i BrB.

Beträffande kriminalisering i garderande syfte kan tilläggas att en straffbestämmelse kan framstå som en gardering även om beteendet som straffbeläggs är tydligt angivet. Så kan vara fallet för att man inte närmare har angett i vilka situationer straffbestämmelsen är avsedd att tillämpas. Lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor kan här tas som exempel. I lagen straffbeläggs, subsidiärt till straffbestämmelser i andra författningar, att utföra forskning utan att ha fått ett godkännande vid etikprövning, liksom att inte följa villkor som har ställts upp vid etikprövning. I förarbetena anfördes (prop. 2002/03:50 s. 169 f.) att tillsynsmyndigheternas åtgärder (t.ex. förelägganden och förbud förenade med viten) i många fall skulle komma att vara tillräckliga för att upprätthålla lagen, men att det kunde finnas situationer då dessa åtgärder inte kunde användas eller inte var tillräckliga för ett tillrättaförande och att för dessa situationer behövdes en straff-

bestämmelse. Vilka situationer som straffbestämmelsen avsåg att träffa konkretiserades dock inte i förarbetena. Detta leder till svårigheter att bedöma om kriminaliseringen är befogad och straffbestämmelsen framstår därför närmast som en gardering.

7.4.3. Kriminaliseringen får inte äventyra tillämpningen av skuldprincipen

Bedömning: Endast den som har visat skuld – varit klandervärd

– bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen.

Att det finns ett konkretiserat och godtagbart skyddsintresse samt ett beteende som skadar eller kan skada detsamma, kan knappast anses tillräckligt för att straffrätten ska få användas. Ett ytterligare kriterium måste vara att den som har begått gärningen är klandervärd.

Enligt utredningens mening bör straffrätten reserveras för sådana gärningar där den som ska straffas har visat en sådan mer påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att han eller hon framstår som klandervärd. Detta ligger väl i linje med vad som kännetecknar de gärningar som omfattas av den s.k. ”kärnstraffrätten”. Där finns regelmässigt ett krav på att de har begåtts uppsåtligen eller i vart fall av en mer påtaglig oaktsamhet. Kravet på uppsåt är också direkt utskrivet i BrB (1 kap. 2 §).

Enligt den straffrättsliga skuldprincipen är det uteslutet att kriminalisera gärningar som inte innefattar skuld (strikt ansvar). Det är endast i de fall då någon har visat skuld som det är befogat att utdela det klander som straffet innebär. Kravet på att kriminalisering ska avse klandervärda beteenden innebär därför att det i första hand är uppsåtliga gärningar som kan komma i fråga att straffbelägga. Den som handlar oaktsamt är normalt mindre antisocial och därmed mindre straffvärd. Det finns därför anledning att iaktta restriktivitet med att straffbelägga oaktsamma gärningar. I vissa fall kan det dock vara befogat att utsträcka straffansvaret till att även omfatta gärningar som begås av oaktsamhet. Ju mer skyddsvärt det intresse är som ska skyddas genom kriminalisering, desto större utrymme finns för att straffbelägga även oaktsamma former av gärningen, dvs. sätta kravet på aktsamhet högre.

Att graden av uppsåt eller oaktsamhet kan få genomslag vid tillämpningen av ett straffbud måste beaktas vid överväganden inför en tänkt kriminalisering.

Skuldprincipen är inte problematisk när det gäller kriminalisering av uppsåtliga gärningar. För att kriminalisering av oaktsamma gärningar ska kunna godtas anser utredningen att oaktsamheten måste vara så påtaglig att den är att bedöma som klandervärd. Så är endast fallet om det är möjligt för den enskilde att genom ett normalt aktsamt beteende undvika att begå en straffbar handling. Om den straffbara oaktsamheten inte höjer sig över nivån för en ”bonus pater familias” – eller t.o.m. sätts så lågt att det i praktiken blir fråga om ett strikt ansvar – blir kravet på skuld så uttunnat att kopplingen till det klandervärda beteendet går förlorad.

Det förekommer att oaktsamhet kriminaliseras tillsammans med uppsåt vid vissa förseelser. Skälet till denna ordning är att man anser att ett krav på uppsåt skulle äventyra kriminaliseringens effektivitet. I dessa fall görs sällan någon skillnad i straffskalan, utan straffet, vanligtvis böter och ofta t.o.m. endast penningböter, är detsamma oavsett om gärningen har begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. Ordningen är visserligen förståelig eftersom kriminaliseringen knappast kan upprätthållas om uppsåt skulle behöva styrkas vid varje överträdelse. Samtidigt riskerar den enligt utredningens mening att urholka straffrätten, eftersom graden av skuld inte ges något genomslag. Särskilt riskabel är ordningen i de fall där kravet på aktsamhet av effektivitetsskäl ställs så högt att det närmar sig ett strikt ansvar.

Mot bakgrund av det anförda finns det anledning att ställa sig tveksam inför bl.a. viss kriminalisering på trafikområdet, där oaktsamhet kriminaliserats tillsammans med uppsåt vid ett stort antal förseelser. Det är uppenbart att skälet till den ordningen är att ett krav på uppsåt hade äventyrat kriminaliseringens effektivitet. Som exempel kan nämnas hastighetsöverträdelse som begåtts till följd av att man förlitat sig på en hastighetsmätare som visat sig vara felaktig. Kravet på aktsamhet synes i dessa fall innebära att hastighetsmätarens inställning i princip måste kontrolleras inför varje färd. (Att ovetskap hos föraren om att hastighetsmätaren visat lägre hastighet än den verkliga normalt inte leder till frihet från ansvar för hastighetsöverträdelse framgår av Högsta domstolens beslut den 18 mars 1975 nr SB 413 i mål B 349/73, se även NJA 1979 s. 476).

Straffbeläggningen av artskyddsbrott kan också nämnas som exempel på en kriminalisering, vars aktsamhetskrav i vissa fall är så långtgående att gärningens klandervärdhet med fog torde kunna ifrågasättas. Det sagda kan illustreras med Högsta domstolens avgörande NJA 2012 s. 281, som avsåg försäljning av en duvhök. Duvhök hör till de utrotningshotade arter av djur som det enligt CITES-förordningen (rådets förordning [EG] nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem) är förbjudet att sälja exemplar av. I 29 kap. 2 b § miljöbalken straffbeläggs som artskyddsbrott såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelse av bl.a. nämnda försäljningsförbud. Ringa fall är dock undantagna från straffansvar (29 kap. 11 § miljöbalken). En gärning ses som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas.

I det aktuella fallet åtalades en man för att utan tillstånd ha sålt en uppstoppad duvhök. Duvhöken hade flugit in i hans fars ladugård på 1960-talet. Mannen uppgav sig inte ha känt till att försäljningen inte var tillåten men hade inte vidtagit några åtgärder för att kontrollera lagligheten av densamma.

Högsta domstolen fällde mannen för försäljningen. När det särskilt gällde frågan om gärningen var ringa anförde Högsta domstolen att samtliga omständigheter borde beaktas och att det innebar att även den grad av oaktsamhet som gärningsmannen hade visat var av betydelse. I det låg enligt domstolen bl.a. om den tilltalade varit medveten om överträdelsen samt hans agerande för att eventuellt få kännedom om vad som gäller. Eftersom regleringen innehåller en möjlighet att, genom kontakt med Jordbruksverket, få veta om en försäljning kan tillåtas eller inte och mannen inte hade tagit någon sådan kontakt ansåg Högsta domstolen, med hänsyn också taget till att det intresse som är avsett att skyddas genom bestämmelsen var av stor betydelse, att gärningen inte kunde anses som ringa.

När det gäller de båda nämnda exemplen – hastighetsöverträdelsen och duvhöken – har kravet på aktsamhet i tillämpningen ställts så högt att det i praktiken blivit fråga om ett närmast strikt ansvar. En sådan tillämpning riskerar att urholka straffrätten av ett annat skäl än som tidigare har tagits upp (urholkning på grund av att bagatellartade brott nedprioriteras av rättsväsendet), nämligen genom att den dömde – i likhet med allmänheten i övrigt – kan bibringas uppfattningen att det inte hjälper att vara normalt aktsam

eftersom man straffas ändå. Detta försämrar straffrättens förmåga att styra människors beteenden.

7.4.4. Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse

Bedömning: Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i

fråga om det finns något tillräckligt värdefullt motstående intresse.

Alla beteenden som har potential att skada viktiga skyddsintressen ska inte bli föremål för kriminalisering. Det finns nämligen en hel del sådana beteenden som, mot bakgrund av bl.a. rådande samhällsvärderingar, inte generellt uppfattas som oönskade (därmed inte sagt att de alltid också är önskvärda). Det krävs därför ett ytterligare grundläggande kriterium. Det kriteriet bör utformas så att det för att kriminalisering ska anses befogad inte får finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse.

Att ett beteende som innebär risk för skada på ett skyddsintresse ändå inte är oönskat har ofta sin förklaring i att beteendet samtidigt har positiva följder som uppväger skaderisken. Om man tar skyddsintresset mänskligt liv uppväger i många fall värdet av handlingsfrihet för den enskilde risken för skada. Som exempel kan nämnas olika idrotter och fritidsaktiviteter som innebär att man utsätter sig för betydande risker, t.ex. fallskärmshoppning och klättring.

Bilkörning kan nämnas som ytterligare exempel på ett beteende som, trots att det har betydande skadepotential, typiskt sett ändå inte framstår som oönskat. De positiva följderna av att tillåta beteendet är helt enkelt så stora, såväl för enskilda som för samhället som helhet, att det inte är ändamålsenligt att förbjuda detsamma.

Det kan även finnas andra skäl till att man tillåter beteenden som per se är skadliga eller i vart fall riskerar att bli skadliga för det skyddsvärda intresset. Ett sådant exempel är bruket av alkohol. Att det fortfarande är tillåtet – trots dess stora skadeverkningar – får väl närmast antas bero på att alkoholbruket av tradition är ett accepterat inslag i vårt samhälle.

7.4.5. Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet

Bedömning: Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i

fråga om det finns någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet.

Enligt direktiven ska en utgångspunkt för utredningens ställningstaganden vara att kriminalisering ska ske med återhållsamhet och endast användas när denna metod framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet.

Det framstår som naturligt att i sammanhanget beröra frågan om varför det finns ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt. Kriminalisering är som metod synnerligen kostnadskrävande. Det krävs betydande resurser för att utreda och lagföra brott, inte minst med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som – helt riktigt – omgärdar processen. Om antalet gärningar som beläggs med straff ökar, utan att rättsväsendet tillförs ökade resurser i motsvarande mängd, innebär det med nödvändighet att vissa förseelser kommer att prioriteras ner. Om vissa straffbud prioriteras ner i sådan mån att överträdelser i praktiken inte lagförs alls eller i mycket ringa omfattning, innebär det vidare en stor risk för att straffsystemets brottsavhållande verkan undergrävs. En enskild som lagförs för en sådan överträdelse kan med rätta uppfatta det som mycket orättvist om han eller hon blir bestraffad för ett beteende som annars får passera på grund av att det har prioriterats ner av rättsväsendet.

Straffet är också den mest ingripande åtgärd som staten kan använda mot samhällsmedborgarna och det innebär betydande inskränkningar i deras valfrihet. Genom att belägga ett beteende med straff vill lagstiftaren markera, inte bara att ett visst beteende inte är önskvärt från samhällets synpunkt, utan att det är så klandervärt att det är befogat att staten tillgriper sitt yttersta maktmedel, dvs. straffet, mot den som inte avhåller sig från beteendet.

Klander som utdelas genom straff tänks innebära en viss stigmatisering av den som får motta klandret; denne utpekas som klandervärd. Straffet för också – utöver de pengar eller tid som tas i anspråk genom betalning av böter eller fängelsevistelse – regelmässigt med sig andra följder som för den enskilde kan upplevas som ingrip-

ande. Som ett exempel kan nämnas att en anteckning i belastningsregistret i vissa fall kan försvåra för den enskilde att få en önskad anställning eller att få visum för att resa in i ett annat land.

Kriminalisering som metod för att styra medborgarnas beteende bör därför användas med försiktighet och det finns alltså helt klart ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt.

Det nu sagda innebär att det många gånger kan vara rimligt att avstå från att kriminalisera ett beteende även om de tidigare behandlade kriterierna är uppfyllda, nämligen om det finns andra metoder som är tillräckligt effektiva för att komma till rätta med beteendet i fråga. I det följande redovisas sådana tänkbara metoder.

7.4.5.1 Tillräckligt effektiv handlingsdirigerande regel finns redan

Bedömning: Om det beteende som ska motverkas redan är

straffbelagt bör inte någon ”dubblering” av kriminaliseringen ske.

Det första övervägande som bör göras är om det redan finns en handlingsdirigerande regel som är effektiv även för det tänkta fallet.

Det beteende som ska motverkas kanske täcks av ett befintligt straffbud. Särskilt när det gäller beteenden som riktar sig mot mycket högt rankade skyddsintressen är det ett rimligt antagande att dessa många gånger täcks av redan befintliga straffbud, främst i den centrala strafflagen, BrB. Om det beteende som ska motverkas redan är straffbelagt ska som huvudregel inte någon ”dubblering” av kriminaliseringen ske, om inte det finns särskilda skäl. De främsta motiven för att dubbla kriminaliseringar bör undvikas är att de leder till att straffsystemet som helhet blir allt svårare att överblicka samt att konsekvenserna av att införa en viss specialreglering kan vara svåra att förutse. När det finns flera straffbud som enligt ordalydelsen ser ut att vara tillämpliga på ett beteende, men domstolen endast ska döma för ett brott, kan det dessutom uppstå oklarhet angående vilket straffbud som ska ha företräde. I doktrinen har det uttalats att det knappast kan påvisas några generella principer för domstolen att följa i dessa situationer, trots att det i förarbetena ofta anvisas att uppkommande konkurrensfrågor ”får lösas enligt allmänna principer” (se M. Leijonhufvud, S. Wennberg,

Straffansvar, 2009, s. 49 ff.). Mot den angivna bakgrunden kan kon-

stateras att när det ändå införs straffbud som träffar redan straffbelagda beteenden är det angeläget att man också inför uttryckliga s.k. subsidiaritetsklausuler, dvs. bestämmelser som anger att ett visst straffbud inte är tillämpligt när något eller några andra straffbud är uppfyllda.

Även om det beteende som ska motverkas inte faller in under en existerande straffbestämmelse kan det finnas civilrättslig eller förvaltningsrättslig reglering som ger möjlighet till tillräckliga åtgärder för att stävja beteendet. Kriminalisering bör då som utgångspunkt inte komma i fråga.

7.4.5.2 Handlingsdirigerande regel som inte är repressiv är tillräcklig

Bedömning: Om en handlingsdirigerande regel behöver införas

ska i första hand övervägas om det oönskade beteendet kan motverkas tillräckligt med en regel som inte är repressiv, t.ex. med en civilrättslig regel om skadestånd.

Om det befintliga regelverket inte innehåller någon handlingsdirigerande regel, vare sig straffrättslig eller av annat slag, som kan användas för att motverka det aktuella beteendet, får man gå vidare till att överväga om det bör införas en sådan regel. Övervägandena ska då i första hand avse en handlingsdirigerande regel som inte är repressiv.

I sammanhanget kan det finnas skäl att klargöra vilken innebörd utredningen har lagt i begreppet repressiv metod. Med det begreppet avser utredningen en metod som innebär att staten styr medborgarnas beteenden genom någon form av tvång, som initieras av staten.

En parts möjlighet att i domstol väcka talan om skadestånd av motparten eller begära att vitesförbud ska utfärdas utgör visserligen metoder för att komma till rätta med oönskade beteenden, men metoderna är inte repressiva i den bemärkelse som här avses. Medborgarnas beteenden styrs i dessa fall med hjälp av civilrättslig reglering. Själva verkställigheten av de beslut och domar som parterna med stöd av de aktuella regleringarna kan utverka hos domstol innefattar i och för sig tvång från statens sida, men det är inte staten som är initierande i dessa fall. Staten tar här inte självmant

till tvång för att styra medborgarnas beteende. I teorin är det möjligen mer korrekt att tala om att olika sanktioner innefattar olika grader av repression. Mellan sanktioner som fullständigt saknar repressiva inslag och sanktioner som i grunden är repressiva skulle då finnas ett skikt med sanktioner som innefattar en högre eller lägre grad av repression. Enligt utredningen får dock en skarp skiljelinje i vart fall anses gå mellan metoder där initierandet till ingripande ligger hos parterna själva och metoder där initiativet till tvångsåtgärd helt ankommer på staten.

En sådan icke repressiv handlingsdirigerande metod som bör övervägas är införandet av en civilrättslig regel genom vilken det överlämnas till parterna att själva stävja beteendet, t.ex. genom att utverka skadestånd i civilrättslig process. Självfallet måste det noga övervägas om en sådan reglering är lämplig bl.a. med hänsyn till parternas styrkeförhållanden. I ett partsförhållande som består av en enskild och ett företag kan det i praktiken vara svårt för den enskilde, bl.a. av ekonomiska skäl, att göra gällande en rätt till skadestånd. Möjligheterna för den enskilde att få rättshjälp kan då ha betydelse.

Först om man kommer fram till att det inte är lämpligt eller tillräckligt att motverka det oönskade beteendet med en handlingsdirigerande regel som inte är repressiv, blir det aktuellt att överväga att använda en repressiv sådan.

7.4.5.3 Repressiv handlingsdirigerande regel är nödvändig

Bedömning: Om det är nödvändigt att införa en repressiv hand-

lingsdirigerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand.

Vid övervägande av vilken repressiv metod som ska användas bör, som tidigare har behandlats (avsnitt 7.4.5), utgångspunkten vara att straffrätten ska väljas i sista hand.

De repressiva metoder som står staten till buds är, utöver straff, framför allt sanktionsavgifter, vitesföreläggande och vitesförbud samt återkallelse av tillstånd.

I likhet med straffet är sanktionsavgifter och återkallelse av tillstånd tillbakaverkande sanktioner; de aktualiseras som en följd av ett icke önskvärt beteende.

Vitessanktionen syftar däremot till att tvinga fram ett önskat agerande och har därför en helt annan konstruktion. Först om den vitesskyldige inte uppfyller en skyldighet som en behörig myndighet för hans eller hennes del har specificerat döms vitet ut. Vitet är således ett mer konstruktivt handlingsdirigerande styrmedel än t.ex. sanktionsavgift och straff. Även återkallelse av tillstånd kan på sätt och vis ses som en framåtriktad sanktion, om återkallelsen syftar till att förhindra en fortsatt bristande efterlevnad.

Vid valet mellan olika repressiva metoder bör först övervägas om man kan undvara straffet och i stället, med användande av sanktionsavgift, vite eller indragning av tillstånd, uppnå i vart fall lika bra verkan mot beteendet. Jämfört med straff kan dessa metoder många gånger rentav vara effektivare som styrmedel samt innebära effektivare resursanvändning.

Straff kan, om man bortser från företagsboten, bara drabba fysiska personer, medan de andra repressiva metoderna däremot kan riktas också mot juridiska personer. Mot oönskade beteenden som i stor utsträckning begås i näringsverksamhet kan det därför vara betydligt effektivare att använda andra repressiva metoder än straff. En viss fysisk person måste då inte pekas ut och dessutom kan t.ex. ett sanktionsavgiftssystem ges en sådan utformning att det blir i hög grad vinsteliminerande.

Vidare kan ett sanktionsavgiftssystem där den myndighet som upptäcker och utreder det oönskade beteendet också får sanktionera detsamma innebära att hanteringen bli enklare, billigare och snabbare än om det straffrättsliga systemet används. Att reaktionen på beteendet kommer snabbare än när polis, åklagare och domstol också är involverade ökar sannolikt sanktionens styrförmåga. Men än viktigare är att användandet av en annan metod än straff i vissa fall kan få till följd att beteendet i ökad utsträckning faktiskt föranleder en sanktion. Om ett alltför bagatellartat beteende straffsanktioneras kan det nämligen finnas risk för att straffbudet kommer att nedprioriteras hos rättsväsendet i sådan mån att dess styreffekt blir obefintlig. Det sagda leder till ökad urholkning av straffsystemet. En paradox när det gäller påståendet ovan om att ett sanktionsavgiftssystem kan vara resurseffektivare än det straffrättsliga är att en straffsanktionering som prioriteras ner av rättsväsendet i princip

inte drar några resurser alls, medan en administrativ sanktionering som upprätthålls däremot gör det.

Vid valet av repressiv metod får dock effektivitetstänkandet inte drivas för långt. Det finns ju straffbud som har en starkt avhållande effekt trots att det inte sker några lagföringar eller anmäls brott mot dem. Det går alltså inte att ta den omständigheten att det sker få lagföringar eller anmälningar till intäkt för att straffbudet är obehövligt. Det förekommer t.ex. inte särskilt många lagföringar avseende spioneri men det är trots det inte någon som skulle komma på tanken att avkriminalisera detta brott.

Beträffande vissa beteenden kan det dessutom inte anses vara moraliskt rimligt att sanktionera dem med t.ex. avgifter, även om det skulle vara ett mer effektivt styrmedel än straff. Andra metoder än straff kan dessutom framstå som otillräckliga av det skälet att det kan finnas behov av att kunna använda sig av straffprocessuella tvångsmedel under utredningen. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 9.2.3.

En fråga som det kan finnas anledning att särskilt uppehålla sig vid när valet mellan repressiv metod står mellan straff och sanktionsavgift är i vad mån det av den enskilde uppfattas som mindre ingripande att påföras en avgift i stället för att dömas till böter. Om avgiftsbeloppet är i ungefär samma storlek som bötesbeloppet kan det tyckas egalt för den enskilde om han eller hon åläggs en avgift eller döms att betala böter. Den ekonomiska förlusten blir ju lika stor i båda fallen. Att både straff och sanktionsavgift till sin karaktär är repressiva sanktioner framträder här tydligt. Frågan är då om det klander som ligger i att använda straffsanktionen ökar den enskildes benägenhet att avhålla sig från ett beteende som inte är önskvärt jämfört med om samma beteende sanktioneras med avgift. Svaret på frågan varierar antagligen beroende på vilken reglering och vilket beteende som sanktioneringen avser. När det gäller kriminaliseringar som hör till kärnstraffrätten – t.ex. snatteribrottet – förefaller det troligt att det klander som straffet ger uttryck för har betydelse. Däremot kan man fundera över om klander spelar någon roll vid sanktionering av regler av förvaltningsrättslig karaktär.

7.5. Sammanfattning av kriterierna för kriminalisering

De grundläggande kriterier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas kan sammanfattas enligt följande:

1. Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse).

2. Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset.

3. Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen.

4. Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse.

5. Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De överväganden som bör göras i fråga om detta kriterium är följande:

a) Finns det redan en handlingsdirigerande regel som är till-

räckligt effektiv för att motverka det oönskade beteendet?

b) Om en handlingsdirigerande regel behöver införas – kan

beteendet motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv (t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd)?

c) Om det är nödvändigt att införa en repressiv handlings-

dirigerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand.

Utredningen har alltså stannat för samma antal kriterier som de som lades fram av Åklagarutredningen. Kriterierna skiljer sig dock åt i inte ringa omfattning. Kriterierna under punkterna 1–3 kan sägas motsvara det som i Åklagarutredningen samlades under ett kriterium, nämligen att det skulle vara fråga om en tillräckligt allvarlig gärning. För att undvika att frågan om vad som är en sådan tillräckligt allvarlig gärning reduceras till en ren uppfattning hos den som förordar kriminalisering, har utredningen konkretiserat begreppet så att det bättre låter sig genomlysas. I vårt kriterium

nummer 5 ligger å andra sidan det som i Åklagarutredningen hade delats upp på flera kriterier, nämligen olika effektivitetshänsyn.

Som tidigare angetts är de kriterier för kriminalisering som utredningen tagit fram principer och inte några absoluta regler. Det innebär att det kan vara befogat att i ett enskilt fall genomföra en kriminalisering trots att inte samtliga kriterier är uppfyllda. Som grundläggande förutsättningar för att få göra ett sådant undantag måste dock gälla att det finns mycket tungt vägande skäl för att göra undantaget, att dessa skäl redovisas tydligt samt att det verkligen klargörs att det är fråga om ett avsteg från principerna.

Tänkbara situationer då det kan vara aktuellt att överväga att göra undantag från kriterierna är t.ex. om kriminalisering av en viss gärning krävs för att Sverige ska uppfylla en internationell eller EU-rättslig förpliktelse. Utredningen vill dock noga understryka, även när det gäller införandet av sanktioner som har sin grund i internationella eller EU-rättsliga förpliktelser, att utgångspunkten är att kriminalisering bara ska tillgripas om kriterierna är uppfyllda. Många gånger ställer åtagandena i fråga inte heller krav på att sanktionerna ska vara just straffrättsliga. Inom EU, där man först genom Lissabonfördraget har fått en fördragsfäst straffrättslig kompetens (se avsnitt 6.4.1), har hittills de krav på sanktionering som ställts på medlemsstaterna oftast inneburit att det ska finnas avskräckande, effektiva och proportionerliga sanktioner av något slag. Krav på straffrättsliga sanktioner har än så länge varit mycket sällsynt, men kan sannolikt förväntas bli vanligare i framtiden.

7.6. Praktisk tillämpning av den framtagna modellen för kriminalisering

Bedömning: För att möjliggöra granskning av om en föreslagen

kriminalisering är befogad måste förslaget innehålla en redovisning av både skälen för och konsekvenserna – ekonomiska och andra – av att använda denna sanktionsmetod. Krav på sådan redovisning följer redan i dag av kommittéförordningen (1998:1474) och reglering som denna hänvisar till.

Att utforma kriterier för kriminalisering är en grannlaga uppgift. Som utredningen ser på saken är dock det viktigaste att lagstiftaren tvingas redovisa sitt ställningstagande på ett så pass klart sätt att

det verkligen går att granska om kriminalisering är en befogad åtgärd. De kriterier som utredningen har tagit fram syftar till en sådan ökad tydlighet. Kriterierna kan också fungera som ett stöd för lagstiftaren, dvs. som ett sätt att kontrollera både att man har tillräckliga skäl för att straffbelägga ett beteende och att det tänkta straffbudet utformas så att det får önskvärd effekt.

I sammanhanget kan frågan ställas om ett sätt att få genomslag för en sådan ökad tydlighet i lagstiftningen som här förordas, kan vara att i kommittéförordningen (1998:1474) införa ett uttryckligt krav på att förslag som innefattar användande av straffrätt måste innehålla en redovisning av både skälen för och konsekvenserna – ekonomiska och andra – av att använda denna sanktionsmetod.

I 15 a § kommittéförordningen föreskrivs att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Vidare anges att konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelförslag. Av intresse här är att det i 6 § sistnämnda förordning föreskrivs att en konsekvensutredning, utöver en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, också ska innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd samt uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen.

Mot bakgrund av det anförda konstaterar utredningen att det redan av den nuvarande regleringen klart framgår att förslag som innefattar användande av straffrätt måste innehålla en sådan redovisning som har angetts ovan. Trots detta är dock de konsekvensanalyser som ges i dag många gånger relativt översiktliga. Inte sällan anges att en nykriminalisering inte förväntas medföra några ytterligare kostnader för rättsväsendet. Ett sådant konstaterande framstår enligt utredningens mening som direkt motsägelsefullt eftersom en nykriminalisering, om den ska tas på allvar, rimligen måste medföra ökade kostnader både i fråga om brottsutredning och lagföring.

Utredningen vill framhålla att det är av väsentlig betydelse för möjligheterna att bedöma om en föreslagen kriminalisering är befogad att dessa redovisningar utvecklas och tar upp mer än de relativt översiktliga kostnadskonsekvenser som ges i dag. För att

dessa redovisningar och beräkningar ska kunna bli mer underbyggda krävs emellertid att det i utredningarna tas in tillräckliga underlag i form av t.ex. empiriska studier eller enkätundersökningar. För att så ska kunna ske krävs också att utredningstiderna anpassas så att de ger utrymme för utredningen att ta in och behandla sådana underlag. Det sagda kan illustreras enligt följande.

När fråga uppkommer om att kriminalisera ett visst beteende bör, i enlighet med resonemanget ovan, konsekvensbeskrivningen bl.a. innehålla en beräkning av med vilken frekvens dessa beteenden förekommer i dag. En sådan frekvens torde kunna beräknas med tillräcklig tillförlitlighet genom t.ex. en enkätundersökning. Enligt utredningens uppfattning är det nämligen först efter att man erhållit kunskap om antalet beräknade överträdelser av det tänkta straffbudet, som det går att göra en rimlig bedömning av vilken belastning straffbudet i fråga kommer att innebära för rättsväsendet. En ytterligare parameter som måste beaktas är vilka resurser som kan beräknas åtgå för att utreda och lagföra överträdelserna i fråga. En fråga som bör behandlas är t.ex. om beteendet är enkelt att upptäcka eller om det krävs mer omfattande spaningsåtgärder. En annan relevant fråga är om det är möjligt att – med rimliga resurser – kunna bevisa de olika rekvisiten som ingår i straffbudet, inkluderande också den subjektiva sidan, dvs. om gärningsmannen handlat med uppsåt.

Enligt utredningens mening är särskild vaksamhet påkallad för det fall man, för att säkerställa kriminaliseringens effektivitet, överväger att straffbelägga oaktsamma ageranden vid sidan av uppsåtliga. Som tidigare uttalats (se avsnitt 7.4.3) riskerar en sådan ordning att äventyra tillämpningen av skuldprincipen, eftersom kravet på aktsamhet i dessa fall av effektivitetsskäl ställs så högt att det i praktiken närmar sig ett strikt ansvar. Anser man att ett krav på uppsåt skulle kräva sådana resurser att det inte blir möjligt att upprätthålla kriminaliseringens effektivitet, bör det enligt utredningens mening ligga närmare till hands att i stället överväga andra metoder för att stävja beteendet i fråga.

Avslutningsvis ska påpekas att en mer framkomlig väg att få genomslag för ökad tydlighet i lagstiftningen när det gäller användande av straffrätten än att ändra i kommittéförordningen kan vara att regeringen, i utredningsuppdrag som omfattar sanktionsfrågor eller där sådana frågor kan komma att aktualiseras, anger att förslag om användande av straffrätt måste innehålla redovisning av angivet slag.

8. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – avkriminalisering

8.1. Utredningens uppdrag

Enligt direktiven ska utredningen analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås. Utredningen ska peka ut områden och metoder och får lämna författningsförslag. Analysen ska göras mot bakgrund av utredningens kartläggning av det straffsanktionerade området och med beaktande av de kriterier som utredningen föreslår ska gälla för kriminalisering.

När det gäller det närmare innehållet i uppdraget anges i direktiven bl.a. följande. Analysen ska avse bestämmelser på transport- och trafikområdet och på andra områden där brott ofta kan begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet eller annars av en näringsidkare. En metod utpekas särskilt att utredningen ska pröva, nämligen möjligheten att helt eller delvis ersätta straffsanktionen med en avgift. Det framhålls också att utredningen i sin analys ska beakta de krav på skydd som ställs i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och särskilt den rätt att inte lagföras eller straffas två gånger som följer av artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till konventionen. Att utredningens uppdrag inte omfattar frågan om förhållandet mellan den nyss nämnda rättigheten och systemet på skatteområdet med såväl straffansvar som skattetillägg, anges uttryckligen. Frågan ingår i det uppdrag som regeringen i mars 2012 gav Utredningen om stärkt rättssäkerhet i skatteförfarandet (dir. 2012:14) och som ska redovisas hösten 2013.

8.2. Allmänna utgångspunkter

Utredningens uppdrag går alltså ut på att ta fram ett system som är både mer trovärdigt och mer effektivt än det nuvarande. Utredningen har tolkat begreppet trovärdigt på så sätt att det inte ska råda alltför stor diskrepans mellan statens och samhällsmedborgarnas uppfattning om vilka beteenden som ska vara straffbelagda. När det gäller begreppet effektivt har utredningen tolkat det på så sätt att staten ska kunna stävja och ingripa mot oönskade beteenden på det sätt som är mest resurseffektivt och samtidigt ger bäst eller i vart fall tillräckligt genomslag.

Ett sätt att minska användningen av straffrätt är att avkriminalisera beteenden som i dag är straffbelagda. Med avkriminalisering avses att straffsanktioneringen av ett beteende tas bort utan att ersättas med någon annan repressiv sanktion (ren avkriminalisering). Med repressiv sanktion avser utredningen en sanktion som innefattar någon form av tvång från statens sida och som också initieras av staten (se avsnitt 7.4.5.2 för en närmare redogörelse för den innebörd utredningen lägger i begreppet). En väsentlig fråga vid överväganden om avkriminalisering är om staten alls har anledning att utöva repressiv tvångsmakt på det aktuella området. Samhällsmedborgarnas beteenden kan ju många gånger styras i önskvärd riktning på andra sätt än genom offentligrättsliga sanktioner. På områden där skyddsintresset är av mer privat karaktär, t.ex. när det gäller egendomsskydd, ligger det ibland närmare till hands att hänvisa parterna till att själva agera mot oönskade beteenden med hjälp av civilrättsliga sanktioner. Det kan t.ex. handla om att väcka talan om ersättning för skador som uppstått till följd av att det oönskade beteendet.

Ett annat sätt att minska användningen av straffrätt och skapa ett trovärdigare och effektivare straffsystem kan vara genom s.k. depenalisering. Med depenalisering avses att straffsanktionen byts ut mot annan sanktion av repressiv karaktär. Eftersom det handlar om att växla sanktionsform och inte om att lämna ett beteende fritt från sanktion, brukar talas om skenbar avkriminalisering. Vid överväganden om depenalisering är huvudfrågan om man med den alternativa sanktionen kan uppnå minst lika bra verkan mot det oönskade beteendet som med straff.

Frågor om såväl avkriminalisering som depenalisering kommer att aktualiseras i utredningens analys av möjligheterna att vara mer återhållsam med straffrätt. Vid analysen är det naturligt att utgå

från den modell för överväganden om kriminalisering som har redogjorts för i föregående kapitel. Som där påpekats har modellen, för att underlätta framställningen, utformats med utgångspunkt från att vad som övervägs är nykriminalisering. Avsikten är dock att modellen, med nödvändiga modifieringar, ska tillämpas även vid överväganden om avkriminalisering och depenalisering.

För att kriminalisering ska komma i fråga ska fem grundläggande kriterier vara uppfyllda:

1. Kriminaliseringen ska syfta till att värna ett identifierat och konkretiserat intresse som bör skyddas i samhället (godtagbart skyddsintresse).

2. Det beteende som lagstiftaren avser att ingripa mot kan orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset.

3. Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen.

4. Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse.

5. Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet.

I detta kapitel behandlar utredningen områden eller enskilda straffbud där frågan om avkriminalisering bör övervägas. När det gäller en del av dessa enskilda straffbud kan det visserligen ifrågasättas om en avkriminalisering skulle medföra några större praktiska konsekvenser. De har ändå tagits med för att belysa de kriterier som har formulerats i utredningens modell för kriminalisering, t.ex. kravet på ett konkretiserat skyddsintresse och att det straffbelagda beteendet också måste vara av beskaffenhet att skada det intresset.

En annan aspekt som förtjänar att tydliggöras är att det i vissa fall kan finnas olika skäl till att ett straffbud kan avvaras, det kan föreligga brister i flera avseenden. Det kan t.ex. vara så att det både finns ett skyddsintresse som av något skäl framstår som tveksamt samtidigt som det finns en civilrättslig reglering som ger tillräckligt skydd mot verkningarna av beteendet i fråga. Utredningen har i dessa fall valt att behandla detsamma där det bäst kan belysa de föreslagna kriterierna för kriminalisering.

Frågor om depenalisering, eller sanktionsväxling, som är det begrepp utredningen härefter kommer att använda, kommer att behandlas i nästa kapitel.

8.3. Godtagbart skyddsintresse saknas

Bedömning: Mot bakgrund av dagens samhällsvärderingar bör

det övervägas att upphäva straffbuden om tvegifte (7 kap. 1 § BrB) och förolämpning (5 kap. 3 § BrB). Det finns också anledning att se över straffbudet om frivillig incest mellan vuxna (6 kap. 7 § BrB), i syfte att klargöra dess skyddsintresse och se till att de beteenden som straffsanktioneras korrelerar med detta.

Ett av utredningens grundläggande kriterier är alltså att kriminaliseringen ska syfta till att värna ett identifierat och konkretiserat intresse som bör skyddas i samhället, ett godtagbart skyddsintresse. Det är inte en gång för alla givet vad som är skyddsvärt och därmed i och för sig skulle kunna få skyddas genom kriminalisering. Vilka intressen som anses skyddsvärda och hur angeläget det framstår att värna ett visst skyddsintresse (hur högt i hierarkin av skyddsintressen det rankas) förändras till följd av samhällsutvecklingen. Ändrad samhällssyn beträffande olika företeelser kan således leda både till att det tillkommer nya skyddsintressen och till att befintliga skyddsintressen faller bort. Dessutom kan givetvis rangordningen mellan de godtagbara skyddsintressena påverkas i olika riktningar.

Enligt utredningens mening kan det beträffande några nu gällande straffbud finnas anledning att överväga om de intressen som där värnas framstår som godtagbara skyddsintressen, bl.a. mot bakgrund av dagens samhällsvärderingar. I vart fall kan det ifrågasättas om det fortfarande får anses så angeläget att skydda intressena att kriminaliseringarna är motiverade.

En sådan bestämmelse är straffbudet om tvegifte i 7 kap. 1 § brottsbalken (BrB). Andra bestämmelser där det finns skäl att ifrågasätta skyddsintresset är straffbuden om frivillig incest mellan vuxna (6 kap. 7 § BrB) och förolämpning (5 kap. 3 § BrB).

I bestämmelsen om tvegifte (7 kap. 1 § BrB) straffbeläggs att som gift ingå nytt äktenskap liksom att som ogift ingå äktenskap med den som är gift. Eftersom nuvarande äktenskapslagstiftning är

liberalt inställd till makars önskan om att upplösa ett äktenskap är tvegifte som företeelse ytterst ovanligt. I den mån det förekommer har det vanligtvis sin grund i att ena parten haft anknytning till främmande land och att vissa svårigheter därför förelegat att få klarhet i dennes personliga förhållanden. (Se B. Brinck, B. Ohlson, G. Thornell, Straffrätt enligt brottsbalken, 1993, s. 153.)

Det kan ifrågasättas vad som i dag är skyddsintresset för kriminaliseringen av tvegifte. Den synes närmast värna en äldre moraluppfattning om att människor enbart ska leva i monogama förhållanden. Samhällsvärderingarna har dock ändrats och det finns i det nutida samhället en större acceptans för andra samlevnadsformer. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det framstår som högst tveksamt om kravet på att en kriminalisering måste avse ett godtagbart skyddsintresse är uppfyllt när det gäller tvegifte. Möjligen skulle ett i och för sig godtagbart skyddsintresse kunna vara att värna samhällets och de enskildas intresse av att det råder klarhet beträffande den familjerättsliga och arvsrättsliga situationen. För att tillgodose detta intresse bör det dock vara fullt tillräckligt att sanktionera otillåtna äktenskap med civilrättslig ogiltighet. Sammanfattningsvis anser utredningen att det bör övervägas att upphäva bestämmelsen om tvegifte.

Frivillig incest mellan vuxna är i dag straffbelagt i BrB genom

bestämmelserna om samlag med avkomling och samlag med syskon (6 kap. 7 §). Eftersom samlag i BrB:s mening inte kan förekomma mellan personer av samma kön är bestämmelserna endast tillämpliga på heterosexuell samvaro (se L. Holmqvist, M. Leijonhufvud, P.O. Träskman och S. Wennberg, Brottsbalken. En kommentar.

Kap. 1–12, lösbladssystem, BrB 6:7 s. 2). Kriminaliseringen har

behållits trots att avskaffandet av den har övervägts vid flera tillfällen. De intressen som därvid har ansetts motivera fortsatt kriminalisering har främst pendlat mellan ett etiskt intresse och ett arvsgenetiskt intresse (se t.ex. C. Lernestedt, Kriminalisering – Problem

och principer, 2003, s. 171 f.). Det kan dock med fog ifrågasättas

om utformningen av straffbudet korrelerar med de intressen som ska skyddas. När det gäller det arvsgenetiska intresset kan det ifrågasättas varför straffbudet inte omfattar både avkomlingen och föräldern medan det, i fråga om det etiska intresset, framstår som ologiskt att heterosexuell men inte homosexuell samvaro omfattas.

Straffbudet om frivillig incest mellan vuxna tillämpas emellertid fortfarande, i vart fall i någon omfattning, och de straff som döms ut är kännbara. Det finns ett relativt nytt hovrättsavgörande, RH 2012:42,

där påföljden för en man som haft samlag med sin vuxna dotter bestämdes till sex månaders fängelse. Utredningen anser sig, bl.a. mot den bakgrunden att straffbudet fortfarande används, inte ha tillräckligt fog för att föreslå att kriminaliseringen kan avvaras. Däremot anser utredningen att det finns anledning att se över straffbudet så att dess skyddsintresse klargörs och att de beteenden som straffbeläggs korrelerar med detta.

Ett annat område där samhällsutvecklingen har satt spår i angelägenhetsgraden i fråga om det intresse som värnas är ärekränkningsbrotten, förtal och förolämpning, vilka avser att skydda mot vissa angrepp på individens anseende och på självkänslan.

Utmärkande för förolämpningsbrottet (5 kap. 3 § BrB) är att gärningsmannen vänder sig direkt till den berörda parten med ett kränkande uttalande. Förtalsbrottet (5 kap. 1, 2 och 4 §§ BrB) kännetecknas däremot av att den ärekränkande uppgiften om en person lämnas till någon annan än den angripne. Såväl förtal som förolämpning utgör tryckfrihetsbrott (se 7 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen).

Skyddet för en persons ära och heder har ur ett historiskt perspektiv rankats högt, eller t.o.m. mycket högt, av samhället. Under årens lopp har dock detta intresses skyddsvärde tunnats ut alltmer. Detta framträder inte minst mot bakgrund av de åtalsbegränsningsregler som i dag gäller för ärekränkningsbrotten. Dessa är i dag i mycket stor utsträckning målsägandebrott. För att allmän åklagare ska få väcka åtal för förolämpning krävs angivelse av målsäganden (om brottet riktar sig mot någon som är över arton år) och att åtal av särskilda skäl anses påkallat från allmän synpunkt. Dessutom uppställs ett antal kvalificerande rekvisit, såsom att förolämpningen riktar sig mot en tjänsteman i dennes myndighetsutövning eller att förolämpningen har rasistisk eller liknande grund m.m.

Införandet av dessa åtalsbegränsningsregler kan, enligt utredningens mening, inte ges annan innebörd än att lagstiftaren ansett det mindre angeläget att värna intresset i fråga. Det kan dock ifrågasättas om lagstiftarens bedömning är i överensstämmelse med de värderingar som i dag råder i samhället, inte minst när det gäller den alltmer utbredda förekomsten av s.k. näthat, som regelmässigt är att bedöma som förtal. Teknikutvecklingen har medfört att det i dag, t.ex. med användande av sociala medier, är möjligt att snabbt och enkelt sprida ofördelaktiga uppgifter om någon till ett mycket stort antal personer. Den kränkning eller skada som kan orsakas skyddsintresset genom t.ex. illvillig uppgiftsspridning via internet

är avsevärd. Sådana beteenden framstår som i betydande mån klandervärda och flertalet av de som utsätts torde uppfatta det som en relativ allvarlig kränkning av sin personliga integritet. Detta avspeglar sig inte minst i att det inte är alltför ovanligt med enskilda åtal eller skadeståndstalan när det gäller just kränkningar i olika sociala medier.

Det finns, med hänsyn till det ovan anförda, inte anledning att föreslå att straffbuden om ärekränkning generellt skulle kunna avvaras. Enligt utredningens mening är det fortsatt viktigt att staten kan ingripa vid ärekränkningar som sker på ett sådant sätt att de når ut till en större krets. Straffbudet om förtal bör därför finnas kvar.

Däremot finns det skäl att se över straffbudet om förolämpning. Som ovan angetts är åklagarens åtalsrätt i dessa fall begränsad och åtal förekommer endast i mycket begränsad utsträckning. När allmänt åtal ändå väcks handlar det främst om fall när en tjänsteman utsatts i sin myndighetsutövning. Ofta sker åtalen i samband med åtal för våld eller hot mot tjänsteman och mer sällan ensamt. Det kan, enligt utredningens mening, ifrågasättas om det är rimligt med denna kvalificering av förolämpningar som riktar sig mot tjänstemän medan övriga som utsätts hänvisas till att på egen hand väcka åtal.

Det finns anledning att slutligen kort uppehålla sig vid förolämpningar med rasistisk eller liknande grund. De gärningar som framstår som mest straffvärda i det sammanhanget torde vara sådana där uttalandena sker inför andra och särskilt om de sker inför en större krets. Utredningen vill i det sammanhanget peka på möjligheten att stävja sådana genom användande av bestämmelsen om hets mot folkgrupp (16 kap. 8 § BrB).

Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns skäl att överväga att upphäva straffbestämmelsen avseende förolämpning.

De ovan anförda straffbuden kan sägas vara exempel på att ändrade värderingar i samhället har minskat angelägenhetsgraden av att värna vissa intressen. Men samhällets utveckling medför även att nya skyddsintressen tillkommer. Det kan både handla om ren teknikutveckling som t.ex. det alltmer digitaliserade samhället men också om ändrade värderingar. Ytterst är det självfallet statsmakten som bestämmer vilka intressen som är så skyddsvärda att de kan anses innefatta ett godtagbart skyddsintresse.

En utveckling som möjligen kan anses ha gått i motsatt riktning är intresset av att värna brottsutredning och lagföring. Sedan

tidigare har detta inte ansetts vara ett godtagbart skyddsintresse, i vart fall inte när det gäller egen brottslighet. När det gäller det sistnämnda har det betydelse att det av konventionsfästa regler, t.ex. artikel 6 i Europakonventionen, anses följa att man inte är skyldig att medverka till att egen brottslighet utreds. Det kan dock ifrågasättas om inte synen på intresset av att värna brottsutredning och lagföring håller på att förändras i skärpande riktning.

Det har sedan länge framförts krav från olika håll på att s.k. eftersupning ska kriminaliseras och frågan utreds för närvarande inom Regeringskansliet (se Ds 2013:28). Skälet för en sådan kriminalisering grundar sig på att utredning av misstänkta rattfylleribrott och sjöfylleribrott kan försvåras av att det påstås ha förekommit alkoholförtäring efter körningen. Som utredningen tidigare har redogjort för (se avsnitt 7.4.2) är skyddsintresset för en kriminalisering av eftersupning inte detsamma som för t.ex. rattfylleri. Genom straffbeläggningen av rattfylleri – att framföra fordon påverkad av alkohol – värnas trafiksäkerheten, vilket är ett godtagbart skyddsintresse. En kriminalisering av eftersupning – att förtära alkohol under viss tid efter färden – skulle däremot syfta till att just underlätta brottsutredning och lagföring, vilket alltså hittills inte har ansetts rimligt att kriminalisera när fråga är om egen brottslighet.

Ett närliggande exempel återfinns i lagen (2005:900) om förbud

mot maskering i vissa fall.

I lagen föreskrivs bl.a. att den som på allmän plats deltar i en allmän sammankomst enligt ordningslagen, som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, inte får helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation, om det vid sammankomsten uppkommer en störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning. Överträdelse av förbudet är straffbelagt (2 §).

I förarbetena till lagen angavs (prop. 2005/06:11 s. 35) att syftet med ett maskeringsförbud är att trygga den allmänna säkerheten och förebygga kriminella handlingar i samband med demonstrationer och andra sammankomster. När det gällde de närmare effekterna av ett maskeringsförbud hänvisade regeringen till vissa uppgifter som hade lämnats i promemorior av bl.a. Rikspolisstyrelsen (a. prop. s. 25). Där framhölls som en viktig aspekt av maskeringsförbudet att det kunde underlätta för polisen att i efterhand identifiera ordningsstörande personer och få till stånd en lagföring för begångna brott.

Lagrådet avstyrkte förslaget och ansåg sammanfattningsvis (a. prop. s. 74) att syftena med maskeringsförbudet inte kunde antas bli tillgodosedda i sådan utsträckning att förbudet var motiverat och att begränsningen av mötes- och demonstrationsfriheterna därmed gick längre än regeringsformen medgav och att förbudet även fick anses strida mot Europakonventionen. Maskeringsförbudet och straffsanktioneringen av detta infördes trots den anförda kritiken. Förbudet gavs dock en mer avgränsad räckvidd än enligt det förslag som lades fram för Lagrådet – förbudet inträder först när det vid sammankomsten uppkommer störning av den allmänna ordningen eller omedelbar fara för sådan störning. Konsekvensen av att förutsättningarna för att tillämpa straffbudet är så begränsade har blivit att det i praktiken sällan tillämpas.

Mot bakgrund av vad som ovan har anförts om bl.a. Europakonventionen anser utredningen att det kan finnas anledning att fråga sig om det är lämpligt med ett sådant straffbud som det aktuella, vilket i stor utsträckning syftar till att underlätta utredning och lagföring av brott.

En aspekt som också är av intresse är dock om lagstiftningen har haft någon brottsavhållande effekt. Polisen har här framhållit att även om antalet lagföringar för brott mot maskeringsförbudet har varit få, så bör den brottsavhållande effekten av lagen inte underskattas. Enligt Polisen har det nämligen kunnat konstateras, bl.a. genom olika projekt som har bedrivits, att maskering i samband med demonstrationer har minskat avsevärt under senare år.

Sammanfattningsvis är utredningen av uppfattningen att straffbudets skyddsintresse är tveksamt i den delen det avser att underlätta utredning och lagföring. Med hänsyn till den brottsavhållande effekt som straffbudet synes ha, föreslår utredningen dock inte att lagen ska upphävas. Däremot vill utredningen framhålla att det generellt kan ifrågasättas – bl.a. mot bakgrund av Europakonventionen – om det är rimligt med en utveckling som innebär att straffbud införs som har som främsta skyddsintresse att underlätta utredning och lagföring av brott.

8.4. Beteenden som inte skadar eller har tillräcklig närhet till skyddsintresset

Bedömning: Skadekravet inbegriper ett krav på att beteendet

har tillräcklig närhet till skyddsintresset. Kravet på närhet aktualiseras framför allt i fråga om kriminalisering av för- och efterstadier samt medverkan. Det är avståndet mellan det straffbelagda beteendet och det materiella beteende som önskas förhindrat som i första hand är relevant, inte straffbudens tekniska utformning. Hur långt avstånd som kan tillåtas beror på hur angeläget det framstår att värna skyddsintresset. För att värna mycket högt rankade skyddsintressen, som t.ex. rikets säkerhet, kan det därför vara tillåtet att straffbelägga ett vidsträckt område.

Med hänsyn till kravet på närhet finns det anledning att se över straffbestämmelsen om uppvigling (16 kap. 5 § BrB) och överväga om denna bör inskränkas.

Utredningen har som ett grundläggande kriterium för att det ska komma i fråga att överväga kriminalisering uppställt ett skadekrav. Innebörden av detta krav är att det beteende som en tänkt kriminalisering riktar sig mot måste kunna föranleda påtaglig skada eller fara för sådan skada på skyddsintresset. Skadekravet inbegriper också ett krav på att beteendet som ska straffbeläggas har tillräcklig närhet till skyddsintresset. Det sagda innebär att även om en viss kriminalisering i och för sig värnar ett godtagbart intresse, kan det finnas anledning att överväga avkriminalisering av det skälet att beteendet inte skadar eller har tillräcklig närhet till skyddsintresset.

Det är framför allt i fråga om kriminalisering av för- och efterstadier samt medverkan som det synes aktualiseras att ifrågasätta om det straffbelagda beteendet har tillräcklig närhet till skyddsintresset.

Vid överväganden om tillräcklig närhet finns är det viktigt att bortse från straffbudens tekniska utformning och i stället fråga sig hur nära det materiellt straffbelagda beteendet står till det materiella beteende som önskas förhindrat. Hur långt avstånd som kan tillåtas mellan det straffbelagda beteendet och detta intresse, beror hur högt skyddsintresset rankas. Ju högre ett skyddsintresse placerar sig i hierarkin över skyddsintressen, desto mer kan man tillåta det kriminaliserade området kring detta att breda ut sig.

Exempel på straffbelagda beteenden som, med ett materiellt betraktelsesätt, ligger tämligen långt från vad som önskas förhindrat med kriminaliseringen finns bl.a. i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet. Lagen tillkom med anledning av Sveriges tillträde till en FN-konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149). Den straffsanktionering som krävdes enligt konventionen omfattade även försök till förberedelse, men då det ansågs mindre lämpligt att genomföra de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna genom att kriminalisera försök till förberedelse till brott, uppfylldes i stället konventionens krav genom införandet av en självständig brottsform. I denna straffbeläggs att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarliga brott. Straffsanktioneringen omfattar även försök till brott.

Ovan nämnda kriminalisering avser ett godtagbart och dessutom mycket högt rankat intresse, skydd mot terrorism. Det kan därför tillåtas att ett vidsträckt område straffbeläggs för att värna skyddsintresset. När det gäller vissa av de straffbelagda beteendena kan det i och för sig tyckas att avståndet till skyddsintresset är alltför långt. Uppfyllandet av Sveriges internationella åtaganden torde dock i det här fallet motivera att det i viss mån görs undantag från kravet på tillräcklig närhet till skyddsintresset.

Ett straffbud som det kan finnas anledning att beröra när det gäller kravet på närhet mellan det straffbelagda beteendet och skyddsintresset är bestämmelsen om uppvigling i BrB (16 kap. 5 §). I bestämmelsen straffbeläggs bl.a. att muntligen inför menighet eller folksamling, eller i skrift som sprids eller utlämnas för spridning, eller i annat meddelande till allmänheten, uppmana eller eljest söka förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet. Det beteende som i bestämmelsen straffbeläggs som ett självständigt brott utgör egentligen, materiellt sett, ett slags stämpling till brott bestående i försök till anstiftan. Ett betydande avstånd föreligger här mellan det straffbelagda beteendet och skyddsintresset. Eftersom uppvigling är ett brottsbalksbrott är även medverkan till sådant brott straffbelagt (23 kap. 4 § BrB). Detta innebär att det straffbelagda området också omfattar t.ex. anstiftan till uppvigling. Sammantaget blir därmed det straffsanktionerade området mycket vidsträckt. Vissa av de beteenden som omfattas av kriminaliseringen framstår som ytterst perifera i förhållande till skyddsintresset. Mot bakgrund av det

anförda anser utredningen att det finns goda skäl att se över kriminaliseringen av uppvigling och överväga om inte denna i vart fall bör inskränkas.

När det gäller kravet på närhet bör också det betänkande som nyligen lämnats av Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet uppmärksammas (Spioneri och annan

olovlig underrättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för Sveriges säkerhet, SOU 2012:95). Utredningen har haft i uppdrag (dir. 2010:35) att

analysera om den nuvarande lagstiftningen i 19 kap. BrB om brott mot rikets säkerhet är ändamålsenlig och ger ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. En av de frågor som ingick i uppdraget var om det finns behov av en ändrad straffrättslig reglering beträffande främmande makts dolda underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspiratoriska metoder.

I direktiven anfördes bl.a. följande. I dagens lagstiftning finns inte något straffbud som uttryckligen tar sikte på dold underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspiratoriska metoder. Säkerhetspolisen anser att sådan verksamhet i sig utgör en fara för rikets säkerhet och att detta gäller oavsett om verksamheten avser inhämtande av känsliga uppgifter eller inte. Enligt Säkerhetspolisen är vidare den nuvarande lagstiftningen otillräcklig, trots att både spioneri och olovlig underrättelseverksamhet är straffbelagt på försöks-, stämplings- och förberedelsestadiet.

Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet har i sitt betänkande bl.a. föreslagit att det ska införas ett straffbud – olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige – som tar sikte på sådan dold underrättelseverksamhet som anges i direktiven (a. bet. s. 294 ff.). Förslaget anges bl.a. innebära ökade möjligheter att ingripa tidigare i en händelsekedja för att förebygga skada. Tillämpningen av straffbestämmelsen förutsätter inte att det kan bevisas exakt vilka uppgifter som gärningen syftat till att komma över eller ens att några uppgifter har anskaffats. Däremot krävs bevisning om att verksamheten varit inriktad mot att komma över uppgifter rörande sådana förhållanden som avses i spioneribestämmelsen. Dessutom krävs att gärningsmannen handlat med direkt uppsåt att gå främmande makt till handa, vilket krav markant begränsar straffbestämmelsens tillämpningsområde.

När det gäller den föreslagna straffbestämmelsen kan konstateras att avståndet mellan det kriminaliserade beteendet och skyddsintresset är stort. Skälet för att införa kriminaliseringen synes i

princip vara att det i de aktuella fallen är svårt att styrka brott mot de befintliga bestämmelserna. Såväl bristen på närhet till skyddsintresset som nämnda syfte med ett straffbud av detta slag talar starkt mot att införa en sådan kriminalisering. När det gäller kravet på närhet måste dock framhållas att kriminaliseringen avser ett synnerligen högt rankat skyddsintresse, nämligen rikets säkerhet.

I sammanhanget ska också nämnas en pågående utredning om kriminalisering, där kravet på närhet till skyddsintresset kan komma att aktualiseras. Utredningen om stärkt straffrättsligt skydd för egendom (Ju 2012:10) har bl.a. fått i uppdrag (dir. 2012:73) att överväga om försök till häleri bör kriminaliseras och att överväga om det bör införas en möjlighet att vid straffansvar utestänga personer från bl.a. butiker. Vad gäller häleribrottet har uppdraget samband med de förslag som har lämnats i betänkandet Penning-

tvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud, SOU

2012:12. I nämnda betänkande föreslås bl.a. att penninghäleribrottet bryts ut från BrB och förs till en egen lag. Vidare föreslås straffbeläggning av försök till penningtvättsbrott, vilket utgör en utvidgad kriminalisering i förhållande till dagens reglering i brottsbalken.

Utredningen vill här påpeka att kännetecknande för de kriminaliseringar som enligt direktiven ska övervägas är att avståndet mellan det straffbelagda beteendet och skyddsintresset torde bli betydande. När det gäller straffbelagda tillträdesförbud kan jämföras med lagen (1988:688) om kontaktförbud. Beträffande denna lag har tidigare anförts att straffsanktioneringen av överträdelser av kontaktförbud egentligen avser ett slags förstadier till de ageranden som lagstiftaren ytterst avsett att förhindra, såsom misshandel, olaga hot m.m. På motsvarande sätt skulle kriminalisering av överträdelse av tillträdesförbud till en butik egentligen avse förstadier till snatteri och stöld. Som tidigare framhållits bör så vidsträckt kriminalisering kring ett intresse bara kunna godtas när det gäller särskilt skyddsvärda intressen. I det här fallet är inte skyddsintresset så högt rankat att en så långtgående kriminalisering framstår som befogad.

8.5. Handlingsdirigerande regel finns redan

Bedömning: ”Dubbla kriminaliseringar” bör undvikas, om det

inte finns särskilda skäl för sådana. Innan kriminalisering sker bör det därför noga utredas om beteendet redan är kriminaliserat. Det finns vidare anledning att överväga att upphäva vissa av de dubbla kriminaliseringar som finns i dag. Straffbudet om arbetsmiljöbrott (3 kap. 10 § BrB) är en av dessa. Specialstraffrättsliga bestämmelser om oriktigt uppgiftslämnande hör också till de straffbud som det kan vara aktuellt att upphäva (se även 10 kap.).

Ett av utredningens grundläggande kriterier för att kriminalisering ska komma i fråga, är att det inte finns någon till straffrätten alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. Kriteriet innebär bl.a. att man måste undersöka noga om det redan finns en handlingsdirigerande regel som är effektiv för den tänkta situationen. Det mest uppenbara fallet är när beteendet i fråga redan är kriminaliserat.

Det förekommer i viss utsträckning att beteenden som redan är kriminaliserade straffbeläggs om (och om) igen i nya straffbestämmelser. Utredningen använder begreppet ”dubbla kriminaliseringar” om denna företeelse (se avsnitt 7.4.5.1). Det skyddsintresse som kriminaliseringarna avser att skydda är ofta viktigt och skälet till att de dubbla kriminaliseringarna har införts har många gånger varit att lagstiftaren med nya straffbestämmelser har velat markera att samhället tar avstånd från eller reagerar kraftfullt mot ett visst beteende.

Straffsystemet blir dock allt svårare att överblicka när samma beteenden kriminaliseras upprepade gånger. Det måste därför starkt förordas att dubbla kriminaliseringar undviks, om det inte finns särskilda skäl för det. Som tidigare har anförts är straffbestämmelsen om grov (kvinno)fridskränkning (4 kap. 4 a § BrB) ett exempel på en dubbel kriminalisering som hade goda skäl för sig – den syftade till att möjliggöra en höjning av straffnivån för vissa upprepade kränkningar riktade mot samma person – och som har fallit väl ut.

Att införandet av dubbla kriminaliseringar dessutom kan få oönskade följder i det enskilda fallet kan illustreras med ett avgörande från Hovrätten över Skåne och Blekinge (dom den 12 mars 2012 i mål B 34-12). De straffbestämmelser som aktualiserades i

målet var dels grovt bedrägeri enligt 9 kap. 3 § BrB, dels grovt bidragsbrott enligt 3 § bidragsbrottslagen (2007:612). I målet dömdes den tilltalade för att under ett flertal år genom att lämna oriktiga uppgifter om anhörigs tillstånd och sjukdom till Försäkringskassan ha fått utbetalt bidrag och ersättningar som sammantaget uppgått till miljonbelopp. För gärningar som var begångna före den 1 augusti 2007, då bidragsbrottslagen trädde i kraft, åtalades för grovt bedrägeri, och för gärningar som var begångna därefter åtalades för grovt bidragsbrott. Tingsrätten biföll åtalet och bestämde påföljden till fängelse i fyra år. Hovrätten, som fann att rekvisiten för såväl grovt bedrägeri som grovt bidragsbrott var uppfyllda, pekade på att enligt 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, men att om annan lag gäller när dom meddelas, den lagen ska tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Därefter konstaterade hovrätten att eftersom straffet för grovt bidragsbrott – fängelse lägst sex månader och högst fyra år – ska ses som lindrigare än straffet för grovt bedrägeri – fängelse lägst sex månader och högst sex år – borde åtalet i dess helhet bedömas enligt bestämmelserna i bidragsbrottslagen. Hovrätten sänkte straffet till fängelse tre år.

Enligt utredningen finns det anledning att överväga om vissa av de dubbla kriminaliseringar som finns i dag kan tas bort.

Bestämmelsen om arbetsmiljöbrott (3 kap. 10 § BrB), som tillkom i början av 1990-talet, är en dubbel kriminalisering som kan ifrågasättas. I bestämmelsen föreskrivs att om brott, som i (3 kap.) 7–9 §§ sägs, har begåtts genom att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall, döms för arbetsmiljöbrott till straff som i nämnda lagrum sägs. Införandet av bestämmelsen innebar att vissa brott som tidigare hade rubricerats som vållande till annans död, vållande till kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan i stället skulle rubriceras som arbetsmiljöbrott. I förarbetena anfördes (prop. 1990/91:140 s. 115) att det var mindre lämpligt att åsidosättande av skyldigheter enligt arbetsmiljölagen föranledde ansvar enligt brottsbeteckningar som normalt förknippades med helt andra typer av förfaranden. Detta gällde särskilt med tanke på att straffansvar i de aktuella fallen regelmässigt brukade grunda sig på principen för s.k. företagaransvar. Detta innebar att den åtalade gärningen ofta bestod av en underlåtenhet av något slag vars relevans för den straffbara

effekten sammanhängde med den garantställning som följde av skyldigheterna enligt arbetsmiljölagen. Enligt departementschefens mening måste det anses vara av ett betydande pedagogiskt värde, om brottets typ direkt framgick av straffbestämmelsen och det i denna fanns en direkt hänvisning till de särskilda skyldigheter som gjorde att bestämmelsen kunde bli tillämplig. Detta gällde inte minst vid bedömningen av om det fanns skäl att väcka talan om företagsbot, vilket alltid förutsatte att brottsligheten inneburit ett grovt åsidosättande av särskilda skyldigheter som var förenade med näringsverksamhet.

Beträffande sistnämnda kan påpekas att förutsättningarna för att döma ut företagsbot numera har ändrats väsentligt och att det inte längre krävs att brottsligheten inneburit ett sådant grovt åsidosättande (se prop. 2005/06:59). Sådana särskilda skäl som enligt vad som anförts ovan bör krävas för att dubbla kriminaliseringar ska vara tillåtna finns enligt utredningens mening inte när det gäller arbetsmiljöbrottet. Upphävande av denna straffbestämmelse bör därför övervägas.

Vid kartläggningen av det straffbelagda området har utredningen kunnat konstatera att det finns en uppsjö av författningar som innehåller särskilda straffstadganden för oriktigt uppgiftslämnande. Vissa av kriminaliseringarna avser uppgiftslämnande till myndighet, andra avser uppgiftslämnande till annan än myndighet. En förteckning över samtliga specialstraffrättsliga författningar som innehåller straffbestämmelser om oriktigt uppgiftslämnande finns i en bilaga till betänkandet (se bilaga 5). Hur straffansvaret formuleras och vilka subjektiva rekvisit som krävs för straffansvar samt vilka uppgifter som omfattas av ansvaret varierar. Vanligast är dock att straffansvaret täcker såväl uppsåtligt som oaktsamt lämnade uppgifter. Oaktsamhetskravet begränsas ibland till grov oaktsamhet. Det förekommer också lokutioner som laborerar med oaktsamhet som inte är ringa. Det vanligaste är också att både muntliga och skriftliga uppgifter omfattas av straffansvaret.

Den centrala straffrättsliga regleringen av lämnande av oriktiga uppgifter finns i 15 kap. BrB, som har rubriken ”Om mened, falskt åtal och annan osann utsaga”. Syftet med kriminaliseringen är att skydda människors tillit till uppgifters sanningsenlighet. När det gäller oriktiga uppgifter utanför rättegångsförfarande finns två huvudbestämmelser, bestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran i 10 § och bestämmelsen om osant intygande i 11 §.

Som framgått ovan är det utredningens uppfattning att de generella reglerna i BrB bör användas i första hand och att specialstraffrättslig lagstiftning som reglerar liknande beteenden bör undvikas om det inte finns starka skäl för en särreglering. Detta gäller även i fråga om straffansvaret för lämnande av oriktiga uppgifter.

Det finns givetvis olika skäl till att specialstraffrättsliga särlösningar kommit till. Ett skäl är t.ex. att bestämmelsen om osant intygande inte anses ge ett adekvat skydd, eftersom straffansvaret inte täcker uppgiftslämnande som avser egna angelägenheter. Straffbudet är därför många gånger otillräckligt när det gäller uppgifter i ansökningar, som ju regelmässigt behandlar främst egna angelägenheter, även om så inte alltid behöver vara fallet.

Utredningen redogör i kapitel 10 närmare för frågan om kriminalisering av lämnande av oriktiga uppgifter till myndighet.

Ett specialfall av oriktigt uppgiftslämnande ska dock beröras här, nämligen när detta sker på elektronisk väg. Det finns i ett flertal lagar bestämmelser som straffbelägger att lämna osann uppgift i en handling som upprättas i elektronisk form, att i ett ärende oriktigt intyga att en elektronisk handling överensstämmer med originalet, och liknande beteenden. Som exempel kan nämnas aktiebolagslagen (2005:551) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Anledningen till att dessa straffbestämmelser har tillkommit är att rättsläget vad gäller förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar har ansetts oklart (se t.ex. prop. 2005/06:135 s. 35 angående aktiebolagslagen). Det har bl.a. ifrågasatts i vilken utsträckning en elektronisk handling har urkundsstatus och om uppgifter i en sådan handling kan anses vara lämnade i skriftlig form i den mening som BrB avser.

En revidering av förfalsknings- och sanningsbrotten i BrB är emellertid på gång. Genom lagändringar som träder i kraft den 1 juli 2013 blir bl.a. sanningsbrotten i 15 kap. uttryckligen tillämpliga på uppgifter som lämnas i elektronisk form (se prop. 2012/13:74). Detta medför att de ovan nämnda specialstraffrättsliga bestämmelserna blir obehövliga och de kommer därför att upphävas. Dessa lagändringar ligger helt i linje med vad utredningen förespråkar, nämligen att man i första hand bör kunna förlita sig på de generella reglerna i BrB.

I sammanhanget finns också anledning att ta upp den situation som föreligger när det gäller straffbarheten av s.k. cardsharing. I lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning straffbeläggs viss olovlig hantering av avkodningsutrustning

som sker yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte. Lagen omfattar bl.a. betal-TV och betalradio. Den som yrkesmässigt bereder andra användare än sådana som abonnerar på viss tjänst olovlig tillgång till tjänsten kan alltså dömas för brott mot lagen. Eftersom straffbestämmelsen är begränsad till yrkesmässig hantering kan den dock inte tillämpas mot hantering av avkodningsutrustning för privat bruk. Inte heller finns det någon annan uttrycklig straffreglering som tar sikte specifikt på privat hantering av avkodningsutrustning. Förarbetena till lagen behandlar inte frågan om hantering av avkodningsutrustning för privat bruk skulle kunna vara straffbart enligt någon annan straffbestämmelse. I förarbetena till den gamla avkodningslagen (1993:1367) togs dock frågan upp, varvid regeringen utan eget ställningstagande konstaterade att den utredning som låg till grund för lagstiftningen ansåg att bestämmelserna om datorbedrägeri och dataintrång i BrB (9 kap. 1 § andra stycket resp. 4 kap. 9 c §) inte kunde tillämpas på olovlig avkodning (se prop. 1993/94:53 s. 10 f. och SOU 1992:110 s. 536 f.). Det synes dock kunna ifrågasättas om denna bedömning är riktig. Trots detta har frågan om den som använder avkodningsutrustning för privat bruk kan dömas för datorbedrägeri eller dataintrång – såvitt känt – inte någon gång varit föremål för prövning i svensk domstol. Det sagda torde ha sin förklaring i att åklagarna mot bakgrund av de tidigare förarbetsuttalandena gjort bedömningen att det är tveksamt om ett sådant åtal skulle bifallas av domstol.

På senare tid har det från vissa håll framförts krav på kriminalisering av privat hantering av avkodningsutrustning och frågan utreds för närvarande inom Regeringskansliet. Som redan anförts är det dock tänkbart att förfarandet redan är straffbelagt som dataintrång eller databedrägeri. Utredningen vill mot denna bakgrund understryka att det inte är lämpligt att införa någon ytterligare kriminalisering utan att först noga ha undersökt om förfarandet redan är straffbart.

8.6. Styrning med repressiv tvångsmakt är inte nödvändig

Bedömning: Det immaterialrättsliga området lämpar sig väl för

användande av andra sanktioner än straff.

Förslag: Straffbestämmelserna i lagen (1990:783) om skydd för

beteckningen svenskt arkiv, lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar och lagen (1978:800) om namn och bild i reklam ska upphävas. I stället ska det i dessa lagar införas bestämmelser om vitesförbud eller rätt till ersättning.

Straffbestämmelserna om rättegångsförseelser i 9 kap.1–4 §§rättegångsbalken ska upphävas.

Enligt utredningens modell för överväganden om kriminalisering ska man, om det inte redan finns en handlingsdirigerande regel som är effektiv för det aktuella fallet (se föregående avsnitt), i första hand överväga om det går att stävja beteendet med en handlingsdirigerande regel som inte är repressiv. Frågan som aktualiseras i detta skede är alltså om det är möjligt att uppnå tillräcklig styrning av samhällsmedborgarnas beteenden utan repressiv tvångsmakt.

Immaterialrätten, dvs. den del av civilrätten som behandlar det

rättsliga skyddet för intellektuella prestationer och kännetecken, är ett område som utredningen anser vara intressant att titta närmare på när det gäller frågan om styrning med repressiv tvångsmakt är nödvändig.

Den immaterialrättsliga regleringen är utformad så att en närmare angiven person, som har gett upphov till en viss prestation, får en ensamrätt att exploatera den. Den som begår intrång i en ensamrätt kan enligt regleringen drabbas av såväl straffrättsliga som civilrättsliga sanktioner. Dessutom kan domstol besluta om vissa skydds- och säkerhetsåtgärder.

De rättigheter som skyddas av den immaterialrättsliga regleringen är i princip förmögenhetsrätter. Det grundläggande syftet med immaterialrätten är att stimulera och skydda skapande insatser och göra det möjligt för företagen att individualisera sin rörelse och sina produkter och skydda sina investeringar (se U. Bernitz, G. Karnell, L. Pehrson, C. Sandgren, Immaterialrätt och otillbörlig

konkurrens, 2007, s. 1). När det gäller de intressen som de straff-

rättsliga bestämmelserna i immaterialrätten avser att värna kan konstateras att dessa är av privat karaktär och i betydande mån kopplade till bedrivande av näringsverksamhet.

Det kan vidare konstateras att straffbestämmelserna i de immaterialrättsliga lagarna tillämpas i mycket liten utsträckning. Statistik över lagföringar på det specialstraffrättsliga området för åren 2006–2010 visar att det under denna period skedde i genomsnitt ett tiotal lagföringar per år avseende lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och ett par lagföringar per år avseende varumärkeslagen (2010:1877). När det gällde patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter och växtförädlarrättslagen (1997:306) skedde inga lagföringar alls under perioden.

En bidragande orsak till att straffbestämmelserna på det immaterialrättsliga området tillämpas så sällan kan vara de åtalsprövningsregler som finns i samtliga ovan nämnda lagar. När det gäller upphovsrätt och kretsmönster för halvledarprodukter får intrång åtalas efter angivelse eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Enligt de övriga lagarna, som reglerar s.k. industriella rättigheter, krävs både åtalsangivelse och att åtal av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt.

Av större betydelse för att straffbestämmelserna används i så liten utsträckning är dock troligen att de immaterialrättsliga regleringarna tillhandahåller ett flertal andra sanktioner och åtgärder som är mer ändamålsenliga på området. För den som utsätts för ett intrång är det viktigt att så snabbt som möjligt få intrånget att upphöra. Möjligheten att begära att domstol ska utfärda ett med vite förenat förbud att fortsätta intrånget är därför av stor betydelse. Det kan tilläggas att ett vitesförbud inte kräver att käranden kan styrka vare sig uppsåt eller oaktsamhet hos den som gör intrånget, utan det är tillräckligt att det i objektiv mening föreligger ett intrång. Ett vitesförbud kan även meddelas interimistiskt. Utöver bestämmelserna om vitesförbud finns det bestämmelser bl.a. om skyldighet för den som har begått ett intrång att ersätta den skada som har orsakats av gärningen och bestämmelser som gör det möjligt att i civilrättslig ordning ingripa mot bl.a. intrångsgörande egendom. Innebörden av sistnämnda bestämmelser är i korthet att den som vidtar en åtgärd som innebär intrång i en immateriell ensamrätt får, om det anses skäligt, tåla att egendom med viss anknytning till intrånget ändras, sätts i förvar, förstörs eller mot lösen lämnas ut

till den som har lidit intrånget. Syftet med åtgärden är att förebygga fortsatt kränkning av den immateriella rättigheten. De särskilda skadeståndsbestämmelserna kan bl.a. innebära rätt till ersättning för ren förmögenhetsskada i utomobligatoriska förhållanden, även om skadevållaren inte har gjort sig skyldig till brott (se 54 § i lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk jämförd med 2 kap. 2 § skadeståndslagen).

Om utredningens modell för överväganden om kriminalisering appliceras på det immaterialrättsliga området kan följande resonemang föras. Immateriella rättigheter hör helt klart till de skyddsvärda intressena. Det är inte fråga om de högst rankade skyddsintressena, men heller inte om de lägst rankade. De beteenden som straffbeläggs – att göra intrång i immateriella rättigheter – kan orsaka skada på skyddsintressena. Kriminaliseringarna synes inte äventyra tillämpningen av skuldprincipen. Det finns inte något till kriminaliseringen tillräckligt värdefullt motstående intresse.

Utredningens fyra första grundläggande kriterier för kriminalisering är alltså uppfyllda, vilket innebär att det är motiverat att ingripa med någon form av handlingsdirigerande regler för att motverka beteendena. Vid valet mellan de olika styrmetoder som står till statens förfogande kan dock konstateras att på det immaterialrättsliga området finns goda möjligheter att påverka medborgarnas beteenden på andra sätt än genom straff. Som nämnts är vitesförbudet en mycket effektiv sanktion på området, eftersom det viktiga ofta är att få stopp på ett pågående intrång. Sanktionen kompletteras dessutom av skadeståndsbestämmelserna som ger den drabbade rättighetsinnehavaren möjlighet att få ersättning för den skada som hunnit uppstå till följd av intrånget. Betydelsen av en straffsanktion framstår däremot i de flesta fall som begränsad, i vart fall när det gäller intrång som begås av en juridisk person. Det anförda talar starkt för att användningen av straffrätt på det immaterialrättsliga området borde kunna begränsas.

Det finns även andra aspekter som bör beaktas när det gäller frågan om eller i vilken utsträckning styrning med repressiv tvångsmakt är nödvändig på immaterialrättens område. Under hänvisning till att utvecklingen har gått mot att problemet med bl.a. piratkopiering har blivit allt större har det i olika sammanhang framförts krav på ökad användning av straffrätt på immaterialrättens område genom ändrade åtalsprövningsregler (se bl.a. SOU 2001:68 s. 139 ff. angående mönsterskydd, prop. 2009/10:225 s. 270 f. angående varumärken, samt, angående patent, Näringsutskottets betänkanden

2009/10:NU9 s. 9 f., 2010/11:NU11 s. 7 ff. och 2011/12:NU9 s. 7 ff.). Kraven har hittills inte vunnit gehör hos statsmakten. Ett skäl till detta kan vara den ökade resursåtgång hos rättsväsendet som en utvidgad användning av straffrätten skulle kunna leda till. Här kan nämnas att Åklagarmyndigheten vid remissbehandlingen av förslaget till den nuvarande varumärkeslagen avstyrkte ett förslag om ändrade åtalsprövningsregler främst utifrån ett resonemang om bristande resurser (se prop. 2009/10:225, s. 271). Näringsutskottet har vidare uppgett att enligt uppgift från Justitiedepartementet skulle en lättnad av åtalsprövningsreglerna i patentlagstiftningen kunna leda till betydande merarbete för de brottsutredande myndigheterna (se t.ex. 2010/11:NU11 s. 9).

En annan viktig aspekt när det gäller valet av styrmetod på det immaterialrättsliga området är att det pågår förhandlingar på EUnivå som syftar till att harmonisera det straffrättsliga regelverket på immaterialrättens område. Regeringen har t.ex. beträffande varumärkesregleringen påpekat att eftersom nämnda förhandlingar omfattar även åtalsprövningsreglerna är det inte lämpligt att nu överväga ändringar i åtalsreglerna (se prop. 2009/10:225 s. 271).

Mot bakgrund av det anförda gör utredningen bedömningen att det immaterialrättsliga området framstår som i och för sig lämpligt för avkriminalisering. Med hänsyn till de planer på harmonisering av straffrätten som finns inom EU finns det dock anledning att avvakta den framtida utvecklingen innan man slutligt tar ställning till om avkriminalisering bör ske på området.

Utredningen anser sig dock oförhindrad att närmare överväga frågan om avkriminalisering när det gäller några regleringar av immaterialrättslig karaktär, som inte hör till de mer centrala på området. Det handlar om lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv och lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar.

I lagen om skydd för beteckningen svenskt arkiv straffbeläggs med böter, subsidiärt till BrB, att märka skrivmateriel och förvaringsmedel med beteckningen svenskt arkiv trots att de inte är godkända för sådan märkning. Straffansvaret omfattar även den som saluför skrivmateriel eller förvaringsmedel med kännedom om att märkningen inte är riktig. Straffbestämmelserna syftar till att säkerställa en meningsfull arkivvård. Genom märkningen ska myndigheter på ett relativt enkelt sätt kunna kontrollera om skrivmateriel och förvaringsmedel som de använder är arkivbeständiga eller inte (se prop. 1989/90:72 s. 59 f.).

Utredningen anser att det intresse som kriminaliseringen värnar i sig inte är så skyddsvärt att det är motiverat med straffsanktionering. Lagens straffbestämmelser har inte tillämpats någon gång under åren 2006–2010. Enligt utredningens mening är det möjligt att på andra sätt säkerställa att regleringen iakttas. Detta kan ske genom talan om ersättning för skada som användandet medfört och genom att domstol kan förbjuda, vid vite, fortsatt användning av beteckningen.

I sammanhanget kan också hänvisas till vissa överväganden som gjordes vid införandet av lagen (1998:281) om skydd för beteckningen Svensk författningssamling, då de ovan nämnda sätten valdes för att säkerställa efterlevnaden av lagens förbud mot otillåten användning av ifrågavarande beteckning. I förarbetena till lagen framhölls (se Ds 1997:82 s. 38 f. och prop. 1997/98:120 s. 27 ff.) att det vid valet av sanktionsform var viktigt att välja ett medel som gav effektivt skydd och att utgångspunkten var att det skulle vara möjligt att få ett snabbt slut på ett pågående intrång. Om straff skulle väljas som sanktionsform skulle annan påföljd än böter knappast komma i fråga och det var inte troligt att en sådan påföljd skulle vara ett tillräckligt effektivt medel för att motverka överträdelser av det föreslagna förbudet. Ett vitesförbud hade däremot många fördelar, bl.a. att det till sin konstruktion var framåtriktande och att det direkt tog sikte på att förhindra oönskade beteenden. Inte heller behövde det styrkas något uppsåt eller någon oaktsamhet hos den som använde beteckningarna i strid med lagen. Det är allmän domstol som, på talan av Justitiekanslern, prövar frågor om vitesförbud.

De överväganden som gjordes i syfte att skydda beteckningen Svensk författningssamling gör sig gällande med samma styrka när det gäller skyddet för beteckningen svenskt arkiv. Utredningen föreslår därför att straffbestämmelsen i lagen om skydd för beteckningen svenskt arkiv upphävs och ersätts av dels en bestämmelse om vitesförbud mot fortsatt otillåten märkning och saluföring av skrivmateriel m.m., dels en bestämmelse om rätt till ersättning för märkning och saluföring som redan har skett. Vidare föreslår utredningen att talan om vitesförbud ska föras av Justitiekanslern och att det också ska vara denne som ansöker om utdömande av vitet. Allmän domstol ska pröva frågor om föreläggande av och utdömande av vite.

För att ett vitesförbud ska bli effektivt och verka avhållande bör det inte föreskrivas någon högsta gräns för vitesbeloppets storlek.

Genom en lämplig anpassning av vitesbeloppets storlek kan det därmed göras klart för den som överträder förbudet att fortsatt överträdelse inte lönar sig.

En närliggande reglering återfinns i lagen om skydd för vapen och

vissa andra officiella beteckningar. Enligt denna är det förbjudet att

använda statsvapen, statsflagga eller annat statsemblem eller statlig kontroll- eller garantibeteckning i varumärke eller annat kännetecken för varor och tjänster om det inte finns tillstånd för en sådan användning. Förbudet gäller endast användning i näringsverksamhet. Samma förbud gäller för andra beteckningar som hänsyftar på svenska staten och på det sättet ger kännetecknet en officiell karaktär, samt svenskt kommunalt vapen, vilket är registrerat. Beträffande statsvapen är skyddet extra starkt och omfattar användning över huvud taget och inte användning enbart som kännetecken för varor och tjänster. Även FN:s namn och emblem samt vissa mellanstatliga organisationers förkortningar och andra symboler skyddas av lagen. Att överträda lagens förbud är straffbelagt med böter.

Regleringen har till väsentlig del sin bakgrund i 1883 års Pariskonventionen för skydd av den industriella äganderätten (Sverige har varit ansluten till konventionen sedan 1885) jämte senare revideringar av densamma (se prop. 1969:168). Det skydd som det enligt Pariskonventionen åligger de anslutna länderna att bereda för varandras och mellanstatliga organisationers vapen, flaggor m.m. är inte av straffrättslig karaktär. De krav som konventionen ställer handlar t.ex. om att registrering ska vägras eller förklaras ogiltig och att ingripande ska ske mot användning av symbolerna som fabriks- eller handelsmärken (se Pariskonventionen artikel 6 och prop. 1969:168 s. 30).

Utredningen anser att det kan ifrågasättas om inte syftet med straffbestämmelserna i lagen – att skydda vissa officiella beteckningar mot ”intrång” – skulle kunna uppnås minst lika bra genom möjlighet att väcka talan hos domstol, dels om rätt till ersättning och dels om utfärdande av förbud vid vite att fortsätta använda beteckningen. Enligt utredningens mening bör dessa sanktioner vara mer effektiva än den straffsanktionering som i dag föreskrivs. Det kan tilläggas att lagens straffbestämmelser inte har tillämpats alls under åren 2006–2010.

Mot den angivna bakgrunden föreslår utredningen att straffbestämmelsen i lagen upphävs och att det i stället införs dels en bestämmelse om rätt till ersättning för den vars beteckning kränkts,

dels en bestämmelse som ger möjlighet för allmän domstol att vid vite förbjuda fortsatt användning av beteckningen. Allmän domstol ska också pröva frågor om utdömande av vite som förelagts.

Liksom när det gäller lagen om skydd för beteckningen svenskt arkiv är det utredningens uppfattning att det, för att vitesförbudet ska bli effektivt och verka avhållande, inte bör föreskrivas någon högsta gräns för vitesbeloppets storlek.

Förbudstalan ska kunna föras av den vars beteckning har kränkts. De problem som möjligen kan uppkomma till följd av att rättighetsinnehavare kan vara t.ex. stater och mellanstatliga organisationer utan representation i Sverige får lösas genom att lämplig statlig myndighet utses att föra talan i dessa fall. Lämplig myndighet skulle kunna vara Kammarkollegiet eller Justitiekanslern.

Utredningen ska här även beröra lagen (1978:800)om namn och

bild i reklam, som kan sägas ha viss anknytning till immaterial-

rätten. Genom lagen förbjuds näringsidkare att vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet använda framställning i vilken annans namn eller bild utnyttjas utan dennes samtycke. Med namn jämställs annan beteckning som klart utpekar viss person. Lagens huvudsyfte är att skydda integriteten genom att låta den enskilda människan själv bestämma om den vill bli utnyttjad i reklamsammanhang, men den ger också kända personer möjlighet att själva bestämma om och i så fall på vilka villkor de ska få åberopas i reklam (se U. Bernitz m.fl., Immaterialrätt och otillbörlig konkurrens, 2007 s. 118). Att överträda lagens förbud är straffbelagt med böter. Genom ett särskilt stadgande utsträcks straffansvaret till att omfatta medverkan enligt 23 kap. 4 och 5 §§ BrB. Brott mot lagen får åtalas av åklagare endast efter angivelse av målsäganden eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Lagen innehåller även bestämmelser om skadestånd och förverkande. Skadeståndsreglerna innebär att den enskilde kan få inte bara ekonomiskt utan också ideellt skadestånd.

Lagrådet påtalade i sitt yttrande över lagförslaget (prop. 1978/79:2 s. 70 ff.) att en typ av påföljd som inte syntes ha varit på tal i ärendet var förbud vid vite mot fortsatt användning av bilden eller namnet i reklam. Vidare anfördes att även om en förbudssanktion i princip borde ha civilrättslig karaktär förelåg det inte något hinder mot att åklagare gavs befogenhet att väcka talan i fall där detta var påkallat från allmän synpunkt. Åtminstone om en sådan regel infördes skulle straffsanktionen troligen framstå som överflödig. Enligt Lagrådet kom det inte i fråga att i det aktuella

läget, utan närmare utredning och remissbehandling av denna, komplettera förslaget med regler om förbud. Tanken framhölls dock vara värd att pröva i det fortsatta lagstiftningsarbetet på området.

Enligt utredningens mening kan det på goda grunder antas att tillräcklig handlingsdirigerande effekt kan uppnås genom lagens skadeståndsregler i kombination med en förbudssanktion. Förbudsföreläggande vid vite kan här rentav vara mer effektivt än det obestämda straffhotet, eftersom föreläggandet kan riktas direkt mot den som överträder lagens förbud mot att utan samtycke använda en persons namn eller bild i reklam. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att straffbestämmelsen i lagen upphävs och att det i stället införs en bestämmelse som ger den kränkte möjlighet att hos allmän domstol begära ett förbudsföreläggande vid vite mot överträdaren.

Av samma skäl som utredningen har anfört när det gäller de föreslag till vitesbestämmelser som tidigare har berörts, bör det inte föreskrivas någon högsta gräns för vitesbeloppets storlek.

Samtliga de regleringar som utredningen har berört ovan hänför sig till det immaterialrättsliga området eller har i vart fall viss anknytning till detta område. Avslutningsvis ska dock utredningen också ta upp en reglering som avser ett helt annat område – det processrättsliga.

På processrättens område har utredningen uppmärksammat straffbestämmelserna om rättegångsförseelser i 9 kap.1–4 §§rättegångsbalken (RB). Dessa bestämmelser kriminaliserar att mot bättre vetande väcka talan i tvistemål, att mot bättre vetande överklaga en dom eller ett beslut i tvistemål eller brottmål och vissa former av illojal processföring (se 1–3 §§). I 4 § utsträcks straffansvaret i 1–3 §§ till att omfatta, inte enbart part i målet, utan även ställföreträdare, ombud och biträde. Det straff som föreskrivs i samtliga straffbestämmelser är enbart böter. Sedan RB:s ikraftträdande har straffbestämmelserna endast ändrats vid ett tillfälle. Ändringen avsåg bötesstraffets utformning (se prop. 1990/91:68).

I kommentaren till RB anförs rörande 2 § att bestämmelsen inte har tillämpats i den utsträckning det finns utrymme för och att en förklaring till detta kan vara att domstolarna anser det mindre väl förenligt med en modern syn på myndigheternas ställning gentemot medborgarna att döma ut påföljd för själva överklagandet. Motsvarande gäller även rättegångsmissbruk enligt 1 §. Vidare anförs att en annan förklaring kan vara bevissvårigheter rörande främst upp-

såtet. (Se P. Fitger, M. Sörbom, T. Eriksson, P. Hall, R. Palmqvist, C. Renfors, Rättegångsbalken. Del 1, lösbladssystem, RB 9:2.)

Enligt utredningen framstår det som sannolikt att straffbestämmelserna i 9 kap. 1–4 §§ RB tillämpas i mycket liten utsträckning. Avsaknaden av nyare referat tyder på detta.

I sammanhanget finns anledning att påpeka att det även i BrB finns straffbestämmelser om äventyrande av processens gång, effektivitet och riktighet, se t.ex. 15 kap. 5–7 §§ BrB om falskt och obefogat åtal. Vid brott av mer allvarlig beskaffenhet rörande ordningen i domstol kan vidare t.ex. bestämmelser om störande av förrättning (16 kap. 4 § BrB) och om våld eller hot mot tjänsteman (17 kap. 1 § BrB) aktualiseras.

Regleringen i BrB täcker i och för sig långt ifrån samtliga beteenden som straffbeläggs i 9 kap. 1–4 §§ RB. Att väcka talan mot bättre vetande i tvistemål hör exempelvis till de beteenden som faller utanför BrB. För att motverka sådana oönskade beteenden som straffbeläggs i de aktuella straffbestämmelserna i RB finns det dock i stor utsträckning även tillgång till alternativa sanktioner, främst i form av rättegångskostnads- och ersättningsbestämmelser i såväl RB som rättshjälpslagen (1996:1619). I fråga om käromål som är uppenbart ogrundade finns det dessutom möjlighet att meddela dom utan att utfärda stämning (se 42 kap. 5 § RB). Likaså finns i högre instans möjlighet att omedelbart meddela dom i fråga om överklaganden som är uppenbart ogrundade (se 51 kap. 8 § RB). Enligt utredningens mening kan dessa sanktioner på goda grunder antas ha åtminstone lika avhållande verkan som straff på beteendena i fråga.

En aspekt som också bör uppmärksammas är att det i förvaltningsrätten, förvaltningsprocessrätten och i lagen om domstolsärenden saknas motsvarigheter till de här berörda straffbestämmelserna.

Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att straffbestämmelserna i 9 kap. 1–4 §§ RB framstår som obehövliga. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna ska upphävas.

8.7. Obsoleta straffbud

Förslag: Lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur

eller hingst å samfälld betesmark, lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark, kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och betäckningsstatistiken och lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen är obsoleta och ska upphävas.

Straffbestämmelserna i lagen (1933:269) om ägofred, lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled är obsoleta och ska upphävas.

Bedömning: Straffbuden i byggningabalken framstår som obsoleta,

men bör av historiska skäl behållas.

Lagen (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddade verksamhet och lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror innehåller straffbestämmelser som är obsoleta. Såväl straffbuden som lagarna bör på sikt bli föremål för överväganden om upphävande.

Under kartläggningen av det straffsanktionerade området har utredningen iakttagit att det finns straffbud som framstår som obsoleta, dvs. som inte är tillämpbara även om de formellt sett gäller. I vissa fall synes även den författning som upptar straffbudet vara obsolet. Upphävande av dessa straffbud respektive författningar bör givetvis övervägas.

Bland de aktuella straffbuden och författningarna finns några som främst avser grannelagsrättsliga förhållanden.

Till att börja med innehåller byggningabalkenen mängd straffbestämmelser som i praktiken har ersatts av bestämmelser i BrB, men som inte formellt har upphävts. Eftersom det finns ett historiskt intresse av att behålla dessa straffbud, föreslår dock utredningen inte att de ska upphävas.

Vidare finns det anledning att ta upp lagen (1933:269) om ägo-

fred. Lagen ålägger ägare och innehavare av hemdjur, dvs. hästar,

nötkreatur, får, getter, svin och fjäderfä, vissa skyldigheter i syfte att skydda annans mark från skador. I lagen stadgas böter bl.a. för den som uppsåtligen bryter mot vissa bestämmelser om gemensamt

bete. Att vålla att kreatur olovligen inkommer på annans ägor är ett annat exempel på vad som straffsanktioneras i lagen. Lagens straffbestämmelser är obsoleta och bör kunna upphävas. I den mån det i dag kan uppkomma behov av att motverka de beteenden som straffbeläggs i lagen torde allmänna skadeståndsregler i tillräcklig utsträckning kunna fylla en handlingsdirigerande funktion. Eftersom vissa andra bestämmelser i lagen om ägofred fortfarande är av praktisk betydelse, föreslår utredningen att enbart straffbestämmelserna ska upphävas.

Ytterligare två andra lagar som bör nämnas när det gäller grannelagsrättsliga förhållanden är lagen (1918:399) om förbud mot

utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark respektive lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark. Enligt dessa lagar kan regeringen, på framställning av lant-

bruksnämnden och landstinget, förordna att tjur, hingst eller bagge, som uppnått viss ålder, inte får släppas ut på samfälld betesmark utan medgivande från alla som har rätt till bete där. Överträdelse av sådant förbud är straffbelagt med böter. Dessa lagar är i sin helhet obsoleta. Utredningen föreslår därför att de ska upphävas.

Också på andra områden än det grannelagsrättsliga finns det straffbestämmelser, och i vissa fall hela författningar, vars tillämpbarhet kan ifrågasättas. Några sådana tas upp i det följande.

I kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och betäcknings-

statistiken föreskrivs att den som innehar galt som används för

betäckning är skyldig att lämna vissa uppgifter till Statistiska centralbyrån. Det är straffbelagt att lämna oriktiga uppgifter vid fullgörande av denna skyldighet (4 §). Det har framkommit att Statistiska centralbyrån upphörde med att föra statistik av aktuellt slag för mer än två decennier sedan. Eftersom kungörelsen därmed framstår som obsolet, föreslår utredningen att den ska upphävas.

Flottning av virke förekommer inte längre i Sverige. Straffbestämmelserna i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled respektive i lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning

av allmän flottled synes därmed vara obsoleta. Däremot är det inte

klart om också samtliga övriga bestämmelser i dessa lagar är obsoleta. Utredningen föreslår därför endast att straffbestämmelserna ska upphävas.

Lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen upptar en

straffbestämmelse som det inte längre torde kunna komma i fråga att tillämpa. Överträdelserna som straffbeläggs i denna lag ska näm-

ligen ha begåtts under vissa perioder på 1970-talet och preskriptionstiden för brotten är två år. Lagen framstår även i övrigt som obsolet. Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att lagen upphävs.

Även lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av

tobaksvaror ska tas upp i sammanhanget. Lagen innehåller särskilda

regler om uttagande av skatt på privatinförsel av tobaksvaror från de nyare EU-medlemsländerna under vissa övergångsperioder (olika långa för olika länder). I lagen straffbeläggs bl.a. vissa fall av underlåtenhet att lämna deklaration för en vara för vilken skatt ska betalas enligt lagen. Eftersom samtliga i lagen angivna övergångsperioder nu har utgått är det inte längre aktuellt att tillämpa straffbestämmelsen. Den har således blivit obsolet. Det är dock möjligt att till och med år 2015 påföra skattetillägg med anledning av förfaranden som omfattas av lagen och först därefter kan det bli aktuellt att upphäva lagen i sin helhet. Med hänsyn till att det endast återstår en begränsad tid innan hela lagen kan upphävas anser utredningen att ett upphävande av straffbestämmelsen kan anstå.

Slutligen ska också lagen (1999:988) om förhör m.m. hos kom-

missionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddade verksamhet beröras. I lagen straffbeläggs att vid förhör

inför kommissionen lämna en osann uppgift eller förtiga sanningen. Kommissionen, som tillsattes år 1999, avslutade sitt arbete i december 2002. Preskriptionstiden för brott mot lagen har nu gått ut (fem år). Såväl straffbestämmelsen som övriga bestämmelser i lagen framstår, enligt utredningens bedömning, som obsoleta. Det har dock till utredningen framförts att frågan om ett eventuellt upphävande av straffbestämmelsen eller lagen bör bli föremål för ytterligare utredning. Utredningen lämnar därför inte något förslag rörande denna lag.

9. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling

9.1. Inledning

Utredningen avser att i detta kapitel behandla områden och enskilda straffbud som enligt vår mening lämpar sig för sanktionsväxling, dvs. att ersätta straffet med en administrativ sanktion, t.ex. sanktionsavgift.

Med tillämpning av den modell som utredningen har tagit fram (se avsnitt 7.4 och 7.5) handlar det om straffbud som i och för sig avser att värna ett godtagbart skyddsintresse, som riktar sig mot ett beteende som kan orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset och där det inte finns något tillräckligt värdefullt motstående intresse.

Det har i fråga om dessa straffbud också kunnat konstateras att det är nödvändigt för staten att ingripa med en repressiv metod för att komma till rätta med det oönskade beteendet. Det finns inte redan någon sådan regel som är effektiv på det aktuella beteendet och det är inte heller lämpligt eller tillräckligt att motverka beteendet genom att införa en icke repressiv handlingsdirigerande regel.

De straffbud som utredningen tar upp som lämpliga för sanktionsväxling utmärks av att det finns till straffrätten alternativa metoder som i tillräcklig utsträckning motverkar det oönskade beteendet. Det kan också beträffande många av dessa straffbud ifrågasättas om inte kriminaliseringen äventyrar tillämpningen av skuldprincipen. I vart fall är det fråga om beteenden som inte kännetecknas av att den enskilde har visat en sådan mer påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att han eller hon framstår som så klandervärd att straffrätten av den anledningen inte kan undvaras.

Inledningsvis behandlas vilka överväganden som enligt utredningens mening bör göras inför valet av vilken repressiv metod som ska användas och hur sanktionerna kan eller bör utformas (avsnitt 9.2).

Först därefter sker ett utpekande av olika områden och enskilda straffbud som lämpliga för sanktionsväxling (avsnitt 9.3).

9.2. Om valet av repressiv metod

9.2.1. För vilka överträdelser bör administrativa sanktioner få användas?

Bedömning: De beteenden som i första hand bör komma i fråga

att motverka med administrativa sanktioner är sådana överträdelser som kan betecknas som ringa eller av s.k. normalgrad och där straffsanktionen i dag är begränsad till enbart böter eller penningböter.

Administrativa sanktioner är i många fall ett bättre alternativ än straff för att påverka människors beteenden i önskad riktning. Att även dessa kan upplevas som mycket ingripande av den enskilde, i vissa fall lika eller rentav mer ingripande än ett straff, råder ingen tvekan om. Mot denna bakgrund framförs inte sällan kritik mot användande av dessa metoder med innebörd att de inte är lika rättssäkra som det straffrättsliga systemet. Kritiken avser bl.a. att den administrativa sanktionen får beslutas av förvaltningsmyndighet och att förfarandet i olika avseenden är förenklat jämfört med det straffrättsliga. Bland annat påförs sanktionen som regel i ett skriftligt förfarande och i de flesta fall uppställs inte något krav på oaktsamhet eller uppsåt.

Det går självfallet inte att bortse från att användandet av ett system med administrativa sanktioner innebär vissa avsteg med avseende på rättssäkerheten i jämförelse med straffsystemet. Enligt utredningens uppfattning bör man dock ta avstamp i frågan om för vilka överträdelser administrativa sanktioner bör få användas i stället för straff. De rättssäkerhetskrav som ställs på straffprocessen är befogade när det handlar om sådana överträdelser där straffrätten måste eller i vart fall bör användas. Som utredningen tidigare har framhållit i olika sammanhang, har man emellertid använt sig av straffrätten även inom områden där behovet av klander inte är så stort, dvs. där regelöverträdelsen inte präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd.

Det resultat man eftersträvar med att använda sanktionsavgifter i stället för straff – oftast att få tillgång till en effektivare, dvs. billigare, snabbare och mer avskräckande, sanktion än straff – skulle knappast uppnås om exakt samma rättssäkerhetskrav skulle ställas på administrativa sanktioner som på straff. Av rationella skäl synes det alltså nödvändigt att acceptera vissa eftergifter med avseende på rättssäkerheten när det gäller sådana sanktioner. Självklart kan inte vilka eftergifter som helst accepteras. Användandet av andra repressiva metoder än straff förutsätter att tillräcklig rättssäkerhet kan garanteras. Inte minst måste de krav som följer av Europakonventionen beaktas. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 6.5 ställer konventionen krav på rättssäkerhet inte bara när det gäller straffrätten utan också för användande av andra repressiva metoder. Om dessa krav kan allmänt sägas att de i vissa fall är tämligen långtgående men att de många gånger också ger utrymme för nyanseringar. Det framstår, enligt utredningens mening, som fullt möjligt att utforma ett sanktionsavgiftssystem så att det uppfyller konventionens krav på rättssäkerhet samtidigt som man, i tillräcklig utsträckning, uppnår de eftersträvade fördelarna med ett sådant system.

Det har, inte minst i doktrinen, framförts viss kritik mot en del befintliga sanktionsavgiftsregleringar med innebörd att dessa inte är tillräckligt rättssäkra. Det ligger dock inte i utredningens uppdrag att ta fram något system för hur dessa ska göras tillräckligt rättssäkra. Inte heller ankommer det på utredningen att gå in på enskilda regleringar och analysera om de bör justeras för att bli mer rättssäkra och i så fall vilka ändringar som bör göras. Utredningen vill dock peka på att ett sätt att ta ett helhetsgrepp på rättssäkerhetsfrågan kan vara att införa en sådan reglering med allmänna bestämmelser om administrativa sanktioner som är under övervägande i Norge.

En första fråga som är viktig när det gäller valet mellan administrativa sanktioner och straff är alltså för vilka typer av överträdelser det förstnämnda bör få användas.

Enligt utredningens mening kan det inte komma i fråga att använda administrativa sanktioner för att motverka beteenden som vid en straffsanktionering föranleder straff på fängelsenivå. Utredningens uppfattning är vidare att administrativa sanktioner inte bör användas när utpekandet av gärningsmannen som klandervärd kan antas ha mer märkbar betydelse för hur människor väljer att bete sig. Som utredningen tidigare har anfört (se avsnitt 7.4.5.3) torde denna aspekt främst göra sig gällande beträffande kriminaliseringar som hör till kärnstraffrätten. Ringa misshandel och snatteri kan här nämnas som

exempel på några brott som därför även fortsättningsvis bör sanktioneras i straffrätten, även om de regelmässigt inte föranleder strängare straff än böter.

Det bör enligt utredningens mening inte heller komma i fråga att använda administrativa sanktioner för beteenden som kan föranleda näringsförbud. För att sådant förbud ska meddelas krävs i princip att det brott som en enskild näringsidkare har begått inte är ringa (se lagen [1986:436] om näringsförbud). Ett förbud måste också vara påkallat från allmän synpunkt och en presumtion för att så är fallet föreligger om det för brottet föreskrivs lägst sex månaders fängelse (3 §). För brott med straffskalor på den nivån anser alltså utredningen att det inte bör vara aktuellt att föreslå sanktionsväxling. Detta ligger också väl i linje med vad som ovan sagts om att beteenden som vid straffsanktionering föranleder straff på fängelsenivå inte lämpar sig för sanktionsväxling.

Mot bakgrund av det anförda konstaterar utredningen att de beteenden som kan komma i fråga att motverka med administrativa sanktioner i första hand är överträdelser som kan betecknas som ringa eller av s.k. normalgrad och där straffsanktionen i dag är begränsad till enbart böter eller penningböter. Inom det specialstraffrättsliga området finns sådana straffbestämmelser i ett stort antal.

9.2.2. Allmänna överväganden vid val av repressiv metod

Bedömning: Vid val av repressiv metod bör metodernas olika

funktioner och syften beaktas, liksom vilken metod som framstår som mest effektiv. Effektivitetshänsynen kan avse både vilken metod som har bäst förmåga att avhålla från det oönskade beteendet och vilken metod som innebär lämpligast resursanvändning.

En administrativ sanktion bör ofta kunna ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet.

På områden där överträdelser i stor utsträckning upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna, kan det innebära lämpligare resursanvändning att låta denna också sanktionera överträdelserna.

De repressiva metoder som står staten till buds för att komma till rätta med oönskade beteenden är, som tidigare har redogjorts för (se avsnitt 7.4.5.3), framför allt straff, sanktionsavgift, vite och återkallelse av tillstånd. När utredningen i det följande talar om administrativa sanktioner, är det de tre sistnämnda som avses.

De repressiva metoderna har i grunden olika funktion. Detta får givetvis betydelse för vilken metod som i en viss situation framstår som mest lämplig att använda.

Både sanktionsavgift och återkallelse av tillstånd är, i likhet med straff, i huvudsak tillbakaverkande sanktioner. De är handlingsdirigerande genom att verka avskräckande och – när det gäller vissa sanktionsavgifter – vinsteliminerande. Återkallelse av tillstånd kan på sätt och vis även ses som en framåtriktad sanktion, i den mån återkallelsen syftar till att förhindra fortsatt bristande efterlevnad av ett regelverk.

Vitet, som däremot alltid är framåtsyftande, har en mer konstruktivt handlingsdirigerande funktion. Det syftar till att tvinga fram ett önskat agerande eller att få ett pågående oönskat agerande att upphöra. Först om den vitesålagde inte uppfyller en skyldighet som en behörig myndighet för hans eller hennes del har specificerat, döms vitet ut. Vitet är således särskilt lämpligt att använda när man vill förmå någon att vidta en åtgärd eller avstå från att vidta en åtgärd. Utredningen vill dock påpeka att det förhållandet att vitet enbart är framåtsyftande medför att när denna metod används det många gånger kan finnas behov av att komplettera vitet med en tillbakaverkande sanktion.

Vid övervägande av vilken repressiv metod som ska användas kan effektivitetshänsyn vara ett tungt vägande skäl för att välja en administrativ sanktion i stället för straff. De effektivitetshänsyn som det handlar om kan vara av två olika slag. För det första ökad effektivitet på så sätt att styrmedlet har bättre genomslagskraft. Med detta menas att den administrativa sanktionen avhåller bättre från det oönskade beteendet än vad straff gör. För det andra kan effektivitetshänsyn avse ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv. Utredningen berör de båda slagen av effektivitetshänsyn närmare i det följande.

Enligt utredningens mening kan en administrativ sanktion ofta ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Här är det många gånger svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott

och därför också svårt att fälla någon till ansvar. Om exempelvis sanktionsavgift används i stället för straff måste man dock inte peka ut en fysisk person, eftersom en sanktionsavgift kan riktas mot den juridiska personen. Dessutom kan avgiftsreglerna utformas så att sanktionsavgiften blir märkbart mer kännbar för näringsidkaren än vad ett bötesstraff hade kunnat bli och så att eventuell vinst av det oönskade beteendet elimineras.

När det gäller ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv som skäl för att välja en administrativ sanktion i stället för straff vill utredningen framhålla följande. På vissa områden upptäcks och utreds i stor utsträckning överträdelser i praktiken av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna. Det kan då innebära lämpligare resursanvändning att låta den myndighet som faktiskt upptäcker och utreder överträdelserna också sanktionera dessa. Jämfört med om också t.ex. polis, åklagare och domstol måste engageras i påförande av sanktionen kan nämligen förfarandet med en administrativ sanktion vara billigare, enklare och snabbare.

I anslutning till det ovan sagda har utredningen vidare anledning att återknyta till det tidigare resonemanget om ökad effektivitet med avseende på styrmedlets genomslagskraft. Om reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare om en myndighet utfärdar en administrativ sanktion än om det straffrättsliga systemet används, torde det öka sanktionens styrförmåga. Dessutom kan det vara så, framför allt när det gäller bagatellartade överträdelser, att användandet av en annan metod än straff kan få till följd att beteendet i ökad utsträckning faktiskt föranleder en sanktion. Om en alltför bagatellartad överträdelse straffsanktioneras kan det finnas risk för att straffbudet kommer att prioriteras ner hos de brottsutredande myndigheterna och domstolarna i sådan mån att styreffekten hos straffbudet blir mycket låg. Det sagda kan leda till ökad urholkning av straffsystemet. En myndighet som kanske har det aktuella området som sitt huvudsakliga ansvarsområde kan möjligen ha bättre förutsättningar att prioritera utredning och sanktionering av regelverket i fråga. En paradox, som har påpekats tidigare, är att en straffsanktionering som nedprioriteras av rättsväsendet drar mycket litet resurser medan en administrativ sanktionering som upprätthålls sannolikt drar betydligt mer resurser. Skälet för att välja en administrativ sanktion framför straff är då inte resursbesparing, utan ökad trovärdighet för straffsystemet och bättre efterlevnad av det sanktionerade regelverket.

9.2.3. Behov av straffprocessuella tvångsmedel

Bedömning: I fråga om sådana gärningar som bör komma i fråga

för sanktionsväxling är möjligheterna att använda straffprocessuella tvångsmedel redan i dag mycket begränsade. Behovet av att använda straffprocessuella tvångsmedel bör därför inte lägga hinder i vägen för behövliga sanktionsväxlingar.

En följd av att straffrätten används för att styra människors beteenden är att de brottsutredande myndigheterna, under vissa förutsättningar, kan använda straffprocessuella tvångsmedel vid utredning av misstänkta överträdelser.

Möjligheterna att under en förundersökning avseende ett brott använda olika straffprocessuella tvångsmedlen regleras främst i 24–28 kap. rättegångsbalken (RB). Dessa bestämmelser handlar bl.a. om gripande, anhållande, häktning, reseförbud, anmälningsskyldighet, kvarstad, beslag, hemlig teleavlyssning, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Även vissa bestämmelser i 23 kap. RB, t.ex. om medtagande till förhör och kvarhållande för förhör, får anses höra till regleringen av straffprocessuella tvångsmedel.

En grundläggande förutsättning för att använda straffprocessuella tvångsmedel är, med enstaka undantag, att det finns en konkret brottsmisstanke. Ofta förutsätts också att det brott en misstanke avser är av viss svårighetsgrad. Så är fallet när det gäller gripande, anhållande, häktning, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. I samtliga de fallen krävs att fängelse kan följa på brottet.

Som framgått av det anförda kan alltså straffprocessuella tvångsmedel användas i brottsutredande syfte. Om någon annan repressiv metod än straffrätten används för att styra människors beteenden är däremot bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel inte tillämpliga. Vilka möjligheter en myndighet har att upptäcka och utreda om det har begåtts en överträdelse som ska föranleda påförande av en sanktionsavgift eller återkallelse av ett tillstånd, är i hög grad beroende av vilka tillsynsbefogenheter myndigheten har enligt den aktuella regleringen.

En myndighets tillsynsbefogenheter innefattar ibland användande av visst mått av tvång. Sådana ingripanden brukar benämnas administrativa tvångsmedel. Till skillnad från de straffprocessuella tvångsmedlen företas dessa ingripanden inte i brottsutredande syfte. En typisk situation då tillsynsbestämmelserna kan stadga rätt att använda

administrativt tvång är om en enskild inte fullgör sin skyldighet att förse myndigheten med nödvändiga dokument och upplysningar. För att få fram informationen kan det föreskrivas rätt att vidta åtgärder som sakligt sett motsvarar husrannsakan, t.ex. rätt att genomsöka ett fartyg eller ett annat transportmedel eller ett utrymme av något slag. Det kan också röra sig om ingripanden som har likheter med beslag, såsom en rätt att tillfälligt ta om hand föremål eller handlingar för närmare undersökning. Det finns även författningar som ger rätt att genomsöka en persons kläder eller föremål som denne bär med sig, alltså en form av kroppsvisitation. (Se Kustbevakningens rättsliga befogenheter, SOU 2008:55, s. 222 f.)

I sammanhanget finns också anledning att beröra skrivelsen En

tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79), i vilken rege-

ringen redovisar generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad. När det gäller befogenheter under genomförande av tillsyn (s. 50 ff.) bedömer regeringen att tillsynsorgan bör ha rätt att av den objektsansvarige få del av upplysningar eller handlingar som behövs i tillsynen. Vidare bör tillsynsorgan ha tillträdesrätt till alla utrymmen som används i den tillsynspliktiga verksamheten. Av integritetsskäl bör prövas särskilt noga om tillträdesrätten även ska inkludera bostäder. En sådan rätt bör enligt regeringen endast ges om det är nödvändigt för att kunna bedriva en effektiv tillsyn.

I skrivelsen påpekas vidare att i de flesta fall behöver inte tvångsmedel användas vid utförandet av tillsynen, men att det är viktigt att tillsynsorgan på de områden där det behövs har ett tydligt författningsstöd för att vidta åtgärder i de fall den objektsansvarige inte är samarbetsvillig. Enligt regeringen bör som huvudregel åtgärder för att få tillträde till lokaler och där ta föremål i anspråk för att genomföra granskning få vidtas även om den objektsansvarige motsätter sig detta. Om det t.ex. föreligger risk för att en objektsansvarig som har begått en regelöverträdelse frestas att förstöra viktiga handlingar eller föremål bör det finnas en möjlighet för tillsynsorganet att genom ett beslut omedelbart omhänderta handlingen eller föremålet. Regeringen påpekar också att i de fall tillsynsorganet inte kan få tillträde till ett utrymme kan det vara nödvändigt med biträde från exempelvis polismyndigheter eller Kronofogdemyndigheten, eftersom vidtagande av tvångsåtgärder normalt sett inte ligger inom ett tillsynsorgans befogenheter. Genom tydlig författningsreglering bör ett tillsynsorgan på de områden där det behövs ha möjlighet att få hjälp av en

lämplig myndighet när tvångsåtgärder krävs för tillsynens genomförande.

Enligt utredningens mening kan behovet av att använda straffprocessuella tvångsmedel knappast lägga några hinder i vägen för behövliga sanktionsväxlingar. I det absoluta flertalet straffbud där sanktionsväxling enligt utredningens mening bör övervägas är den påföljd som kan komma i fråga begränsad till böter eller till och med penningböter. Möjligheten att använda straffprocessuella tvångsmedel är alltså redan i dag mycket begränsad. Den typ av tvångsmedel som kan behövas kan dessutom lika väl innefattas i en myndighets tillsynsbefogenheter.

9.2.4. Verkställighet av sanktioner utomlands

Bedömning: Möjligheterna att utomlands verkställa i Sverige

utdömda bötesstraff är relativt goda. I fråga om vite och sanktionsavgifter framstår däremot möjligheterna till verkställighet utomlands som mycket begränsade, vilket kan tala mot en sanktionsväxling. Olika sätt att säkra betalning av en påförd sanktionsavgift, t.ex. genom krav på förskottsbetalning eller ställande av säkerhet, bör då övervägas.

En omständighet som det kan finnas anledning att ta hänsyn till vid valet av repressiv metod är i vilken mån det är möjligt att verkställa sanktionen i utlandet.

När det gäller bötesstraff är möjligheterna att verkställa dem utomlands relativt goda. Det finns flera lagar som innehåller sådana regler. En av dessa är lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, som har sin bakgrund i 1970 års europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar. En annan är lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen). Relativt nyligen tillkom också lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen, som innehåller bestämmelser för genomförande av rådets rambeslut 2005/214/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff.

I lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen finns en definition (2 §) av vad som avses med

ett svenskt bötesstraff, vilket alltså enligt lagen kan bli föremål för verkställighet i en annan medlemsstat. Tillämpningsområdet omfattar lagakraftvunna domstolsavgöranden avseende böter, godkända strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot samt företagsbot. Enligt rambeslutet ska med bötesstraff även avses beslut om böter som fattas av andra myndigheter än domstol i ett administrativt förfarande, under förutsättning att beslutet kan prövas av domstol i ett brottmålsförfarande. I förarbetena påpekas att denna typ av förfarande dock inte finns i Sverige (se Ds 2007:18 s. 231 och prop. 2008/09:218 s. 31). Sanktionsavgifter av olika slag faller alltså utanför tillämpningsområdet. Inte heller utdömt vite omfattas av lagen (se a. prop. s. 77).

Möjligheterna att utomlands verkställa i Sverige utdömda viten framstår som mycket begränsade. I nordiska verkställighetslagen finns i och för sig regler om verkställighet av vissa typer av viten inom Norden. Det handlar dock endast om viten som har förelagts part eller annan till fullgörande av skyldighet i rättegång och om viten som har förelagts av Konsumentombudsmannen, Konkurrensverket, Stockholms tingsrätt i mål enligt marknadsföringslagen (2008:486) eller av Marknadsdomstolen.

När det gäller sanktionsavgifter är det möjligt att, med stöd av EU:s indrivningsdirektiv (rådets direktiv 2010/24/EU av den 16 mars 2010 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som avser skatter, avgifter och andra åtgärder) få bistånd av annan medlemsstat med indrivning av vissa sanktionsavgifter som har anknytning till beskattning, t.ex. skattetillägg. Huvuddelen av de bestämmelser som behövs för att genomföra direktivet finns i lagen (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen. Bortsett från nämnda sanktionsavgifter av skattenatur synes det inte finnas möjlighet att i utlandet verkställa av svensk myndighet eller domstol beslutade sanktionsavgifter.

I sammanhanget kan noteras att det i vissa regleringar om sanktionsavgifter föreskrivs att förskott ska betalas omedelbart i samband med den kontroll där överträdelsen upptäcks, om den som ska påföras sanktionsavgiften inte har hemvist i Sverige. Förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. innehåller sådana bestämmelser. Om den förare som enligt lagen ska påföras sanktionsavgift inte har hemvist i Sverige, ska en polisman vid vägkontrollen besluta om förskott för sanktionsavgiften (10 kap. 5 §). Betalas inte förskottet omedelbart i samband med kontrollen, ska polismannen besluta att fordonet eller fordonståget inte får fort-

sätta färden (10 kap. 6 §). Denna typ av regleringar har sin bakgrund i de internationella begränsningarna när det gäller verkställighet av sanktionsavgifter (se t.ex. prop. 2003/04:160 s. 103 ff. angående bestämmelser om förskott på överlastavgift).

Det kan inte uteslutas att bristande möjlighet att driva in sanktionsavgifter och viten till och med medför att man i vissa fall avstår från sanktionsväxling och i stället håller fast vid straffet, trots att en sanktionering med avgift skulle vara mer effektiv och ändamålsenlig. Så kan bl.a. vara fallet om den krets som straffbudet riktar sig till i inte ringa omfattning består av personer eller näringsidkare med hemvist utomlands. För att komma till rätta med problemet bör övervägas en ordning för att säkra betalning av en utfärdad sanktionsavgift, t.ex. genom krav på förskottsbetalning eller ställande av säkerhet. På sikt bör naturligtvis också övervägas att i det internationella samarbetet utveckla möjligheten att verkställa sanktionsavgifter och viten utomlands, på samma sätt som redan i dag gäller beträffande böter.

9.2.5. Särskilt om sanktionsavgifter

I det följande tar utredningen upp vissa frågor som aktualiseras när den administrativa sanktion som övervägs i stället för straff är en sanktionsavgift.

9.2.5.1 Utformning av sanktionsavgifter

Bedömning: Sanktionsavgifter bör utformas på olika sätt beroende

på om de används för att motverka bagatellbrottslighet eller för att vara ett effektivt styrmedel mot överträdelser som begås i näringsverksamhet.

En första fråga som aktualiseras är sanktionsavgifternas utformning. Utredningen anser att sanktionsavgifterna bör kunna konstrueras på olika sätt beroende på vilket syfte de har, varvid en indelning kan göras i två huvudspår.

På det ena spåret används sanktionsavgift för att motverka s.k. bagatellbrottslighet, som i första hand begås av fysiska personer. I dessa fall är det ofta lämpligt att låta avgift utgå med ett på förhand bestämt belopp, som är detsamma oavsett vem som har begått över-

trädelsen. Avgifterna har i dessa fall inte något vinsteliminerande syfte, utan är enbart avskräckande.

På det andra spåret är syftet med användande av sanktionsavgift att skapa ett effektivt styrmedel mot överträdelser som begås i näringsverksamhet. När det gäller denna typ av överträdelser kan den som bedriver verksamheten ofta uppnå betydande vinster eller konkurrensfördelar genom att åsidosätta regelverket och vinsteliminerande avgifter kan där antas ha särskilt god styreffekt. Enligt utredningens mening bör i dessa fall avgiften riktas mot den som bedriver näringsverksamheten, oavsett om denne är en enskild näringsidkare eller en juridisk person. Avgiften kan här bli såväl vinsteliminerande som avskräckande. Ett sätt att se till att sanktionen i fråga blir kännbar kan vara att koppla den till årsomsättningen i näringsverksamheten. Det kan även finnas andra sätt att differentiera avgiften. Viss ledning kan möjligen hämtas från reglerna om företagsbot. Genom att knyta avgiften till ett sådant kriterium differentieras dessutom avgiften så att den drabbar såväl mindre som större verksamheter lika hårt. De avgifter som utgår för överträdelser på detta spår kan göras mycket kännbara, vilket också är syftet.

9.2.5.2 Strikt ansvar eller krav på uppsåt eller oaktsamhet?

Bedömning: Avgiftsskyldigheten bör som huvudregel bygga på

strikt ansvar med möjlighet till jämkning och till överprövning av domstol.

En aspekt som också bör beröras när det gäller användande av sanktionsavgift är om avgiftsskyldigheten ska förutsätta uppsåt eller oaktsamhet eller om den ska bygga på strikt ansvar.

Utredningen konstaterar till att börja med att i de flesta av de sanktionsavgiftssystem som tillämpas för närvarande krävs inte vare sig uppsåt eller oaktsamhet för att avgift ska påföras den som har begått en överträdelse. Att sanktionsavgifter bygger på strikt ansvar framstår alltså i dag som huvudregeln.

Nämnas kan också att Lagrådet i ett nyligen lämnat yttrande över förslaget till ny lag om kontroll av ekologisk produktion (se prop. 2012/13:55 s. 139 ff.) har påpekat att för att döma ut en sanktionsavgift gäller generellt att det inte finns något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet. Enligt Lagrådet fanns det därför inte

anledning att, såsom hade föreslagits i det remitterade förslaget, i lagtexten ange att sanktionsavgift skulle tas ut även om en överträdelse inte hade skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Lagrådet anförde att en sådan särskild angivelse, som skett i ett antal lagar, riskerar att i stället för att vara klargörande skapa osäkerhet om vad som gäller i de fall någon sådan angivelse inte finns.

Som framgått av redogörelsen för Europadomstolens praxis (se avsnitt 6.5) synes vidare inte Europakonventionen lägga hinder i vägen för att sanktionsavgiftssystemen konstrueras så att det bygger på ett strikt ansvar, förutsatt att subjektiva omständigheter kan beaktas t.ex. genom tillämpning av jämkningsregler och att beslutet om sanktionsavgift kan överklagas till domstol. Enligt utredningens uppfattning måste sagda jämkningsmöjlighet finnas såväl hos den beslutande förvaltningsmyndigheten som hos den överprövande domstolen.

Utredningen anser att huvudregeln vid användande av sanktionsavgift även fortsättningsvis bör vara att avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Detta innebär att regelsystemen måste utformas så att Europakonventionens krav på möjlighet att beakta subjektiva omständigheter genom tillämpning av jämkningsregler och möjlighet att överklaga till domstol tillgodoses.

9.2.5.3 Vem ska påföra sanktionsavgift – domstol eller förvaltningsmyndighet?

Bedömning: Utgångspunkten bör vara att sanktionsavgift beslutas

av en myndighet och inte av domstol.

När det gäller frågan om vem som bör besluta om sanktionsavgift vill utredningen anföra följande. Sanktionsavgift kan i och för sig beslutas av domstol, men många av de fördelar som eftersträvas med att använda sanktionsavgift i stället för straff – t.ex. snabbare handläggning då inte flera myndigheter måste involveras i hanteringen – minskar då betydligt. När det gäller de sanktionsavgifter som finns i dag är det bara ett fåtal som beslutas av domstol. De allra flesta sanktionsavgifterna påförs genom beslut av en myndighet och dessa beslut kan sedan överklagas till domstol. En sådan ordning synes också vara förenlig med Europakonventionen (se avsnitt 6.5).

Enligt utredningens mening bör utgångspunkten vara att sanktionsavgift beslutas av en myndighet och inte av domstol.

En fråga av väsentlig betydelse är emellertid om det finns någon lämplig myndighet som kan anförtros uppgiften att besluta om sanktionen. Enligt utredningens mening bör denna myndighet helst ha någon form av tillsynsansvar över den verksamhet som omfattas av avgifterna eller på annat sätt ha god insyn i denna. Myndigheten måste vara väl förtrogen med regelverket som sanktioneras och ha goda förutsättningar att upptäcka regelöverträdelser. Det sistnämnda förhållandet är självfallet i hög grad beroende av vilka tillsynsbefogenheter myndigheten ges enligt den aktuella regleringen.

Förutsatt att det finns en sådan lämplig myndighet att anförtro hanteringen av sanktionsavgift till, anser utredningen att det bör vara möjligt att låta ett sanktionsavgiftssystem omfatta även överträdelser som i olika avseenden ställer krav på bedömningar av den beslutande myndigheten. Sådana bedömningar kan t.ex. avse frågan om ett visst beteende utgör en sådan överträdelse som är avgiftssanktionerad. Det kan också handla om att myndigheten vid utredning av om en eventuell överträdelse har skett måste göra viss bevisvärdering.

Även från ett resursperspektiv är det viktigt att det finns tillgång till en kompetent och kunnig myndighet, som kan hantera sanktionsavgifterna. Om användande av sanktionsavgift förutsätter att det måste införas en ny myndighet och nya oprövade rutiner, kan det på goda grunder antas att det initialt kommer att vara betydligt mer resurskrävande att sanktionera överträdelserna med sanktionsavgift än om straffrätten används. Vid användande av straff som repressiv metod finns ju däremot redan ett etablerat system för fastställande av sanktionen, överklagande m.m.

9.2.5.4 Straffsanktion vid sidan av sanktionsavgift?

Bedömning: Beteenden som är sanktionerade med avgift bör

inte vara straffbelagda.

Det finns i sammanhanget anledning att beröra Europakonventionens förbud mot dubbelbestraffning (se avsnitt 6.5). För att inte riskera att komma i konflikt med detta förbud bör, enligt utredningens mening, sådana beteenden som sanktioneras med avgift inte samtidigt

vara straffbelagda. Visserligen kan man med åtalsbegränsningsregler, jämkningsregler, inskränkning av anmälningsplikt osv. försöka se till att dubbelbestraffningsförbudet inte överträds i praktiken, men en sådan uppbyggnad av regelverket gör att detta blir svårt att överblicka och besvärligt att tillämpa. Vidare anser utredningen att det bör vara möjligt för den enskilde att kunna förutse om ett visst beteende leder till straff eller avgift. Utredningen förordar därför att när sanktionsavgift införs för beteenden som redan är straffbelagda, dessa beteenden avkriminaliseras i motsvarande mån. Enligt utredningens mening bör det vidare inte komma i fråga att använda sanktionsavgift vid sidan av straff för att ”skärpa upp” sanktionen för en viss överträdelse. Exempel på sådana konstruktioner finns bl.a. när det gäller vissa överträdelser enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (se avsnitt 4.9.2). Även sanktioneringen av överträdelser av reglerna om överlast kan nämnas (straffsanktionering enligt trafikförordningen och avgiftssanktionering enligt lagen [1972:435] om överlastavgift; reglerna berörs i avsnitt 4.9.3). Om straffsanktionen inte bedöms ha tillräcklig styreffekt bör i stället övervägas att helt övergå till sanktionering med avgift.

9.3. Överväganden om sanktionsväxling på det specialstraffrättsliga området

I det följande avsnittet pekar utredningen ut ett antal områden alternativt enskilda straffbud där det enligt utredningen mening finns anledning att överväga att minska användningen av straffrätt genom att växla över, helt eller delvis, till andra sanktioner.

9.3.1. Förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar

Bedömning: I fråga om beteenden som sanktioneras genom s.k.

förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar finns det generellt anledning att överväga om inte sanktionsavgift, indragning av tillstånd eller vite har bättre handlingsdirigerande förmåga än straff.

Spridda över i stort sett hela det specialstraffrättsliga området finns ett stort antal straffbestämmelser som kan karakteriseras som förvaltningsrättsliga eller administrativa stödkriminaliseringar. Med begreppet avses bestämmelser som straffbelägger överträdelser av bl.a. krav på tillstånd, anmälan eller registrering för att t.ex. få bedriva viss verksamhet. Ytterligare exempel är bestämmelser som straffsanktionerar överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med. Som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar får även anses bestämmelser som straffbelägger underlåtenhet att ange vissa förhållanden eller underlåtenhet att förse vissa produkter eller objekt med viss märkning eller innehåll, liksom bestämmelser som kriminaliserar att släppa ut vissa produkter på marknaden i strid med krav eller föreskrifter.

Enligt utredningens mening finns det generellt anledning att överväga om inte andra repressiva metoder än straff har bättre handlingsdirigerande förmåga i de nu angivna fallen.

Det sagda gäller inte minst mot bakgrund av att regleringarna i fråga i stor utsträckning avser näringsverksamhet, vilken dessutom i många fall bedrivs av juridiska personer. På flera av områdena omsätts stora kapital och överträdelser av reglerna kan medföra betydande vinster. Det anförda talar enligt utredningen starkt för att sanktionsavgift, som kan riktas mot juridiska personer och som kan utformas så att den blir i hög grad vinsteliminerande, bör vara en mer effektiv tillbakaverkande sanktion än straff när det gäller många av de beteenden som kan karakteriseras som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Att beteendena i allmänhet inte heller präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd, talar dessutom emot att använda straffrätten.

Med hänsyn till överträdelsernas skiftande karaktär finns sannolikt behov av olika repressiva metoder. Om någon bedriver tillståndspliktig verksamhet utan att ha föreskrivet tillstånd kan denne föreläggas vid vite att antingen söka tillstånd för verksamheten eller att upphöra med densamma. För den överträdelse av regleringen som redan har skett bör det dock också finnas en sanktion, t.ex. sanktionsavgift, eftersom det annars skulle saknas incitament att söka tillstånd innan man inleder verksamhet av aktuellt slag. En sådan sanktion kan också behövas för att säkerställa att den myndighet eller annan som hanterar tillståndsfrågor m.m. får kännedom om att det bedrivs tillståndspliktig verksamhet.

Vid överträdelser av villkor som uppställts i ett beviljat tillstånd menar utredningen att indragning av tillståndet bör vara en betydligt mer avskräckande sanktion än straff. Vidare bör, om överträdelsen är av mindre allvarlig karaktär och det därför skulle vara alltför ingripande att dra in tillståndet, föreläggande vid vite att bedriva verksamheten i enlighet med de villkor som angetts i tillståndet vara en minst lika handlingsdirigerande sanktion som straff. Ett alternativ kan här även vara en sanktionsavgift.

Om någon exempelvis saluför eller släpper en produkt i strid med villkor eller krav eller utan att produkten innehåller viss information eller uppgift eller benämner produkten för något som förbjuds enligt viss författning, kan denne vid vite förbjudas att fortsätta med den olovliga gärningen. För den överträdelse som redan har skett bör sanktionsavgift komma i fråga.

För överträdelser av bestämmelser eller föreskrifter om märkning bör föreläggande vid vite att märka produkten eller objektet och sanktionsavgift för den redan utförda överträdelsen, vara lämpliga sanktioner.

Underlåtenhet att medföra vissa handlingar eller upprätta vissa anteckningar eller listor bör kunna sanktioneras med sanktionsavgift eller föreläggande vid vite att medföra eller upprätta viss handling eller lista.

Den som underlåter att fullgöra viss undersökning eller kontroll bör kunna föreläggas vid vite att fullgöra skyldigheten och en sanktionsavgift bör tillkomma för överträdelser som redan skett.

Många straffbestämmelser sanktionerar skyldighet att ge upplysningar. Utredningen är av uppfattningen att vitesföreläggande och vitesförbud är ett bättre tillvägagångssätt för att få fram upplysningarna än att använda straff.

Det är av vikt att samma överträdelse inte medför att både sanktionsavgift och vitesföreläggande, dvs. dubbla sanktioner, utfärdas för samma gärning. Det är dock möjligt att utfärda sanktionsavgift för den redan inträffade överträdelsen och att använda föreläggande vid vite för att beivra framtida överträdelser.

I en del fall är straffsanktioneringarna gjorda för att uppfylla krav ställda av EU-rätten. Emellertid ställer EU-förordningarna eller direktiven i de allra flesta fall inte upp krav på att viss handling eller underlåtenhet ska straffsanktioneras. I exempelvis EU-förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 krävs det endast att medlemsstaterna ska sanktionera en vägran att tillhandahålla oberoende reparatörer information om reparation och underhåll (se avgas-

reningslagen [2011:318] och prop. 2010/11:51 s. 60 f.). Denna sanktion skulle mycket väl kunna utgöras av ett föreläggande om vite, vilket också enligt utredningens mening skulle vara en mer effektiv åtgärd. Vitet kan riktas mot en juridisk person och tar inte lika mycket resurser i anspråk som en kriminalisering. Vidare kan hotet vid vite vara minst lika effektivt som hotet om straff.

Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att användningen av förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar bör kunna begränsas till förmån för – beroende på situationen – vite, indragning av tillstånd eller sanktionsavgift. Denna typ av kriminaliseringar bör därför generellt ses över i avsikt att undersöka om sanktionsväxling, i större eller mindre mån, är lämplig.

Utredningen vill dock understryka att det förhållandet att ett straffbud kan betecknas som en förvaltningsrättslig stödkriminalisering självklart inte ensamt är avgörande för om det är lämpligt att sanktionsväxla. Vid övervägande av sanktionsväxling finns det beträffande varje enskild reglering ett flertal ytterligare aspekter som måste beaktas (se avsnitt 9.2). Det handlar t.ex. om behovet av att kunna verkställa sanktionen utomlands, förekomsten av lämplig myndighet som kan hantera frågor om sanktionsavgift och att myndigheten i fråga har tillräckliga tillsynsbefogenheter. Som ytterligare exempel på aspekter som kan ha betydelse vid övervägande av sanktionsväxling kan nämnas att internationella konventioner och EU-rätten i vissa fall kan lägga hinder i vägen.

Vid kartläggningen av det specialstraffrättsliga området har utredningen identifierat ett stort antal författningar som innehåller förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Vissa författningar innehåller enbart sådana bestämmelser, vilket skulle medföra att de, efter sanktionsväxling, skulle bli helt fria från straffbestämmelser. Vissa andra författningar innehåller vid sidan av förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar även andra straffbestämmelser. Dessa senare straffbud omfattas inte av förslaget om sanktionsväxling.

De av nu nämnda författningar som utredningen, vid en översiktlig bedömning, anser bör komma i fråga för övervägande av sanktionsväxling har förtecknats i en bilaga till betänkandet (se bilaga 4). I bilagan ges även exempel från respektive författning på straffsanktioneringar som enligt utredningen är att betrakta som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar.

9.3.2. Transport- och trafikområdet

9.3.2.1 Yrkestrafik

Bedömning: På yrkestrafikområdet bör sanktionsavgifter som

styrmedel ha möjlighet till bättre genomslagskraft än straff. Sanktionsväxling från straff till avgift bör därför generellt övervägas, helt eller delvis, för yrkestrafikförfattningarna.

I direktiven utpekas bl.a. bestämmelser på transport- och trafikområdet som särskilt intressanta för den analys som utredningen ska göra. Detsamma gäller områden där brott ofta kan begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet eller annars av en näringsidkare. Det finns mot den bakgrunden anledning att särskilt se närmare på yrkestrafikområdet.

Det finns ett flertal författningar som i princip enbart riktar sig till yrkestrafik. Med begreppet ”yrkestrafik” avser utredningen i huvudsak yrkesmässigt bedrivande av person- eller godstransport på väg med motordrivet fordon. Till de mer centrala författningarna på yrkestrafikområdet hör framför allt yrkestrafiklagen (2012:210), yrkestrafik-

förordningen (2012:237), taxitrafiklagen (2012:211), taxitrafikförordningen (2012:238) och förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

Bland övriga specialstraffrättsliga yrkestrafikförfattningar kan bl.a. nämnas lagen (2007:1157) om yrkesförarkompetens, förordningen

(1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter, förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet och förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. Samtliga dessa författningar innehåller straff-

bestämmelser.

Enligt utredningens mening finns det anledning att fråga sig om det är motiverat att på yrkestrafikområdet använda straffrätt i den utsträckning som sker i dag. God efterlevnad av regelverket på yrkestrafikområdet är viktigt såväl för att upprätthålla hög trafiksäkerhet som för att säkerställa konkurrens på lika villkor. När det gäller det sistnämnda vill utredningen påpeka att de aktuella regleringarna i huvudsak avser näringsverksamhet och att det ofta torde finnas betydande ekonomiska vinster att uppnå för näringsidkaren genom att åsidosätta reglerna. Om sanktioneringen av regelverket inte är effektiv, finns det därför risk för konkurrenssnedvridning mellan å ena sidan näringsidkare som lägger sig vinn om att följa

reglerna och å andra sidan näringsidkare som mera regelmässigt åsidosätter dem. Det kan vidare på goda grunder antas att endast en mindre del av överträdelserna av regleringarna upptäcks och lagförs. Åkeribranschen har framfört kritik mot att kontroll- och tillsynsverksamhetens omfattning är otillräcklig och att detta i sin tur leder till att upptäcktsrisken vid överträdelser är liten (se Rapport från riksdagen 2011/2012:RFR8, Tillsynen av yrkesmässiga godstransporter

på väg, s. 15). Det är också så att yrkestrafiköverträdelserna, i

avvägningen mot andra överträdelser med strängare straffskalor, har låg prioritet hos de brottsutredande myndigheterna (se a.a. s. 13 och s. 177). De straff som eventuellt utdöms är dessutom i de flesta fall endast böter eller penningböter, även om det på området finns några straffbestämmelser med fängelse i straffskalan (se t.ex. 5 kap. 1 § yrkestrafiklagen). Sådana sanktioner torde knappast ha någon mer märkbar handlingsdirigerande effekt.

Det är tveksamt i vilken mån straffbuden inom yrkestrafikens område uppfyller de kriterier för kriminalisering som utredningen tagit fram. Det kan bl.a. ifrågasättas om inte kriminaliseringen äventyrar tillämpningen av skuldprincipen. Straffbuden på området straffbelägger i mycket stor utsträckning beteenden där den enskilde inte har visat någon mer påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet. Han eller hon framstår därför inte som så klandervärd att det av den anledningen finns skäl att använda straffrätten.

Som framgått av resonemanget ovan är utredningens uppfattning att sanktionsavgifter som styrmedel har möjlighet till bättre genomslagskraft än straff inom yrkestrafikområdet. Om dessutom möjligheten att utforma sanktionsavgifterna så att de blir vinsteliminerande tas till vara blir incitamenten för yrkestrafikföretagen att hålla sig till regelverket avsevärt starkare. Vid utformningen av ett sådant sanktionsavgiftssystem bör emellertid också övervägas om det kan vara lämpligt att differentiera sanktionsavgifterna på så sätt att avgift tas ut med högre belopp när sanktionen riktas mot en näringsidkare eller juridisk person än när den riktas mot en enskild som inte är näringsidkare, t.ex. en förare. Möjligen bör också övervägas om inte ansvaret för vissa överträdelser som i dag vilar på föraren i stället bör växlas över till den som bedriver yrkestrafikverksamheten. Det skulle t.ex. kunna vara aktuellt när det gäller överträdelser av bestämmelser om dygnsvila för förare (se bl.a. 3 och 12 §§ förordningen om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet). Kanske skulle en sådan överflyttning av ansvaret medföra att den som har ekonomiska vinster att uppnå genom att föraren kör för länge i sträck får

incitament att planera transporterna så att det finns tillräckligt med utrymme för föreskriven dygnsvila. Ett annat exempel på överträdelser för vilka ansvaret eventuellt bör vila enbart på den som bedriver verksamheten är olaga yrkesmässig trafik (se 5 kap. 1 § yrkestrafiklagen; bestämmelsen berörs närmare strax nedanför).

När det gäller frågan om vilken eller vilka myndigheter som ska utreda sanktionsavgiftsbelagda överträdelser respektive påföra och i övrigt administrera avgifterna bör i första hand polisen och Transportstyrelsen komma i fråga, beroende på vilka slags överträdelser det rör sig om. När det gäller utredning av i vart fall flertalet överträdelser på yrkestrafikområdet torde inte, såvitt framkommit, behovet av straffprocessuella tvångsmedel vara särskilt påtagligt.

Sammanfattningsvis anser utredningen att sanktionsväxling från straff till avgift generellt bör övervägas, helt eller delvis, för de olika yrkestrafikförfattningarna.

I det följande berör utredningen några av yrkestrafikförfattningarna och ger exempel på straffbestämmelser som kan vara aktuella för sanktionsväxling till avgift.

Yrkestrafiklagen och yrkestrafikförordningen innehåller framför

allt kompletterande bestämmelser till EU-reglering om bl.a. villkor för att bedriva yrkesmässig trafik och krav på tillstånd (förordning [EG] nr 1071/2009).

I yrkestrafiklagen straffbeläggs som olaga yrkesmässig trafik dels att uppsåtligen bedriva yrkesmässig trafik utan tillstånd, dels att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot villkor som har meddelats i ett tillstånd (5 kap. 1 §). I det första fallet är straffskalan böter eller fängelse i högst ett år och i det andra fallet endast böter. Har yrkesmässig trafik bedrivits utan tillstånd kan även den som slutit avtal med trafikutövaren om transporten och som kände till eller hade skälig anledning anta att tillstånd saknades dömas till böter eller fängelse i högst ett år (5 kap. 2 §). Detta straffansvar brukar benämnas transportköparansvaret eller beställaransvaret. För samtliga här beskrivna straffbelagda beteenden, vilka avser överträdelser som begås inom ramen för bedrivande av näringsverksamhet, bör enligt utredningens mening sanktionsavgift kunna vara mer handlingsdirigerande än straff.

I yrkestrafiklagen finns också ett par straffbestämmelser som gäller överträdelser av krav på förarbehörighet i vissa fall (5 kap. 3 och 4 §§). Enligt utredningens mening bör dock dessa behållas, eftersom de straffbelagda beteendena är av liknande karaktär som beteenden som straffbeläggs som olovlig körning i lagen (1951:649)

om straff för vissa trafikbrott (trafikbrottslagen). De beteenden som straffbeläggs i den lagen – utöver olovlig körning bl.a. vårdslöshet i trafik och rattfylleri – medför generellt sett påtaglig risk för skada på skyddsintresset, trafiksäkerheten, och är i betydande mån klandervärda. Angående trafikbrottslagen, se också nästa avsnitt,

Övriga författningar inom vägtrafikområdet (9.3.2.2).

I yrkestrafikförordningen straffbeläggs bl.a. underlåtenhet att fullgöra viss anmälningsskyldighet och att medföra bevis om tillstånd vid färd (6 kap. 1 §). Det straff som föreskrivs är penningböter. Enligt utredningens mening framstår samtliga de straffbelagda beteendena som klart lämpliga för växling till sanktionering genom avgift.

Eftersom taxitrafik inte omfattas av EU:s regelverk avseende yrkesmässig trafik, regleras sådan verksamhet separat i taxitrafik-

lagen och taxitrafikförordningen.

Flertalet straffbestämmelser i taxitrafiklagen överensstämmer i hög grad med straffbestämmelserna i yrkestrafiklagen, t.ex. bestämmelser om olaga taxitrafik, beställaransvar och om överträdelser av krav på förarbehörighet i vissa fall (se 5 kap.1, 3, 5 och 6 §§taxitrafiklagen). I dessa fall kan hänvisas till vad som anförts ovan beträffande yrkestrafiklagen, dvs. att de straffbelagda beteendena (med undantag av kravet på förarbehörighet i vissa fall) lämpar sig för växling till sanktionering genom avgift.

Därutöver finns i taxitrafiklagen straffbestämmelser om sådan olaga taxitrafik som också benämns svarttaxikörning (5 kap. 2 §) och om brott mot bestämmelserna om taxiförarlegitimation (5 kap. 4 §). Straffet för svarttaxiköring är böter medan straffskalan för brott mot bestämmelserna om taxiförarlegitimation varierar mellan enbart böter respektive böter eller fängelse i högst sex månader. Enligt utredningens mening finns det anledning att överväga sanktionsväxling till avgift även när det gäller de beteenden som straffbeläggs i dessa straffbestämmelser. Eftersom vissa överträdelser, t.ex. svarttaxikörning, endast kan begås av en fysisk person, är detta en reglering där man bör undersöka möjligheterna att differentiera sanktionsavgiften beroende på om den riktas mot en näringsidkare eller mot en fysisk person som inte är näringsidkare.

I förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska

ekonomiska samarbetsområdet (EES) straffbeläggs ett flertal olika

överträdelser av regler om cabotage. Med cabotage avses möjligheten för en transportör att utöva yrkesmässiga inrikes godstransporter i ett annat EU-land eller EES-land än där denne är etablerad. Det straff som föreskrivs i förordningen är böter eller penningböter. I enlig-

het med resonemanget ovan, inte minst med hänsyn till att det handlar om överträdelser som begås i näringsverksamhet, synes sanktionsavgifter kunna vara mer handlingsdirigerande än straff.

Straffsanktionering av överträdelser av kör- och vilotidsreglering finns i tre författningar. För lätta fordon gäller nationella regler, vilka finns i förordningen om vilotider vid vissa vägtransporter inom

landet. För tunga fordon, dvs. fordon och fordonskombinationer

som har högre sammanlagd totalvikt än 3,5 ton och bussar oavsett vikt, gäller EU-reglering. Förordningen om kör- och vilotider samt

färdskrivare, m.m. innehåller kompletterande bestämmelser till EU-

reglering på området. I den tredje författningen, förordningen om

arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter, finns

bestämmelser som bl.a. tillämpas vid körningar i övriga Europa och i Asien.

År 2009 byttes vissa straffbestämmelser i de två sistnämnda författningarna ut mot bestämmelser om sanktionsavgifter. Det handlade huvudsakligen om överträdelser av arbetsgivare och näringsidkare. Frågor om påförande av sanktionsavgifterna prövas av Transportstyrelsen. De straffbestämmelser som kvarstår i dessa författningar avser därför främst överträdelser som begåtts av förare.

Den förstnämnda författningen, förordningen om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet, innehåller däremot inga bestämmelser om sanktionsavgifter. Samtliga överträdelser av förare och arbetsgivare är fortfarande straffsanktionerade. Enligt utredningens mening finns det, särskilt mot bakgrund av den sanktionsväxling som genomförts i de två andra författningarna på området, goda skäl att införa sanktionsavgifter även när det gäller arbetsgivares överträdelser enligt denna författning. Dessutom anser utredningen att det bör närmare övervägas att växla över till sanktionsavgift i samtliga tre författningar även när det gäller överträdelser av förare. Det klander som straffet innebär har i fråga om dessa överträdelser knappast någon betydelse för om förarna följer regelverken eller ej. Eftersom en sanktionsavgift i vart fall inte torde vara mindre handlingsdirigerande än ett straff, finns det enligt utredningen anledning att överväga sanktionsväxling. Som tidigare anförts bör nämligen straffrätten endast användas om den ger bättre verkan än alternativa repressiva metoder. Med en sanktionsväxling för förares överträdelser skulle dessutom sanktionssystemet i författningarna bli enhetligt.

Som framgått av redogörelsen ovan är det utredningens uppfattning att det finns anledning att överväga sanktionsväxling i tämligen långtgående utsträckning på yrkestrafikområdet. Eftersom många

av straffbestämmelserna i de aktuella författningarna avser regleringar om krav på tillstånd, anmälningsplikt osv, finns det i sammanhanget också anledning att hänvisa till vad utredningen har anfört i avsnitt 9.3.1 om s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. När det gäller yrkestrafikregleringen bör alltså inte endast sanktionsväxling till avgift övervägas, utan det kan också finnas skäl att överväga möjligheten att använda föreläggande eller förbud vid vite som framåtriktad sanktion. Likaså bör möjligheten att återkalla tillstånd övervägas, om inte så kan ske enligt nuvarande reglering.

Utöver de författningar som hittills har behandlats i fråga om yrkestrafiken finns anledning att kort beröra lagen (2006:263) om

transport av farligt gods. Även om bestämmelserna i fråga har viss

betydelse för den yrkesmässiga trafiken har utredningen valt att inte peka ut densamma som lämplig för sanktionsväxling. Anledningen till det är bl.a. att lagen i fråga har ett mer vidsträckt tillämpningsområde och att frågan behöver utredas mer ingående.

9.3.2.2 Övriga författningar inom vägtrafikområdet

Bedömning: Sanktionsväxling från straff till avgift bör övervägas

såväl i fråga om regler av särskild betydelse för yrkestrafiken som i fråga om regler som berör övrig trafik, i syfte att skapa ett trovärdigare straffsystem. I fråga om överträdelser av regler som har särskild betydelse för yrkestrafiken talar dessutom effektivitetsskäl starkt för en sådan sanktionsväxling.

Vid sidan av de författningar som explicit riktar sig mot yrkestrafiken finns det i olika vägtrafikförfattningar regler som visserligen riktar sig mot samtliga trafikanter, men som har särskild betydelse för eller ofta aktualiseras inom yrkestrafiken.

För att komma till rätta med de problem som angetts ovan i fråga om yrkestrafiken, inte minst risken för konkurrenssnedvridning på grund av brist på tillräckligt effektiva sanktioner, är det enligt utredningens mening angeläget att aktualisera frågan om sanktionsväxling även på sådana bestämmelser i vägtrafikförfattningarna som har särskild betydelse för yrkestrafiken. Det blir därifrån ett naturligt steg att överväga sanktionsväxling även för övriga trafikanter avseende just de bestämmelserna. En, också naturlig, förlängning av det

resonemanget är givetvis om inte sanktionsväxling kan övervägas generellt inom vägtrafikområdet.

Regelverket på vägtrafikområdet är mycket omfattande och innehåller mängder med straffbestämmelser. De straff som kan följa på överträdelser av bestämmelserna är emellertid genomgående mycket låga och det är endast ett fåtal av de många författningarna som upptar strängare straffskalor än böter.

Ett undantag är emellertid vad som kan sägas vara den mest betydelsefulla författningen inom området i fråga och som också är trafikslagsövergripande, nämligen trafikbrottslagen. I denna finns straffbestämmelser om bl.a. vårdslöshet i trafik och grov vårdslöshet i trafik (1 §), olovlig körning (3 §), rattfylleri (4 §) och grovt rattfylleri (4 a §). Flera av straffskalorna upptar fängelse och detta straff döms också ofta ut när lagen är tillämplig. Strängast straff stadgas för grov vårdslöshet i trafik och grovt rattfylleri, nämligen fängelse i två år. Om de beteenden som straffbeläggs i lagen kan sägas att de regelmässigt är av mer allvarlig karaktär. Att exempelvis framföra fordon efter att ha intagit alkohol medför påtaglig risk för skada på skyddsintresset, trafiksäkerheten. Samma sak gäller när någon brister i väsentlig mån i den omsorg och varsamhet som till förekommande av trafikolycka betingas av omständigheterna (vårdslöshet i trafik). I sistnämnda fall handlar det ofta om överträdelser av mer centrala bestämmelser i trafikförordningen (1998:1276), där handlandet med hänsyn till omständigheterna varit särskilt riskfyllt. Nu nämnda beteenden präglas också överlag av en sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd. Det finns därför inte skäl att här överväga sanktionsväxling.

Utredningen övergår därför till en kortare redogörelse för de centrala författningarna på vägtrafikområdet.

I trafikförordningen, som är en av de mest centrala specialstraffrättsliga författningarna när det gäller vägtrafik, straffbeläggs mängder av beteenden (se 14 kap.) Det handlar t.ex. om att överträda bestämmelser om hastighetsbegränsningar, stopplikt, fordons last, fordons axeltryck och boggitryck m.m., användande av bilbälte, användande av cykelhjälm och färd i miljözon. Straffbestämmelserna riktar sig bl.a. till förare av motordrivet fordon, förare av icke motordrivet fordon, gående, passagerare och fordonsägare. Det straff som föreskrivs i trafikförordningens straffbestämmelser är, med ett undantag, penningböter. Undantaget gäller anordnande av

tävling på väg utan tillstånd eller i strid mot ett tillstånd, för vilket i stället stadgas böter.

Körkortslagen (1998:488) och körkortsförordningen (1998:980)

upptar tillsammans en handfull straffbestämmelser (se 9 kap. i respektive författning), vilka alla föreskriver penningböter. De beteenden som straffbeläggs är bl.a. att bryta mot skyldigheten att medföra körkort och att inte överlämna ogiltigt körkort eller förarbevis till Transportstyrelsen.

Straffbestämmelserna i fordonslagen (2002:574) och i fordons-

förordningen (2009:211) föreskriver enbart böter eller penning-

böter. Regelverket på fordonsområdet består i princip av två större delar, dels bestämmelser som avser fordons beskaffenhet och utrustning och dels bestämmelser som avser kontrollen av att ett fordon också uppfyller gällande krav. De materiella reglerna finns i stor utsträckning i myndighetsföreskrifter som Transportstyrelsen meddelat med stöd av förordningen. I fordonsförordningen stadgas straffansvar bl.a. för ägaren av ett fordon som underlåtit att göra vad som skäligen har kunnat krävs av honom eller henne för att hindra att fordonet använts i strid mot föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen (se 8 kap. 9 §). Bestämmelsen tillämpas även på föraren, om denne har känt till hindret för att använda fordonet på det sätt som skett.

I lagen (2001:558) om vägtrafikregister straffbeläggs med penningböter bl.a. olika former av brukande av ett oregistrerat fordon (se 29–30 §§). Straffansvar kan drabba inte bara den som brukat fordonet utan även ägaren om denne har underlåtit att göra vad som skäligen har kunnat krävas av honom eller henne för att hindra att fordonet brukades. Straffbestämmelserna i förordningen (2001:650)

om vägtrafikregister (se 17 kap.) avser bl.a. brukande av ett fordon i

strid med vad som föreskrivs om skyldighet att förse ett registrerat fordon med registreringsskyltar och att hålla dessa väl synliga och i sådant skick att de lätt kan avläsas. Straffansvar kan enligt förordningen drabba inte bara brukaren av fordonet utan i vissa situationer också fordonets ägare. Straffskalorna i förordningen upptar böter eller penningböter.

Med något enstaka undantag är det enligt straffbestämmelserna i samtliga ovanstående författningar i subjektivt hänseende tillräckligt med oaktsamhet för straffansvar.

Med hänvisning till utredningens modell för kriminalisering är en relevant fråga om det utanför de aktuella författningarna redan finns några handlingsdirigerande regler som kan tillämpas på de

aktuella fallen och som är tillräckliga. Utredningen kan här konstatera att en inte obetydlig del av de beteenden som straffbeläggs i vägtrafikförfattningarna kan vara straffbara enligt trafikbrottslagen eller till och med enligt 3 kap. brottsbalken (BrB) om beteendet i fråga är tillräckligt allvarligt. Exempelvis kan en överträdelse av reglerna om hastighetsbegränsning eller om omkörning, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, vara straffbart som vårdslöshet i trafik (1 § trafikbrottslagen) eller som framkallande av fara för annan (3 kap. 9 § BrB). Det bör dock påpekas att det i praktiken ställs höga krav för att en överträdelse ska kvalificeras som vårdslöshet i trafik och att kraven är än högre när det är fråga om att bedöma en överträdelse som framkallande av fara för annan. Den handlingsdirigering som uppnås med straffbestämmelserna i trafikbrottslagen och BrB är även av andra skäl inte tillräcklig. Utanför dessa straffbestämmelsers tillämpningsområde faller nämligen en mängd beteenden som också bör motverkas, eftersom de kan skada skyddsintresset, trafiksäkerheten. När det gäller överträdelser av vägtrafikförfattningarna behövs det därför ytterligare repressiva regler av något slag. Frågan är dock om dessa regler bör vara av straffrättsligt slag, eller om det finns skäl att växla till sanktionsavgift på vägtrafikområdet.

Det kan inledningsvis konstateras att det är tveksamt i vilken mån de straffbestämmelser som återfinns i vägtrafikförfattningarna uppfyller de kriterier för kriminalisering som utredningen tagit fram. Det kan bl.a. ifrågasättas om inte kriminaliseringen äventyrar tillämpningen av skuldprincipen. Straffbuden på området straffbelägger i mycket stor utsträckning beteenden där den enskilde inte har visat någon mer påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet. Han eller hon framstår därför inte som så klandervärd att det av den anledningen finns skäl att använda straffrätten.

Som tidigare anförts är det en hel del av bestämmelserna i vägtrafikförfattningarna som är av särskild betydelse för eller ofta aktualiseras inom yrkestrafiken. Det handlar t.ex. om bestämmelser om fordons beskaffenhet och utrustning. Sådana regler finns i stor omfattning i myndighetsföreskrifter som Transportstyrelsen meddelat med stöd av fordonsförordningen. En författning som innehåller ett flertal bestämmelser som kan vara aktuella i sammanhanget är vidare trafikförordningen. Här kan nämnas bestämmelser om överlast, lastsäkring, fordons bredd och längd, krav på vinterdäck, hastighetsbegränsningar för tunga motordrivna fordon och fordonskombinationer samt färd i miljözoner. När det gäller de angivna bestämmel-

serna kan, av samma skäl som anförts i avsnittet ovan om de renodlade yrkestrafikförfattningarna, nyttan med att använda avgifter i stället för straff vara särskilt stor. I korthet handlar det alltså om möjligheten till mer effektiva sanktioner. Om denna typ av bestämmelser åsidosätts inom yrkestrafiken, där fordonen som brukas ofta är stora och tunga, torde det generellt också innebära en större fara för trafiksäkerheten än om en privatperson gör sig skyldig till samma överträdelse. Även det talar starkt för att överträdelserna måste beivras på ett effektivt sätt.

Det finns alltså starka skäl för att växla över till sanktionsavgifter när det gäller straffbud som är av särskilt intresse för yrkestrafiken. Som ovan sagts är det då naturligt att överväga om inte sanktionsmetoden bör vara densamma även när det är en privatperson som begår överträdelsen. En annan sak är att det eventuellt finns behov av att differentiera avgiftens storlek i dessa fall.

Det kan enligt utredningen på goda grunder ifrågasättas om det klander som straffet innebär har någon mer beaktansvärd avhållande effekt när det gäller merparten av de beteenden som i dag är straffbelagda i vägtrafikförfattningarna och för vilka det straff som kan dömas ut i regel endast är penningböter eller böter. Inte minst gäller detta sådana straffbud som har att göra med bilens skick och utrustning, olika registreringskrav, skyldighet att medföra körkort och liknande.

För den som t.ex. har brukat ett avställt fordon eller inte har bytt till vinterdäck i tid torde det framstå som ganska egalt om han eller hon påförs en sanktionsavgift eller ett bötesstraff. Den typen av förseelser har ofta sin grund i rena förbiseenden eller liknande beteenden där oaktsamheten är mycket ringa och därför inte straffvärd. En ytterligare aspekt är att förseelserna oftast är enkelt konstaterbara och inte kräver någon mer ingående utredning. Utredningen anser därför att denna typ av straffbud inom vägtrafikområdet är mycket väl lämpade för en sanktionsväxling.

Något annorlunda förhåller det sig emellertid när det gäller straffbud som mer tar sikte på framförandet av fordonet och där såväl trafiksäkerhetsaspekter som det egna beteendet gör sig starkare gällande. De straffbud utredningen här har i åtanke är bl.a. hastighetsöverträdelse, att köra mot rött ljus eller mot enkelriktat. Möjligen kan en sanktionsväxling här synas något mindre lämplig. Utredningen vill dock ändå peka på några aspekter som kan tala för en sanktionsväxling även i dessa fall.

Även om den största andelen hastighetsöverträdelser fortfarande rapporteras manuellt, är det numera ett betydande antal som beivras efter det att de uppdagats genom automatisk trafikkontroll (ATK).

En automatisk trafiksäkerhetskontroll innebär att det görs en registrering med uppgift om hastighet samt foto på fordon och förare då ett fordon passerar en kontrollplats med otillåten hastighet. När ärendena bereds görs en jämförelse mellan det kort som tas på föraren vid ATK-kontrollen och pass- och körkortsfoton. Om jämförelsen visar tillräcklig överensstämmelse skickas ett kommunikationsdokument med bild till den misstänkte. Den misstänkte kan svara på brevet genom att ange sin inställning, t.ex. erkänna eller förneka gärningen. Om den misstänkte erkänner utfärdas ett ordningsbotsföreläggande, men om denne förnekar beslutar förundersökningsledaren om hur utredningen ska fortsätta (se Rapport från riksdagen 2011/2012:RFR8, Tillsynen av yrkesmässiga godstrans-

porter på väg, s. 164 och Ett gränsöverskridande informationsutbyte om trafiksäkerhetsrelaterade brott, Ds 2012:47, s. 59 f.)

Införandet av sådan automatisk trafikkontroll har sannolikt bidragit till att de böter som påförs för hastighetsöverträdelse många gånger redan uppfattas som en avgift i stället för ett straff. När ATK används torde nämligen tillämpningen av straffsanktioneringen framstå som mer mekanisk än vid manuellt genomförda hastighetskontroller. Detta bl.a. mot bakgrund av att den enskilde vid hastighetskontroll med ATK inte har möjlighet att direkt i samband med den påstådda överträdelsen framföra invändningar om t.ex. bristande uppsåt eller oaktsamhet.

En ytterligare aspekt som bör föras fram är att kravet på aktsamhet i den praktiska tillämpningen i vissa fall har ställts så högt att ansvaret närmar sig ett strikt sådant. Att så är fallet har bl.a. påtalats av Åklagarmyndigheten i fråga om straffansvaret för lastsäkring (se Rapport från riksdagen 2011/2012:RFR8, Tillsynen av

yrkesmässiga godstransporter på väg, s. 148.). Det finns i sammanhanget

även anledning att peka på vad som i avsnitt 7.4.3 anförts i fråga om hastighetsöverträdelse som begåtts till följd av att man förlitat sig på en hastighetsmätare som visat sig vara felaktig. Som där påpekats synes kravet på aktsamhet i dessa fall innebära att hastighetsmätarens inställning i princip måste kontrolleras inför varje färd. En sådan tillämpning av oaktsamhetsrekvisitet riskerar att leda till urholkning av straffrätten, eftersom de beteenden som bestraffas inte uppfattas som klandervärda av samhällsmedborgarna.

Det ovan anförda talar enligt utredningen för en växling från straff till sanktionsavgift på hela vägtrafikområdet, alltså såväl när det gäller överträdelser av bestämmelser av särskild betydelse för yrkestrafiken som beträffande överträdelser av övriga bestämmelser. Genom att lyfta bort ett stort antal beteenden, som troligen inte uppfattas som klandervärda, från det straffrättsliga systemet och placera dem i ett avgiftssystem skulle sannolikt straffsystemets trovärdighet öka påtagligt. Om överträdelserna sanktionerades med avgift i stället för straff skulle det vidare inte behöva ställas något krav på att överträdelserna begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Risken för urholkning av straffsystemet genom att det subjektiva kravet för brott vid tillämpningen av straffbestämmelserna sätts så lågt att ansvaret i praktiken blir strikt, skulle således minska med en sanktionsväxling. Även detta skulle förbättra straffsystemets trovärdighet.

Som tidigare har påpekats (se avsnitt 9.2.2) kan, vid val mellan olika repressiva metoder, effektivitetsskäl vara ett tungt vägande skäl för att välja en administrativ sanktion i stället för straff. Effektivitetshänsynen kan vidare vara av två olika slag. Det kan handla om dels ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv och dels ökad effektivitet på så sätt att styrmedlet har bättre genomslagskraft.

Utredningen konstaterar att en sanktionsväxling i det här aktuella sammanhanget knappast skulle medföra ökad effektivitet i betydelsen bättre resursanvändning för samhället. Eftersom förenklade processuella förfaranden i dag används i stor utsträckning på vägtrafikområdet – flertalet överträdelser beivras av polisen genom ordningsbotsförfarandet eller av åklagare genom förfarandet med strafföreläggande – skulle en övergång till ett sanktionsavgiftssystem antagligen inte innebära att överträdelserna kom att hanteras i ett snabbare och mindre resurskrävande förfarande än i dag.

I ett resonemang om sanktionsväxling på vägtrafikområdet bör också den åtgärd beröras som i fråga om överträdelser på trafikområdet för närvarande får antas vara mest ingripande för den enskilde, nämligen återkallelse av körkort. Om en sanktionsväxling genomförs kommer regleringen om återkallelse av körkort och andra körkortsingripanden (se 5 kap. körkortslagen) inte i sin nuvarande lydelse att kunna tillämpas på samtliga situationer som den i dag tillämpas på. Exempelvis krävs enligt bestämmelsen i 5 kap. 3 § 3 p körkortslagen, för att en administrativ återkallelse av körkort på grund av upprepade överträdelser av trafikbestämmelserna ska få ske, att gärningarna har utgjort brott. Denna och andra berörda bestämmelser i körkortslagen (se t.ex. 5 kap. 1 § och 5 kap. 5 §)

torde dock kunna anpassas så att det även efter en sanktionsväxling kan ske ingripanden i samma utsträckning som i dag.

Med det nuvarande straffrättsliga systemet är det i stor utsträckning polisen som utreder och sanktionerar överträdelser av vägtrafikförfattningarna. Enligt utredningens uppfattning är det sannolikt mest lämpligt att behålla denna ordning, även om överträdelserna i stället sanktioneras i ett avgiftssystem. I den mån det finns överträdelser som främst upptäcks genom skrivbordskontroller kan det dock finnas skäl att överväga att låta Transportstyrelsen påföra sanktionsavgiften, liksom eventuellt när det gäller sanktionsavgifter som riktas mot yrkestrafiken. Det finns i sammanhanget anledning att nämna att vissa sanktionsavgifter enligt yrkestrafikförfattningarna i dag redan administreras av Transportstyrelsen (se t.ex. 10 kap. 2 § förordningen [2004:865] om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.).

En fråga som det kan finnas anledning att ta hänsyn till vid övervägande av sanktionsväxling är vilket behov det möjligen finns av att använda straffprocessuella tvångsmedel för att kunna utreda överträdelserna på vägtrafikområdet. Enligt utredningens mening torde det dock inte finnas något mer påtagligt sådant behov. Det kan i sammanhanget påpekas att möjligheterna att använda straffprocessuella tvångsmedel är mycket snävt redan enligt gällande reglering. Detta sammanhänger med att det för flertalet överträdelser på trafikområdet endast föreskrivs penningböter eller böter (se avsnitt 9.2.3 om straffprocessuella tvångsmedel). I de fall en överträdelse är av mer allvarligt slag och behovet av sådana tvångsmedel möjligen är större, kan det vidare många gånger vara fråga om brott mot trafikbrottslagen eller BrB. Straffprocessuella tvångsmedel blir då tillgängliga för de brottsutredande myndigheterna, dessutom i vidare mån än enligt de övriga vägtrafikförfattningarna eftersom straffskalorna i nämnda två författningar är betydligt strängare. I sammanhanget vill utredningen också peka på möjligheterna att vid behov införa bestämmelser om tillgång till administrativa tvångsmedel för att kunna utreda överträdelser som är sanktionsavgiftsbelagda (se även här avsnitt 9.2.3).

När det gäller vägtrafikförfattningarna anser utredningen sammanfattningsvis att sanktionsväxling från straff till avgift bör övervägas såväl i fråga om regler av särskild betydelse för yrkestrafiken som i fråga om regler som berör övrig trafik, i syfte att skapa ett trovärdigare straffsystem. Om fördelarna med en sådan sanktionsväxling inte skulle anses tillräckligt stora för att motivera ett genomförande vill utredningen starkt betona att fortsatt användning av straffrätt på

området förutsätter att skuldkravet upprätthålls. Även om vissa överträdelser på området framstår som relativt bagatellartade får inte tillämpningen av straffbestämmelserna bli så mekanisk att ansvaret närmar sig ett strikt sådant. Utredningens uppfattning är vidare att när det gäller överträdelser av regler som har särskild betydelse för yrkestrafiken talar, utöver ökad trovärdighet för straffsystemet, också effektivitetsskäl för att växla över från straff till avgift. När det gäller dessa överträdelser förordar därför utredningen starkt sanktionsväxling.

En sanktionsform som bör uppmärksammas och närmare övervägas när det gäller yrkestrafikområdet är att vid överträdelser av regleringarna förbjuda fortsatt användning av fordonet och omhänderta registreringsskyltarna (s.k. avskyltning). En sådan sanktion finns i dag i några författningar, t.ex. i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. Enligt lagen ska ägare till vissa tunga fordon betala vägavgift till staten för rätten att använda det svenska vägnätet. Har föreskriven vägavgift inte betalats, får fordonet inte användas (25 §). Brukas fordonet ändå, ska polisen omhänderta fordonets registreringsskyltar (28 §). I lagen straffbeläggs att bruka fordonet efter att registreringsskyltarna omhändertagits (29–32 §§). Vägtrafikskattelagen (2006:227) innehåller liknande reglering. Enligt utredningens mening kan det dock ifrågasättas om det inte vore betydligt mer effektivt att, i stället för att straffsanktionera överträdelser av sådana användningsförbud, påföra sanktionsavgift.

Det kan också finnas skäl att överväga om det finns behov av kraftfullare åtgärder för att se till att fordon inte används i strid med sådana förbud. I en rapport från riksdagen (2011/2012:RFR8,

Tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg, s. 15 f.) anförs att det

upplevs som ett problem inom polisen att man saknar motsvarande möjlighet som finns i vissa andra europeiska länder när det gäller att kunna hindra fortsatt färd, t.ex. genom klampning. I rapporten anges också att det från tillsynsmyndigheterna i andra länder har framförts att möjligheten att kunna klampa ett fordon även har en preventiv funktion.

Utredningen är medveten om att metoden att klampa fordon är förenad med en hel del praktiska svårigheter. Metoden förekommer dock på sina håll utanför Sverige och det torde inte vara en alltför vågad slutsats att dra att ett hot om att få sitt fordon klampat har en mycket avhållande effekt. Det kan därför finnas anledning att i ett annat sammanhang utreda den eller alternativa metoder närmare.

Metoder som de ovan behandlade är också av intresse när det gäller att säkerställa framtida betalningar av sanktionsavgifter som har utfärdats mot utländska aktörer. Som utredningen har konstaterat i avsnitt 9.2.4 är ju möjligheterna att utomlands driva in sådana avgifter begränsade, vilket kan medföra konkurrensfördelar för utländska näringsidkare i förhållande till de inhemska. I syfte att motverka sådana konsekvenser bör det övervägas att införa bestämmelser om rätt att t.ex. ta ut förskott på sanktionsavgifter och att hindra fortsatt färd om förskott inte betalas (se exempel på sådan reglering i förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.).

9.3.3. Sjötrafikområdet

Bedömning: Sanktionsväxling från straff till avgift bör över-

vägas i fråga om överträdelser av bestämmelserna om högsta tillåtna svavelinnehåll i fartygsbränsle.

På sjötrafikområdet finns det en betydande mängd förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. För dessa finns det generellt anledning att överväga sanktionsväxling.

I förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle finns bestämmelser om tillåten svavelhalt i marina bränslen och om skyldigheter vid leverans av sådana bränslen. Bestämmelserna har sin bakgrund både i MARPOL-konventionen (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships) med tilläggsprotokoll och i EU:s svaveldirektiv (direktiv [EG] 1999/32/EG).

Bestämmelserna innebär bl.a. att om svavelhalten i ett marint bränsle överstiger 0,10 viktprocent får bränslet med vissa undantag inte användas i fartyg i hamn (10 b §) och om svavelhalten överstiger 1,00 viktprocent får bränslet inte användas på bl.a. svenskt sjöterritorium eller i Sveriges ekonomiska zon (11 §). På vissa andra platser får svenska passagerarfartyg i reguljär trafik till eller från en hamn inom EU använda ett marint bränsle endast om svavelhalten i bränslet inte överstiger 1,5 viktprocent, och andra svenska fartyg använda ett marint bränsle endast om svavelhalten i detta inte överstiger 3,50 viktprocent.

Överträdelser av bestämmelserna är straffbara enligt miljöbalken som miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap. 3 §). Miljösanktionsavgift är inte föreskrivet för dessa överträdelser.

Enligt utredningens mening finns det goda skäl att ifrågasätta om straffsanktionen är den mest lämpliga repressiva metoden för att motverka överträdelser av bestämmelserna om högsta tillåtna svavelinnehåll i fartygsbränsle.

Regleringen i förordningen om svavelhaltigt bränsle tillämpas väsentligen på näringsverksamhet som bedrivs i bolagsform. I redarbranschen finns huvudsakligen medelstora och stora bolag. För dessa har med stor sannolikhet ett lågt bötesstraff, som är det straff som normalt aktualiseras vid de aktuella överträdelserna, inte någon direkt avskräckande effekt. Vid straffsanktionering måste dessutom en viss person utpekas som ansvarig för överträdelsen. Straffsanktionen riktas vid överträdelser mot bestämmelserna om svavelhalt i fartygets bränsle i huvudsak mot befälhavaren. Denne har ofta krav på sig från rederiet att anlöpa en viss hamn vid en viss tidpunkt och liknande.

Utredningen anser att det vore rimligare att rikta sanktionen mot den juridiska personen, som är den som kan uppnå ekonomiska fördelar av överträdelserna. Om sanktionsavgift används som repressiv metod i stället för straff är detta möjligt. En annan fördel med sanktionsavgifter är att de kan utformas så att de blir vinsteliminerande. Incitamenten för bolagen att följa regelverket bör bli starkare om överträdelserna sanktioneras med kraftiga avgifter i stället för med låga bötesstraff. Det anförda talar enligt utredningens mening med styrka för att det är lämpligt att sanktionsväxla till avgift när det gäller de aktuella överträdelserna. En fråga som måste beaktas närmare är dock vilka förutsättningar som finns att upptäcka och utreda överträdelserna utan tillgång till straffprocessuella tvångsmedel.

När det gäller sjötrafikområdet som helhet vill utredningen avslutningsvis också framhålla att det här finns en betydande mängd straffsanktioneringar som har karaktären av förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar.

Som exempel kan nämnas viss straffsanktionering i fartygssäkerhets-

lagen (2003:364). I denna lag stadgas straff bl.a. för den som upp-

såtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa föreskrifter om uppgiftsskyldighet som har meddelats med stöd av lagen (8 kap. 2 § 10). I dessa föreskrifter, som har meddelats av Transportstyrelsen, regleras bl.a. skyldighet för befälhavaren att vid ankomst till och

avgång från svensk hamn eller ankarplats lämna uppgift om fartygets faktiska ankomst- respektive avgångstid (se 9 kap. 8 § i TSFS 2011:49, Föreskrifter och allmänna råd om ändring i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd [TSFS 2009:2] om tillsyn inom sjöfartsområdet). I fartygssäkerhetslagen stadgas vidare straff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet försummar viss anmälningsskyldighet som föreskrivits med stöd av lagen (8 kap. 3 § 13). Det handlar här bl.a. om Transportstyrelsens föreskrifter om skyldighet för fartygsoperatören, dennes ombud eller befälhavaren att göra en ankomstanmälan minst 24 timmar före ankomst (se 6–7 §§ i TSFS 2010:159, Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om rapporteringsskyldighet för fartyg i vissa fall). Ytterligare ett exempel på en förvaltningsrättslig stödkriminalisering i fartygssäkerhetslagen är bestämmelsen som stadgar straff för redare och befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift om registrering av ombordvarande på passagerarfartyg som har meddelats med stöd av lagen (8 kap. 3 § 2).

En annan lag på sjöfartsområdet som upptar ett flertal förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar är lagen (1980:424) om åtgärder

mot förorening från fartyg. Ett exempel på en sådan kriminalisering i

den lagen är bestämmelsen som straffbelägger underlåtenhet att föranmäla avlämning av avfall (10 kap. 5 § 5).

I enlighet med de resonemang som utredningen har fört i avsnitt 9.3.1 finns det beträffande de nu redovisade och andra förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar på sjötrafikområdet anledning att överväga sanktionsväxling, i första hand till sanktionsavgift.

9.3.4. Livsmedel och djur

Vid kartläggningen av det straffsanktionerade området har utredningen konstaterat att den specialstraffrättsliga reglering som kan hänföras till området livsmedel och djur är tämligen omfattande (se avsnitt 4.19). Till de mer centrala författningarna på området hör

livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, djurskyddslagen (1988:534) samt epizootilagen (1999:657)

och zoonoslagen (1999:658). Enligt utredningens mening finns det skäl att överväga sanktionsväxling, helt eller delvis, från straff till avgift när det gäller samtliga nu nämnda författningar. I det följande berör utredningen först livsmedels- och foderregleringarna, och därefter regleringarna om djurskydd respektive djursmitta.

9.3.4.1 Livsmedel och foder

Bedömning: På livsmedels- och foderområdena bör straff i stor

utsträckning ersättas av andra sanktioner.

Livsmedelslagen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för

människors hälsa och för konsumenters intressen när det gäller livsmedel (1 § livsmedelslagen). Syftet med lagen om foder och

animaliska biprodukter (foderlagen) är att säkerställa en hög skydds-

nivå för djurs och människors hälsa när det gäller foder och animaliska produkter (1 § foderlagen).

Båda lagarna innehåller bestämmelser om bl.a. offentlig kontroll och sanktioner. I lagarna bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter av olika slag. Större delen av de materiella reglerna på områdena livsmedel och foder återfinns dock i unionslagstiftningen. Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som faller inom tillämpningsområdena för de båda lagarna. För närvarande handlar det för livsmedelslagens del om ett trettiotal grundförordningar och för foderlagens del om ett femtontal grundförordningar (se SFS 2011:786 respektive 2011:787). Utöver de grundförordningar som regeringen tillkännager i SFS finns ett stort antal förordningar som kommissionen antagit med stöd i grundförordningarna.

Genom de straffbestämmelser som finns i livsmedelslagen och foderlagen (29 § i båda lagarna) straffsanktioneras uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av bl.a. föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagarna och överträdelser av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagarna. Ringa fall är inte straffbara. Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB och lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). De straff som föreskrivs är enbart böter. Det kan nämnas att föregångarna till foderlagen och livsmedelslagen innehöll straffbestämmelser med straffskalor som sträckte sig till fängelse i högst ett år respektive i högst två år. Ändringarna av straffskalorna i samband med tillkomsten av de nuvarande lagarna (prop. 2005/06:128) sammanhängde med att vissa av straffbestämmelserna i den äldre regleringen var s.k. otillåtna blankettstraffbud. Däremot föranleddes inte ändringarna av någon ändrad syn på allvarligheten hos de straffbelagda beteendena.

I lagarna används begreppet offentlig kontroll i stället för tillsyn, eftersom det är den benämning som förekommer i unions-

lagstiftningen. Den myndighet som utför offentlig kontroll kallas därför i lagarna för kontrollmyndighet. Även utredningen använder i det följande denna benämning. På livsmedelsområdet är det i huvudsak Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna som är kontrollmyndigheter (11 § livsmedelslagen). På foderområdet utgörs kontrollmyndigheterna främst av de två sistnämnda jämte Jordbruksverket (12 § foderlagen).

Utredningen resonerar i det följande om vilken repressiv metod som är lämpligast att använda för att stävja oönskade beteenden på livsmedels- och foderområdena.

Livsmedel och foder hanteras av ett mycket stort antal företag och personer. Regelverken är mycket omfattande och komplexiteten är stor. Trots att det på goda grunder kan antas att det begås mängder med överträdelser mot regleringarna, är det bara en mycket liten andel av överträdelserna som lagförs (se Sanktionsavgift i stället för straff –

områdena livsmedel, foder och djurskydd, SOU 2006:58, s. 101 ff.).

En bidragande orsak till att så få personer lagförs kan vara att de låga straffskalorna medför att brotten mot livsmedels- och foderregleringarna prioriteras ner hos polis och åklagare jämfört med brott med strängare straffskalor. Bötesbrott har kort preskriptionstid och om brottsanmälningarna får vänta finns därför risk för att brotten hinner preskriberas. Om brottsanmälningarna sällan leder till lagföring kan det dessutom från kontrollmyndigheternas sida upplevas som mindre meningsfullt att anmäla överträdelser av regleringarna. Det kan i sammanhanget påpekas att synpunkter av nu angivet slag har framförts av kontrollmyndigheterna (se a.a. s. 100 f.).

Utredningen konstaterar att nuvarande användning av straffrätt inte framstår som en effektiv metod för att upprätthålla regelverken på livsmedels- och foderområdena. Att sannolikheten för att en överträdelse bestraffas är låg leder rimligen till att straffsanktionen får dålig styreffekt. Straffhotet blir knappast avskräckande när de fall då det förverkligas närmast utgör undantagssituationer. Utredningen vill också påpeka att en annan följd av att mängder av straffbelagda beteenden inte sanktioneras och att det fåtal fall som faktiskt bestraffas framstår som slumpartade, är att straffsystemet urholkas och dess trovärdighet minskar. Det får dessutom, enligt utredningens mening, betraktas som högst tveksamt om nuvarande straffsanktionering uppfyller de krav som unionsrätten ställer på sanktioner för överträdelser av EU-bestämmelser på de aktuella områdena. Unionsrättens krav innebär att sanktionerna måste vara

effektiva, avskräckande och proportionerliga, däremot behöver de inte vara straffrättsliga.

Enligt utredningens mening finns det anledning att fråga sig om inte sanktionsavgift skulle vara en lämpligare repressiv metod att använda på livsmedels- och foderområdena än straff.

Det är i praktiken främst kontrollmyndigheterna som upptäcker överträdelser av de aktuella regleringarna. Om ett sanktionsavgiftssystem införs innebär det att utredningsarbetet beträffande regelbrotten flyttas över från polis och åklagare till kontrollmyndigheterna. Kontrollmyndigheterna, som är väl insatta i de omfattande och komplexa regelverken, bör i allmänhet också ha bäst förutsättningar att utreda överträdelserna. De har rimligen också bättre möjligheter än polis och åklagare att prioritera utredning av överträdelserna i fråga. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det finns goda skäl att tro att om kontrollmyndigheterna ges rätt att också sanktionera överträdelser som de upptäcker, kommer det att få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras. Ett enklare förfarande, som inte förutsätter flera olika myndigheters medverkan, kan dessutom bidra till att reaktionen på en överträdelse kommer snabbare. Ökad och snabbare sanktionering av överträdelser av livsmedels- och foderregleringarna bör i sin tur leda till förbättrad regelefterlevnad.

Ett förhållande som talar för att sanktionsavgift bör vara mer handlingsdirigerande än straff är vidare att livsmedels- och foderregleringarna i huvudsak tillämpas på näringsverksamhet och att en betydande andel av regelbrotten begås i verksamheter som bedrivs i bolagsform. En sanktionsavgift kan, till skillnad från straff, riktas mot inte bara fysiska personer utan även mot juridiska personer. Den kan dessutom utformas så att den blir vinsteliminerande. Visserligen förekommer det att företagsbot döms ut i de fall där överträdelser leder till åtal. Med hänsyn till att det så sällan väcks åtal måste sanktionsavgifter ändå anses vara ett styrmedel som har möjlighet till bättre genomslagskraft på områden av nu aktuellt slag. I sammanhanget ska dessutom påpekas att det kan finnas betydande ekonomiska vinster för näringsidkaren att uppnå genom att åsidosätta reglerna. Med det nuvarande systemet – endast ett fåtal överträdelser bestraffas, bara fysiska personer kan drabbas och det straff som utdöms är låga böter – är risken stor för konkurrenssnedvridning mellan näringsidkare som följer reglerna och näringsidkare som inte bryr sig om att göra det. En växling till ett sanktionsavgiftssystem torde ha goda förutsättningar att motverka sådan konkurrenssnedvridning.

Tidigare har utredningen konstaterat att det är tveksamt om den nuvarande straffsanktioneringen uppfyller de krav som unionsrätten ställer på sanktioner för överträdelser av EU-bestämmelser på livsmedels- och foderområdena. Mot bakgrund av att sanktionsavgift framstår som en mer handlingsdirigerande sanktion än straff är det utredningens uppfattning att ett sanktionsavgiftssystem har bättre möjligheter att uppfylla EU:s sanktionskrav.

Som ytterligare skäl för sanktionsväxling på livsmedels- och foderområdena vill utredningen anföra att det sannolikt innebär effektivare resursanvändning att övergå till ett snabbare och enklare förfarande där kontrollmyndigheterna, som upptäcker överträdelserna och har särskilt god kunskap om de komplicerade regelverken, också utreder och sanktionerar överträdelserna.

En aspekt som dock måste beaktas när det gäller livsmedels- och foderområdena är att regleringarna på dessa områden innehåller ett inte ringa antal bestämmelser som bygger på ändamåls- och rimlighetsbedömningar och att det i fråga om överträdelser av sådana bestämmelser kan framstå som mindre lämpligt att tillämpa ett strikt ansvar. Det sagda talar enligt utredningen möjligen emot en fullständig sanktionsväxling på livsmedels- och foderområdena.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns mycket som talar för att användande av sanktionsavgifter är en lämpligare repressiv metod än straff när det gäller att stävja oönskade beteenden inom livsmedels- och foderområdena. De skäl som kan anföras avser både ökad effektivitet – såväl från ett resursanvändningsperspektiv som från ett handlingsdirigeringsperspektiv – och ökad trovärdighet för straffsystemet. Bättre möjligheter att uppfylla unionskraven är ett annat viktigt skäl. Enligt utredningens mening framstår regleringarna av livsmedel och foder generellt som lämpliga för sanktionsväxling från straff till sanktionsavgift. I den mån det förekommer överträdelser som är så klandervärda att straffsanktionen inte kan undvaras, torde straffbestämmelser i BrB och smugglingslagen aktualiseras. Mot denna bakgrund förordar utredningen att straffrätten i stor utsträckning tas bort från livsmedels- och foderområdena.

9.3.4.2 Djurskydd

Bedömning: Djurskyddsområdet framstår som lämpligt för

sanktionsväxling från straff till avgift i vissa delar. De överträdelser som bör föras över till ett sanktionsavgiftssystem är främst överträdelser av föreskrifter av administrativ karaktär.

Det övergripande syftet med djurskyddslagen är att djur ska behandlas väl och inte utsättas för onödigt lidande och sjukdom (2 §). Lagen är i första hand tillämplig på vård och behandling av husdjur och försöksdjur, men avser även andra djur om de hålls i fångenskap (1 §).

I djurskyddslagen finns centrala bestämmelser om djurskydd, däribland bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas, operativa ingrepp, slakt, tillståndsplikt för viss djurhållning, tävling med djur och djurförsök. Därutöver innehåller lagen bl.a. bestämmelser om offentlig kontroll, förbud att ha hand om djur, omhändertagande av djur och sanktioner.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas i lagen att meddela föreskrifter av olika slag. Regeringens föreskrifter finns i första hand i djurskyddsförordningen (1988:539). Därutöver finns relativt omfattande myndighetsföreskrifter om djurskydd. Det finns dessutom ett antal EU-förordningar på djurskyddsområdet. Regeringen har i Svensk författningssamling (SFS 2012:870) tillkännagett en handfull grundförordningar som kompletteras av lagen.

Genom lagens straffbestämmelser (36–36 b §§) straffsanktioneras uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av bl.a. bestämmelser i lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen och EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Ringa fall är inte straffbara. Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB. Vid brott mot lagen kan tre olika straffskalor aktualiseras, böter, böter eller fängelse i högst två år och fängelse i högst två år. Sistnämnda straffskala, som infördes år 2003 (prop. 2001/02:93) gäller för uppsåtliga gärningar som har avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt.

Kontrollmyndigheter på djurskyddsområdet är i huvudsak länsstyrelserna (24 §).

Frågan om vilken repressiv metod som är lämpligast att använda för att stävja oönskade beteenden på djurskyddsområdet har nyligen berörts av Djurskyddsutredningen i betänkandet Ny djurskyddslag,

SOU 2011:75. I betänkandet, som har redovisats närmare i avsnitt 4.19, avvisas införandet av administrativa sanktioner som alternativ till straffrättslig sanktionering. Djurskyddsutredningens bedömning är att straffsanktioner framstår som det mest effektiva sättet att bekämpa brott mot djurskyddslagen (bet. s. 833). Det anförs (bet. s. 842 ff.) att endast bestämmelser som innebär mycket små risker för djurlidande, t.ex. bestämmelser om registrering, godkännande eller journalföring, skulle vara aktuella för sanktionsväxling. Vidare konstateras att sådana bestämmelser endast utgör en mycket liten del av djurskyddsbestämmelserna. De vinster som skulle kunna uppnås är därför så begränsade att de inte uppväger de betydande konsekvenser och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djurhållare och berörda myndigheter.

Frågan om sanktionsväxling från straff till avgift på djurskyddsområdet har tidigare också behandlats av Sanktionsavgiftsutredningen i betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel,

foder och djurskydd, SOU 2006:58). Sanktionsavgiftsutredningen

ansåg att en sanktionsavgift kunde förväntas vara ett effektivt styrmedel för överträdelser av administrativ natur och föreslog att ett sanktionsavgiftssystem skulle införas för sådana överträdelser. Det handlade företrädesvis om överträdelser av krav på anmälan, registrering, godkännande, journalföring och liknande. Vissa överträdelser av administrativ natur ansågs dock inte lämpa sig för att sanktioneras med avgift och föreslogs därför få stanna kvar i det straffrättsliga systemet. Det rörde sig om överträdelser av tillståndsplikten och kravet på godkännande för hantering av försöksdjur (se bet. s. 134).

De resonemang som utredningen i föregående avsnitt har fört om vilken repressiv metod som är lämpligast att använda för att stävja oönskade beteenden på livsmedels- och foderområdena kan i huvudsak också anföras när det gäller djurskyddsområdet. Utredningen hänvisar därför till de överväganden som där har gjorts. Enligt utredningens mening framstår djurskyddsområdet som lämpligt för sanktionsväxling från straff till avgift i vissa delar, men däremot inte i sin helhet. En viktig skillnad mellan de båda nyssnämnda områdena och djurskyddsområdet är nämligen att djurskyddslagen inte huvudsakligen tillämpas på näringsverksamhet. Djurskyddslagen är i betydande utsträckning också tillämplig på enskilda personer som har husdjur. Med hänsyn härtill anser utredningen att de överträdelser som bör överföras till ett sanktionsavgiftssystem främst är överträdelser av föreskrifter av administrativ

karaktär. Till skillnad från Sanktionsavgiftsutredningen anser dock denna utredning inte att det finns skäl att behålla straffsanktionen för överträdelser av kravet på godkännande för hantering av försöksdjur och liknande.

9.3.4.3 Djursmitta

Bedömning: Regleringarna om djursmitta framstår som lämp-

liga för sanktionsväxling från straff till avgift i vissa delar. De överträdelser som bör föras över till ett sanktionsavgiftssystem är främst överträdelser av föreskrifter av administrativ karaktär.

Syftet med epizootilagen och zoonoslagen är att tillgodose samhällets behov av skydd mot smittor av djur. Epizootilagen innehåller bestämmelser om bekämpning av de allvarligaste smittsamma djursjukdomarna (epizootier). Zoonoslagen innehåller bestämmelser om bekämpning av salmonella.

Lagarna upptar bestämmelser om bl.a. offentlig kontroll och sanktioner. I lagarna bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter av olika slag. Materiell reglering på området finns också i unionslagstiftningen. Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som faller inom tillämpningsområdena för de båda lagarna. För närvarande handlar det om en handfull grundförordningar för respektive lag (se SFS 2007:934 och 2006:1039).

I epizootilagen straffbeläggs (20 §) att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot en bestämmelse i lagen om skyldighet för den som har anledning att misstänka att en epizootisk sjukdom har drabbat djur i hans eller hennes vård att omedelbart anmäla detta till veterinär. Vidare straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot vissa beslut eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det handlar t.ex. om veterinärs beslut om att, när det finns grundad anledning att anta att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat, utfärda förbud mot att besöka eller lämna eller utföra transporter till eller från det område där sjukdomsfallet inträffat eller där smitta annars kan antas förekomma (s.k. spärrförklaring). Straffsanktioneringen avser också överträdelser av vissa unionsrättsliga bestämmelser. Straffskalan för brott mot epizootilagen omfattar

böter eller fängelse i högst ett år. Ringa fall leder inte till straffansvar.

Genom de straffbestämmelser som finns i zoonoslagen (12–12 a §§) sanktioneras uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av bl.a. föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen och överträdelser av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. De föreskrifter och beslut som straffsanktioneras kan t.ex. avse slakt, smittrening, undersökning av djur och produkter av djur i kontrollsyfte, journalföring samt djurhållning. Ringa överträdelser leder inte till straffansvar. Den straffskala som föreskrivs för samtliga fall är böter eller fängelse i högst ett år.

Kontrollmyndigheter är, enligt båda lagarna, Jordbruksverket och länsstyrelserna (8 § zoonoslagen och 11 § epizootilagen).

Djursmittsutredningen har i betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa

– Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring, SOU 2010:106,

föreslagit att en ny lag, djursmittslagen, ska ersätta zoonoslagen och epizootilagen samt viss ytterligare reglering på området. I betänkandet föreslogs att det i den nya lagen införs ett system med administrativa sanktionsavgifter som delvis ersätter de straffbestämmelser som finns i de nu gällande lagarna.

I betänkandet anfördes (s. 432) att den offentliga kontrollen över efterlevnaden av djurhälsoregelverket i dag är begränsad. Få ärenden anmäls till åklagare och antalet fall som lett vidare till åtal är ytterst få. Det finns dock indikationer på att det förekommer överträdelser av regelverket. Djursmittsutredningen, som föreslår att kontrollsystemet skärps, anser att det även finns anledning att effektivisera sanktionssystemet. Enligt utredningen kan i dag många djurägare underlåta att följa bestämmelser om t.ex. hygienåtgärder utan att riskera att samhället griper in.

Djursmittsutredningen anförde vidare (bet. s. 432) att ett system med straffbestämmelser där långt ifrån alla överträdelser beivras inte är effektivt eller ändamålsenligt. Sådana straffbestämmelser blir inte avskräckande utan framstår endast som tomma hot. Mot bakgrund av hur det ser ut på näraliggande områden, som livsmedels-, foder- och djurskyddsområdena, ansåg utredningen att det finns anledning att befara att frågorna inte kommer att prioriteras av det straffrättsliga systemet om även mindre allvarliga överträdelser av den nya lagen ska sanktioneras med straff.

I betänkandet framhölls (s. 432 f.) att ett straffrättsligt system inte bör belastas med sådana frågor som lika bra eller bättre kan hanteras på andra sätt. Ett sanktionsavgiftssystem erbjuder enklare,

snabbare och billigare beivrande av regelbrotten. Det påpekades att det enklare förfarandet också innebär att samhällets reaktion på överträdelsen kommer snabbare, vilket kan förväntas ge en större preventiv effekt. Djursmittsutredningen konstaterade också att för mindre allvarliga överträdelser uppfyller sanktionsavgifter bättre än straff EU-rättens krav på sanktioner. Dessutom framhölls att en fördel med sanktionsavgift är att den kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer. Utredningen anförde att en betydande andel av regelbrotten begås i verksamheter som bedrivs i bolagsform och att det därför ofta kan vara lämpligare att bolaget och inte någon i bolaget verksam person åläggs ansvar för de aktuella överträdelserna.

I sina överväganden av vilka överträdelser som ska leda till sanktionsavgift anförde Djursmittsutredningen bl.a. följande (bet. s. 433 f.). Det bör enbart vara mindre allvarliga överträdelser som sanktioneras med en avgift. Eftersom allvarliga överträdelser generellt är mer svårutredda bör de handläggas av polis och åklagare. Dessutom ansåg utredningen att en straffsanktion får anses ha en mer styrande effekt för den typen av överträdelser. Överträdelser som direkt kan medföra risker för smittskyddet kan enligt utredningen inte anses vara mindre allvarliga, t.ex. att bryta mot ett beslut om spärrförklaring. Andra överträdelser är dock av mer administrativ karaktär, t.ex. krav på registrering, journalföring och märkning av djur. Utredningen påpekade att även om sådana bestämmelser i förlängningen är till för att skydda människors eller djurs hälsa, medför ett brott mot dem inte per automatik någon risk för de angivna skyddsintressena. Bristande journalföring eller märkning av djur medför att myndigheternas arbete med att spåra en smitta försvåras högst betydligt vid ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta. Sådana överträdelser torde vidare vara de mest frekventa, vilket enligt utredningen talade för att det kan vara ändamålsenligt att använda sanktionsavgifter.

Djursmittsutredningen konstaterade slutligen (bet. s. 434) att det finns vissa kategorier av bestämmelser som lämpar sig väl för att inordnas i ett system med sanktionsavgifter. Det handlar om överträdelser av vissa krav på anmälan, registrering eller godkännande av djurhållning, registrering av djur, journalföring och märkning av djur. I betänkandet föreslogs att sådana överträdelser ska sanktioneras med avgift.

Utredningen kan helt instämma i de överväganden och förslag som har gjorts av Djursmittsutredningen. Dessa är också väl förenliga med utredningens ställningstaganden om när sanktionsväxling kan vara lämplig. Under förutsättning att den nya EU-reglering som

förväntas på området inte lägger hinder i vägen för sanktionsväxling, förordar utredningen att överträdelser av det slag som Djursmittsutredningen pekat ut överförs till ett sanktionsavgiftssystem.

9.3.5. Socialförsäkringsområdet

Bedömning: Socialförsäkringsområdet bör bli föremål för fort-

satta överväganden om sanktionsväxling från straff till avgift.

Ett annat område där det enligt utredningen finns anledning att överväga sanktionsväxling från straff till avgift är socialförsäkringsområdet, eller trygghetsområdet, som det ibland också benämns.

De felaktiga utbetalningarna inom trygghetssystemen uppgår till betydande belopp. Delegationen mot felaktiga utbetalningar (den s.k. FUT-delegationen) uppskattade år 2007 de felaktiga utbetalningarna inom trygghetssystemen till mellan 18 och 20 miljarder kr varje år (Vad kostar felen?, Rapport 7, november 2007). Enligt FUT-delegationens uppskattningar berodde hälften av de felaktiga utbetalningarna från trygghetssystemen på avsiktliga fel från de sökande, 30 procent berodde på oavsiktliga fel av de sökande och 20 procent på fel av myndighet. Det kan således på goda grunder antas att en stor del av de felaktiga utbetalningarna beror på ett agerande från den enskilde som kan bedöma som i vart fall oaktsamt (se Sanktionsavgifter på trygghetsområdet, SOU 2011:3, s. 85).

Bidragsbrottslagen (2007:612) infördes år 2007 (prop. 2006/07:80) i

syfte att minska antalet felaktiga utbetalningar och stärka tilltron till välfärdssystemet. Dess tillämpningsområde omfattar ersättningar, bidrag och andra ekonomiska förmåner som betalas ut för personligt ändamål och som beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna (1 §).

I bidragsbrottslagen straffbeläggs som bidragsbrott att lämna oriktiga uppgifter eller att inte anmäla ändrade förhållanden och genom detta orsaka fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. I subjektivt hänseende krävs uppsåt. Brottet är indelat i tre grader och straffskalorna motsvarar i stort dem som gäller för bedrägeri (2 och 3 §§). Genom bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott (4 §) straffbeläggs också sådana gärningar som begås av grov oaktsamhet, om de inte

med hänsyn till beloppet eller övriga omständigheter är mindre allvarliga. Straffskalan för vårdslöst bidragsbrott sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

De uppsåtliga gärningar som straffbeläggs i bidragsbrottslagen var i huvudsak straffbelagda redan tidigare, främst som bedrägeribrott eller försök till sådant brott. Straffbestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott innebar däremot en påtaglig utvidgning av det kriminaliserade området.

Lagrådet konstaterade i sitt yttrande över lagförslaget (a. prop. s. 114) att de föreslagna brottsbeskrivningarna i mycket stor utsträckning redan täcktes av befintliga brottsbeskrivningar i BrB. När det sedan gällde ytterligare kriminalisering av olika oaktsamma beteenden framhölls det som befogat att ställa frågan om det inte kunde vara minst lika effektivt att införa någon form av sanktionsavgifter som att kriminalisera.

Frågan om det finns behov av och är lämpligt att införa ett administrativt sanktionssystem på trygghetsområdet för att motverka att förmåner utbetalas på felaktiga grunder eller med fel belopp har nyligen behandlats av Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen i betänkandet Sanktionsavgifter på

trygghetsområdet, SOU 2011:3. I betänkandet föreslogs att det ska

inrättas ett generellt administrativt sanktionssystem för samtliga de ekonomiska förmåner som i dag omfattas av bidragsbrottslagen.

Enligt förslaget skulle Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna kunna besluta att ta ut en sanktionsavgift av den som lämnat en oriktig uppgift till ledning för ett beslut om en förmån. Med oriktig uppgift skulle i stort sett jämställas att anmälningsplikt vid ändrade förhållanden har åsidosatts. Det uppställdes inte något krav på uppsåt eller oaktsamhet.

I betänkandet föreslogs att sanktionsavgift skulle påföras som huvudregel vid ringa bidragsbrott och vårdslösa bidragsbrott. Utredningen föreslog däremot inte någon avkriminalisering av nämnda straffbud. Mot en avkriminalisering talade enligt utredningen (se bet. s. 134 f.) bl.a. att även gärningar som utgjorde ringa bidragsbrott i vissa fall kunde vara så allvarliga att straff var en mer adekvat reaktion än en sanktionsavgift och att vårdslösa bidragsbrott kunde avse mycket höga belopp. Det framhölls också att en avkriminalisering kunde innebära en risk för att fall där det var svårt att avgöra vad som var ett eller flera brott och hur brotten skulle rubriceras kunde ”falla mellan stolarna” och därmed inte leda till någon

sanktion alls. Att dubbla sanktioner inte skulle drabba den enskilde skulle i stället säkerställas bl.a. genom en inskränkning i de förmånshandläggande organisationernas nuvarande anmälningsskyldighet när det gäller ringa bidragsbrott och vårdslöst bidragsbrott. Bidragsbrott av den s.k. normalgraden och grova bidragsbrott ansåg utredningen däremot inte komma i fråga för sanktionsavgift

I betänkandet konstaterades att bidragsbrottslagen i praktiken hade fått ett begränsat genomslag och att antalet polisanmälningar var mycket litet i förhållande till det skattade antalet oriktiga uppgifter (s. 12 ff. och s. 73 ff.). Samtidigt konstaterades att de kontroller som gjordes vid de handläggande organisationerna inom trygghetssystemen inte fångade upp alla felaktigheter och att det därför var av stor betydelse att enskilda lämnar korrekta uppgifter. Det finns dock anledning att vara försiktig med att dra alltför långtgående slutsatser av den utvärdering som utredningen gjorde av bidragsbrottslagen, eftersom den då inte hade varit i kraft särskilt länge.

I betänkandet utgick utredningen från att ett system med sanktionsavgifter dels skulle träffa fler fall än den straffrättsliga regleringen och dels skulle leda till en snabbare reaktion när den instans som handlägger förmånen också får fatta beslut om sanktionsavgift. Ett sådant system skulle enligt utredningen fylla en preventiv funktion eftersom den upplevda risken för att drabbas av en sanktionsavgift borde förmå enskilda att lämna korrekta uppgifter och bli mer noggranna beträffande de uppgifter de lämnar (bet. s. 88 ff.).

Vid remissbehandlingen av betänkandet framfördes en hel del kritik mot förslaget att införa ett administrativt sanktionsavgiftssystem på trygghetsområdet. En av de remissinstanser som var kritiska var Försäkringskassan. I sitt remissvar ifrågasatte Försäkringskassan den av utredningen antagna preventiva effekten samtidigt som man framhöll att en hög förtroendenivå hade större betydelse för socialförsäkringssystemets effektivitet genom att det minskade risken för överutnyttjande eller missbruk av förmånen. Enligt Försäkringskassan kunde ett system med sanktionsavgifter skada förtroendet både för myndigheten och för trygghetssystemet i stort. Betänkandet har än så länge inte lagts till grund för något lagförslag från regeringen.

Många av de argument som framfördes av Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen har helt klart fog för sig och ligger mycket väl i linje med de överväganden som har gjorts av denna utredning i fråga om sanktionsväxling. Inte

minst det förhållandet att endast ett fåtal av de många överträdelser som begås på området beivras medför att det nuvarande systemet att hantera dessa överträdelser inom straffrätten måste ifrågasättas.

Överträdelserna framstår nog många gånger var för sig som tämligen bagatellartade, men sammantaget leder de till att betydande belopp betalas ut felaktigt. Att överträdelserna ofta är av bagatellartad karaktär innebär självfallet en risk för att de brottsutredande myndigheterna prioriterar ner dessa ärenden till förmån för brott med strängare straffskalor. Om endast ett fåtal överträdelser bestraffas framstår inte straffhotet som särskilt avskräckande för den enskilde. Dessutom riskerar sådan slumpartad bestraffning att leda till att straffsystemet urholkas och att dess trovärdighet minskar.

De farhågor som framfördes under remissbehandlingen i fråga om förtroendeskador för myndigheterna om ett sanktionssystem av den föreslagna modellen införs bör inte överdrivas. Under alla förhållanden bör de inte medföra att man avstår från att överväga sanktionsväxling på trygghetsområdet. Vid övervägande av en eventuell övergång från straff till avgift är emellertid en viktig aspekt hur kontrollmyndigheterna på olika sätt kan arbeta för att öka förtroendet för deras verksamhet och särskilt deras hantering av överträdelserna. Det är ju dessutom så att även om överträdelserna i dag hanteras av rättsväsendet så är det myndigheterna själva som anmäler missbruket av trygghetssystemen dit. Enligt utredningen kan det vidare på goda grunder antas att införandet av ett sanktionsavgiftssystem kommer att leda till att fler överträdelser än i dag beivras. Om sanktioneringen uppfattas som mindre slumpmässig, bör rimligen sanktionssystemet också upplevas som mer rättvist än tidigare.

Det är visserligen vanskligt att påstå att införandet av ett sanktionssystem på trygghetssystemets område skulle få till följd att enskilda i större utsträckning avhåller sig från att begå överträdelser. Det kan dock inte bortses från att en större beivrandegrad verkar avhållande. Om de myndigheter och andra organ som i dag hanterar förmånerna i fråga gavs möjlighet att själva agera mot missbruk av systemet torde antalet överträdelser som beivras öka väsentligt. Inte minst talar den stora diskrepansen mellan anmälda och beivrade överträdelser i den riktningen.

En annan synpunkt som fördes fram under remissbehandlingen var att de myndigheter och andra organ som administrerar systemen inte skulle vara tillräckligt kompetenta att hantera eventuella överträdelser. Utredningen delar inte den farhågan, i vart fall inte

beträffande flertalet av dessa instanser. Det är som regel fråga om myndigheter med hög kompetens och med betydande kunskap och kännedom inom respektive områden. När det gäller kommunerna kan det också konstateras att de redan i dag administrerar sanktionsavgifter inom andra områden.

Sammanfattningsvis anser utredningen att även om en sanktionsväxling från straff till avgift inom trygghetsområdet inte framstår som helt invändningsfri, är det ändå mycket som talar för en sådan. Enligt utredningens mening bör därför frågan i vart fall bli föremål för fortsatta överväganden. Till de frågor som då bör beaktas särskilt hör, utöver vad som framgått ovan, bl.a. hur reglerna bör utformas när det gäller förmåner som bygger på preliminära inkomstuppgifter.

Om en förnyad översyn skulle resultera i en sanktionsväxling inom trygghetsområdet anser utredningen, till skillnad från vad som anfördes i det förra betänkandet, att de beteenden i bidragsbrottslagen som då kommer att sanktioneras med avgift också bör avkriminaliseras. Det handlar dels om bidragsbrott som är ringa och dels om vårdslöst bidragsbrott. Enligt utredningens mening finns det möjligen också anledning att överväga avkriminalisering av bidragsbrott som inte är ringa. Resterande straffbud i bidragsbrottslagen täcks i och för sig av den reglering som finns i BrB i form av straffbudet om bedrägeri. För att undvika de problem som är förenade med dubbel kriminalisering kan det finns skäl att avkriminalisera även dessa och i stället förlita sig på regleringen i BrB om bedrägeri och grovt bedrägeri. Man skulle då undvika sådana olyckliga konsekvenser av den dubbla kriminaliseringen av grovt bedrägeri och bidragsbrott som utredningen redogjort för i avsnitt 8.5. Vad som trots allt talar för att ha kvar viss kriminalisering i bidragsbrottslagen är det förhållandet att underlåtenhet att upplysa om ändrade förhållanden inte utan vidare omfattas av bedrägeribestämmelsen i BrB.

10. Oriktiga uppgifter

Bedömning: Kriminalisering av lämnande av oriktiga uppgifter

till myndigheter bör i första hand ske genom brottsbalkens generella bestämmelser om osant intygande och osann eller vårdslös försäkran. Om det inte krävs med hänsyn till ett behov av skyndsam informationsinhämtning eller av andra starka skäl bör kriminalisering av muntliga uppgifter undvikas. I den mån det är av stor vikt att de uppgifter som lämnas är tillförlitliga bör de infordras skriftligen och lämnas under försäkran.

10.1. Allmänt

Ett fungerande rättssamhälle kräver att myndigheterna kan lita på att den information som lämnas till dem är korrekt. Det gäller såväl sådan information som behövs för att fatta beslut på riktiga grunder i olika ansökningsärenden som för att myndigheterna ska kunna utöva sin tillsynsverksamhet på ett effektivt sätt. Att lämna oriktiga uppgifter till myndighet är därför så gott som alltid sanktionerat på något sätt, vanligen med straff, men det förekommer också administrativa sanktioner.

10.2. Brottsbalkens regler om oriktigt uppgiftslämnande

Den centrala straffrättsliga regleringen av lämnande av oriktiga uppgifter finns i 15 kap. brottsbalken (BrB). Kapitlet har rubriken ”Om mened, falskt åtal och annan osann utsaga”. Syftet med kriminaliseringen är att skydda människors tillit till uppgifters sanningsenlighet. När det gäller oriktiga uppgifter utanför rättegångsförfarande finns två

huvudbestämmelser, bestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran i 10 § och bestämmelsen om osant intygande i 11 §.

Enligt 15 kap. 10 § BrB är det straffbart som osann försäkran att i skriftlig utsaga som lämnas under olika former av försäkran uppsåtligen lämna osann uppgift eller förtiga sanningen, under förutsättning att åtgärden innebär fara i bevishänseende. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år. Om gärningen begås av grov oaktsamhet, döms enligt samma paragraf för vårdslös försäkran till böter eller fängelse i högst sex månader. Den revidering av förfalsknings- och sanningsbrotten i BrB, som träder i kraft den 1 juli 2013, kommer att innebära att paragrafen ändras såväl i sak som språkligt (se prop. 2012/13:74). Till de viktigaste sakliga ändringarna hör att straffansvaret kommer att utvidgas, från att ha omfattat enbart skriftliga uppgifter, till att omfatta uppgifter som lämnas på annat sätt än

muntligen. Även oriktiga uppgifter som lämnas i elektronisk form

kommer därmed uttryckligen att omfattas av straffansvar (se a. prop. s. 54 ff.).

Lämnande av osann uppgift om identitet eller om annat än egna angelägenheter i urkund och upprättande för skens skull av urkunder rörande rättshandling straffbeläggs i 15 kap. 11 § som osant

intygande. Straffskalan är densamma som för osann försäkran. Även

här kräver straffansvaret att fara i bevishänseende förelegat. Den ovan nämnda revideringen av förfalsknings- och sanningsbrotten i BrB kommer bl.a. att innebära att straffbestämmelsen får ett vidare tillämpningsområde. Detta till följd av att urkundsbegreppet förtydligas och utvidgas till att omfatta elektroniska handlingar (se a. prop. s. 42 ff. och s. 74).

Eftersom brotten fullbordas i och med lämnande av den oriktiga uppgiften och alltså inte kräver att en effekt uppkommer, t.ex. att ett felaktigt beslut fattas med anledning av den oriktiga uppgiften, behövs ett begränsande rekvisit för att inte göra straffansvaret alltför vidsträckt. Därav kravet på att åtgärden ska innebära fara i bevis-

hänseende. Det innebär bl.a. att det för ansvar fordras att oriktigheten

avser något som är väsentligt i uppgiften. Att uppgiften t.ex. feldateras bör inte leda till straffansvar om datumet är oviktigt för det ändamål som uppgiften ska tjäna. Vidare utesluts från straffansvaret oriktiga uppgifter om förhållanden som enbart har historiskt eller vetenskapligt intresse.

10.3. Hur är sanktionssystemet för oriktigt uppgiftslämnande uppbyggt?

Det finns tre huvudspår när det gäller att sanktionera oriktigt uppgiftslämnande. Det första alternativet är att man förlitar sig på BrB:s bestämmelse om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 §. Det andra alternativet är att man föreskriver ett särskilt straffansvar direkt i lagen. Slutligen finns exempel på att administrativa sanktioner tillämpas.

För de fall där man förlitar sig på BrB:s generella lösning förekommer två olika sätt att göra detta.

1. Det föreskrivs direkt i lagen eller förordningen att vissa uppgifter ska lämnas på heder och samvete. Ett exempel på en lag där denna metod att straffbelägga oriktiga uppgifter används är lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för riksdagens ledamöter. Enligt 23 § ska den som ansökt om utbetalning skriftligen lämna sådana uppgifter som Statens tjänstepensionsverk behöver för att bedöma sökandens rätt till utbetalning. Uppgifterna ska lämnas på heder och samvete.

2. Lagen eller förordningen saknar riktlinjer för vilka uppgifter som ska lämnas och på vilket sätt uppgiftslämnande ska ske, men innehåller ett bemyndigande för t.ex. en myndighet att lämna närmare föreskrifter om ansökan. I myndighetens föreskrifter kan då föreskrivas att vissa uppgifter ska lämnas på heder och samvete, med följd att straffbestämmelsen i 15 kap. 10 § BrB blir tillämplig. Ett exempel på detta finns i skolförordningen (2011:185). Enligt 15 kap. 3 § får Statens skolinspektion och Statens skolverk med avseende på ansökningar som myndigheten ska pröva enligt förordningen, meddela föreskrifter om överföring av en elektronisk ansökan och om elektronisk signatur samt de ytterligare föreskrifter som behövs om ansökningsförfarandet. I detta fall har Statens skolinspektion utfärdat en föreskrift som anger ett krav på bekräftande på heder och samvete av uppgifter i ansökningar. Av 4 § SKOLFS 2011:154 följer att en ansökan ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller av behörig företrädare för sökanden. Det följer vidare att den sökande genom underskriften försäkrar på heder och samvete att uppgifterna i ansökan och därtill bifogade handlingar är sanna.

Det finns emellertid en uppsjö av författningar som innehåller särskilda straffstadganden för oriktigt uppgiftslämnande. En förteckning över samtliga dessa författningar finns i en bilaga till betänkandet (se bilaga 5). Hur straffansvaret formuleras och vilka subjektiva rekvisit som krävs för straffansvar samt vilka uppgifter som omfattas av ansvaret varierar. Det vanligaste är att såväl uppsåtligt som oaktsamt lämnade uppgifter täcks av straffansvaret. Ibland begränsas oaktsamhetskravet till grov oaktsamhet. Det förekommer också lokutioner som laborerar med oaktsamhet som inte är ringa. Det vanligaste är också att både muntliga och skriftliga uppgifter täcks av straffansvaret. Följande huvudinriktningar kan nämnas.

1. Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande endast för uppsåtligt lämnande av både muntliga och skriftliga oriktiga uppgifter av vilken typ som helst med en lägre straffskala än den som följer av BrB:s reglering av osann eller vårdslös försäkran, vanligen böter. Detta är ovanligt, men ett exempel på sådan lagstiftning finns i lagen (1988:1385) om Sveriges Riksbank. Enligt 6 kap. 9 § i den lagen ska ett finansinstitut eller annat företag som står under tillsyn av Finansinspektionen efter anmodan av Riksbanken bl.a. lämna de uppgifter som banken anser nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna eller för att övervaka betalningssystemets stabilitet. Enligt 11 kap. 3 § straffbeläggs bl.a. att lämna oriktig uppgift när skyldigheten att lämna uppgifter fullgörs. Straffet är böter. En förutsättning är att gärningen inte är belagd med straff i BrB.

2. Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt (med olika formuleringar) lämnande av både muntliga och skriftliga oriktiga uppgifter av vilken typ som helst med en lägre straffskala än den som följer av BrB:s reglering, vanligen böter (eller enbart penningböter). Ett exempel är lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Enligt 7–10 §§ åläggs näringsidkare m.fl. att lämna vissa uppgifter till den officiella statistiken. Enligt 25 § döms den till böter (högst 1 000 kr) som vid det uppgiftslämnandet med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter. Ett annat exempel finns i 22 § lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Där är dock straffet böter och gärningen är uttryckligen subsidiär till BrB.

3. Lagen (eller i något fall t.o.m. förordning!) innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av både muntliga och skriftliga uppgifter av vilken typ som helst med en straffskala som överensstämmer med den för normalgraden av osann eller vårdslös försäkran. Ett exempel på detta finns i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Enligt 27 § döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar myndigheten eller nämnden oriktiga uppgifter till böter eller fängelse i högst sex månader. Ibland finns även ett tillägg avseende grovt brott med den straffskala som motsvarar grov osann försäkran. Ett exempel på det är 52 § förfogandelagen (1978:262).

4. Lagen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av både muntliga och skriftliga uppgifter av vilken typ som helst med en högre straffskala än den som föreskrivs för osann eller vårdslös försäkran. Ett exempel på detta finns i 5 kap. 1 § lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Här är straffskalan för lämnande av oriktiga uppgifter böter eller fängelse i ett år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

5. Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av både muntliga och skriftliga oriktiga uppgifter med ett särskilt krav på uppgiftens vikt. Ett exempel på detta är arbetsmiljölagen (1977:1160). Enligt 7 kap. 3 § har tillsynsmyndigheten rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar, handlingar och prov samt påkalla de undersökningar som behövs för tillsynen. Enligt 8 kap. 2 § 3 straffbeläggs lämnande av oriktiga uppgifter av vikt. Straffskalan är böter eller fängelse i högst ett år (dock finns inget grovt brott). Ett annat exempel är oljekrislagen (1975:197) som enligt 19 § föreskriver straffansvar för lämnande av osann uppgift, om åtgärden innebär fara i bevis-

hänseende. Straffskalan är böter eller fängelse i högst sex månader

och uppsåtskravet anges som ”uppsåtligen eller av oaktsamhet, som ej är ringa”.

6. Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av enbart skriftliga uppgifter (antingen uttryckligen eller med hänsyn till karaktären av den information som det är fråga om, t.ex. anteckningar). Ett exempel på ett uttryckligt straffansvar för endast skriftliga handlingar finns i lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher.

Enligt 13 § döms till böter eller fängelse i högst sex månader, om gärningen inte är ringa, bl.a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet skriftligen lämnar oriktig uppgift i ett ansökningsärende. Ett exempel på straffansvar för oriktiga anteckningar finns i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Enligt 19 § straffbeläggs uppsåtligt lämnande av oriktiga uppgifter i anteckning som arbetsgivaren är skyldig att föra.

7. Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av muntliga eller skriftliga uppgifter i kombination med ett effektrekvisit av något slag, t.ex. att ett tillstånd beviljas på felaktiga grunder eller att fara uppkommer för oriktig skatteberäkning. Ett exempel på detta finns i 2 kap. 8 § lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering. I bestämmelsen straffbeläggs med böter eller fängelse i högst ett år den som genom oriktiga uppgifter föranleder att exempelvis ett tillstånd till en valutatransaktion beviljas. Vidare straffbeläggs i 9 § lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror att lämna oriktig uppgift i en deklaration om det därigenom uppstår fara för att skatt ska undandras det allmänna.

Som exempel på fall där en sanktionsavgift kan följa vid oriktiga uppgifter kan nämnas lagen (2011:1200) om elcertifikat. Enligt 6 kap. 5 § ska en innehavare av en anläggning betala en sanktionsavgift till staten för de elcertifikat som felaktigt har tilldelats innehavaren, om tilldelningen gjorts på grund av oriktiga eller vilseledande uppgifter som lämnats i olika ansökningar. Lagen innehåller dock även straffansvar för oriktigt uppgiftslämnande.

10.4. Utredningens överväganden

10.4.1. Inledning

Som en grundläggande princip bör i första hand de generella reglerna i BrB användas och specialstraffrättslig lagstiftning som reglerar liknande beteenden undvikas, om det inte finns starka skäl för en särreglering. Detta i syfte att åstadkomma ett robust och överskådligt straffrättsligt regelverk. Detta gäller även i fråga om straffansvaret för lämnande av oriktiga uppgifter.

Det är givetvis angeläget att exempelvis myndigheter får ett fullgott beslutsunderlag när de överväger olika ansökningar från en-

skilda och företag. Det är också av central betydelse att myndigheternas tillsynsverksamhet kan utövas på ett fullgott sätt och att det finns sanktionsmöjligheter mot den som hindrar en effektiv tillsyn eller försöker tillskansa sig oberättigade förmåner genom att lämna oriktiga uppgifter. Det framstår mot den bakgrunden närmast som självklart att lämnande av oriktiga uppgifter ska sanktioneras på något sätt. Enligt utredningens bedömning är dock det skydd som erbjuds genom BrB:s generella reglering om straffansvar för oriktigt uppgiftslämnande i de allra flesta fall tillräckligt.

Anledningen till att specialstraffrättsliga särlösningar kommit till varierar givetvis. Ett skäl är att bestämmelsen om osant intygande inte anses ge ett adekvat skydd, eftersom straffansvaret inte täcker uppgiftslämnande som avser egna angelägenheter. Det har ansetts att helt allmänt stadga straff för den som lämnar osanna uppgifter om egna angelägenheter skulle ställa för höga krav på människors sannfärdighet. Det gör att straffbudet i många fall är otillräckligt när det gäller uppgifter i ansökningar, som ju regelmässigt behandlar främst egna angelägenheter även om så inte alltid behöver vara fallet. Ett annat skäl är att lagstiftningen inte innehåller något sådant krav på att uppgiften ska lämnas på heder och samvete, eller under annan liknande försäkran, som krävs för att bestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran ska bli tillämplig. Ett ytterligare skäl är att BrB:s reglering tar sikte enbart på skriftlig information och således inte, till skillnad från många specialstraffrättsliga regleringar, ger utrymme för straff för den som lämnar oriktiga uppgifter muntligen. I sammanhanget finns det anledning att påpeka att även efter det att revideringen av förfalsknings- och sanningsbrotten i BrB har genomförts, kommer muntligt uppgiftslämnande att falla utanför denna reglering (se prop. 2012/13:74).

Avslutningsvis ska, inför de kommande övervägandena, klargöras att när utredningen talar om ”skriftligen” avses även uppgiftslämnande i elektronisk form.

10.4.2. Det är inte lämpligt att straffbelägga muntliga uppgifter

Ett skäl att överväga att avkriminalisera ett beteende är att straffhotet inte kan förväntas bli effektivt till följd av att man förväntar sig att det tillämpas sällan. Ett annat skäl är att rättsväsendets resurser inte används på rätt sätt om beteendet är kriminaliserat.

Det är naturligt att bevisläget beträffande vad som angetts muntligen kommer att bli svårt, även om mottagaren vinnlagt sig om att exempelvis göra en tjänsteanteckning om innehållet av samtalet. Många gånger torde utredningsläget vara sådant att ord står mot ord, med följd att – om åtal över huvud taget väcks – de straffrättsliga bevisreglerna leder till en friande dom. Man kan således förvänta sig få fällande domar och att utredningsresurser används onödigtvis. Av resursskäl synes det vara bättre att som utgångspunkt förbehålla straffansvaret för uppgifter som lämnas skriftligen. Under sådana omständigheter torde inte krävas några mer omfattande utredningsåtgärder i ett ärende avseende eventuellt oriktiga uppgifter. Om den uppgift som myndigheten behöver är av vikt för att kunna fatta ett riktigt beslut eller annars är viktig för att tillsynen ska kunna bedrivas på ett fullgott sätt, är det lämpligt att uppgiften infordras skriftligen, t.ex. genom e-post. Denna princip kan dock behöva vika när det handlar om uppgifter som med hänsyn till omständigheterna behöver lämnas muntligen. Det kan handla om information som behöver lämnas snabbt och där den ytterligare administration som krävs med anledning av skriftlighet skulle utgöra ett hinder för myndigheten att bedriva sin verksamhet.

10.4.3. Om uppgiften är av vikt bör den lämnas på heder och samvete

Om den uppgift som lämnas endast avser egna angelägenheter, krävs det för straffansvar för osann eller vårdslös försäkran att uppgiften lämnas på heder och samvete eller under annan likande försäkran. Många lagar som straffbelägger oriktigt uppgiftslämnande saknar möjligheter att föreskriva ett sådant formkrav. Om ett sådant krav införs där det bedöms att de uppgifter som lämnas är av vikt, kommer straffbestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran att kunna tillämpas. Detta kan ske enligt något av de två alternativ som beskrivits ovan. Antingen anges det direkt i lag att uppgifterna ska lämnas på heder och samvete eller så kan en myndighet genom bemyndigande få möjlighet att föreskriva ett sådant krav. Det sista alternativet ger fördelen att myndigheten kan styra över vilka uppgifter den anser vara så viktiga att straffansvar bör följa. Följden blir då att många specialregleringar av oriktiga uppgifter kan avvaras.

10.4.4. Ökningar respektive minskningar av repressionsgraden

Såsom följer av den tidigare redogörelsen straffas oriktigt uppgiftslämnande ibland med en straffskala som endast innehåller böter. Under sådana förutsättningar innebär utredningens förslag om att i fler fall förlita sig på BrB:s reglering en repressionshöjning. Eftersom förslaget innebär att straffansvaret omfattar endast skriftliga uppgifter som lämnas uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, under omständigheter som gör att det föreligger fara i bevishänseende, är detta en rimlig repressionsökning. De minst straffvärda fallen har genom förslaget sållats ut från tillämpningsområdet. En annan sak är att repressionshöjningen i de flesta fall är skenbar, eftersom en straffskala med böter eller fängelse i högst sex månader oftast innebär att ett bötesstraff döms ut. Dessutom inskärper ju en sådan reglering det viktiga i att myndigheter får tillgång till korrekt information och ger utrymme för en mer nyanserad bedömning.

Det finns också exempel på att högre straffskalor än de som följer av att BrB används. Det är dock sällsynt att de överstiger två år, som är maxstraffet för grovt brott enligt BrB. Mot den bakgrunden anser utredningen att den straffskala som BrB föreskriver får anses vara tillräcklig även i dessa fall.

10.4.5. Slutsats

Enligt utredningen bör som huvudregel bara sådana uppgifter som är av betydelse för en myndighets beslutsunderlag i en ansökan eller för en effektivt bedriven kontrollverksamhet omfattas av ett straffansvar för oriktiga uppgifter. Om en myndighet anser att informationen är viktig, bör myndigheten begära att den lämnas skriftligen och vid behov kunna föreskriva att den lämnas på heder och samvete. Under sådana omständigheter utgör BrB:s generella regler om straffansvar för oriktiga uppgifter ett fullgott skydd. Undantag från denna grundregel bör dock kunna göras om det av olika skäl inte anses lämpligt eller möjligt att föreskriva att uppgiften lämnas under försäkran. Undantag bör även kunna göras när de oriktiga uppgifterna inte ensamma är tillräckliga för straffansvar, utan det också krävs att de oriktiga uppgifterna medför en effekt, som t.ex. ett felaktigt beslut. Även under de sistnämnda omständigheterna kunde man ju i och för sig anse att den strängare straffskala som BrB tillhandahåller vore att föredra.

Den tid som utredningen har till sitt förfogande medger inte att utredningen beträffande varje enskild författning, som innehåller särskild straffsanktionering av lämnande av oriktiga uppgifter till myndigheter, överväger om det lämpligt att i stället använda sig av BrB:s straffbestämmelser och vilka lagändringar som i så fall behöver göras. För merparten av de aktuella författningarna får därför utredningen lämna frågan för fortsatta överväganden inom respektive departement. I syfte att exemplifiera hur en övergång till BrB:s straffbestämmelser kan se ut, lämnar dock utredningen i det följande avsnittet förslag till ändrade regleringar av straffsanktioneringen av oriktigt uppgiftslämnande när det gäller några av de berörda författningarna.

10.4.6. Några förslag rörande straffsanktionering av oriktigt uppgiftslämnande

Förslag: Krav på att uppgiftslämnande i vissa fall ska ske på heder

och samvete ska tas in i lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher, luftfartslagen (2010:500) och förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. Eftersom BrB:s bestämmelser om osann eller vårdslös försäkran då blir tillämpliga, ska de särskilda straffbestämmelserna om oriktigt uppgiftslämnande i författningarna upphävas.

I det följande tar utredningen upp tre författningar med särskilda straffsanktioneringar av oriktigt uppgiftslämnande och föreslår ändringar av regleringarna som innebär en övergång till BrB:s straffbestämmelser.

Den första regleringen är lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för

vissa kampsportsmatcher.

I lagen straffbeläggs med böter eller fängelse i högst sex månader bl.a. att skriftligen lämna oriktig uppgift i ett ansökningsärende, se 13 § 2. I subjektivt hänseende är oaktsamhet tillräckligt för straffansvar.

Om det i lagen införs en uttrycklig föreskrift om att uppgifter som lämnas skriftligen i ett ansökningsärende ska lämnas på heder och samvete blir BrB:s bestämmelser om osann eller vårdslös försäkran tillämpliga. Den särskilda straffbestämmelsen om oriktigt uppgifts-

lämnande i lagen om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher kan då upphävas.

Eftersom straffskalan i straffbestämmelsen i lagen om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher redan i dag upptar såväl böter som fängelse, innebär en övergång till BrB:s straffbestämmelser inte någon avsevärd förändring av straffskalan för oriktigt uppgiftslämnande i de aktuella ansökningsärendena. Skillnaden mellan straffbestämmelsen i lagen om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher och BrB:s straffsanktionering är att det enligt den senare gäller en strängare straffskala – fängelse i högst två år – för uppsåtligt brott (osann försäkran) som är grovt. En övergång till BrB:s bestämmelser medför alltså en viss repressionsökning.

Enligt utredningens mening är nämnda repressionsökning rimlig, bl.a. mot bakgrund av att en övergång till BrB:s straffbestämmelser också innebär att det lägsta subjektiva kravet för straffbarhet skärps från enbart oaktsamhet till grov oaktsamhet. Utredningen föreslår därför att det i lagen om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher ska införas krav på att uppgiftslämnande ska ske på heder och samvete samt att lagens straffbestämmelse om oriktigt uppgiftslämnande ska upphävas.

Luftfartslagen (2010:500) är den andra författningen som utred-

ningen tar upp.

Enligt lagen kan bl.a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter vid ansökan eller anmälan enligt 2 kap. straffas med böter eller fängelse i högst sex månader, se 13 kap. 4 § 4. I 2 kap. föreskrivs ansöknings- och anmälningsplikt för bl.a. ansökan om ett luftfartygs registrering och avregistrering samt anmälan av nyttjanderätt i luftfartyget.

Utredningen konstaterar att förutsättningarna för och effekterna av att övergå till BrB:s bestämmelser är i hög grad likartade med de som har beskrivits ovan när det gäller lagen om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher. Med hänvisning till de överväganden som utredningen har gjort i fråga om nämnda lag, föreslår utredningen även beträffande luftfartslagen att det ska införas krav på att uppgiftslämnande ska ske på heder och samvete samt att lagens särskilda straffbestämmelse om oriktigt uppgiftlämnande ska upphävas.

Den tredje och sista författningen som utredningen berör är

förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag.

Förordningen upptar i 14 § tredje stycket en straffbestämmelse som stadgar böter för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i en ansökan om transportbidrag lämnar oriktig uppgift, om gärningen

inte är belagd med straff enligt brottsbalken. I samma paragraf föreskrivs också att den som undertecknar en ansökan ska försäkra riktigheten av de uppgifter som lämnas, se 14 § andra stycket.

För att BrB:s straffbestämmelser om osann eller vårdslös försäkran ska vara tillämpliga krävs att den osanna uppgiften enligt lag eller annan författning lämnas på heder och samvete eller under annan dylik försäkran (den 1 juli 2013 byts sistnämnda begrepp mot annan

liknande försäkran). I praxis har bedömningen av vad som avses

med annan dylik försäkran tolkats restriktivt. I NJA 1976 s. 233 fann HD att kravet på dylik försäkran inte var uppfyllt när ett par på en blankett skriftligen försäkrat att uppgifterna i deras ansökan om bostadstillägg var sanningsenliga. En ledamot var skiljaktig och fann att rekvisitet var uppfyllt.

Enligt utredningens mening bör det krav som i dag föreskrivs i 14 § andra stycket i förordningen om regionalt transportbidrag ändras till ett krav på att uppgiftslämnandet ska ske på heder och samvete. Det kommer då inte att råda någon tveksamhet om att BrB:s bestämmelser om osann eller vårdslös försäkran är tillämpliga på oriktigt uppgiftlämnande i ansökningsärenden enligt förordningen och den särskilda straffbestämmelsen i förordningen behövs heller inte längre. En sådan övergång till BrB:s straffbestämmelser innebär en viss repressionsökning, eftersom straffskalan därmed kommer att omfatta inte bara böter utan också fängelse. Utredningen anser dock att denna repressionsökning kan motiveras av vikten av att Tillväxtverket, som prövar ansökningar om transportbidrag, får tillgång till korrekt information och kan förlita sig på denna vid beslutsfattandet.

I subjektivt hänseende medför en övergång till BrB:s bestämmelser inte någon förändring.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen dels att det i förordningen om regionalt transportbidrag ska införas ett uttryckligt krav på att uppgifter i ansökan om transportbidrag ska lämnas på heder och samvete, dels att straffbestämmelsen i förordningen ska upphävas.

11. Blankettstraffbud

11.1. Utredningens uppdrag

Högsta domstolen (HD) har i avgörandet NJA 2005 s. 33 uttalat sig beträffande vissa s.k. blankettstraffbuds förenlighet med regeringsformen (RF). Mot bakgrund av detta avgörande har utredningen fått i uppdrag att kartlägga på vilka områden det finns blankettstraffbud som kan antas stå i strid med RF och lämna förslag på en lösning.

11.2. Vad är ett blankettstraffbud?

Med blankettstraffbud avses en straffbestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan som fylls ut genom hänvisning till andra bestämmelser. De bestämmelser som fyller ut blankettstraffbudet kan finnas i samma författning eller i en separat författning på samma eller lägre konstitutionell nivå (se exempel på de olika typerna nedan). Blankettstraffbud är mycket vanliga inom det specialstraffrättsliga området, men förekommer även i brottsbalken (BrB).

Exempel på ett blankettstraffbud som fylls ut av bestämmelser i samma författning kan hämtas från aktiebolagslagen (2005:551). Straffbestämmelsen i 30 kap. 1 § 1 aktiebolagslagen stadgar böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen bryter mot 1 kap. 7 eller 8 § i samma lag. De sistnämnda paragraferna innehåller bestämmelser om förbud mot spridning av aktier m.m. i privata aktiebolag.

I fråga om blankettstraffbud som fylls ut av bestämmelser i andra författningar än den som upptar själva straffbudet finns det, som redan framgått, flera olika varianter. I det följande ges några exempel.

Straffbestämmelsen om fyndförseelse i 10 kap. 8 § BrB är ett blankettstraffbud som i fråga om det straffbelagda beteendet hänvisar till separat reglering på samma konstitutionella nivå. I bestämmelsen föreskrivs böter för den som inte fullgör vad i lag är föreskrivet om skyldighet att tillkännage hittegods eller annans sak som man av misstag eller tillfällighet har fått i besittning. Utfyllande bestämmelser till straffbudet om fyndförseelse finns främst i lagen (1938:121) om hittegods och i lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd.

Som ovan nämnts kan också ett blankettstraffbud sanktionera överträdelser av bestämmelser som finns i författning på lägre konstitutionell nivå än den författning som upptar blankettstraffbudet. Det kan t.ex. vara fråga om en straffbestämmelse i lag som fylls ut av en föreskrift meddelad av regeringen eller en förvaltningsmyndighet.

Exempel på det förstnämnda – blankettstraffbud som fylls ut av en föreskrift meddelad av regeringen – finns i jaktlagen (1987:259). I 43 § 2 jaktlagen stadgas böter eller fängelse i högst ett år för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bl.a. föreskrift som har meddelats med stöd av 29 § 1 samma lag. Sistnämnda bestämmelse innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om de tider när olika slag av vilt får jagas inom skilda delar av landet. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i jaktförordningen (1987:905), se 2 § och bilaga 1 till förordningen.

Från fiskelagen (1993:787) kan hämtas exempel på blankettstraffbud som fylls ut av myndighetsföreskrifter (och föreskrifter av regeringen). I 40 § första stycket fiskelagen straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot föreskrifter som meddelats med stöd av bl.a. 19 § samma lag. Sistnämnda paragraf innehåller bl.a. bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela vissa föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande. Regeringen har använt sig av bemyndigandet för att meddela materiella föreskrifter för fisket, men har också delegerat föreskriftsrätt till Havs- och vattenmyndigheten, se 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Denna myndighet har sin tur också använt sitt bemyndigande och meddelat materiella bestämmelser på området.

En typ av blankettstraffbud som också bör nämnas är sådana som fylls ut av bestämmelser i EU-förordningar. Livsmedelslagen

(2006:804) kan här tas som exempel. Av 5 § framgår att lagen kom-

pletterar sådana bestämmelser i EU-förordningar som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde

samt att regeringen i Svensk författningssamling ska ge till känna vilka grundförordningar som avses. I straffbestämmelsen i 29 § andra stycket stadgas böter för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.

11.3. Normgivningsreglerna

Reglerna i RF om skydd mot frihetsberövande (se 2 kap. 8 och 20 §§) innebär att huvudprincipen är att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan ska beslutas av riksdagen i lag.

Av 8 kap. 3 § första stycket (tidigare 8 kap. 7 § första stycket) RF framgår att riksdagen kan ge regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter i vissa fall. Bemyndigandet omfattar dock inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Enligt paragrafens andra stycke kan emellertid riksdagen i lag föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Denna bestämmelse får sägas i viss mån lätta upp kravet på att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan ska beslutas av riksdagen i lag.

Det anförda innebär att blankettstraffbud som hänvisar till lag eller regeringsföreskrifter – som t.ex. de i avsnitt 11.2 berörda bestämmelserna i 10 kap. 8 § BrB om fyndförseelse och i 43 § 2 jaktlagen om överträdelser av regeringsföreskrifter om jakttider – utan tvekan är grundlagsenliga.

Även blankettstraffbud som fylls ut av föreskrifter i EU-förordningar är tillåtna enligt normgivningsreglerna. Detta har HD konstaterat i NJA 2007 s. 227. I dessa fall är det nämligen inte fråga om någon delegering av normgivningskompetens. Enligt HD är i stället EU-förordningar snarast att likställa med svensk lag. Straffbestämmelsen i 29 § andra stycket livsmedelslagen (se avsnitt 11.2) är ett exempel på ett blankettstraffbud av aktuellt slag.

De blankettstraffbud som däremot har visat sig vara problematiska när det gäller förenligheten med normgivningsreglerna är sådana som fylls ut av föreskrifter meddelade på lägre konstitutionell nivå än regeringen. Straffbestämmelsen i 40 § första stycket fiskelagen, som fylls ut av föreskrifter meddelade på myndighetsnivå (se avsnitt 11.2), är ett exempel på ett sådant blankettstraffbud. Det är enbart blankettstraffbud av nu angivet slag som den fortsatta framställningen kommer att behandla.

11.4. Högsta domstolens praxis m.m.

HD har i avgörandet NJA 2005 s. 33 prövat frågan om blankettstraffbuds överensstämmelse med RF i vissa fall.

Det blankettstraffbud som aktualiserades i rättsfallet var en straffbestämmelse i skogsvårdslagen (1979:429). I denna stadgades böter eller fängelse för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgjorde viss anmälningsskyldighet som hade föreskrivits med stöd av en annan bestämmelse i lagen. I sistnämnda bestämmelse angavs att skogsmarkens ägare var skyldig att, enligt föreskrifter som meddelades av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde, underrätta Skogsvårdsstyrelsen om avverkning som skulle äga rum på dennes mark. I föreskrifter meddelade av Skogsstyrelsen föreskrevs att anmälan till Skogsvårdsstyrelsen skulle göras minst sex veckor innan föryngringsavverkning som omfattade minst 0,5 hektar påbörjades.

I förevarande fall hade skogsavverkning ägt rum på ett omkring fyra hektar stort område trots att inte minst sex veckor hade förflutit från den dag då avverkningsanmälan ingetts. Med anledning av detta hade åtal väckts mot en person för oaktsam underlåtelse att fullgöra i skogsvårdslagen föreskriven anmälningsskyldighet, alternativt medhjälp till sådant brott. Den tilltalade dömdes av hovrätten i enlighet med sistnämnda till dagsböter och förpliktades att betala avgift till brottsofferfonden. HD meddelade prövningstillstånd enbart såvitt avsåg frågan om den tilltalade skulle utge avgift till brottsofferfonden. I 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond föreskrivs att den som döms för ett eller flera brott ska åläggas att betala en avgift, om fängelse ingår i straffskalan för något av brotten. Den fråga som målet i HD gällde var således om fängelse kunde följa på det brott som den tilltalade hade dömts för.

HD påpekade att straffbestämmelsen i skogsvårdslagen var ett exempel på en sådan straffrättslig föreskrift som brukar betecknas blankettstraffstadgande och som kännetecknas av att brottsbeskrivningen fylls ut genom en hänvisning till en primär regel på annat ställe i regelverket. I det här fallet hänvisade straffbestämmelsen till såväl bestämmelser i samma lag som till föreskrifter meddelade med stöd av lagen. I det sistnämnda hänseendet gällde hänvisningen föreskrifter i författningar på lägre konstitutionell nivå än lag, nämligen sådana som var meddelade av regeringen eller, efter bemyndigande, förvaltningsmyndighet.

HD konstaterade att bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket (numera 8 kap. 3 § andra stycket) RF, som tillåter blankettstraffbud med fängelse i straffskalan, till sin ordalydelse enbart avser föreskrifter som meddelas av regeringen. HD fann också att det får anses att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner

fyller ut blankettstraffbud med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter.

Den aktuella bestämmelsen i skogsvårdslagen var enligt HD partiellt grundlagsstridig. Det kunde inte anses förenligt med RF att tillämpa den på ett sådant sätt att fängelse dömdes ut för ett åsidosättande av en av Skogsstyrelsen meddelad föreskrift. Av detta följde i sin tur att fängelse i förevarande fall inte kunde anses ingå i straffskalan för det brott som den tilltalade hade dömts för. Någon avgift till brottsofferfonden skulle därför inte utgå.

Frågan om blankettstraffbud har även berörts av HD i några senare rättsfall, NJA 2006 s. 293 (I och II), NJA 2007 s. 918 och

NJA 2008 s. 567. Dessa redovisas i det följande.

NJA 2006 s. 293 I avsåg åtal för otillåten miljöverksamhet.

Enligt föreskrifter meddelade av Statens naturvårdsverk krävdes tillstånd av kommunal nämnd för att yrkesmässigt få använda vissa bekämpningsmedel bl.a. inom skyddsområde för vattentäkt. Föreskrifterna byggde på bemyndiganden som numera meddelas med stöd av miljöbalken. Överträdelser av de aktuella föreskrifterna kunde medföra ansvar enligt bestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i miljöbalken (29 kap. 4 §). I denna bestämmelse stadgades böter eller fängelse bl.a. för den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjade eller bedrev en verksamhet utan att ha inhämtat tillstånd som föreskrevs i balken.

Omständigheterna i rättsfallet var följande. Ett bolag hade hos den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden sökt tillstånd jämlikt nämnda föreskrifter för att använda fyra olika preparat som bekämpningsmedel inom ett skyddsområde för vattentäkt. Nämnden hade i sitt beslut beviljat tillstånd för två av dessa och avslagit ansökan beträffande övriga två. Trots detta använde bolaget samtliga fyra preparat. Åtal väcktes mot den miljöansvarige regionchefen för otillåten miljöverksamhet. HD, som biföll åtalet, konstaterade att straffbestämmelsen utgjorde ett blankettstraffbud. Fråga uppkom då om fängelse kunde anses ingå i straffskalan så att avgift till brottsofferfonden skulle utgå.

Riksåklagaren gjorde gällande att det inte fanns något stöd för att på grund av bestämmelserna i 8 kap. RF underlåta att fullt ut tillämpa straffskalan i straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet. Anledningen var att bestämmelsen i RF tar sikte på generella normer, vilket det inte var fråga om här, eftersom bolaget hade brutit mot ett särskilt tillstånd att använda vissa bekämpningsmedel.

HD uttalade att den av riksåklagaren berörda distinktionen kunde få betydelse exempelvis i sådana fall då regeringen med stöd av bemyndigande i en lag har föreskrivit att viss verksamhet inte får bedrivas utan tillstånd av förvaltningsmyndighet. Om någon åsidosätter en sådan av regeringen meddelad föreskrift antingen på det sättet att han bedriver verksamheten utan tillstånd av myndigheten eller också genom att han överträder villkor med vilka myndigheten har förenat ett tillstånd, avser överträdelsen inte några av myndighet meddelade generella föreskrifter utan ett förvaltningsbeslut. Bestämmelserna i 8 kap. RF hindrar då inte att han döms till fängelse för överträdelsen, under förutsättning att det i lag finns bestämmelser om fängelsestraff för brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

HD konstaterade att i det aktuella fallet låg emellertid inte saken till på detta sätt. Det förbud som bolaget brutit mot – förbudet att använda bekämpningsmedel utan tillstånd inom skyddsområde för vattentäkt – reglerades uteslutande i myndighetsföreskrifter. Regeln som bolaget brutit mot fanns alltså varken i någon lag eller i någon förordning. Det innebar att en förvaltningsmyndighet genom föreskrifter hade fyllt ut blankettstraffstadgandet i 29 kap. 4 § miljöbalken på ett sådant sätt att den gärning som åtalet avsåg helt hade angetts i dessa föreskrifter. Fängelse kunde därför inte anses ingå i straffskalan. Avgift till brottsofferfonden skulle således inte utgå.

NJA 2006 s. 293 II rörde ett fall där den straffbara gärningen

endast delvis var angiven i myndighetsföreskrifter.

I en av Statens naturvårdsverk meddelad kungörelse med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, haloner m.m. fanns krav på att vissa kontrollresultat årligen, dock senast den 31 mars varje efterföljande år, skulle rapporteras till den lokala tillsynsmyndigheten. Föreskrifterna fyllde ut en straffbestämmelse i miljöbalken (29 kap. 5 §) som föreskrev att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlät att lämna underrättelse eller uppgift eller lämnade en oriktig uppgift och därigenom försvårade

en tillståndsprövning eller tillsynsmyndighets verksamhet dömdes för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst två år.

I det aktuella fallet, som avsåg åtal för försvårande av miljökontroll, hade den tilltalade underlåtit att inom föreskriven tid inge rapport om köldmediekontroller. Frågan i HD gällde om fängelse ingick i straffskalan för gärningen.

HD konstaterade att straffbestämmelsen om försvårande av miljökontroll innehöll dels ett rekvisit om en skyldighet som fyllts ut av en förvaltningsmyndighet, dels ett rekvisit som begränsade omfattningen av det straffbara området. Enligt HD kunde det dock inte råda någon tvekan om att det var det materiella innehållet i föreskrifterna om vilka uppgifter som skulle lämnas, till vem de skulle lämnas och när det skulle ske som i det väsentliga angav omfattningen av det straffbara området. I dessa delar framgick kriminaliseringen inte till någon del av miljöbalken eller av någon förordning meddelad med stöd av denna. Det sagda innebar att en förvaltningsmyndighet hade fyllt ut bestämmelserna på ett sådant sätt att gärningen fick anses i det väsentliga ha angetts endast i myndighetsföreskrifter. Fängelse kunde därför inte anses ingå i straffskalan.

NJA 2007 s. 918 avsåg visserligen frågan om förverkande kan ske

på grund av brott mot ett blankettstraffbud, när den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges genom myndighetsföreskrifter. Av intresse i detta sammanhang är dock HD:s bedömning av om det blankettstraffbud som aktualiserades var otillåtet eller ej.

I målet åtalades befälhavarna på två fiskefartyg för brott mot den straffbestämmelse i 40 § fiskelagen som har beskrivits i avsnitt 11.2. Brottet bestod i att de vid yrkesmässigt trålfiske i Östersjön parfiskat efter sill och skarpsill och därvid av oaktsamhet fångat, behållit ombord och landat fångster som överskridit högsta tillåtna ranson av sådan fisk.

HD konstaterade att det materiella innehållet i bestämmelserna om straff och förverkande fanns väsentligen i föreskrifter som hade meddelats av en förvaltningsmyndighet (föreskrifterna meddelades då av Fiskeriverket). Visserligen kunde det av tillämplig lag och förordning utläsas att straff och förverkande tog sikte på överträdelser som begränsade fisket, men den närmare innebörden av begränsningarna och därmed av det straffbara området kunde inte fastställas utan myndighetsföreskrifterna. Det var i dessa föreskrifter som det angavs om begränsningar fanns och vad som i så fall gällde i fråga om fångstområde, fisk, fiskemetod och högsta

tillåtna fångst under en viss tid. Det handlade således om ett otillåtet blankettstraffbud.

Av de ovan redovisade avgörandena framgår sammanfattningsvis att blankettstraffbud med fängelse i straffskalan, som har fyllts ut av myndighetsföreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i myndighetsföreskrifter, inte är tillåtna enligt RF. I dessa fall anses inte fängelse ingå i straffskalan och en domstol kan därför inte döma till fängelse. Däremot kan en domstol lägga ett sådant blankettstraffbud till grund för förverkande.

NJA 2008 s. 567 rörde straffbestämmelsen om tjänstefel i

20 kap. 1 § BrB. I bestämmelsen straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätta vad som gäller för uppgiften. Den fråga som behandlades i målet var om tjänstefelsbestämmelsen med sin hänvisning till ”vad som gäller för uppgiften”, uppfyller RF:s principiella krav på att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan ska beslutas av riksdagen. Nämnda uttryck preciseras nämligen inte närmare i författningstexten och kan därför behöva fyllas ut av andra normer än lag.

HD kom fram till att tjänstefelsbestämmelsen innehåller en fullständig beskrivning av den straffbelagda gärningen. Enligt HD kan de utfyllande normer som finns i bl.a. myndighetsföreskrifter ges betydelse vid prövningen, men de utgör inte en del av själva brottsbeskrivningen. HD ansåg alltså att bestämmelsen om tjänstefel inte utgör ett otillåtet blankettstraffbud.

Lagrådet har i några lagstiftningsärenden på senare tid gjort vissa uttalanden om blankettstraffbud som är av intresse för utredningens uppdrag i denna del. Nedan redovisas nämnda uttalanden.

Det första av ärendena avsåg ändringar i miljöbalkens regler om straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier (prop. 2011/12:59). Straffbuden som aktualiserades var blankettstraffbud, i vilka det hänvisades till artiklar i EU-förordningar. I yttrandet över lagrådsremissen (se a. prop. s. 70 ff.) pekade Lagrådet på att den norm som ett blankettstraffbud hänvisar till i vissa fall utgör och i andra fall inte utgör en del av själva straffbestämmelsen. Lagrådet anförde att om det är på det ena eller andra sättet har omedelbar betydelse för kravet på subjektiv täckning. I det senare fallet, men inte i det förra fallet, är det en förutsättning för ansvar att gärningsmannen inte endast insett (eller bort inse) vad han har gjort utan också att

han därigenom brutit mot en norm som blankettstraffbudet hänvisar till.

Härefter har Lagrådet i yttrande över lagrådsremissen om vissa åtgärder mot illegala vapen (se prop. 2011/12:109 s. 70 ff.) på nytt uttalat sig angående blankettstraffbud.

I detta yttrande betonade Lagrådet (a. prop. s. 73) att HD vare sig i 2005 års fall eller i senare avgöranden har gjort gällande att det skulle gälla något absolut förbud mot att blankettstraffbud med fängelse i straffskalan utfylls av normer från annat håll. Som ett tydligt exempel på ett fall när ett sådant förbud inte gäller hänvisade Lagrådet till 2008 års fall om tjänstefel. Enligt Lagrådet torde HD:s uttalande i detta avgörande – om att de olika utfyllande normer som kunde ges betydelse vid prövningen i det aktuella fallet inte var en del av själva brottsbeskrivningen – få ses som en precisering av uttryckssättet i 2005 års fall där RF:s förbud angavs avse utfyllnad ”på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter”.

Lagrådet hänvisade till vad man i det tidigare yttrandet hade anfört om att den norm som ett blankettstraffbud hänvisar till i vissa fall utgör och i andra fall inte utgör en del av själva straffbestämmelsen etc., och konstaterade att det i praktiken dock sällan klart framgår av en straffbestämmelses formulering eller på annat sätt om ett blankettstraffbud ska uppfattas på det ena eller andra sättet.

Härefter uttalade Lagrådet (a. prop. s. 73 f.) att det finns goda skäl för att anta att RF:s förbud mot utfyllnad av blankettstraffbud med fängelse i straffskalan endast omfattar fall där den norm som det hänvisas till ska uppfattas som en del av själva straffbestämmelsen. Vidare anförde Lagrådet att, om detta är riktigt, innebär det att RF inte innefattar något principiellt hinder mot att i straffbestämmelser med fängelse i straffskalan kriminalisera överträdelser av myndighetsföreskrifter under förutsättning att det står klart att föreskrifterna inte ska uppfattas som en del av straffbestämmelsen utan att det för ansvar också krävs att gärningsmannen haft uppsåt (eller varit oaktsam) i förhållande till existensen av eller innehållet i den föreskrift som ligger till grund för talan.

I yttrande över förslag till ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. har Lagrådet på nytt berört frågan om otillåtna blankettstraffbud (se prop. 2012/13:96 s. 139 f.).

Det remitterade förslaget innebar att kriminalisering av brott mot vissa föreskrifter och beslut (i nuvarande 2 kap. 21 a §) skulle

flyttas till en egen paragraf med endast böter i straffskalan. Förslaget motiverades med att den nuvarande kriminaliseringen är ett otillåtet blankettstraffbud eftersom fängelse ingår i straffskalan. HD:s avgörande i 2005 års fall åberopades som stöd för den bedömningen.

Lagrådet anförde att det i och för sig inte hade någon invändning mot förslaget. Däremot var Lagrådet inte övertygat om att det var nödvändigt med en ändring av de skäl som anförts i remissen. Lagrådet pekade på att det under senare tid i ett par yttranden tagit upp frågan om blankettstraffbud och innebörden, vad gäller tillåtlighet och konstruktion, av det i remissen åberopade och andra avgöranden av HD. Ett av de tidigare uttalandena återgavs, nämligen att goda skäl talar för att det förbud enligt RF mot utfyllnad av blankettstraffbud med fängelse i straffskalan som HD lagt till grund för sina avgöranden endast omfattar fall där den norm som det hänvisas till ska uppfattas som en del av själva straffbestämmelsen.

Därefter anförde Lagrådet att detta innebär att det i och för sig inte skulle föreligga något hinder mot att ha en straffbestämmelse med fängelse i straffskalan för överträdelser av föreskrifter som utfärdats av en myndighet så länge som det står klart att kravet på uppsåt (eller oaktsamhet) gäller i förhållande till förekomsten av och innehållet i den överträdda föreskriften. Enligt Lagrådet föreföll det också troligt att den aktuella straffbestämmelsen ska uppfattas på detta sätt. Någon lagändring skulle i så fall inte vara nödvändig.

I sammanhanget finns anledning att nämna att regeringen i propositionen vidhöll det förslag som hade lagts fram i lagrådsremissen. Regeringen anförde att, även med beaktande av vad Lagrådet anfört, talade övervägande skäl för att bestämmelsen, så som den var utformad, var att betrakta som ett otillåtet blankettstraffbud och att det i vart fall fanns anledning att undanröja den tvekan som kunde uppstå vid tillämpningen (se prop. 2012/13:96 s. 52).

Mot bakgrund av de ovan redovisade uttalandena från Lagrådet synes frågan om vilka blankettstraffbud som egentligen är otillåtna ha fått ny aktualitet. Inför utredningens kartläggning av områden där det kan antas finnas otillåtna blankettstraffbud, finns det därför anledning att reflektera något över uttalandena.

Utredningen instämmer i det resonemang som Lagrådet har fört i de aktuella lagstiftningsärendena om att HD inte har gjort gällande att det finns något absolut förbud mot att blankettstraffbud

med fängelse i straffskalan fylls ut av normer från annat håll. Enligt utredningens uppfattning står det klart att 2005 års rättsfall medger att viss utfyllnad sker med myndighetsföreskrifter. Det är först om den straffbelagda gärningen (helt eller) i det väsentliga anges i myndighetsföreskrifter som blankettstraffbudet är otillåtet. Varje utfyllnad av ett blankettstraffbud genom normer på myndighetsnivå medför alltså inte nödvändigtvis att blankettstraffbudet blir grundlagsstridigt. Det sagda skulle enligt utredningen möjligen också kunna uttryckas så att RF:s förbud mot utfyllnad av blankettstraffbud med fängelse i straffskalan endast omfattar fall där den norm som det hänvisas till ska uppfattas som en del av själva straffbestämmelsen.

Som Lagrådet har anfört framgår det sällan i praktiken av en straffbestämmelses formulering eller på annat sätt (t.ex. av förarbeten eller praxis) om blankettstraffbudet ska uppfattas så att den utfyllande normen utgör eller inte utgör en del av själva straffbestämmelsen. Enligt utredningens mening bör dock avgörande för om en utfyllande myndighetföreskrift ska ses som en del av straffbestämmelsen vara om den reglering som upptar den aktuella straffbestämmelsen innehåller en i det närmaste fullständig materiell brottsbeskrivning. I dessa fall anges alltså den straffbelagda gärningen inte helt eller i det väsentliga i myndighetsföreskrifterna och straffbestämmelsen står därför inte heller i strid med RF.

Det nyss sagda kan illustreras med det tidigare behandlade avgörandet om tjänstefel i NJA 2008 s. 567. I rättsfallet prövade HD om straffbestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § BrB utgjorde ett otillåtet blankettstraffbud. Bestämmelsen innehåller en hänvisning till ”vad som gäller för uppgiften”, vilket uttryck inte preciseras närmare i författningstexten och kan behöva fyllas ut av andra normer än lag. HD pekade på att uttrycket i stor utsträckning, men inte enbart, tar sikte på vad som följer av andra föreskrifter och att straffbestämmelsen sålunda inte är utformad som en sanktionsregel för överträdelser av vissa andra föreskrifter. HD framhöll också att lagbestämmelsen innehåller en beskrivning av den straffbelagda gärningen och i den meningen framstår som i och för sig fullständig. Att olika normer och påbjudna handlingsmönster får vägas in i bedömningen av om en viss handling eller underlåtenhet strider mot vad som gäller för uppgiften och därigenom indirekt kan påverka straffansvaret innebar enligt HD inte att den straffbelagda gärningen beskrivs i andra rättsregler än lagbestämmelsen. Med andra ord, anförde HD, utgör de olika ut-

fyllande normer som kan ges betydelse vid prövningen inte en del av själva brottsbeskrivningen i straffbestämmelsen och det kan därmed inte ur RF härledas ett krav på att alla utfyllande normer av detta slag ska vara beslutade i den ordning som förutsätts vid straffbestämmelser med fängelse i straffskalan.

Utredningens uppfattning är alltså att det är främst straffbestämmelsens utformning och lydelse som har betydelse för om en utfyllande myndighetsföreskrift ska ses som en del av straffbestämmelsen eller inte. 2008 års fall får enligt utredningens mening förstås på detta sätt.

Också frågor om subjektiv täckning är, som Lagrådet påpekat, av betydelse i sammanhanget.

Enligt utredningen framstår Lagrådets resonemang om att det gäller olika krav på subjektiv täckning beroende på om de utfyllande normerna utgör en del av straffbestämmelsen eller inte, som rimligt. Inte minst legalitetshänsyn talar för att när de utfyllande normerna inte utgör en del av straffbestämmelsen måste det för ansvar krävas att gärningsmannen inte endast insett (eller bort inse) vad denne gjort, utan också att han eller hon därigenom brutit mot en norm som blankettstraffbudet hänvisar till. I dessa fall är normen i fråga snarare att se som ett brottsrekvisit, vilket ju kräver subjektiv täckning, än som en utfyllnad av straffbudet. Om den norm som fyller ut blankettstraffbudet däremot utgör en del av straffbestämmelsen är det tillräckligt för ansvar att gärningsmannen har insett vad han eller hon har gjort.

I den bestämmelse som var aktuell i lagen om kulturminnen straffbelades att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av en annan paragraf i lagen, enligt vilken regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bl.a. får meddela föreskrifter om vad allmänheten ska iaktta inom och i närheten av fornlämningsområden. I sitt yttrande anförde Lagrådet, som angetts ovan, att det inte var övertygat om att det var nödvändigt att ändra det befintliga straffbudet av det skälet att det var otillåtet enligt RF. Lagrådets uppfattning synes ha varit att de utfyllande myndighetsföreskrifterna inte ska uppfattas som en del av straffbestämmelsen, utan att det i stället gäller ett krav på uppsåt i förhållande till förekomsten av och innehållet i den överträdda föreskriften.

Oavsett hur det förhåller sig med tillåtligheten av det ifrågasatta straffbudet anser utredningen att den rådande ordningen inte är lämplig, inte minst med hänsyn till att det alltför ofta inte framgår,

vare sig av de ifrågasatta blankettstraffbudens utformning eller av deras förarbeten hur de är tänkta att uppfattas. Utredningen anser också att de uttalanden som regeringen gjorde i den efterföljande propositionen, där man vidhöll det ursprungligen remitterade förslaget (se ovan och prop. 2012/13:96 s. 52), har fog för sig. Som angetts ovan anförde regeringen där att övervägande skäl talade för att bestämmelsen, så som den var utformad, var att betrakta som ett otillåtet blankettstraffbud och att det i vart fall fanns anledning att undanröja den tvekan som kunde uppstå vid tillämpningen.

Med hänsyn till de krav som gäller för straffbestämmelser i fråga om tydlighet och förutsebarhet finns det enligt utredningen anledning att resonera på samma sätt i fråga om andra blankettstraffbud där det, mot bakgrund av Lagrådets uttalanden, synes kunna ifrågasättas om straffbudet är otillåtet eller ej. Utredningen anser därför att, med undantag för blankettstraffbud som tveklöst framstår som tillåtna, bör samtliga blankettstraffbud med fängelse i straffskalan som fylls ut av normer meddelade på lägre nivå än regeringen åtgärdas.

11.5. Kartläggning av områden med otillåtna blankettstraffbud

11.5.1. Inledning

Bedömning: Straffbestämmelsen om osann eller vårdslös för-

säkran i 15 kap. 10 § BrB utgör inte ett otillåtet blankettstraffbud.

Av direktiven framgår att den kartläggning som utredningen ska göra i fråga om otillåtna blankettstraffbud avser på vilka områden

det kan antas finnas sådana straffbestämmelser. Det handlar alltså

inte om att göra en fullständig kartläggning av samtliga otillåtna blankettstraffbud som finns i dag, vilket skulle kräva ett omfattande arbete och ta mer tid i anspråk än vad denna utredning har till sitt förfogande.

För att få en överblick över inom vilka områden det kan finnas otillåtna blankettstraffbud har utredningen bett samtliga departement att inventera förekomsten av blankettstraffbud som dels har fängelse i straffskalan och dels tillåter utfyllnad av förvaltnings-

myndighet eller kommun. Departementen har också ombetts att ange vilka av dessa blankettstraffbud som har fyllts ut.

I avsnitt 11.5.2 nedan redogörs för de områden som utredningen, mot bakgrund av det material som kommit in från departementen, identifierat såsom innehållande blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna (oförenliga med RF:s normgivningsregler). Redovisningen har samma upplägg i fråga om indelning i områden och den inbördes ordningen mellan dessa, som utredningen har använt vid kartläggningen av det straffsanktionerade området. I anslutning till varje område berörs de författningar och ges exempel på straffbud i dessa som, enligt vad som framkommit av den tidigare nämnda inventeringen, aktualiseras i sammanhanget.

På brottsbalksområdet är det endast straffbestämmelsen i 15 kap. 10 § om osann eller vårdslös försäkran, som utredningen funnit anledning att ta upp i sammanhanget. Anledningen till detta är att det har ifrågasatts om straffbudet är att anse som ett otillåtet blankettstraffbud.

Enligt den lydelse av paragrafen som träder i kraft den 1 juli 2013, då revisionen av förfalsknings- och sanningsbrotten genomförs (se avsnitt 10.2), kommer det att vara straffbart som osann

försäkran att på annat sätt än muntligen lämna osann uppgift eller

förtiga sanningen, när uppgiften enligt lag eller annan författning lämnas på heder och samvete eller under annan liknande försäkran. Om gärningen begås av grov oaktsamhet är den straffbar som

vårdslös försäkran.

I betänkandet Urkunden I Tiden, SOU 2007:92, som ligger till grund för nämnda revision, föreslogs att lagtexten skulle ändras så att kravet på heder och samvete skulle meddelas antingen i lag eller i förordning från regeringen. Anledningen var att begreppet ”författning” kunde anses medge att bestämmelser om kravet på hur uppgifterna lämnas skulle kunna meddelas t.ex. i myndighetsföreskrifter. Bestämmelsen angavs därmed kunna utgöra ett otillåtet blankettstraffbud. (Se a. bet. s. 145 ff.)

I propositionen föreslog dock regeringen att bestämmelsen även fortsättningsvis skulle hänvisa till ”lag eller annan författning” (prop. 2012/13:74 s. 54 ff.). Regeringen tog inte ställning i frågan om straffbestämmelsen är ett otillåtet blankettstraffbud, utan angav endast att frågan om lämplig författningsnivå lämpligen borde tas upp av denna utredning.

Enligt utredningens mening är bestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran inte ett otillåtet blankettstraffbud. Själva brotts-

beskrivningen i bestämmelsen måste anses tillräckligt materiellt fullständig, eftersom det i bestämmelsen ges tillräcklig information om vad den enskilde har att rätta sig efter för att undgå att bli träffad av straffbudet. Däri anges nämligen att i de fall som den enskilde är skyldig att lämna uppgifter på heder och samvete, gör han eller hon det under straffansvar. I vilka fall den enskilde är skyldig att lämna uppgifter på sådant sätt framgår visserligen av andra normer. Dessa normer behövs dock inte som utfyllnad av bestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran. Den står så att säga på egna ben.

11.5.2. Områden med blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna

De områden på vilka det finns blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna är följande: Energi, elektronisk kommunikation m.m., sjöfart, hälsa och sjukvård, jordbruk, fiske, jakt, livsmedel och djur, skatt, inkasso och kreditupplysning, sjöfynd och fornfynd, allmän ordning och säkerhet, arbete och anställning samt försvar.

11.5.2.1 Energi

På energiområdet synes endast förekomma något enstaka otillåtet blankettstraffbud.

Det aktuella blankettstraffbudet finns i 13 kap. 1 § första stycket 3 ellagen (1997:857). I detta stadgas böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift som har meddelats med stöd av två bemyndiganden i lagen. Enligt bemyndigandena får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, i den mån det behövs, antingen av hänsyn till driftsäkerheten hos det nationella elsystemet (8 kap. 1 § andra stycket) eller från elsäkerhetssynpunkt (9 kap. 1 § andra stycket), meddela föreskrifter om kontroll, provning eller besiktning och andra föreskrifter som angår elektriska anläggningar, anordningar avsedda att anslutas till sådana anläggningar, elektrisk materiel eller elektriska installationer.

Regeringen har delegerat föreskriftsrätt till dels Affärsverket svenska kraftnät och dels Elsäkerhetsverket. Dessa har i sin tur meddelat föreskrifter som fyller ut blankettstraffbudet i ellagen, se

t.ex. Affärsverket svenska kraftverks föreskrifter och allmänna råd om driftsäkerhetsteknisk utformning av produktionsanläggningar (SvKFS 2005:2) och Elsäkerhetsverkets föreskrifter om viss elektrisk materiel samt allmänna råd om dessa föreskrifters tillämpning (ELSÄK-FS 2000:1).

11.5.2.2 Elektronisk kommunikation m.m.

Det finns ett fåtal blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna på området elektronisk kommunikation m.m. Ett sådant finns i lagen

(2003:389) om elektronisk kommunikation och ett i lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning.

När det gäller lagen om elektronisk kommunikation är det 7 kap. 14 § som är aktuell i sammanhanget. I paragrafen finns ett blankettstraffbud som stadgar böter eller fängelse i högst sex månader för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av ett bemyndigande i lagen (3 kap. 14 § andra stycket). Bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud mot att inneha vissa elektriska eller elektroniska anläggningar som, utan att vara radioanläggningar, är avsedda att sända radiovågor. Regeringen har använt sig av möjligheten att meddela ett sådant förbud – se 14 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation – men har däremot inte delegerat någon föreskriftsrätt till myndigheten, i det här fallet Post- och telestyrelsen.

Ett blankettstraffbud på området som däremot har fyllts ut av myndighetsföreskrifter är 11 § i lagen om radio- och teleterminal-

utrustning. I denna bestämmelse stadgas böter eller fängelse i högst

sex månader för den som med uppsåt eller av oaktsamhet släpper ut utrustning på marknaden i strid med krav som anges i föreskrifter, som meddelas med stöd av ett par bemyndiganden i lagen.

Regeringen har delegerat föreskriftsrätt till Post- och telestyrelsen, som har meddelat föreskrifter som fyller ut ovan sagda blankettstraffbud, se t.ex. Post- och telestyrelsens föreskrifter om krav m.m. på radio och teleterminalutrustning (PTSFS 2004:7).

11.5.2.3 Sjöfart

När det gäller området sjöfart kan konstateras att det finns tre författningar som innehåller blankettstraffbud med fängelse i straffskalan, som kan fyllas ut av myndighetsföreskrifter. Det är fartygs-

säkerhetslagen (2003:364), lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled.

Utredningen har i avsnitt 8.7 föreslagit att straffbudet i den sistnämnda författningen ska upphävas eftersom det är obsolet. Det berörs därför inte närmare här.

Det blankettstraffbud som aktualiseras i fartygssäkerhetslagen är 8 kap. 2 §. I denna paragraf straffbeläggs med böter eller fängelse i högst sex månader en mängd olika gärningar, varvid det i viss utsträckning hänvisas till regler utanför lagen. Exempelvis är det straffbelagt (p 2) för redare och befälhavare att uppsåtligen eller av oaktsamhet använda ett fartyg till sjöfart utan att ha ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation, ett certifikat eller en annan handling som ska ha utfärdats för rederiet, fartyget, dess utrustning, lastning eller säkerhetsorganisation enligt lagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt förordning (EG) nr 336/2006. Som ytterligare exempel kan nämnas att det är straffbelagt (p 9) att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att anlita lots när man är skyldig att göra det på grund av en särskild föreskrift.

Efter bemyndigande av regeringen har Transportstyrelsen meddelat föreskrifter som fyller ut straffbuden i 8 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen. Det handlar t.ex. om Transportstyrelsens föreskrifter om säkerhetsorganisationer på rederier och fartyg som inte omfattas av förordning (EG) nr 336/2006 (TSFS 2009:1).

I lagen om åtgärder mot förorening från fartyg finns flera straffbestämmelser som kan fyllas ut av föreskrifter utanför lagen (10 kap. 1–4 §§). Exempelvis stadgas i 10 kap. 2 § böter eller fängelse i högst två år för befälhavaren, om han eller hon uppsåtligen eller av oaktsamhet har brustit i den tillsyn som behövs för att utsläpp inte ska ske i strid med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Som ytterligare exempel kan nämnas att i 10 kap. 4 § 3 a föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift om hantering av skadliga ämnen som har meddelats med stöd av ett bemyndigande i lagen.

Med stöd av bemyndigande i förordningen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg har Transportstyrelsen och Sjöfartsverket meddelat föreskrifter som fyller ut straffbuden i 10 kap. 2–4 §§. Det handlar t.ex. om Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg (TSFS 2010:96) och om Sjöfartsverkets kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om transport av farligt gods i hamn (SJÖFS 1991:8).

Det förslag som har lagts fram i betänkandet Ny lag om åtgärder

mot förorening från fartyg, SOU 2011:82, innebär att straffbestäm-

melserna i lagen ändras så att handlingsregler som har förskrivits på lägre normgivningsnivå än regeringen inte längre ska vara förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan. När den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges av en förvaltningsmyndighet har straffbestämmelserna endast böter i straffskalan (se a. bet. s. 239 ff.).

11.5.2.4 Hälsa och sjukvård

På området hälsa och sjukvård har identifierats två författningar som innehåller blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna, lagen

(1992:860) om kontroll av narkotika och läkemedelslagen (1992:859).

Det är endast den sistnämnda författningens blankettstraffbud som i praktiken har fyllts ut av myndighetsföreskrifter.

I lagen om kontroll av narkotika är det 13 § första stycket som aktualiseras. Där finns det ett blankettstraffbud som föreskriver böter eller fängelse i högst ett år bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver sådan verksamhet som avses i förordning (EG) nr 273/2004 utan erforderligt tillstånd eller utan att föreskriven registrering gjorts. Av EU-förordningen, som avser narkotikaprekursorer, dvs. ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika, följer att särskilda tillstånd och särskild registrering av uppgifter kan gälla för apotek och vissa myndigheter. Regeringen har delegerat till Läkemedelsverket att meddela föreskrifter om särskilda tillstånd och särskild registrering för apotek och myndigheter i fråga om att inneha eller släppa ut narkotikaprekursorer på marknaden. Läkemedelsverket synes dock inte ha meddelat några bestämmelser i den aktuella frågan (jfr. Läkemedelsverkets föreskrifter om kontroll av narkotika [LVFS 2011:9]).

I 26 § läkemedelslagen finns ett blankettstraffbud som kan antas vara otillåtet. Enligt paragrafens tredje stycke ska den som ger sig ut för att vara behörig att förordna läkemedel för att få ett läkemedel utlämnat i strid mot vad som är föreskrivet, dömas till böter eller fängelse i högst sex månader, om gärningen inte är belagd med strängare straff enligt BrB. Detsamma gäller enligt paragrafens fjärde stycke den som i sådan avsikt åberopar ett recept från en obehörig person.

Efter bemyndigande av regeringen har Läkemedelsverket meddelat föreskrifter på området, se t.ex. Läkemedelsverkets föreskrifter om förordnande och utlämnande av läkemedel och teknisk sprit (LVFS 2009:13).

11.5.2.5 Jordbruk

Endast en författning på området jordbruk innehåller blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna, nämligen lagen (1994:1710)

om EG:s förordningar om jordbruksprodukter.

Lagen innehåller två blankettstraffbud, 12 och 13 §§. I 12 § föreskrivs bl.a. böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av ett par bemyndiganden i lagen, liksom den som bryter mot EG: s förordningar om jordbruksprodukter eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med jordbruksprodukter eller villkor i beslut som har meddelats med stöd av förordningarna eller föreskrifterna. Blankettstraffbudet i 13 §, som upptar samma subjektiva krav och samma straffskala, avser oriktigt uppgiftslämnande.

Dessa blankettstraffbud fylls ut av ett mycket stort antal myndighetsföreskrifter. Föreskrifterna har meddelats av Statens jordbruksverk, se t.ex. Statens jordbruksverks föreskrifter om bestämmelser för efterlevnad av kvalitetskontroll för bananer (SJVFS 2011:36).

11.5.2.6 Fiske

På fiskeområdet finns det, dels i fiskelagen (1993:787)och dels i

lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, blankettstraffbud med fängelse i straffskalan som fylls ut

av myndighetsföreskrifter.

Fiskelagenupptar flera blankettstraffbud av aktuellt slag. Exem-

pelvis föreskrivs i 40 § första stycket böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av vissa bemyndiganden i lagen (dock innehåller straffskalan endast böter eller normerade böter när det gäller brott som begåtts i den ekonomiska zonen respektive vissa brott som begåtts i näringsverksamhet och som innefattat användning av motorförsett fiskefartyg, se 41 §). Med stöd av bemyndigandena får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter bl.a. för fiskevården och fiskets bedrivande. Såväl Havs- och vattenmyndigheten som Statens jordbruksverk hör till de myndigheter som har meddelat föreskrifter som fyller ut blankettstraffbudet. Den förstnämnda meddelar bl.a. årliga författningar där fisket stoppas efter uppfiskad kvot, se t.ex. Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om förbud mot visst svenskt fiske av lax i Östersjön under återstoden av år 2012 (HVMFS 2012:4).

Lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken

upptar i 11 § ett blankettstraffbud som fylls ut myndighetsföreskrifter. Exempel på sådana myndighetsföreskrifter är Statens jordbruksverks föreskrifter om insamling av uppgifter inom vattenbruket (SJVFS 2011:32).

I betänkandet Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag, SOU 2010:42, föreslås att fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska ersättas av en ny lag. Förslaget innebär bl.a. att straffsanktioneringen i de båda lagarna överförs till den nya lagen och att fängelse tas bort ur straffskalan för brott mot fiskelagstiftningen.

11.5.2.7 Jakt

På jaktområdet finns bara en specialstraffrättslig lag, jaktlagen

(1987:259). Jaktlagen innehåller flera blankettstraffbud. Ett som är

aktuellt i det här sammanhanget är straffstadgandet i 43 § 2. I bestäm-

melsen stadgas böter eller fängelse i högst ett år för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bl.a. föreskrifter som har meddelats med stöd av 30 § första stycket samma lag. Enligt sistnämnda bestämmelse får vid jakten användas endast de vapen och jaktmedel i övrigt som regeringen föreskriver. Regeringen får enligt 52 § överlåta föreskriftsrätten till förvaltningsmyndighet. Blankettstraffbudet i 43 § 2 har fyllts ut genom Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt och statens vilt (NFS 2002:18), som berör vilka jaktmedel som får användas vid jakt.

I sammanhanget kan nämnas att Jaktlagsutredningen (L 2012:01) har fått i uppdrag (dir. 2012:77) bl.a. att undersöka i vilken mån jaktlagen innehåller blankettstraffbud som kan antas stå i strid med regeringsformen och lämna förslag på en lösning. Uppdraget ska redovisas senast den 30 december 2014.

11.5.2.8 Livsmedel och djur

Det finns flera författningar på området livsmedel och djur som innehåller blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna. Djur-

skyddslagen (1988:534) hör till dessa författningar, likaså epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och förordningen (1956:413) om klassificering av kött.

I 36 § första stycket 2 djurskyddslagen finns ett blankettstraffbud med fängelse i straffskalan som fylls ut av myndighetsföreskrifter. I bestämmelsen straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot föreskrift som har meddelats med stöd av lagen. Lagen innehåller ett stort antal bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter rörande olika frågor. Regeringen har använt sig av delegationsmöjligheterna. Såväl Djurskyddsmyndigheten som Statens Jordbruksverk har meddelat en mängd föreskrifter som fyller ut blankettstraffbudet.

I betänkandet Ny djurskyddslag, SOU 2011:75, föreslås att det införs en bestämmelse enligt vilken brott mot föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av lagen bestraffas med böter, om inte samma eller strängare straff kan utdömas enligt andra bestämmelser i djurskyddslagen eller BrB. Det anförs i betänkandet (s. 839 f.) att vad som framgår av föreskrifterna är förtydliganden och konkretiseringar av djurskyddslagens bestämmelser. Att döma till fängelse i

de fall en gärning står i strid med djurskyddslagens övergripande straffbestämmelser bör därför enligt utredaren inte möta något hinder. Den föreslagna straffbestämmelsen anges vara avsedd att tillämpas i den mån bestämmelser i föreskrifterna inte skulle inrymmas som förtydliganden av djurskyddslagens straffbestämmelser.

Epizootilagenoch zoonoslagen är likartade till sin utformning.

I båda lagarna finns blankettstraffbud (20 § första stycket 1 och 2 epizootilagen och 12 § första stycket 1 och 2 zoonoslagen) som föreskriver böter eller fängelse i högst ett år för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bl.a. bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av olika bemyndiganden. I bemyndigandena ges regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att meddela vissa föreskrifter avseende förebyggande åtgärder och bekämpning av epizootiska sjukdomar respektive zoonoser. Statens jordbruksverk har meddelat ett stort antal föreskrifter som fyller ut nämnda blankettstraffbud. Som exempel kan nämnas Statens jordbruksverks föreskrifter om anmälningspliktiga djursjukdomar (SJVFS 2002:16) och Statens jordbruksverks föreskrifter om bekämpande av salmonella hos djur (SJVFS 2004:2).

I betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa – Ny ansvarsfördelning

mellan stat och näring, SOU 2010:106, föreslås att en ny djursmitts-

lag ska ersätta epizootilagen och zoonoslagen samt viss reglering i ytterligare några lagar. Förslaget omfattar såväl straffrättsliga bestämmelser som ett system med administrativa sanktionsavgifter. Det är vissa, i dag straffbelagda, mindre allvarliga överträdelser som föreslås sanktioneras med avgifter. För merparten av de straffsanktionerade gärningarna föreslås att straffskalan ska innehålla enbart böter. Regleringen på området skulle därmed inte längre komma att uppta några otillåtna blankettstraffbud.

11.5.2.9 Skatt

När det gäller otillåtna blankettstraffbud på skatteområdet aktualiseras bestämmelsen om smugglingsbrott i 3 § lagen (2000:1225)

om straff för smuggling. I bestämmelsen föreskrivs böter eller fängelse

i högst två år bl.a. för den som, i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling.

Straffbestämmelsen fylls i vissa fall ut av föreskrifter på myndighetsnivå och kan därför antas vara otillåten. Det torde i de aktuella fallen främst röra sig om föreskrifter meddelade av Livsmedelsverket och Statens jordbruksverk.

11.5.2.10 Inkasso och kreditupplysning

I inkassolagen (1974:182) finns blankettstraffbud som kan möjligen kan anses utgöra otillåtna blankettstraffbud. Det handlar om straffbestämmelserna i 17 § 2 och 3. I dessa straffbeläggs med böter eller fängelse i högst ett år att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot föreskrifter som kan meddelas enligt vissa andra bestämmelser i lagen. Enligt dess bestämmelser kan Datainspektionen meddela föreskrifter om hur verksamhet ska bedrivas, om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden och om förfarande med register i vissa situationer.

Det skulle kunna ifrågasättas om ovan nämnda föreskrifter snarast är att jämställa med villkor som ryms inom ramen för ett förvaltningsbeslut i enskilda fall. I så fall skulle det inte vara fråga om otillåtna blankettstraffbud.

11.5.2.11 Sjöfynd och fornfynd

På området sjöfynd och fornfynd finns det ett blankettstraffbud som fylls ut av myndighetsföreskrifter och som kan antas vara otillåtet.

I 2 kap. 21 a § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som av uppsåt eller oaktsamhet bl.a. bryter mot föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av 2 kap. 9 § samma lag. Enligt sistnämnda paragraf får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vad allmänheten ska iaktta inom och i närheten av fornlämningsområden. Sådana föreskrifter har meddelats av länsstyrelserna.

I prop. 2012/13:96 har regeringen föreslagit att ovan nämnda kriminalisering ska flyttas till en egen paragraf med enbart böter i straffskalan. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2014. (Utredningen har berört lagförslaget närmare i avsnitt 11.4.)

11.5.2.12 Allmän ordning och säkerhet

Av författningarna på området allmän ordning och säkerhet är det bara lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg som aktualiseras när det gäller frågan om otillåtna blankettstraffbud.

I 7 § första stycket 2 denna lag straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bl.a. föreskrift som meddelats med stöd av ett bemyndigande i lagen. Blankettstraffbudet fylls ut av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för tillämpning av lagen om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg (1979:357) (RPSFS 2000:27 – FAP 579-1).

11.5.2.13 Arbete och anställning

På området arbete och anställning har endast identifierats ett blankettstraffbud som kan antas vara otillåtet. Det finns i lagen

(1994:2077) om arbetsförmedlingstvång, som enbart är tillämplig när

det råder höjd beredskap. Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om förbud mot bl.a. annan arbetsförmedling än den offentliga. I 6 § stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen bryter mot förbud som föreskrivits med stöd av bestämmelser i lagen.

Regeringen har inte använt sig av möjligheten att delegera föreskriftsrätt till någon myndighet.

11.5.2.14 Försvar

Endast en författning på försvarsområdet innehåller blankettstraffbud som kan antas vara otillåtet. I en straffbestämmelse i ranso-

neringslagen (1978:268), som upptar fängelse i straffskalan, straff-

beläggs bl.a. att bryta mot vissa föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Regeringen har möjlighet att delegera viss föreskriftsrätt till myndighet, men så har inte skett. Det finns inte någon förordning meddelad med stöd av lagen och inte heller någon utpekad myndighet.

Betänkandet En ny ransonerings- och prisregleringslag, SOU 2009:69, bereds i Regeringskansliet. Förslaget i betänkandet innebär inte någon ändring av nämnda blankettstraffbud.

11.6. Överväganden om lösningar

Bedömning: Det finns flera tänkbara lösningar på problemet

med otillåtna blankettstraffbud. För varje enskild reglering bör övervägas vilken lösning som är den mest lämpliga. De lösningar som bör användas är följande:

  • Överväga om straff är nödvändigt eller om en sanktionsväxling kan komma i fråga.
  • Om böter är tillräckligt för att motverka beteendet – utmönstra fängelse ur straffskalan.
  • Om fängelsestraffet framstår som rimligt och nödvändigt – formulera en mer allmänt hållen straffbestämmelse som är materiellt fullständig.
  • Flytta upp de utfyllande föreskrifterna från myndighetsnivå till regeringsnivå.
  • Om blankettstraffbudet potentiellt skulle kunna fyllas ut av myndighetsföreskrifter, men så ännu inte har skett – ändra blankettstraffbudet så att det enbart straffbelägger överträdelser av regeringens föreskrifter.

I det följande avsnittet redovisar utredningen sina överväganden om lösningar av problemet med otillåtna blankettstraffbud. Eftersom regleringarna på de berörda områdena (se avsnitt 11.5.2) har skilda syften och ser olika ut, är det inte möjligt att ge en lösning som kan appliceras på samtliga fall. Utredningen kommer i stället att visa på några olika sätt att hantera problematiken, vilka dessutom många gånger kan behöva kombineras för att nå en tillfredsställande lösning på det enskilda området. I sammanhanget ska också påpekas att utredningen inte har övervägt lösningar som innefattar ändringar i grundlagen, eftersom det i direktiven uttryckligen anges att detta inte ingår i uppdraget.

En väsentlig del av utredningens uppdrag består i att ta fram kriterier för när kriminalisering är befogad och att analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt. Mot denna bakgrund är det en naturlig utgångspunkt, när det gäller att hitta en lösning på frågan om otillåtna blankettstraffbud, att överväga om det alls är befogat att använda straffrätt på området i fråga

eller om sanktionsväxling kan komma i fråga. Utredningen berör nedan några av de aspekter som är av betydelse vid dessa överväganden. För en fullständig beskrivning av utredningens kriterier för kriminalisering, vilka överväganden som bör göras när det gäller sanktionsväxling etc., hänvisas till 7–9 kap.

På de flesta av de områden där otillåtna blankettstraffbud förekommer framstår det, enligt utredningens mening, i och för sig som nödvändigt att ha repressiva handlingsdirigerande regler. Däremot, menar utredningen, är det långt ifrån säkert att det i samtliga fall också är befogat att använda sig av just kriminalisering. Utredningens uppfattning är att det många gånger kan finnas anledning att fråga sig om de beteenden som sanktioneras verkligen präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd. En fråga som ofta också framstår som relevant att ställa är om inte andra sanktioner än straff – vite, sanktionsavgift eller indragning av tillstånd – skulle ha en mer handlingsdirigerande effekt. Det finns i sammanhanget anledning att framhålla att vissa av de aktuella blankettstraffbuden utgör s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar och att påminna om att utredningen i avsnitt 9.3.1 generellt har pekat ut kriminaliseringar av den karaktären som intressanta för övervägande av sanktionsväxling. Lagen om radio- och teleterminalutrustning (se avsnitt 11.5.2.2) kan nämnas som exempel på en författning vars otillåtna blankettstraffbud också utgör en förvaltningsrättslig stödkriminalisering.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns goda skäl att anta att problemet med de otillåtna blankettstraffbud som finns i dag i vart fall delvis skulle kunna lösas genom sanktionsväxling. Den sanktion som oftast ligger närmast till hands att växla till är sannolikt sanktionsavgift.

Om sanktionsväxling inte är lämpligt, utan det är nödvändigt att hålla fast vid straffet som sanktionsmetod, finns det några olika lösningar att överväga.

En av dessa lösningar är att ta bort fängelse från straffskalorna för de berörda blankettstraffbuden, så att dessa enbart föreskriver böter. Den avgörande frågan vid övervägande av denna lösning är om böter är ett tillräckligt straff för de aktuella beteendena. En aspekt som utredningen vill framhålla är att i praktiken har domstolarna efter 2005 års avgörande endast kunnat använda sig av bötespåföljden. Detta förhållande har, såvitt känt, inte uppfattats som otillfredsställande. En ytterligare aspekt att beakta är givetvis

att det inte heller finns behov av att använda straffprocessuella tvångsmedel vid brottsutredningen (se avsnitt 9.2.3, där utredningen har berört frågan närmare).

Lagen om kulturminnen kan tas som ett exempel på användande av nämnda lösning. Som tidigare har redogjorts för (se avsnitt 11.4 och 11.5.2.11) har regeringen föreslagit att fängelse ska utgå ur straffskalan för överträdelser av vissa föreskrifter och beslut som meddelas för fornlämningsområden (prop. 2012/13:96).

Utredningen är av uppfattningen att det finns ytterligare otillåtna blankettstraffbud som straffbelägger gärningar, för vilka böter framstår som ett tillräckligt straff och där alltså denna lösning bör kunna komma i fråga. I avsnitt 11.7 lämnar utredningen i fråga om lagen om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg ett förslag som utgår från denna lösning.

I vissa av de otillåtna blankettstraffbuden straffbeläggs emellertid gärningar för vilka det framstår som både rimligt och nödvändigt att fängelse även fortsättningsvis ska kunna utdömas. För dessa straffbud får övervägas andra lösningar än att ta bort fängelse från straffskalan.

En lösning som då kan aktualiseras är att formulera en mer all-

mänt hållen straffbestämmelse (med fängelse i straffskalan), som är

så materiellt fullständig att den så att säga står på egna ben. I enlighet med det resonemang som förs av HD i NJA 2008 s. 567 när det gäller straffbestämmelsen om tjänstefel (20 kap. 1 § BrB) skulle då eventuella utfyllande normer som finns i t.ex. myndighetsföreskrifter kunna få betydelse vid prövningen, men inte anses utgöra en del själva brottsbeskrivningen. RF hindrar inte att sådana normer meddelas på lägre nivå än regeringen.

Det bör i sammanhanget påtalas att en risk med att formulera sådana mer allmänt hållna straffbestämmelser är att bestämmelserna blir alltför generella och inte tillräckligt tydligt avgränsar det straffbara området. Utredningen vill därför framhålla att när denna lösning används måste det noga övervägas att straffbestämmelsen, trots sin allmänna utformning, håller sig inom ramen för de krav på tydlighet och förutsebarhet i strafflagstiftningen som får anses följa av legalitetsprincipen.

Utredningen är medveten om att det, beroende på vilket område som berörs och hur regleringen i dag är utformad, kan vara svårt eller t.o.m. omöjligt att formulera en godtagbar straffbestämmelse. En aspekt som utredningen vill framhålla är dock att förutsättningarna för att kunna skapa en straffbestämmelse som i materiellt

hänseende är tillräckligt fullständig i vissa fall kan förbättras betydligt om man delar upp det befintliga otillåtna blankettstraffbudet i två separata straffbestämmelser. De mest klandervärda beteendena, för vilka fängelse bedöms behöva ingå i straffskalan, straffbeläggs då i den ena straffbestämmelsen och för dessa formuleras en brottsbeskrivning som är materiellt fullständig. I den andra straffbestämmelsen, som enbart har böter i straffskalan, straffbeläggs sedan överträdelser av t.ex. myndighetsföreskrifter.

Regleringen om transport av farligt gods kan tas som exempel på ett område där problemet med otillåtna blankettstraffbud har lösts på det nyss angivna sättet.

Den äldre regleringen, lagen (1982:821) om transport av farligt gods, innehöll ett otillåtet blankettstraffbud (16 §) som stadgade böter eller fängelse i ett år för bl.a. överträdelser av föreskrifter som med stöd av bemyndiganden i lagen hade meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde.

Vid tillkomsten av den nuvarande lagen (2006:263) om transport av farligt gods gjordes flera förändringar i regleringen av straffansvaret. Det infördes en allmän aktsamhetsregel (2 § första stycket) i vilken stadgas att den som transporterar farligt gods eller lämnar farligt gods till någon annan för transport ska vidta de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begränsa att godset, genom transporten eller genom obehörigt förfarande med godset vid transport på land, orsakar sådana skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som beror på godsets farliga egenskaper. Det infördes även en straffbestämmelse som föreskriver böter eller fängelser i högst ett år för den som bryter mot den allmänna aktsamhetsregeln (16 § första stycket). Vidare togs det i lagen in en bestämmelse som straffbelägger överträdelser av lagen i övrigt och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (16 § andra stycket). Denna straffbestämmelse har enbart böter i straffskalan. Regleringen utformades så att ansvar enligt sistnämnda straffbestämmelse endast kan dömas ut om ansvar inte kan dömas ut för brott mot den allmänna aktsamhetsregeln.

Av intresse här är också att Lagrådet i sitt yttrande över förslaget till den nuvarande lagen förde en diskussion om huruvida aktsamhetsregeln var allt för vagt och allmänt hållen för att straffbeläggas, men kom fram till att straffbeläggningen fick anses godtagbar (prop. 2005/06:51 s. 107 f.).

När fängelse bör ingå i straffskalan för de straffbelagda gärningarna kan ett alternativ till den lösning som har behandlats ovan – att formulera ett allmänt hållet, men fullständigt, straffbud – givetvis vara att föra upp de utfyllande myndighetsföreskrifterna på

regeringsnivå. Föreskrifter som i dag meddelas av myndighet får då

alltså meddelas i regeringens förordningar.

Slutligen ska också pekas på en lösning som bör övervägas när ett blankettstraffbud potentiellt skulle kunna fyllas ut av myndighets-

föreskrifter, men så ännu inte har skett. En anledning till att ut-

fyllande myndighetsföreskrifter inte finns kan vara att regeringen inte har använt sig av möjligheten att vidaredelegera föreskriftsrätten. Så är till exempel fallet när det gäller blankettstraffbuden i lagen om elektronisk kommunikation (avsnitt 11.5.2.2) och i lagen om arbetsförmedlingstvång (se avsnitt 11.5.2.13). En annan anledning till att utfyllande myndighetsföreskrifter inte finns kan vara att den myndighet som har fått föreskriftsrätt av regeringen inte har använt sig av denna.

Utredningen menar att det bör övervägas att ändra sådana blankettstraffbud så att de i stället enbart straffbelägger överträdelser av regeringens föreskrifter. I dessa fall kan det nämligen ifrågasättas om det egentligen finns något behov av att blankettstraffbuden omfattar föreskrifter meddelade på lägre nivå än regeringen. Dessutom anser utredningen att det är otillfredsställande att det finns blankettstraffbud som potentiellt kan bli grundlagsstridiga, om det i framtiden skulle bli aktuellt att utnyttja möjligheterna att fylla ut dem med myndighetsföreskrifter.

Utredningen lämnar i avsnitt 11.7 förslag i fråga om lagen om elektronisk kommunikation och lagen om arbetsförmedlingstvång, som utgår från den nyss beskrivna lösningen.

Ovan har utredningen redogjort för ett antal olika lösningar som, ensamma eller i kombination, kan användas för att komma till rätta med de otillåtna blankettstraffbud som finns i dag. Avslutningsvis vill utredningen också påpeka att det inom flera av de i avsnitt 11.5.2 identifierade områdena redan finns förslag till åtgärder av blankettstraffbuden (se t.ex. fiskeområdet och sjöfartsområdet) eller pågår utredningar som arbetar med att ta fram konkreta förslag till lösningar (se t.ex. jaktområdet).

11.7. Författningsförslag rörande blankettstraffbud

Förslag: Fängelse tas bort från straffskalan i blankettstraffbudet

i 7 § första stycket 2 lagen om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg.

Blankettstraffbuden i 7 kap. 14 § lagen om elektronisk kommunikation och i 6 § lagen om arbetsförmedlingstvång ska inskränkas till att enbart straffbelägga överträdelser av regeringens föreskrifter.

Det otillåtna blankettstraffbudet i 7 § första stycket 2 lagen om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg (se avsnitt 11.5.2.12) har karaktären av en förvaltningsrättslig stödkriminalisering. Genom bestämmelsen straffbeläggs att bryta mot föreskrifter rörande försäljning som har meddelats av Rikspolisstyrelsen. Dessa föreskrifter (se RPSFS 2000:27 – FAP 579-1) stadgar bl.a. att den som innehar tillstånd att bedriva yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg ska anteckna vissa uppgifter rörande varje försäljningstillfälle i en försäljningsbok. Lagen innehåller även andra straffbestämmelser som utgör förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Enligt utredningens mening bör sanktionsväxling från straff till avgift generellt övervägas när det gäller lagen (se föregående avsnitt och avsnitt 9.3.1). I avvaktan på att en sådan sanktionsväxling eventuellt genomförs bör dock blankettstraffbudet i 7 § första stycket 2 ändras, så att det blir förenligt med RF. Utredningen, som anser att böter är en tillräcklig påföljd för överträdelserna i fråga, föreslår därför att fängelse tas bort från straffskalan för dessa.

Blankettstraffbuden i 7 kap. 14 § lagen om elektronisk kommunikation och i 6 § lagen om arbetsförmedlingstvång ska också behandlas här. Som anförts i föregående avsnitt finns det inte några myndighetsföreskrifter som fyller ut dessa straffbud, eftersom regeringen inte har använt sig av den möjlighet till vidaredelegering av föreskriftsrätt som ges i respektive lag.

Enligt utredningens mening är det, vilket också påpekats i föregående avsnitt, otillfredsställande att det finns blankettstraffbud som potentiellt kan bli grundlagsstridiga, om det i framtiden skulle bli aktuellt att utnyttja möjligheterna att fylla ut dem med myndighetsföreskrifter. Dessutom finns det, mot bakgrund av att delegationsmöjligheten inte har använts, skäl att ifrågasätta om det egent-

ligen finns något behov av att blankettstraffbuden omfattar föreskrifter meddelade på lägre nivå än regeringen.

Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att blankettstraffbuden i lagen om elektronisk kommunikation och lagen om arbetsförmedlingstvång ändras så att de enbart straffbelägger överträdelser av regeringens föreskrifter.

12. Ikraftträdande och konsekvensbedömning

12.1. Ikraftträdande m.m.

Förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015.

Bedömning: Det behövs inte några särskilda övergångsbestäm-

melser.

De författningsändringar som utredningen föreslår bör efter sedvanlig remisshantering m.m. kunna träda i kraft den 1 juli 2015.

Möjligheten att använda bestämmelserna om vitesförbud i lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar, lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv och lagen (1978:800) om namn och bild i reklam, liksom möjligheten att använda bestämmelserna om rätt till ersättning i de två förstnämnda lagarna, ska gälla endast sådana åtgärder som har vidtagits efter ändringarnas ikraftträdande. Detta följer av allmänna principer och behöver inte tas in i någon övergångsbestämmelse.

Enligt utredningens bedömning finns det inte heller i fråga om övriga författningsförslag något behov av övergångsbestämmelser.

12.2. Konsekvensbedömning

Bedömning: Utredningens förslag bedöms endast få marginella

ekonomiska konsekvenser för staten.

För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474).

I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering.

Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska vidare enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Utredningens överväganden mynnar till stor del ut i utpekandet, på ett mer generellt plan, av ett antal områden och beteendetyper som den anser lämpliga för fortsatta överväganden om sanktionsväxling från straff till andra sanktioner.

Vilka konsekvenser i ekonomiskt och annat hänseende som sanktionsväxling på de utpekade områdena och för de angivna beteendetyperna skulle medföra är beroende av flera omständigheter, t.ex. om sanktionsväxling genomförs helt eller endast delvis på ett område. Några närmare bedömningar av konsekvenserna av sådana sanktionsväxlingar låter sig därför inte göras inom ramen för denna utredning. Dessa bedömningar får i stället göras i samband med att de av utredningen förordade fortsatta övervägandena om sanktionsväxling eventuellt också resulterar i konkreta förslag. Det kan dock redan här påpekas att på flera av områdena, t.ex. transport- och trafikområdet samt livsmedels- och djurområdena, bör sanktionsväxling få såväl ekonomiska konsekvenser för staten (rättsväsendets och förvaltningsmyndigheternas resursanvändning), som konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt för företagens konkurrensförmåga. Enligt utredningens mening bör ett genomförande av sanktionsväxling på de utpekade områdena och för

de angivna beteendena rimligen förbättra tydligheten och ändamålsenligheten i sanktionssystemet som helhet samt öka såväl genomslaget för som förtroendet för straffrätten.

På några områden lämnar dock utredningen i betänkandet förslag, för vilka sådana konsekvenser som anges i kommittéförordningen ska redovisas. Förslagen avser dels byte från straffsanktionering till bestämmelser som ger möjlighet till vitesförbud eller ersättning i vissa författningar med anknytning till det immaterialrättsliga området och dels övergång i några specialstraffrättsliga författningar från särskilda straffbestämmelser om oriktigt uppgiftslämnande till brottsbalkens straffsanktioneringar. Vidare föreslås beträffande några otillåtna blankettstraffbud ändringar som syftar till att göra dessa förenliga med regeringsformen. Utredningen föreslår också att ett antal obsoleta straffbestämmelser och författningar ska upphävas.

Av dessa förslag är det endast de som berör vissa författningar med anknytning till det immaterialrättsliga området som enligt utredningen möjligen kan få ekonomiska konsekvenser för staten. De straffbestämmelser i lagen om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar, lagen om skydd för beteckningen svenskt arkiv och lagen om namn och bild i reklam, som utredningen föreslår ska upphävas, tillämpas i princip aldrig. Utredningens förslag torde därför inte påverka arbetsbördan för polis och åklagare. Däremot är det möjligt att förslagen kan komma att innebära en något ökad belastning för de allmänna domstolarna, eftersom straffbestämmelserna ersätts av möjlighet att hos dessa begära vitesförbud och, i två av lagarna, även ersättning. Enligt utredningen är det möjligt att dessa sanktioner kan komma att användas i större utsträckning än nuvarande straffbestämmelser. Ökningen av belastningen på de allmänna domstolarna bedöms dock i så fall bli högst begränsad.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att, utöver ovan berörda marginella ekonomiska konsekvenser för staten, väntas utredningens förslag inte få några sådana konsekvenser som sägs i 14, 15 eller 15 a §§kommittéförordningen.

13. Författningskommentar

13.1. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

9 kap.

1–4 §

Straffbestämmelserna i paragraferna upphävs. Paragraferna har behandlats i avsnitt 8.6.

13.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark

Lagen upphävs. Den har behandlats i avsnitt 8.7.

13.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled

7 kap.

77–80 §

Paragraferna upphävs. De har behandlats i avsnitt 8.7.

13.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark

Lagen upphävs. Den har behandlats i avsnitt 8.7.

13.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1933:269) om ägofred

6 kap.

59 §

Paragrafen upphävs. Den har behandlats i avsnitt 8.7.

13.6. Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar

1–3 §

I paragraferna har endast gjorts ändringar av språklig karaktär.

4 §

Den straffbestämmelse som tidigare fanns i paragrafen har upphävts och ersatts av en förbudsbestämmelse. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.6.

I bestämmelsens första stycke har det införts en möjlighet för allmän domstol att förbjuda användning av beteckningar, som sker i strid med 1, 2 eller 3 §. Talan om ett sådant förbud får föras av den vars beteckning har använts.

Avsikten med bestämmelsen i andra stycket första meningen är att ett förbud mot fortsatt användande av beteckning som huvudregel ska förenas med vite. Vitet ska fastställas till ett sådant belopp att det med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå denne att följa förbudet. Vid bestämmande av vitesbeloppets storlek ska hänsyn även tas till angelägenhetsgraden av att förbudet följs. Vite ska dock inte föreläggas om det med hänsyn till omständigheterna är obehövligt. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till om den som brutit mot förbudet i 1 eller 2 § eller mot ett förbud som gäller på grund av ett förordnande enligt 3 § genast upphör att använda beteckningen och, om spridning har skett, vidtar åtgärder för att förhindra en fortsatt spridning.

Frågor om föreläggande av och utdömande av vite prövas av allmän domstol. Lagen behöver inte innehålla några särskilda bestämmelser om utdömande av vite. I detta hänseende gäller bestämmelserna i 7 § lagen (1985:206) om viten. Det innebär att den tingsrätt som förelagt vitet också är behörig att på ansökan utdöma vitet.

4 a §

Bestämmelsen i första stycket, som har behandlats i avsnitt 8.6, innebär att det införs en rätt till ersättning för den vars beteckning har använts i strid med 1, 2 eller 3 §. Ersättning ska utgå oavsett om någon ekonomisk skada har uppstått. Ersättningen ska utgå med ett skäligt belopp. Vid bedömningen av vad som är ett skäligt belopp ska omständigheterna i det enskilda fallet beaktas och särskild hänsyn tas till omfattningen av användandet av beteckningen.

I andra stycket finns en bestämmelse om principalansvar. Bestämmelsen innebär att arbetsgivaransvaret omfattar sådan ersättning som avses i första stycket när en anställd hos arbetsgivare eller hos annan som handlar på arbetsgivarens vägnar brutit mot förbuden i 1, 2 eller 3 §. Arbetstagaren är ersättningsskyldig endast om denne handlat uppsåtligt och utan att följa näringsidkarens direkta instruktioner.

5 §

Ändringen i paragrafen är av språklig karaktär.

13.7. Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen

Lagen upphävs. Den har behandlats i avsnitt 8.7.

13.8. Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:800) om namn och bild i reklam

1 §

I paragrafen har endast språkliga ändringar gjorts.

2 §

Den straffbestämmelse som tidigare fanns i paragrafen har upphävts och ersatts av en förbudsbestämmelse. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.6.

Bestämmelsen i första stycket innebär att det införs en möjlighet för allmän domstol att förbjuda en näringsidkare, som utan samtycke använder en persons namn och bild i reklam, att fortsätta med åtgärden. Ett förbud kan också riktas mot den som medverkar till sådan handling.

Talan om förbud får föras av den vars namn eller bild utnyttjas. Avsikten med bestämmelsen i andra stycket första meningen är att ett förbud mot fortsatt användande av en persons namn och bild i reklam utan samtycke som huvudregel ska förenas med vite. Vitet ska fastställas till ett sådant belopp att det med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå denne att följa förbudet. Vid bestämmande av vitesbeloppets storlek ska hänsyn även tas till angelägenhetsgraden av att förbudet följs. Vite ska dock inte föreläggas om det med hänsyn till omständigheterna är obehövligt. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till om näringsidkaren genast upphör med det otillåtna beteendet och, om spridning har skett, vidtar åtgärder för att förhindra en fortsatt spridning.

Frågor om föreläggande av och utdömande av vite prövas av allmän domstol. Lagen behöver inte innehålla några särskilda bestämmelser om utdömande av vite. I detta hänseende gäller bestämmelserna i 7 § lagen (1985:206) om viten. Det innebär att den tingsrätt som förelagt vitet också är behörig att på ansökan utdöma vitet.

3–4 §

I paragraferna har endast språkliga ändringar gjorts.

5 §

Paragrafen, som innehöll en åtalsbestämmelse, har upphävts till följd av att straffbestämmelsen i 2 § har tagits bort.

13.9. Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg

7 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.7.

Straffsanktioneringen av brytande av föreskrift som meddelats med stöd av 2 § tredje stycket har flyttats från paragrafens första

stycke 2 till ett nytt andra stycke och försetts med en straffskala som

enbart föreskriver böter. Ändringen innebär att paragrafen inte längre upptar något otillåtet blankettstraffbud.

Bestämmelsen i tredje stycket fanns förut i paragrafens andra stycke. Den har endast ändrats språkligt.

13.10. Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled

5 §

Paragrafen upphävs. Den har behandlats i avsnitt 8.7.

13.11. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv

2 §

Den straffbestämmelse som tidigare fanns i paragrafen har upphävts och ersatts av en förbudsbestämmelse. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.6.

I bestämmelsens första stycke har det införts en möjlighet för allmän domstol att vid vite förbjuda fortsatt otillåten märkning av skrivmateriel eller förvaringsmedel.

Bestämmelsens andra stycke innebär att sådant förbud också kan avse fortsatt saluföring av skrivmateriel eller förvaringsmedel som försetts med oriktig märkning.

Vitet ska fastställas till ett sådant belopp att det med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå denne att följa förbudet. Vid bestämmande av vitesbeloppets storlek ska hänsyn även tas till angelägenhetsgraden av att förbudet följs.

Frågor om föreläggande av och utdömande av vite prövas av allmän domstol. Lagen behöver inte innehålla några särskilda bestämmelser om utdömande av vite. I detta hänseende gäller bestämmelserna i 7 § lagen (1985:206) om viten. Det innebär att den tingsrätt som förelagt vitet också är behörig att på ansökan utdöma vitet.

Bestämmelsens tredje stycke klargör att det är Justitiekanslern som ska föra eller låta föra talan om ett sådant förbud. Det är även Justitiekanslern som ska ansöka om utdömande av vitet.

3 §

I paragrafen, som tidigare innehöll en bestämmelse om förverkande, har nu införts en ersättningsbestämmelse. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.6.

Bestämmelsen innebär att den som i strid med lagen uppsåtligen eller av oaktsamhet märker eller säljer skrivmateriel eller förvaringsmedel är ersättningsskyldig för skada som detta medfört. Den skada som avses är s.k. ren förmögenhetsskada enligt 1 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207), dvs. ekonomisk skada som uppkommer utan samband med person- eller sakskada. Även om huvudregeln enligt skadeståndslagen är att sådan skada endast ersätts om den

vållats genom brott (2 kap. 4 §), är det inom immaterialrätten dock vanligt med sådana här bestämmelser, dvs. bestämmelser som ger rätt till ersättning för ren förmögenhetsskada även i fall då det inte är fråga om straffbara intrång.

Ersättningen ska tillfalla var och en som faktiskt lidit skada av ett användande i strid med förbudet.

13.12. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång

6 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.7.

Paragrafen har ändrats på så sätt att det nu endast är överträdelser av förbud föreskrivna av regeringen som är straffbelagda. Överträdelser av förbud föreskrivna av myndighet kan således inte längre föranleda straffansvar. Ändringen innebär att bestämmelsen inte längre kan utgöra ett otillåtet blankettstraffbud.

I paragrafen har även gjorts språkliga ändringar.

13.13. Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

7 kap.

14 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.7.

Paragrafens andra punkt har ändrats på så sätt att det nu endast är överträdelser av regeringens föreskrifter som kan medföra straffansvar. Överträdelser av myndighetsföreskrifter kan således inte längre föranleda straffansvar. Ändringen innebär att bestämmelsen inte längre kan utgöra ett otillåtet blankettstraffbud.

13.14. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher

5 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.6.

I paragrafen har införts ett andra stycke, i vilket föreskrivs att uppgifter som ska lämnas skriftligen i ett ansökningsärende ska lämnas på heder och samvete. Detta medför att bestämmelserna om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § brottsbalken (BrB) blir tillämpliga.

13 §

Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 10.4.6, har ändrats på så sätt att straffsanktioneringen av oriktigt uppgiftslämnande har upphävts.

13.15. Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)

2 kap.

5 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.6.

I paragrafen har införts ett andra stycke, i vilket föreskrivs att uppgifter eller upplysningar som lämnas i en ansökan eller i samband med en ansökan ska lämnas på heder och samvete. Detta medför att bestämmelserna om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § BrB blir tillämpliga.

6 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.6.

Ett tredje stycke har tillförts paragrafen. Innebörden av detta är att när en ägare fullgör anmälningsskyldighet enligt paragrafens andra stycke ska uppgifterna i anmälan lämnas på heder och samvete. Detta medför att bestämmelserna om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § BrB blir tillämpliga.

8 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.6.

I paragrafen har ett tredje stycke införts, i vilket föreskrivs att uppgifter i anmälan som ska göras enligt första och andra stycket ska lämnas på heder och samvete. Detta medför att bestämmelserna om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § BrB blir tillämpliga.

13 kap.

4 §

Paragrafen har ändrats på så sätt att straffsanktioneringen i första stycket 4 om oriktigt uppgiftslämnande har upphävts. Som en följd av detta har uppräkningen av straffbelagda gärningar fått ändrad numrering.

11 §

Den ändrade numreringen i uppräkningen i 13 kap. 4 § har medfört redaktionella ändringar i bestämmelsen.

13.16. Förslaget till förordning om ändring i kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och betäckningsstatistiken

Kungörelsen upphävs. Den har behandlats i avsnitt 8.7.

13.17. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag

14 §

Paragrafen har behandlats i avsnitt 10.4.6.

Andra stycket har fått ny lydelse och stadgar nu att uppgifter i

ansökan enligt första stycket ska lämnas på heder och samvete. Detta medför att bestämmelserna om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § BrB blir tillämpliga.

Tredje stycket, som tidigare innehöll en straffbestämmelse om

oriktigt uppgiftslämnande, har upphävts.

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av experten Lars Korsell

Grundläggande frågor om kriminalisering och sanktioner kommer även att behöva belysas i framtiden. I detta yttrande diskuteras några tankar som kommit upp under utredningens gång om hur en sådan tillkommande översyn skulle kunna gå till. Inriktningen är främst att belysa metodik och teori.

Inventering av straffrätt och andra sanktioner

Hur straffrätt och andra sanktioner lämpligen kan användas bör bygga på en inventering av befintlig lagstiftning och hur den vuxit fram. Lagstiftningen är givetvis ett resultat av att principer för sanktionering använts och att dessa principer utvecklats, inte minst av den nu aktuella utredningen. Men samtidigt kommer regelverken att innehålla avvikelser från rättesnörena. Det gäller därför att vid genomgången försöka mejsla fram de bärande principerna, vad som är stadd i utveckling och vad som är mindre lämpligt. Samtidigt går det att få fram underlag för andra former av sanktioner än straffrättsliga.

För att en sådan genomgång ska bli användbar förutsätts att den sker på ett systematiskt sätt där för projektet relevanta fakta hämtas från de studerade regelverken. Först då kan inventeringen användas för att dra slutsatser om hur straffrätt och andra sanktioner använts och tjäna som grund för principer som kan tillämpas i framtiden.

Genomgången av lagstiftningen bör inte vara konventionellt beskrivande eftersom en sådan knappast lyfter fram de bärande principerna. Inte heller framstår en enbart rättssociologisk eller kriminologisk ansats som särskilt värdefull eftersom den – visserligen på ett djupare plan – främst tenderar att åskådliggöra och

förklara olika strömningar inom kriminalpolitiken och angränsande politikområden.

Vad som i stället framstår som användbart är att ta fram ett analysverktyg, som sedan ska användas vid inventeringen. Enklast kan det beskrivas som en lista med frågor som ställs till varje sanktionsregel. Resultatet av undersökningen blir att varje undersökt regel klassificeras med hjälp av frågelistan. Det gör att en analytisk bild av förekomsten av sanktioner i regelmassan träder fram, som kan sägas utgöra en slags deskriptiv teori om användningen av straffrätt och andra sanktioner.

I det följande redovisas en skiss till ett sådant analysverktyg. I takt med att analysverktyget förfinas under undersökningens gång skapas samtidigt den nyss nämnda teorin. Analysverktyget kan sedan även fungera som en förklaringsmodell över användningen av sanktioner.

1. Detaljerad klassificering på vilket sak- eller rättsområde regeln gäller.

2. Anknytning till internationella konventioner eller EU-rätt.

3. Vilket eller vilka skyddsintressen tar regeln tar sikte på? På det sättet går det att få en bild av förändringar och utveckling av vad kriminalpolitiken och andra politikområden betonat under olika skeden. I hög grad måste principerna för straffrättslig sanktionering (kriminalisering) och icke straffrättslig sanktionering (administrativa sanktioner etc.) utgå från den politiska verkligheten genom lagstiftning.

4. Vilken är den oönskade handlingen?

5. Vilken skada eller risk för skada är regeln tänkt att förebygga? På denna punkt kan en indelning göras i olika typer av skador, även på samhällsnivå.

6. Hur ser den tekniska utformningen ut? Här är det intressant att bena ut regelns placering och utformning, exempelvis straff eller annan sanktion, brottsbalk eller specialstraffrätt, självständig eller osjälvständig kriminalisering, typ av kriminalisering inom ramen för fullbordade brott (skadebrott, konkret eller abstrakt farebrott, handlingsbrott), gradindelning, straffskärpning etc. Med hjälp av denna punkt går det att ta fram en straffrättens och andra sanktionsformers anatomi, en beskrivning av beståndsdelarna.

7. Hur har lagstiftaren genom regelkonstruktionen tänkt från ett effektivitetsperspektiv, exempelvis att straff kombineras med administrativa sanktioner för att det även ska kosta näringsverksamheter att bryta mot lagen?

8. Framstår den aktuella lagstiftningens sanktioner och sanktionsnivåer som rimliga i jämförelse med liknande regleringar och skyddsintressen?

9. Hur ofta tillämpas regeln i betydelsen åtalsunderlåtelse, dom, beslut, strafföreläggande och ordningsbot? Här går det att dra slutsatser hur levande regeln är och om andra sanktionsformer är lämpliga. Exempelvis framstår det som rättsosäkert och onödigt att övergå till administrativa sanktioner om regeln sällan aktualiseras (ovana förvaltningsmyndigheter).

Vilken teori använder lagstiftaren sig av i praktiken?

När väl genomgången skett framträder ur det empiriska materialet en beskrivning – en slags teori – om hur straffrätt och andra sanktioner används i praktiken. Det är dock inte tillräckligt för att föra diskussionen vidare om vad som bör vara de önskvärda kriterierna för kriminalisering och andra former av sanktioner utanför straffrätten. Vad som kommit fram är egentligen bara en beskrivning av verkligheten, fast nedbruten och sorterad enligt den nyss nämnda analysmodellen.

Av denna på empirisk grund formulerade deskriptiva teori bör det vara möjligt att formulera en normativ teori som i stora drag bygger på hur lagstiftaren har tänkt. Visserligen har lagstiftaren knappast medvetet och konsekvent utgått från någon sådan teori. I stället blir det en utredningsuppgift att konstruera en teori om användningen av sanktioner utifrån hur sanktioner faktiskt har använts av lagstiftaren. På detta sätt blottläggs lagstiftaren och det är möjligt att föra en diskussion om på vilket sätt teorin bör förtydligas och ändras.

Jämför kartläggning med straffrättsteorier

Nästa steg bör vara att jämföra hur straffrätten och andra sanktioner använts – lagstiftarens nyss nämnda normativa teori – med någon form av idealbild. Det kan lämpligen ske genom att konfrontera resultatet med de teorier eller kriterier som tagits fram av utredningar och inom rättsvetenskapen. Utredningen har tagit fram ett antal kriterier för kriminalisering, som delvis bygger på den tidigare Åklagarutredningens (SOU 1992:61) punkter. Till det kommer Jareborgs och Lernestedts arbeten. Även Zilas arbete om administrativa sanktioner bör nämnas.

På det sättet går det att med befintliga teorier ”döma av” regelutvecklingen. Denna jämförelse bör vara ytterst central för att utveckla de kriterier som redan tagits fram. Ett rimligt antagande är att de framtida kriterierna dels kommer att vila på de redan befintliga, dels tar hänsyn till nya behov som tydliggjorts när inventeringen jämförs med teorierna.

Från strikt juridiska utgångspunkter är det enkelt att förhålla sig avvaktande inför utvecklingen och slå vakt om ”kärnstraffrätten”. Ett troligt antagande är att den systematiska genomgången kommer att peka på ”nya” utvecklingsområden för skyddsintressen. Några sådana som redan i dag kan skönjas är feminism, integritetsfrågor i vid mening, miljöfrågor, djurs rättigheter, upprätthålla välfärdssamhället och ”risksamhällets” strävan efter att reducera risker. Dessa frågor leder till en ökad acceptans för utvidgning av sanktioner och att förstadier till brott sanktioneras. Utvecklingen går således mot i grunden brottsförebyggande lagstiftning i betydelsen att bestraffa sådant som kan utvecklas till något allvarligare. Det innebär också en delvis värdeförskjutning av kärnstraffrätten, och ”modernare” överträdelser får större utrymme med sanktioner.

Med detta underlag blir det i slutändan en bedömningsfråga hur de utvecklade kriterierna ska formuleras. Fördelen med den nu skisserade metodiken bör vara att denna bedömning kommer att ske på hyggligt fast mark och vila på en systematisk genomgång där teorier används på det faktiska materialet.

Teorier om varför lagen följs

Nyss nämndes att kriminalstatistik bör användas i inventeringen av det befintliga regelverket (punkt 9). Det är dock ett välkänt fenomen att många sanktionsregler aldrig tillämpas eller används i ringa omfattning (se von Hofers arbeten). Men att en regel inte leder till lagföringar behöver inte betyda att den är betydelselös.

Det kan därför vara lämpligt att utgå från teorier om varför människor och organisationer följer lagen (jämför exempelvis Tyler, T. R. [1990]. Why People Obey The Law. New Haven: Yale University Press). Många följer lagen av det skälet att det är en lag. Andra kalkylerar främst med upptäcktsrisken. Vissa fäster mindre avseende vid riskerna. Exempelvis tenderar personer som redan ”valt” den brottsliga banan att underskatta riskerna och nackdelarna med brott eftersom det skulle innebära att de ifrågasatte sin egen livsföring. Motsatsvis tenderar ”vanliga” människor att överskatta riskerna.

Det går därför inte – som ofta påstås – att med generella resonemang dra slutsatsen att få eller inga lagföringar medför en risk för att straffsystemets brottsavhållande verkan undergrävs. I själva verket kan bestämmelser som aldrig eller sällan leder till lagföring ha en handlingsdirigerande funktion, exempelvis i situationen att den riktar sig mot en specifik bransch, ett särskilt område eller liknande.

Den omständigheten att vissa regler sällan leder till lagföring kan också betyda att det finns små möjligheter att upptäcka brotten. Många specialstraffrättsliga regler har sällan tydliga målsäganden som kan upptäcka och anmäla brottet (spanings- eller ingripandebrott). Inte heller är det brott som polisen upptäcker. I stället är möjligheten att upptäcka brott beroende av att det finns myndigheter med kontroll- och tillsynsfunktioner, och inte minst vilka resurser de har för att utöva kontroll. Med andra ord finns en rad selektionsmekanismer som gör att vissa överträdelser aldrig kommer fram i ljuset eller ”försvinner” på vägen genom att de visserligen upptäcks men inte anmäls, anmäls men inte utreds etc.

Vad som nu sagts innebär att användningen av straffrätt och andra sanktioner inte bör bedömas enbart genom kriterier och teorier för sanktionering (utredningens, Åklagarutredningens etc.). Annorlunda uttryckt bör användningen inte bedömas isolerat från ”verkligheten” utan hänsyn måste också tas till vilken faktisk regeldirigerande effekt olika regelverk har för människor och företag.

Den nyss nämnda inventeringen av straffrättsliga och andra sanktionsregler bör därför kompletteras med uppgifter om dels regelns bedömda handlingsdirigerande funktion, dels förutsättningarna för att regeln kan användas genom upptäckt, utredning och sanktion.

1. Går det att dra några slutsatser vilken betydelse sanktionsbudet har i egenskap av handlingsdirigerande regel? Här är det viktigt att försöka fånga upp om regeln har betydelse exempelvis för myndigheter med kontroll- och tillsynsfunktioner i dialogen med företag, om regeln kommuniceras genom utbildning av särskilda yrkesgrupper etc. Även om det aldrig blir några domar kanske regeln ändå har betydelse.

2. Har regeln införts utan att det finns några kontrollsystem som gör att överträdelser kan upptäckas? Särskilt vid implementeringen av internationella konventioner och överenskommelser torde det vara vanligt att lagstiftning sker i syfte mer eller mindre enbart för att formellt tillgodose konventionskraven.

3. Finns det andra styrformer som kan ersätta eller komplettera sanktioner? Det kan handla om bidrag, information, utbildning etc.

Det sista steget i kartläggningen är således att från effektivitetssynpunkt bedöma sanktionsformens slagkraft. Kanske kan andra sanktionsformer (administrativa sanktioner, vite etc.) vara mer effektiva eller så kan kompletterande åtgärder vidtas. I analysen ingår också att bedöma behov av kontroll.

Summering

Den skisserade inventeringen ger inte enbart grund för analys utan skapar också ett verktyg för att bedöma när sanktioner ska sättas in eller inte och vilka sanktioner som ska väljas. Hänsyn tas till syftet att handlingsdirigera och möjligheterna att upptäcka och beivra överträdelser. Kort sagt kan resultatet bli en modell för reglering.

Kommittédirektiv 2011:31

Användningen av straffrätt

Beslut vid regeringssammanträde den 31 mars 2011.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska kartlägga det straffsanktionerade området och ta ställning till vissa principiella frågor på området. Ställningstagandena ska ske med utgångspunkt i att - det är avgörande för straffsystemets trovärdighet och effektivitet att det har förankring hos medborgarna och att rättsväsendets resurser används på ett ändamålsenligt sätt, - det kriminaliserade området träffar sådana beteenden som framstår som straffvärda, - kriminaliseringen av vissa gärningar är djupt förankrad och utgör kärnan av det område som måste vara kriminaliserat, - vissa typer av oönskade beteenden kan mötas mer effektivt genom andra former av sanktioner eller åtgärder än straff, och - det i vissa fall följer av EU-rätten eller internationella åtaganden att ett visst beteende måste vara kriminaliserat.

Utredaren ska - kartlägga det straffsanktionerade områdets utveckling sedan brottsbalkens ikraftträdande samt områdets nuvarande omfattning och struktur, - analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad,

- analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås samt peka ut sådana områden och metoder, och - kartlägga på vilka områden det finns s.k. blankettstraffbud som kan antas stå i strid med regeringsformen och lämna förslag på en lösning.

Uppdraget ska redovisas senast den 2 april 2013.

Bakgrund

Kriminalisering innebär att ett visst beteende beläggs med straff. Bakom kriminaliseringen ligger ett politiskt ställningstagande att beteendet är så förkastligt att det bör vara straffsanktionerat och att det är rimligt att rättsväsendets resurser används för att bekämpa det. Syftet med kriminalisering är att människor i allmänhet ska avhålla sig från det straffsanktionerade beteendet. Straffet är repressivt men verkställigheten kan innebära kontroll och påverkan för att förebygga återfall i brott. Straffet kan också fungera som upprättelse för brottsoffret, särskilt vid allvarligare brott mot person. Det kan också innebära att den dömde under en tid förhindras att begå nya brott.

Den centrala straffrättsliga lagstiftningen finns i brottsbalken, som trädde i kraft 1965. Vid sidan av brottsbalken finns en stor mängd specialstraffrättsliga bestämmelser. Varje år hanterar rättsväsendet ett stort antal ärenden om brott. Ärendetillströmningen har under de senaste åren varit hög och förväntas fortsätta att öka. Allt högre krav ställs på myndigheternas kapacitet att effektivt kunna hantera tillströmningen av ärendena. Åtgärder för att möta dessa krav vidtas fortlöpande. Bland de åtgärder som för närvarande övervägs eller vidtas kan nämnas en förbättrad brottsutredningsverksamhet och mer ändamålsenliga rättegångsregler, t.ex. en effektiv handläggning av mängdbrott, ändrade regler om förundersökningsbegränsning och ansvarsfördelningen mellan åklagare och domstol.

Uppdraget

En särskild utredare ska kartlägga det straffsanktionerade området och ta ställning till vissa principiella frågor på området. Uppdraget omfattar de frågor som beskrivs nedan.

Kartläggning av det straffsanktionerade området

Det straffsanktionerade området har förändrats i takt med samhällsutvecklingen. En allmän uppfattning är att det har vuxit under en längre tid. Allt fler beteenden på olika områden i samhället har straffbelagts. Straffbestämmelser som direkt träffar specifika företeelser som annars omfattas av mer generella straffbestämmelser har införts. Strafflagstiftningen till skydd för den personliga integriteten har förtätats. Kriminaliseringen av för- och efterstadier till brott har ökat. Samarbetet inom EU, men även inom FN och andra internationella organisationer, har medfört nykriminaliseringar, inte minst inom specialstraffrätten. Av kriminalstatistiken framgår att mer än hälften av dagens lagföringar avser brott mot specialstraffrättslig lagstiftning. Denna utveckling ställer allt högre krav på rättsväsendet och på myndigheternas användning av sina resurser.

Samtidigt har vid olika tillfällen vissa beteenden avkriminaliserats och i stället sanktionerats på annat sätt, föranlett annan typ av lagstiftning eller lämnats oreglerade. Dessa ändringar har också medfört konsekvenser för rättsväsendets resursanvändning.

Vilka skäl som funnits för ny- och avkriminaliseringarna och vilka konsekvenser dessa förväntats medföra för rättsväsendet har beskrivits mer eller mindre utförligt i varje enskilt lagstiftningsärende. Någon samlad bild av hur det straffsanktionerade området har utvecklats och av hur utvecklingen har påverkat rättsväsendets resursanvändning finns inte.

Utredaren ska kartlägga det straffsanktionerade områdets utveckling sedan brottsbalkens ikraftträdande samt områdets nuvarande omfattning och struktur. Utredaren ska samtidigt peka ut vilka ny- och avkriminaliseringar som han eller hon bedömer ha varit mer väsentliga och övergripande beskriva de konsekvenser som dessa har fått för rättsväsendets resursanvändning och hur resurserna i dag tas i anspråk för olika brottstyper.

Kriterier för kriminalisering

Kriminalisering som metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Ett skäl till detta är att en alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Ett annat skäl är att kriminalisering innebär påtagliga inskränkningar i medborgarnas valfrihet och ingripande tvångsåtgärder mot dem som begår brott.

Vilka närmare kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad behandlades av Åklagarutredningen under 1990-talets första hälft (SOU 1992:61). Enligt utredningen borde följande kriterier vara uppfyllda.

1. Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara.

2. Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader.

3. En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar.

4. Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet.

5. Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.

Såväl regeringen som riksdagen ställde sig i allt väsentligt bakom dessa kriterier (prop. 1994/95:23, bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). Frågan om kriterier för kriminalisering har även behandlats i andra sammanhang, bl.a. inom EU under det svenska ordförandeskapet hösten 2009 då rådet antog slutsatser om modellbestämmelser som vägledning för rådets överläggningar på det straffrättsliga området (dok. 16542/3/09).

Utredaren ska på nytt analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad, inklusive kriminalisering av förstadier till brott, såsom försök, förberedelse och stämpling. Analysen ska ske mot bakgrund av kartläggningen av det straffsanktionerade området och frågans behandling i andra sammanhang. Som utgångspunkter ska gälla att kriminalisering bör ske med återhållsamhet och endast användas när den metoden framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet.

Ett trovärdigare och effektivare straffsystem

Samhällsutvecklingen medför att synen på olika beteenden förändras över tid och att vissa beteenden framstår som mer förkastliga än tidigare. Utvecklingen medför också att brottslighetens former och struktur förändras och att nya beteenden uppkommer som uppfattas som straffvärda. Samarbetet inom EU och internationella organisationer bidrar till denna utveckling och dessa förändringar. Förändringarna skapar behov av nykriminaliseringar för att motverka de oönskade beteendena. De ställer också nya krav på rättsväsendets resursanvändning.

Utvecklingen medför samtidigt att synen på vissa redan straffbelagda beteenden förändras så att dessa inte längre uppfattas som straffvärda eller lika straffvärda som tidigare. Den ändrade synen kan också innebära att beteendena anses kunna motverkas mer effektivt på annat sätt än genom kriminalisering och rättsväsendets ingripanden. Dessa förändringar innebär ett minskat behov av att behålla sådana beteenden sanktionerade genom straff och kan frigöra resurser inom rättsväsendet.

Avgörande för straffsystemets trovärdighet och effektivitet är att systemet har förankring hos medborgarna och att rättsväsendets myndigheter har tillräckliga resurser och använder dessa på ett ändamålsenligt sätt. Det kriminaliserade området måste avse sådana beteenden som framstår som straffvärda och brotten måste bekämpas effektivt.

Beträffande vissa brott, exempelvis våldsbrott och stöld, är kriminaliseringen djupt förankrad i samhället. Även viss kriminalisering som avser att skydda särskilda grupper är betydelsefull. Sådana gärningar utgör kärnan av det område som måste vara kriminaliserat och är vanligen straffbelagda i brottsbalken. Därutöver finns straffbestämmelser i en mängd olika författningar.

En risk med att straffbelägga vad som uppfattas som bagatellartade gärningar är att straffhotet inte får den tyngd det är avsett att ha. Även allvarligare brott kan riskera att bagatelliseras genom att själva straffrätten bagatelliseras. Om dessutom rättsväsendet inte förmår beivra brotten på ett effektivt sätt, kan straffbestämmelserna komma att uppfattas som tomma hot. Vidare kan, om vissa brott endast sporadiskt klaras upp och bestraffas, de utdömda påföljderna komma att uppfattas som slumpartade och därmed orättvisa. En alltför omfattande kriminalisering riskerar alltså att urholka straffsystemets brottsavhållande effekt. Vissa typer av

oönskade beteenden kan dessutom mötas mer effektivt genom andra former av sanktioner eller åtgärder än straff. Det allmännas resurser för brottsbekämpning måste koncentreras på beteenden som är straffvärda och inte kan motverkas bättre på annat sätt.

En minskad användning av straffrätt diskuterades i det ovan nämnda lagstiftningsärendet. Det uttalades då att utrymmet för avkriminalisering i och för sig borde vara betydande, särskilt inom specialstraffrätten, men att det inte gick att i ett slag avskaffa stora mängder straffbestämmelser (prop. 1994/95:23 s. 55 f.). I det ärendet lämnades vissa sådana förslag, som sedermera genomfördes. Exempelvis inskränktes straffansvaret för vårdslöshet i trafik. Andra exempel på åtgärder för att minska användningen av straffrätt utgör övergången från straffansvar till administrativa eller civilrättsliga avgifter för felparkering, införandet av en åtalsbegränsningsregel och sanktionsavgiften skattetillägg för lindrigare skatteundandraganden samt införandet av ett miljösanktionsavgiftssystem. På några områden pågår för närvarande arbete med att överväga vilka sanktioner som är mest ändamålsenliga för överträdelser. Sådant arbete pågår exempelvis inom Utredningen om effektivare sanktioner på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet (dir. 2010:20). Vidare har Utredningen om administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen nyligen lämnat vissa förslag om avgifter (SOU 2011:3). Något samlat grepp för att identifiera områden som lämpar sig för åtgärder som innebär en minskad användning av straffrätt har emellertid inte tagits.

Utredaren ska analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås. Utredaren ska peka ut områdena och metoderna och får lämna författningsförslag. Analysen ska göras mot bakgrund av utredarens kartläggning av det straffsanktionerade området och med beaktande av de kriterier som utredaren föreslår ska gälla för kriminalisering. Den ska avse bl.a. bestämmelser på transport- och trafikområdet och på andra områden där brott ofta kan begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet eller annars av en näringsidkare. Bland de metoder som utredaren ska pröva ska finnas möjligheten att helt eller delvis ersätta straffsanktionen med en avgift. Utredaren ska i sin analys beakta de krav på skydd som ställs i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och särskilt den rätt att inte lagföras eller straffas två gånger som följer av artikel 4 i sjunde tilläggs-

protokollet till konventionen. Även Europadomstolens avgöranden ska beaktas. Regeringen avser att i ett annat sammanhang utreda förhållandet mellan den nyss nämnda rättigheten och systemet på skatteområdet med såväl straffansvar som skattetillägg, varför den frågan inte omfattas av uppdraget. Beträffande beteenden som regleras i EU-rättsakter ska utredaren beakta vilken sanktion som kan väntas ge de bästa förutsättningarna för samarbete på området inom unionen. Utredaren ska också beakta att det i vissa fall följer av EU-rätten eller internationella åtaganden att ett visst beteende måste vara kriminaliserat.

Blankettstraffbud

På flera områden är det beteende som är straffbelagt inte i sig beskrivet i straffbestämmelsen utan i en annan bestämmelse i samma författning eller i en separat författning på samma eller lägre konstitutionell nivå. Det kan t.ex. vara fråga om en straffbestämmelse i en lag som sanktionerar överträdelser av en föreskrift meddelad av regeringen eller en förvaltningsmyndighet. En sådan straffbestämmelse kallas blankettstraffbud.

Högsta domstolen har uttalat att regeringsformen inte tillåter att en myndighet fyller ut blankettstraffbud som har fängelse i straffskalan så att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i myndighetens föreskrifter (NJA 2005 s. 33).

Utredaren ska kartlägga på vilka områden det finns blankettstraffbud som kan antas stå i strid med regeringsformen och lämna förslag på en lösning. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag.

Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget

Utredaren ska undersöka och beskriva hur de frågor som uppdraget omfattar behandlas i några andra länder, däribland de nordiska länderna. Relevanta instrument från EU och internationella organisationer ska inventeras och kortfattat redovisas.

Utredaren ska vid behov samråda med berörda myndigheter. Utredaren ska hålla sig informerad om arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet samt EU på det område som uppdraget avser.

Utredaren ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.

Uppdraget ska redovisas senast den 2 april 2013.

(Justitiedepartementet)

Kommittédirektiv 2012:133

Tilläggsdirektiv till Straffrättsanvändningsutredningen (Ju 2011:05)

Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2012

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 31 mars 2011 kommittédirektiv om användningen av straffrätt (dir. 2011:31). I uppdraget ingick att - kartlägga det straffsanktionerade områdets utveckling sedan brottsbalkens ikraftträdande samt områdets nuvarande omfattning och struktur, - analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad, - analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås samt peka ut sådana områden och metoder, och - kartlägga på vilka områden det finns s.k. blankettstraffbud som kan antas stå i strid med regeringsformen och lämna förslag på en lösning.

Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 2 april 2013.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 17 juni 2013.

(Justitiedepartementet)

Förteckning över specialstraffrättsliga författningar

I förteckningen anges samtliga författningar utanför brottsbalken som den 1 januari 2013 innehöll straffbestämmelser.

Författningarna har delats in i ett antal områden, ofta sammanfallande med departementens indelningar. För varje område, och i vissa fall för enstaka författningar inom ett område, anges vilket departement som ansvarar för författningen eller författningarna. De förkortningar som används för att beteckna departementen är följande: Näringsdepartementet (N), Socialdepartementet (S), Miljödepartementet (M), Landsbygdsdepartementet (L), Justitiedepartementet (Ju), Utbildningsdepartementet (U), Kulturdepartementet (Ku), Arbetsmarknadsdepartementet (A), Utrikesdepartementet (UD) och Försvarsdepartementet (Fö).

Områdena och författningarna är förtecknade i den ordning som de har redovisats i kartläggningen i kapitel 4.

Forskning, innovation och näringsutveckling (N)

Minerallag (1991:45) Mineralförordning (1992:285) Lag (1966:314) om kontinentalsockeln Kontinentalsockelförordning (1966:315) Förordning (1975:49) om gemensam kontrollstämpel m.m. för arbeten av guld, silver och platina Lag (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning Lag (2010:1052) om auktorisation av patentombud

Marknad och konkurrens (N)

Lag (1990:409) om skydd för företagshemligheter (Ju) Lag (1986:436) om näringsförbud Lag (1992:160) om utländska filialer m.m. Lag (1999:271) om handel med begagnade varor

Energi (N)

Ellag (1997:857) Naturgaslag (2005:403) Lag (2011:1200) om elcertifikat Lag (1978:160) om vissa rörledningar Lag (1985:620) om vissa torvfyndigheter Förordning (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränslen Oljekrislag (1975:197) Elberedskapslag (1997:288) Lag (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet

Regional tillväxt (N)

Förordning (2000:281) om regionalt transportbidrag

Elektronisk kommunikation m.m. (N)

Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation Lag (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning Kungörelse (1885:56 s. 1) med vissa föreskrifter till beredande av skydd för undervattenstelegrafkablar

Transport, trafik och infrastruktur (N)

Trafikslagsövergripande författningar (N)

Lag (1951:649) om straff för vissa trafikbrott (Ju) Lag (1990:712) om undersökning av olyckor Förordning (1990:717) om undersökning av olyckor Containerlag (1980:152) Lag (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer

Sjöfart (N)

Sjölag (1994:1009) (Ju) Sjömanslag (1973:282) Fartygssäkerhetslag (2003:364) Lag (2004:487) om sjöfartsskydd Lag (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg Fartygsregisterförordning (1975:927) (Ju) Förordning (1975:929) med vissa bestämmelser om fartygs identifiering (Ju) Lag (1979:377) om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m. (Ju) Lag (1919:426) om flottning i allmän flottled (Ju) Lag (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled (Ju) Sjötrafikförordning (1986:300) Lag (1932:55) om viktmärkning i vissa fall av gods som skall inlastas å fartyg Kungörelse (1970:344) om kompetenskrav för förare av större fritidsbåtar Förordning (1974:235) om tillstånd till sjöfart i inrikes trafik med utländskt fartyg m.m.

Förordning (1982:569) om lotsning m.m. Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (Ju) Förordning (1983:744) om trafiken på Göta kanal Lag (1985:126) om åtgärder till skydd för svensk sjöfart Svävarfartsförordning (1986:305) Förordning (1994:1162) om skeppsmätning Lag (1996:19) om begränsning av rätten att bedriva linjesjöfart på Gotland Förordning (1997:1121) om farledsavgift Förordning (1998:1355) om trafik med höghastighetsfartyg Fartygssäkerhetsförordning (2003:438) Mönstringslag (1983:929) Lag (1998:958) om vilotid för sjömän Lag (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. Lag (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg Lag (2003:367) om lastning och lossning av bulkfartyg Lag (2006:1209) om hamnskydd Barlastvattenlag (2009:1165) (ännu ej i kraft)

Vägtrafik (N)

Trafikförordning (1998:1276) Fordonslag (2002:574) Fordonsförordning (2009:211) Lag (2001:558) om vägtrafikregister Förordning (2001:650) om vägtrafikregister Körkortslag (1998:488)

Körkortsförordning (1998:980) Yrkestrafiklag (2012:210) Yrkestrafikförordning (2012:237) Taxitrafiklag (2012:211) Taxitrafikförordning (2012:238) Förordning (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) Lag (1971:965) om straff för trafikbrott som begåtts utomlands (Ju) Trafikskadelag (1975:1410) (Ju) Lag (1976:357) om motortävlingsförsäkring (Ju) Lag (1998:492) om biluthyrning Förordning (1998:780) om biluthyrning Förordning (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet Förordning (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. Lag (2007:1157) om yrkesförarkompetens Förordning (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter Lag (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete Förordning (1970:340) om skolskjutsning Väglag (1971:948) Förordning (1979:1036) om högsta pris för vissa lastbilstransporter Förordning (1979:1082) om lokala trafikföreskrifter i vissa fall Lag (1988:15) om förbud mot vissa radar- och laserinstrument Förordning (1990:1080) om tillfälliga bilförbud Lag (1998:493) om trafikskolor Förordning (2002:713) om försöksverksamhet med varierande högsta tillåtna hastighet

Förordning (2005:951) om försöksverksamhet med hastighetsbegränsning vid fordon som stannat för passagerares på- eller avstigning Vägmärkesförordning (2007:90) Lag (2009:121) om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar Militärtrafikförordning (2009:212)

Järnvägstrafik (N)

Järnvägslag (2004:519) Lag (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik Lag (2011:725) om behörighet för lokförare Lag (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg Förordning (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg

Luftfart (N)

Luftfartslag (2010:500) Luftfartsförordning (2010:770) Förordning (1986:172) om luftfartsregistret m.m. Lag (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget

Hälsa och sjukvård (S)

Hälsofarliga ämnen m.m. (S)

Narkotikastrafflag (1968:64) (Ju) Lag (1992:860) om kontroll av narkotika Lag (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel Lag (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor Alkohollag (2010:1622)

Tobakslag (1993:581) Förordning (1933:78) angående beteckning för vissa slag av vin

Läkemedel och medicintekniska produkter (S)

Läkemedelslag (1992:859) Lag (2009:366) om handel med läkemedel Lag (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel Lag (1993:584) om medicintekniska produkter Lag (2006:496) om blodsäkerhet Lag (2008:286) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler Lag (2012:595) om införsel av och handel med sprutor och kanyler

Sjukvård (S)

Abortlag (1974:595) Lag (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor Lag (2001:499) om omskärelse av pojkar Lag (1995:832) om obduktion m.m. Lag (1995:831) om transplantation m.m. Lag (2006:351) om genetisk integritet m.m. Lag (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. Lag (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa Patientsäkerhetslag (2010:659) Lag (1972:119) om fastställande av könstillhörighet i vissa fall Steriliseringslag (1975:580) Begravningslag (1990:1144)

Socialtjänst och socialförsäkring (S)

Socialtjänstlag (2001:453) Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Lag (1997:192) om internationell adoptionsförmedling Socialförsäkringsbalk (2010:110) Bidragsbrottslag (2007:612) (Fi)

Miljö (M)

Miljöbalken (M)

Miljöbalk (1998:808)

Avgaser, buller, gaturenhållning m.m. (M)

Lag (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner Avgasreningslag (2011:318) Drivmedelslag (2011:319) Lag (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning Terrängkörningslag (1975:1313) Förordning (1993:1053) om användning av vattenskoter Lag (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja (Ju) Lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter

Kärnteknisk verksamhet m.m. (M)

Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Lag (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Lag (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Strålskyddslag (1988:220) Atomansvarighetslag (1968:45) – kommer att ersättas av lag

(2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor den

dag regeringen bestämmer

Särskilda geografiska områden (M)

Lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon Lag (2006:924) om Antarktis

Producentansvar m.m. (M)

Förordning (2000:208) om producentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer Förordning (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter Förordning (2007:185) om producentansvar för bilar Förordning (2007:193) om producentansvar för vissa radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor Förordning (2008:834) om producentansvar för batterier Bilskrotningsförordning (2007:186)

Jordbruk (L)

Lag (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter Växtskyddslag (1972:318) Förordning (2006:817) om växtskydd m.m. Lag (1992:1684) om EG-gödselmedel Lag (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter Lag (1970:299) om skydd mot flyghavre Utsädeslag (1976:298) Förordning (1977:945) om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet Lag (1975:417) om sambruksföreningar Lag (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark Lag (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark Lag (1933:269) om ägofred Byggningabalk (1736:1231) (Ju) Lag (1985:277) om vissa bulvanförhållanden

Skog (L)

Skogsvårdslag (1979:429) Virkesmätningslag (1966:209)

Fiske (L)

Fiskelag (1993:787) Lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken

Jakt (L)

Jaktlag (1987:259)

Rennäringen (L)

Rennäringslag (1971:437)

Livsmedel och djur (L)

Livsmedelslag (2006:804) Lag (2006:805) om foder och animaliska biprodukter Djurskyddslag (1988:534) Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter Epizootilag (1999:657) Zoonoslag (1999:658) Lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård Lag (2006:806) om provtagning på djur, m.m. Lag (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Bisjukdomslag (1974:211) Förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. Förordning (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. Lag (2008:1049) om förbud mot utsläppande på marknaden av päls av katt och hund m.m. Lag (2011:1070) om handel med sälprodukter Förordning (1956:413) om klassificering av kött Kungörelse (1974:661) om uppgifter för galt- och betäckningsstatistiken

Tullagstiftning (Fi)

Lag (2000:1225) om straff för smuggling Tullag (2000:1281) Lag (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

Skatt (Fi)

Skattebrottslag (1971:69) Vägtrafikskattelag (2006:227) Lag (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon Lag (1994:1776) om skatt på energi Lag (1994:1563) om tobaksskatt Lag (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror Lag (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter

Finansmarknad (Fi)

Lag (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument Lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Lag (1992:1602) om valuta- och kreditreglering Prisregleringslag (1989:978) Lag (1988:1385) om Sveriges riksbank Lag (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige Sparbankslag (1987:619) Lag (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag

Lag (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag Lag (1995:1570) om medlemsbanker Lag (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument Lag (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat Lag (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar Lag (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse Lag (2004:46) om investeringsfonder Lag (2007:528) om värdepappersmarknaden Lag (2010:751) om betaltjänster Försäkringsrörelselag (2010:2043) Lag (2011:755) om elektroniska pengar

Spel (Fi)

Lotterilag (1994:1000) Lag (1982:636) om anordnande av visst automatspel

Officiell statistik (Fi)

Lag (2001:99) om den officiella statistiken

Folkbokföring (Fi)

Folkbokföringslag (1991:481)

Folkmord (Ju)

Lag (1964:169) om straff för folkmord

Terrorism (Ju)

Lag (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet Lag (2003:148) om straff för terroristbrott Lag (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet

Kontaktförbud (Ju)

Lag (1988:688) om kontaktförbud

Aktiebolag och andra associationsformer (Ju)

Aktiebolagslag (2005:551) Lag (1987:667) om ekonomiska föreningar Bostadsrättslag (1991:614) Lag (1983:1046) om skyldighet för vissa bostadsföreningar och bostadsaktiebolag att föra lägenhetsförteckning m.m. Lag (2002:93) om kooperativ hyresrätt Lag (2006:595) om europakooperativ Lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter Stiftelselag (1994:1220) Handelsregisterlag (1974:157)

Redovisning och revision (Ju)

Årsredovisningslag (1995:1554) Revisionslag (1999:1079) Lag (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Revisorslag (2001:883)

Förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde (Ju)

Lag (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall

Fastighetsbildning (Ju)

Fastighetsbildningslag (1970:988)

Hyresreglering m.m. (Ju)

Jordabalk (1970:994) Lag (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen

Inkasso och kreditupplysning (Ju)

Inkassolag (1974:182) Kreditupplysningslag (1973:1173)

Utsökning och konkurs (Ju)

Utsökningsbalk (1981:774) Konkurslag (1987:672) Lag (1996:764) om företagsrekonstruktion

Konsumentskydd (Ju)

Resegarantilag (1972:204) Konsumentkreditlag (2010:1846) Lag (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt Förordning (1993:969) om märkning av textilier

Fastighetsmäklare (Ju)

Fastighetsmäklarlag (2011:666)

Hotell- och pensionatrörelse (Ju)

Lag (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse

Avveckling av fideikommiss (Ju)

Lag (1963:583) om avveckling av fideikommiss

Immateriella rättigheter (Ju)

Lag (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk Patentlag (1967:837) Mönsterskyddslag (1970:485) Firmalag (1974:156) Lag (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter Växtförädlarrättslag (1997:306) Varumärkeslag (2010:1877) Lag (1971:1078) om försvarsuppfinningar Lag (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. Lag (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar Lag (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv (Ku)

Sjöfynd och fornfynd (Ju)

Lag (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. (Ku)

Skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia (Ju)

Lag (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia

Rymdverksamhet (Ju)

Lag (1982:963) om rymdverksamhet

Allmän ordning och säkerhet (Ju)

Vapenlag (1996:67) Vapenförordning (1996:70) Lag (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål Lag (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg Ordningslag (1993:1617) Lag (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang Lag (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall Fängelselag (2010:610) Lag (1974:191) om bevakningsföretag Lag (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. Förordning (1958:272) om tjänstekort Lag (1932:242) om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov

Utlänningslagstiftning (Ju)

Utlänningslag (2005:716) Lag (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg (N) Lag (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Tryckfrihet och yttrandefrihet (Ju)

Tryckfrihetsförordning (1949:105) Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469) Lag (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden Offentlighets- och sekretesslag (2009:400)

Skydd mot integritetskränkningar (Ju)

Lag (1998:150) om allmän kameraövervakning Personuppgiftslag (1998:204) Lag (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst (Fö) Lag (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet (Fö) Lag (1978:800) om namn och bild i reklam

Elektroniska anslagstavlor (Ju)

Lag (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor

Processlagstiftning (Ju)

Rättegångsbalk (1942:740) Förvaltningsprocesslag (1971:291) Lag (1970:417) om marknadsdomstol m.m. Lag (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet

Utbildning, forskning m.m. (U)

Förordning (1995:1256) om mästarbrev för hantverkare Lag (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor Lag (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning Lag (1993:1392) om pliktexemplar av dokument

Radio, tv och film (Ku)

Radio- och tv-lag (2010:696) Lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst Lag (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning Lag (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt

Kampsport (Ku)

Lag (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher

Arbete och anställning (A)

Arbetsmiljölag (1977:1160) Arbetstidslag (1982:673) Lag (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete Lag (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder Lag (1993:440) om privat arbetsförmedling Lag (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång Lag (1997:239) om arbetslöshetskassor Lag (1991:1047) om sjuklön (S) Lag (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen Förordning (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare

Ackreditering och teknisk kontroll (UD)

Lag (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll

Internationella sanktioner (UD)

Lag (1996:95) om vissa internationella sanktioner

Oriktigt ursprungsintyg i vissa fall (UD)

Lag (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg m.m.

Skydd mot extraterritoriell lagstiftning (UD)

Lag (1997:825) om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land

Krigsmateriel m.m. (UD)

Lag (1992:1300) om krigsmateriel Lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd Lag (2006:1329) om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. Lag (2012:179) om straff för olovlig befattning med klusterammunition Krigshandelslag (1964:19)

Försvar (Fö)

Lag (1994:1809) om totalförsvarsplikt Lag (2006:545) om skyddsrum Lag (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap Skyddslag (2010:305) Lag (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap Lag (1993:1742) om skydd för landskapsinformation Lag (1942:723) om skyddsympning inom försvarsväsendet (även S) Lag (1952:270) om skyddsympning vid krig eller krigsfara m.m. (S) Förfogandelag (1978:262) Ransoneringslag (1978:268) Lag (1992:1402) om undanförsel och förstöring

Skydd mot olyckor m.m. (Fö)

Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Lag (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor Lag (2006:263) om transport av farligt gods

Förteckning över författningar som innehåller förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar

Utredningen har behandlat s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar i avsnitt 9.3.1. I förteckningen nedan anges de författningar som den 1 januari 2013 innehöll sådana kriminaliseringar och som utredningen vid en översiktlig bedömning anser bör komma i fråga för överväganden om sanktionsväxling. Författningar som enbart innehåller förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar har markerats med ett (B) efter författningens namn. Om sådan markering saknas innebär det alltså att författningen, vid sidan av förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar, även innehåller andra straffbestämmelser. I anslutning till varje författning ges även exempel på straffsanktioneringar som bör betraktas som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar.

Förteckningen följer den indelning i områden som utredningen har använt sig av vid kartläggningen i kapitel 4 och som ofta sammanfaller med departementens indelningar. För varje område, och i vissa fall för enstaka författningar inom ett område, anges vilket departement som ansvarar för författningen eller författningarna. De förkortningar som används för att beteckna departementen är följande: Näringsdepartementet (N), Socialdepartementet (S), Miljödepartementet (M), Landsbygdsdepartementet (L), Justitiedepartementet (Ju), Utbildningsdepartementet (U), Kulturdepartementet (Ku), Arbetsmarknadsdepartementet (A), Utrikesdepartementet (UD) och Försvarsdepartementet (Fö).

Forskning, innovation och näringsutveckling (N)

  • Minerallagen (1991:45). I lagen straffbeläggs bl.a. att bedriva undersökningsarbete i strid med bestämmelserna om krav på tillstånd eller koncession (15 kap. 6 §).
  • Mineralförordningen (1992:285) (B). I förordningen straffbeläggs att underlåta att göra viss anmälan (57 §).
  • Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. I lagen straffbeläggs bl.a. att utan tillstånd utforska kontinentalsockeln eller utvinna naturtillgångar ur denna (11 §).
  • Kontinentalsockelförordningen (1966:315) (B). I förordningen straffbeläggs att underlåta att göra viss anmälan (8 §).

Marknad och konkurrens (N)

  • Lagen (1992:260) om utländska filialer m.m. I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot en bestämmelse om skyldighet att i vissa fall anmäla föreståndare för näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare (29 §).
  • Lagen (1999:271) om handel med begagnade varor. I lagen straffbeläggs bl.a. att driva sådan yrkesmässig handel som omfattas av lagen utan att vara registrerad hos polismyndigheten, att underlåta att fullgöra föreskriven skyldighet att föra anteckningar om mottagna varor och på begäran tillhandahålla polismyndigheten dessa anteckningar m.m. (14 §).

Energi (N)

  • Ellagen (1997:857). I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot kravet på koncession eller mot villkor som en koncession förenats med (13 kap. 1 §).
  • Naturgaslagen (2005:403) (B). I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot kravet på koncession eller mot villkor som en koncession förenats med (11 kap. 1 §).
  • Lagen (2011:1200) om elcertifikat. I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot skyldighet att anmäla sig som kvotpliktig (7 kap. 1 §).
  • Lagen (1978:160)om vissa rörledningar. I lagen straffbeläggs bl.a. att dra fram eller begagna ledning utan att inneha koncession, när sådan krävs (22 §).
  • Lagen(1985:620) om vissa torvfyndigheter. I lagen straffbeläggs bl.a. att bearbeta en torvfyndighet utan att ha erhållit bearbetningskoncession, när sådan krävs (40 § 2).
  • Förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränslen (B). I förordningen straffbeläggs att påbörja uppförande av viss typ av kraftverk som huvudsakligen ska drivas med oljebränslen eller ändra ett visst kraftverk till utförande av viss drift utan att ha tillstånd.
  • Elberedskapslagen (1997:288) (B). I lagen straffbeläggs att underlåta att göra anmälan innan en anläggning som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen i Sverige eller inom en ort eller område uppförs, byggs om eller på annat sätt ändras (18 §).

Elektronisk kommunikation m.m. (N)

  • Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. I lagen straffbeläggs bl.a. att använda radiosändare utan tillstånd, när sådant krävs, och att använda radiosändare i strid med ett tillståndsvillkor (7 kap. 14 §).
  • Lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning. I lagen straffbeläggs bl.a. att släppa ut utrustning i strid med krav angivna i föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämt meddelat (11 §).

Transport, trafik och infrastruktur (N)

Sjöfart (N)

  • Sjölagen (1994:1009) (Ju). I lagen stadgas straff bl.a. för befälhavare som försummar att medföra vissa skeppshandlingar eller ett exemplar av denna lag (20 kap. 10 § 2).
  • Sjömanslagen (1973:282). I lagen stadgas straff för arbetsgivare eller befattningshavare som bryter mot kravet på att när en sjö-

man tillträder en befattning på fartyg förse honom med ett tjänstgöringsbesked (15 och 62 §§).

  • Fartygssäkerhetslagen (2003:364). I lagen stadgas straff bl.a. för den som underlåter att iaktta vissa uppgifts- och anmälningsskyldigheter som föreskrivits med stöd av lagen i fråga om t.ex. fartygs ankomst till och avgång från hamn (8 kap. 2 § 10 och 8 kap. 3 § 13).
  • Lagen om sjöfartsskydd (2004:487). I lagen straffbeläggs bl.a. att använda fartyg eller hamnanläggning utan erforderliga certifikat (23–24 §§).
  • Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot en föreskrift om skyldighet att rapportera utsläpp m.m. (10 kap. 4 § 3), att underlåta att lämna uppgifter om lösningsmedel i oljehaltigt vatten (10 kap. 5 § 2) eller att underlåta att föranmäla avlämning av avfall (10 kap. 5 § 5).
  • Fartygsregisterförordningen (1975:927) (Ju). I förordningen straffbeläggs bl.a. att bryta mot viss anmälningsskyldighet, t.ex. avseende ändring av förhållanden som ska redovisas i fartygsregistret (7 kap. 7 §).
  • Förordningen (1975:929) med vissa bestämmelser om fartygs identifiering (Ju). I förordningen anges att märkning av registrerat fartyg inte får göras otydlig eller döljas (7 §). Vidare får inte på registrerat fartyg anbringas beteckning som kan förväxlas med föreskriven märkning (8 §). Dessa bestämmelser är straffsanktionerade i lagen (11 §).
  • Lagen (1979:377) om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m. (B). I lagen straffbeläggs bl.a. underlåtenhet att anmäla båt för avregistrering i vissa fall (8 §).
  • Sjötrafikförordningen (1986:300). I förordningen straffbeläggs bl.a. att utan tillstånd inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon inrätta andra sjösäkerhetsanordningar för sjöfarten än de som nämns i 3 kap. 1 § (5 kap. 1 § b 4).
  • Lagen (1932:55) om viktmärkning i vissa fall av gods som skall inlastas å fartyg. I lagen stadgas straff för den som är ansvarig för viktmärkningen om viktuppgift saknas, om bruttovikten är får lågt angiven m.m. (3 §).
  • Svävarfartsförordningen (1986:305). I förordningen straffbeläggs bl.a. att använda en svävare utan föreskrivet tillstånd eller godkännande eller i strid med ett meddelat villkor (15 § 1).
  • Förordningen (1994:1162) om skeppsmätning (B). Enligt förordningen straffas bl.a. den som låter bli att göra en anmälan om mätning av fartyget (37 §).
  • Förordningen (1998:1355) om trafik med höghastighetsfartyg. I förordningen straffbeläggs bl.a. att underlåta att göra en anmälan om ett höghastighetsfartyg innan det sätts i trafik till eller från en svensk hamn (7 § 1).
  • Fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). I förordningen stadgas att ombordvarande personal ska antecknas i en besättningslista. Befälhavare eller redare ska se till att listan förvaras ombord på fartyget och i land och sparas ombord på fartyget eller i land i minst tre år. Befälhavare eller redare ska se till att listan är ordnas så att den aktuella besättningen för varje tidpunkt lätt kan utläsas och hålla den tillgänglig för tillsynsmyndigheten (36 §). Dessa bestämmelser är straffsanktionerade (37 §).
  • Mönstringslagen (1983:929). I lagen straffbeläggs bl.a. att underlåta att till sjömansregistret rapportera när en sjöman tillträder eller frånträder en befattning ombord (29 §).
  • Lagen (1998:958) om vilotid för sjömän. I lagen stadgas att befälhavare ska se till att det finns en arbetsordning. Denna ska innehålla uppgifter om sjömännens tjänsteschema till sjöss och i hamn samt om den minsta vilotid som föreskrivs enligt gällande bestämmelser eller kollektivavtal. Arbetsordningen ska anslås på en väl synlig och lättillgänglig plats ombord (9 §). Dessa bestämmelser är straffsanktionerade (14 §).
  • Lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg. Enligt lagen straffas bl.a. den befälhavare som utan tillstånd företar en resa med ett fartyg trots att tillstånd krävs eller som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte iakttar villkoren för ett sådant tillstånd (4 §).
  • Lagen (2003:367) om lastning och lossning av bulkfartyg. Enligt lagen straffas bl.a. den terminalrepresentant som inte fullgör sin skyldighet att anmäla sådana uppenbara brister ombord på ett bulkfartyg och andra sådana omständigheter som kan äventyra säkerheten vid lastning eller lossning av fasta bulklaster (19 § 3).
  • Lagen (2006:1209) om hamnskydd. Enligt lagen straffas bl.a. den hamninnehavare eller hamnskyddsorgan som utövar verksamhet i en hamn utan att ha en godkänd hamnskyddsplan (7 kap. 1 §).

Vägtrafik (N)

  • Trafikförordningen (1998:1276). I förordningen straffbeläggs bl.a. att utan tillstånd eller i strid med ett sådant tillstånd anordna tävling på väg (14 kap. 1 §).
  • Lagen (2001:558) om vägtrafikregister. I lagen straffbeläggs bl.a. att bruka ett fordon, som inte är uttryckligen undantaget, utan att fullgöra registerplikten (29 §).
  • Förordningen (2001:650) om vägtrafikregister. I förordningen straffbeläggs bl.a. att bruka ett fordon, som inte är uttryckligen undantaget, i internationell vägtrafik i Sverige utan att detta är registrerat i en främmande stat (17 kap. 1 § 1).
  • Yrkestrafiklagen (2012:210). I lagen straffbeläggs bl.a. att bedriva yrkesmässig trafik utan tillstånd och att bryta mot villkor som har meddelats i ett tillstånd (5 kap. 1 §).
  • Yrkestrafikförordningen (2012:237). I förordningen straffsanktioneras bl.a. viss anmälningsskyldighet (6 kap. 1 §).
  • Taxitrafiklagen (2012:211). I lagen straffbeläggs bl.a. att bedriva taxitrafik utan tillstånd och att bryta mot villkor som har meddelats i ett tillstånd (5 kap. 1 §).
  • Taxitrafikförordningen (2012:238). I förordningen straffsanktioneras bl.a. viss anmälningsskyldighet (7 kap. 1 §).
  • Förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). I förordningen straffbeläggs bl.a. överträdelser av krav på tillstånd och certifikat (4 §).
  • Trafikskadelagen (1975:1410 (Ju). Enligt lagen straffas bl.a. den som saknar trafikförsäkring när motordrivet fordon som inte är registrerat i vägtrafikregistret eller som är avställt brukas i trafik här i landet (36 §).
  • Lagen (1998:492) om biluthyrning. I lagen straffbeläggs bl.a. att driva uthyrningsverksamhet utan tillstånd (20 §).
  • Förordningen (1998:780) om biluthyrning (B). I förordningen straffbeläggs bl.a. att bryta mot skyldigheten att anmäla fordon med en totalvikt på över 3,5 ton som avses att användas i rörelsen (14 §).
  • Lagen (2007:1157) om yrkesförarkompetens. I lagen straffbeläggs bl.a. att utföra gods- eller persontransporter utan att vara berättigad till det enligt lagen (11 kap. 1 §).
  • Väglagen (1971:948). I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot ett förbud om att en enskild körväg inte får anslutas till allmän körväg utan väghållningsmyndighetens tillstånd (71 §).
  • Lagen (1998:493) om trafikskolor (B). I lagen straffbeläggs bl.a. att utan tillstånd driva trafikskola (9 §).
  • Lagen (2009:121) om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar (B). Enligt lagen straffas den som utan tillstånd driver utbildning som avses i lagen (8 §).
  • Militärtrafikförordningen (2009:212). I förordningen straffsanktioneras att inte inom föreskriven tid göra en anmälan rörande vissa förhållanden (8 kap. 6 §).

Järnvägstrafik (N)

  • Järnvägslagen (2004:519). I lagen straffbeläggs bl.a. att utan tillstånd driva verksamhet som är tillståndspliktig enligt lagen (10 kap. 1 § 1).
  • Lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg. I lagen straffbeläggs bl.a. att driva spåranläggningar eller spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet utan tillstånd (29 §).

Luftfart (N)

  • Luftfartslagen (2010:500). I lagen föreskrivs att det krävs tillstånd för bl.a. att inrätta eller bygga om en flygplats (6 kap. 5 §) och att en flygplats inte får tas i bruk innan den har godkänts och meddelats drifttillstånd (6 kap. 8 §). Det stadgas straff för den som bryter mot dessa bestämmelser (13 kap. 4 § 12).
  • Luftfartsförordningen (2010:770). Enligt förordningen ska luftfartyg märkas genom målning eller på annat likvärdigt sätt. Transportstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om märkning (2 kap. 7 §). I lagen straffbeläggs att bryta mot denna bestämmelse om märkning eller mot föreskrifter om märkning meddelade av Transportstyrelsen (13 kap 1 § 3).
  • Förordningen (1986:172) om luftfartsregistret m.m. I förordningen straffsanktioneras bl.a. underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldighet enligt förordningen (39 § 2).

Hälsa och sjukvård (S)

Hälsofarliga ämnen

  • Lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. I lagen straffbeläggs bl.a. att utan tillstånd bedriva viss verksamhet (13 § 1).
  • Lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Enligt lagen straffas bl.a. den som utan tillstånd överlåter, framställer, förvärvar i överlåtelsessyfte, bjuder ut till försäljning eller innehar varor som avses i lagen (4 §).
  • Alkohollagen (2010:1622). I lagen straffbeläggs bl.a. att, utan att ha rätt till det enligt lagen, tillverka sprit eller alkoholdrycker och att utan tillstånd sälja sprit eller alkoholdrycker (11 kap. 1 § 1 och 3 § 1).
  • Tobakslagen (1993:581). Enligt lagen måste näringsidkare som vill tillhandahålla tobaksvaror för försäljning först anmäla försäljningen till kommunen (12 c §). Kommunen har möjlighet att vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i lagen förbjuda en näringsidkare att fortsätta försäljningen av tobaksvaror (20 a §). Överträdelser av kravet på anmälan är straffsanktionerade, liksom överträdelser av meddelat försäljningsförbud (27 §).
  • Förordningen (1933:78) angående beteckning för vissa slag av vin (B). I förordningen föreskrivs att drycker inte får benämnas vin eller motsvarande ord på främmande språk om de är framställda av annat än saft av färska druvor (1 §). Bestämmelsen är straffsanktionerad (2 §).

Läkemedel och medicintekniska produkter (S)

  • Läkemedelslagen (1992:859). I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot de krav på godkännande för försäljning, registrering m.m. som uppställs i lagen och i en EU-förordning för att ett läkemedel ska få säljas (26 §). Vidare straffbeläggs bl.a. att bryta mot lagens föreskrifter om att det krävs tillstånd för att ha rätt att bedriva yrkesmässig tillverkning av läkemedel samt importera läkemedel (26 §).
  • Lagen (2009:366) om handel med läkemedel. I lagen straffbeläggs bl.a. att utan tillstånd bedriva detaljhandel med vissa läkemedel (9 kap. 1 § 1).
  • Lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel. Enligt lagen får inte näringsidkare bedriva detaljhandel som avses i lagen utan att först ha anmält handeln till Läkemedelsverket (9 §). I 24 § straffbeläggs att bryta mot denna anmälningsskyldighet (24 §).
  • Lagen (2006:496) om blodsäkerhet (B). I lagen stadgas straff för den som bedriver blodverksamhet utan tillstånd (29 §).
  • Lagen (2008:286) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler (B). I lagen straffbeläggs att utan tillstånd bedriva vävnadsinrättning (34 §).
  • Lagen (2012:595) om införsel av och handel med sprutor och kanyler. I lagen föreskrivs att handel i Sverige med sprutor och kanyler bl.a. får bedrivas av den som har anmält handeln till den myndighet som regeringen bestämmer (3 §). Anmälningsplikten är straffsanktionerad (9 §).

Sjukvård (S)

  • Lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. I lagen straffsanktioneras bl.a. viss anmälningsskyldighet i samband med inrättande av en biobank (6 kap. 1 §).
  • Patientsäkerhetslagen (2010:659). I lagen straffbeläggs bl.a. att påbörja viss verksamhet utan att först ha gjort föreskriven anmälan (10 kap. 1 §).

Socialtjänst och socialförsäkring (S)

  • Socialtjänstlagen (2001:453). I lagen straffbeläggs bl.a. att utan tillstånd driva verksamhet i form av hem för vård eller boende (16 kap. 6 §).
  • Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (B). I lagen föreskrivs att det krävs tillstånd för att bedriva bl.a. viss verksamhet med personlig assistans och annan verksamhet såsom boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför hemmet(23 §). Tillståndskravet är straffsanktionerat (28 §).
  • Socialförsäkringsbalken (2010:110). I lagen föreskrivs bl.a. att arbetsgivare eller arbetsföreståndare som har fått kännedom om en inträffad arbetsskada är skyldig att omedelbart anmäla skadan till Försäkringskassan (42 kap. 10 §). I lagen stadgas straff för den arbetsgivare eller arbetsföreståndare som underlåter att fullgöra anmälningsskyldigheten i fråga om arbetsskada (115 kap. 3 §).

Miljö (M)

Miljöbalken (M)

  • Miljöbalken (1998:808). I miljöbalken stadgas straff bl.a. för den som transporterar avfall utan tillstånd och därigenom bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 25 § om tillstånd för yrkesmässig transport av avfall (29 kap. 4 a §).

Avgaser, buller, gaturenhållning m.m. (M)

  • Lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner. I lagen straffbeläggs bl.a. att förse en motor till en mobil maskin med märke om att den överensstämmer med ett EU-typgodkännande trots att så inte är fallet (14 §).
  • Avgasreningslagen (2011:318). I lagen stadgas straff bl.a. för den som inte tillhandahåller sådan information om reparation och underhåll av fordon som har betydelse för fordonets avgas-

rening och därigenom bryter mot artikel 6 i förordningen (EG) nr 715/2007 eller artikel 6 i förordning (EG) nr 595/2009 (38 § 2).

  • Lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Enligt lagen får tavla, skylt, inskrift eller därmed jämförlig anordning för reklam, propaganda eller liknande ändamål inte finnas varaktigt uppsatt utomhus utan tillstånd av regeringen eller statlig eller kommunal myndighet som regeringen bestämmer (6 §). Tillståndskravet är straffsanktionerat (14 § 2).
  • Lagen (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja (B). I lagen straffbeläggs bl.a. att underlåta att fullgöra uppgiftsskyldighet (5 §).
  • Lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. I lagen straffbeläggs bl.a. att driva en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser utan att verksamheten omfattas av ett tillstånd eller en godkänd övervaknings- och rapporteringsplan enligt det som krävs i lagen eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av lagen (8 kap. 1 § 1).

Kärnteknisk verksamhet (M)

  • Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. I lagen straffsanktioneras bl.a. bedrivande av kärnverksamhet utan tillstånd och åsidosättande av viss anmälningsskyldighet (25 §).
  • Strålskyddslagen (1988:220). I lagen föreskrivs att tillstånd krävs för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller ett material som innehar radioaktiva ämnen (20 § 1). Tillståndskravet är straffsanktionerat (36 § 1).

Särskilda geografiska områden (M)

  • Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot kravet på tillstånd i vissa fall för att i den ekonomiska zonen få utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar (16 § 2).
  • Lagen (2006:924) om Antarktis. Enligt lagen är det, med undantag från överflygning eller utövande av sådan rätt till fri sjöfart som följer av folkrätten om det fria havet, förbjudet att utan tillstånd enligt lagen vistas eller bedriva verksamhet i Antarktis (3 §). I lagen stadgas straff för den som bryter mot förbudet att inte inneha tillstånd vid vistelse eller bedrivande verksamhet i Antarktis (34 § 1).

Producentansvar m.m. (M)

  • Förordningen (2000:208) om producentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer. I förordningen straffbeläggs upplysningsskyldighet (16 § 2).
  • Förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. I förordningen straffas den som inte fullgör sin skyldighet att se till att elektriska och elektroniska produkter är märkta med viss symbol och med vissa uppgifter (31 § 1).
  • Förordningen (2007:193) om producentansvar för vissa radio-aktiva produkter och herrelösa strålkällor. I förordningen finns bestämmelser om att producenter som säljer radioaktiva produkter i Sverige måste se till att produkterna är märkta med vissa uppgifter och viss information (7 §). Det är straffbelagt att inte fullgöra dessa skyldigheter om märkning (18 § 1).
  • Förordningen (2008:834) om producentansvar för batterier. I förordningen föreskrivs att producenten ska se till att batterierna som denne släpper ut på marknaden är märkta med vissa uppgifter och viss information (13 §). Det är straffbelagt att inte fullgöra dessa skyldigheter om märkning (32 § 1).

Jordbruk (L)

  • Växtskyddslagen (1972:318). Enligt lagen straffas bl.a. den som inte gör en anmälan om att vissa växtskadegörare angripit växt eller växtodling på mark som han eller hon äger eller brukar eller växter eller växtprodukter i lager som han eller hon innehar till försäljning till andra konsumenter (10 § 1).
  • Lagen (1992:1684) om EG-gödselmedel (B). I lagen straffbeläggs att marknadsföra produkter under beteckningen EG-gödselmedel utan att de villkor för detta som föreskrivs i EG:s förordning om gödselmedel eller med stöd av 2 § är uppfyllda (9 §).
  • Utsädeslagen (1976:298). I utsädeslagen straffbeläggs att överträda föreskrifter som med stöd av bemyndiganden i lagen har meddelats angående bl.a. krav på certifiering för att utsäde av visst slag ska få säljas och krav på anmälningsskyldighet för den som yrkesmässigt förpackar eller saluför utsäde (8 §).
  • Förordningen (1977:945) om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet. I förordningen finns bestämmelser om att trädgårdsväxter inte får saluföras yrkesmässigt eller säljas om inte växterna uppfyller de fordringar om sundhet, sortäkthet och kvalitet som Statens jordbruksverk föreskriver (1 §). Vid yrkesmässig handel med dessa växter ska dessa i alla handelsled vara försedda med vissa uppgifter (2 §). Dessa bestämmelser är straffsanktionerade (9 §).

Skog (L)

  • Skogsvårdslagen (1979:429). I lagen stadgas att om tillstånd enligt jordförvärvslagen (1979:230) krävs vid förvärv av fastighet, får förvärvaren inte påbörja avverkning förrän sådant tillstånd meddelats (10 a §). Det är straffbelagt att bryta mot denna bestämmelse (38 § 1).

Fiske (L)

  • Fiskelagen (1993:787). I lagen straffbeläggs bl.a. att utan någon myndighets tillstånd enligt lagen fiska där sådant tillstånd behövs (37 § 2).

Jakt (L)

  • Jaktlagen (1987:259). Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet i fråga om vilt som har fällts under jakt, vilt som ska tillfalla staten och vilt som varit inblandat i samman-

stötning med ett motorfordon (26 § 1–3). I lagen straffbeläggs bl.a. underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldighet enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av ovan nämnda bestämmelser, om gärningen inte är belagd med straff i lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott (45 § 2).

Livsmedel och djur (L)

  • Livsmedelslagen (2006:804). Enligt lagen är det förbjudet att på marknaden släppa ut livsmedel som inte uppfyller vissa krav och villkor (10 §). I lagen straffbeläggs att bryta mot detta förbud (29 § 2).
  • Lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. Enligt lagen är det förbjudet att använda eller på marknaden släppa ut foder i vissa fall (8 §). I lagen straffbeläggs att bryta mot detta förbud (29 § 2).
  • Djurskyddslagen (1988:534). I lagen föreskrivs att tillstånd krävs för en mängd olika verksamheter som bedrivs yrkesmässigt eller i större omfattning(16 §). Det är straffbelagt att bryta mot tillståndskravet (36 §).
  • Lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter. I lagen stadgas att en anträffad lös hund under vissa omständigheter får dödas av den som äger eller vårdar landsbruksdjur för att förhindra skada på dessa. Om en hund dödas måste detta anmälas till polismyndighet (14 §). Enligt lagen straffas den som inte gör denna anmälan (23 § 2).
  • Epizootilagen (1999:657). Enligt lagen ska den som har anledning att misstänka att en epizootisk sjukdom har drabbat djur i hans vård omedelbart anmäla detta till distriktsveterinären eller annan veterinär (2 § första stycket). Det är straffbelagt att underlåta att göra en sådan anmälan (20 § 1).
  • Zoonoslagen (1999:658). I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot föreskrifter om skyldighet att föra vissa anteckningar (2 och 12 §§).
  • Lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot föreskrifter om skyldighet att anmäla viss verksamhet (6 § första stycket).
  • Bisjukdomslagen (1974:211). I lagen straffbeläggs bl.a. att underlåta att göra anmälan om vissa bisjukdomar (8 § 1).
  • Förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. I förordningen anges att Jordbruksverket bl.a. får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om andra villkor för införsel av djur, produkter av djur, sjukdomsalstrande organismer, hö, halm och annat material som används vid hantering av djur (3 §). Det är straffbelagt att bryta mot sådana föreskrifter (20 § andra stycket).
  • Förordningen (1956:413) om klassificering av kött. Enligt förordningen får bl.a. visst kött inte ha särskilda benämningar (6 §). Det är straffbelagt att bryta mot förbudet (12 §).

Tullagstiftning (Fi)

  • Lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. I lagen straffbeläggs bl.a. att inte göra en viss anmälan av en i lagen angiven vara (19 § 1).

Finansmarknaden (Fi)

  • Prisregleringslagen (1989:978). I lagen föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att den som säljer en viss vara eller utför en viss tjänst inte utan tillstånd får överskrida det pris (stoppris) som han tillämpade för leverans av varan eller utförande av tjänsten den dag som anges i föreskriften (prisstoppsdagen) (14 §). Enligt lagen straffas den som tar ut ett högre pris än det som medgetts i en föreskrift, ett tillstånd eller ett beslut (39 § 1).
  • Lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering (B). I lagen straffbeläggs att låta bli att lämna uppgift eller lämna oriktig uppgift i samband med fullgörande av viss uppgiftsskyldighet (15 §).

Spel (Fi)

  • Lotterilagen (1994:1000) (B). I lagen straffbeläggs att olovligen anordna lotteri eller olovligen inneha penningautomat, värdeautomat eller varuspelsautomat (54 §).
  • Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (B). Enligt lagen krävs tillstånd för att få anordna visst automatspel eller ställa upp en spelautomat i lokal eller på vissa platser (3 §). Tillståndskravet är straffsanktionerat (9 §).

Folkbokföring (Fi)

  • Folkbokföringslagen (1991:481) (B). Enligt 25 och 26 §§ i lagen föreligger en viss anmälningsskyldighet vid exempelvis flyttning. I lagen straffbeläggs att inte fullgöra denna anmälningsskyldighet (43 §).

Inkasso och kreditupplysning (Ju)

  • Inkassolagen (1974:182). I lagen straffbeläggs bl.a. att utan föreskrivet tillstånd vidta en åtgärd som innebär inkassoverksamhet enligt lagen (17 § 1).
  • Kreditupplysningslagen (1973:1173). I lagen föreskrivs att kreditupplysningsverksamhet endast får bedrivas efter tillstånd av Datainspektionen (3 § första stycket). Straffansvar inträder för den som utan ett sådant tillstånd bedrivet kreditupplysningsverksamhet (19 § 1).

Fastighetsmäklare (Ju)

  • Fastighetsmäklarlagen (2011:666) (B). Enligt lagen ska varje fastighetsmäklare, med undantag för de i lagen undantagna, vara registrerad hos Fastighetsmäklarinspektionen (5 §). I lagen stadgas straffansvar för den som yrkesmässigt förmedlar fastigheter i strid mot vad som föreskrivs om registrering i den nämnda bestämmelsen (31 §).

Hotell- och pensionatrörelse (Ju)

  • Lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse. Det krävs tillstånd för att driva hotell- och pensionatrörelse enligt lagen (2 §). Tillståndskravet är straffsanktionerat (16 § a ).

Avveckling av fideikommiss (Ju)

  • Lagen (1963:583) om avveckling av fideikommiss (B). I lagen föreskrivs straffansvar för den som försummar att till fideikommissnämnden inom en månad efter fideikommissinnehavaren avlidit anmäla dödsfallet (39 §).

Sjöfynd och fornfynd (Ju)

  • Lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd. I lagen straffbeläggs underlåtenhet att göra anmälan av visst fynd (8 §).
  • Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (Ku). Enligt lagen ska den som påträffar fornfynd snarast anmäla fornfyndet hos Riksantikvarieämbetet, länsstyrelse, länsmuseum eller polismyndighet (2 kap. 5 §). Anmälningsskyldigheten är straffsanktionerad (2 kap. 21 a § 1).

Rymdverksamhet (Ju)

  • Lagen (1982:963) om rymdverksamhet (B). I lagen straffbeläggs att utan erforderligt tillstånd bedriva rymdverksamhet eller att åsidosätta villkor som har uppställts som förutsättning för tillstånd (5 §).

Allmän ordning och säkerhet (Ju)

  • Lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg. I lagen straffbeläggs bl.a. att bedriva yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg utan tillstånd eller utan att godkänd föreståndare finns (7 § 1).
  • Ordningslagen (1993:1617). Enligt lagen är det bl.a. förbjudet att utan tillstånd av trafikföretag inom dess område eller på dess färdmedel medföra egendom som är av farlig beskaffenhet eller som kan orsaka väsentlig olägenhet (4 kap. 6 § 1). Förbudet är straffsanktionerat (4 kap. 10 §).
  • Lagen (1974:191) om bevakningsföretag. I lagen straffbeläggs att utan auktorisation bedriva sådan verksamhet som föreskrivs i lagen eller att lämna osann uppgift vid uppfyllande av uppgiftsskyldigheten till länsstyrelsen (14 §).
  • Lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. (B). I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot kravet på tillstånd för att få bedriva larminstallationsverksamhet (11 §).

Utlänningslagstiftning (Ju)

  • Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. I lagen straffbeläggs viss anmälningsplikt som beslutats med stöd av lagen (23 § 3).

Tryckfrihet och yttrandefrihet (Ju)

Skydd mot integritetskränkningar (Ju)

Utbildning, forskning m.m. (U)

  • Lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser männi-skor (B). I lagen föreskrivs att viss forskning endast får utföras av den som har godkänts vid en etikprövning. Ett sådant god-

kännande får förenas med villkor (6 § första stycket). Straffansvar inträder för den som bryter mot ovannämnda bestämmelse eller mot ett villkor som godkännandet förenats med (38 §).

Radio, tv och film (Ku)

  • Radio-_och_tv-lagen (2010:696). I lagen straffbeläggs bl.a. att sända program utan tillstånd där sådant krävs enligt lagen (17 kap. 1 §).
  • Lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Enligt lagen ska den som blir innehavare av en TV-mottagare och som är avgiftsskyldig för innehavet senast 15 dagar därefter anmäla innehavet till RIKAB (8 § första stycket). I lagen straffbeläggs bl.a. underlåtenhet att fullgöra denna anmälningsskyldighet (22 § 1).

Kampsport (Ku)

  • Lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher. I lagen föreskrivs att tillstånd krävs för att anordna tävlings-, tränings- eller uppvisningsmatch i kampsport som tillåter deltagarna att med slag, sparkar eller annat våld avsiktligen träffa motståndarens huvud (kampsportsmatch) (1 § första stycket). Tillståndet får förenas med villkor (3 §). I lagen straffbeläggs bl.a. att anordna kampsportsmatch utan tillstånd eller i strid med villkor som tillståndet förenats med (13 § 1).

Arbete och anställning (A)

  • Lagen (1991:1047) om sjuklön (B)(S). Enligt lagen ska arbetsgivare till Försäkringskassan anmäla sjukdomsfall som ger honom eller henne rätt till sjuklön, om sjukperioden och anställningen fortsätter efter sjuklöneperiodens utgång (12 § första stycket första meningen). Anmälningsskyldigheten är straffsanktionerad (19 §).
  • Lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (B). I lagen stadgas att om en förening eller organisation utan att vara registrerade enligt lagen handhar frågor om ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, döms den som på föreningens eller organisationens vägnar deltar i en åtgärd eller ett beslut i sådan verksamhet till straff (116 §).

Ackreditering och teknisk kontroll (UD)

  • Lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. I lagen straffbeläggs överträdelser av vissa bestämmelser om när CEmärkning av en produkt får göras (17 §).

Krigsmateriel m.m. (UD)

  • Lagen (1992:1300) om krigsmateriel. I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot bestämmelser om krav på tillstånd och anmälningsskyldighet (25 § 1 och 27 § 2).
  • Lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla använd-ningsområden och av tekniskt bistånd. I lagen straffbeläggs bl.a. att utan tillstånd exportera eller överföra vissa produkter med dubbla användningsområden eller tillhandahålla förmedlingstjänster för sådana varor (18–19 §§).
  • Lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. I lagen straffbeläggs bl.a. att utan nödvändigt tillstånd tillhandahålla eller ta emot tekniskt bistånd i vissa fall. (3 §).

Försvar (Fö)

  • Lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation. I lagen straffbeläggs bl.a. att överträda kravet på tillstånd i vissa fall för att utföra sjömätning inom Sveriges sjöterritorium (9 §).
  • Ransoneringslagen (1978:268). I lagen stadgas att regeringen får, om det är nödvändigt för viss hushållning eller för viss kontroll av reglering, föreskriva att viss förnödenhet inte får frambringas, tillverkas, beredas, användas eller yrkesmässigt köpas eller säljas

av annan än den som fått tillstånd (7 §). I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot föreskrift, åläggande, förbud eller villkor som gäller enligt eller som har meddelats med stöd av nämnda bestämmelse (44 § 1).

  • Lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring. Enligt lagens bestämmelser får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förelägga den som äger eller innehar egendom att föra undan eller förstöra den. Om det är lämpligt får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i stället besluta att egendomen ska föras undan eller förstöras av en statlig myndighet. Vidare stadgas att om den som fått ett sådant föreläggande inte kan följa detta ska han genast anmäla detta till den som meddelat föreläggandet (8 §). Straffansvar föreskrivs i lagen för den som inte fullgör dessa skyldigheter (17 §).

Förteckning över specialstraffrättsliga författningar som innehåller straffbestämmelser om oriktigt uppgiftslämnande

I förteckningen anges samtliga författningar utanför brottsbalken som den 1 januari 2013 innehöll straffbestämmelser om oriktigt uppgiftslämnande.

Författningarna har delats in i ett antal områden, ofta sammanfallande med departementens indelningar. För varje område, och i vissa fall för enstaka författningar inom ett område, anges vilket departement som ansvarar för författningen eller författningarna. De förkortningar som används för att beteckna departementen är följande: Näringsdepartementet (N), Socialdepartementet (S), Miljödepartementet (M), Landsbygdsdepartementet (L), Justitiedepartementet (Ju), Utbildningsdepartementet (U), Kulturdepartementet (Ku), Arbetsmarknadsdepartementet (A), Utrikesdepartementet (UD) och Försvarsdepartementet (Fö).

Områdena och författningarna är förtecknade i den ordning som de har redovisats i kartläggningen i kapitel 4.

Forskning, innovation och näringsutveckling (N)

Minerallag (1991:45) (15 kap. 6 §) Lag (1966:314) om kontinentalsockeln (11 §) Lag (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktundersökning och brunnsborrning (6 §)

Marknad och konkurrens (N)

Lag (1992:160) om utländska filialer (29 a §) Lag (1999:271) om handel med begagnade varor (14 §)

Energi (N)

Lag (2011:1200) om elcertifikat (7 kap. 2 §) Lag (1978:160) om vissa rörledningar (22 §) Lag (1985:620) om vissa torvfyndigheter (40 §) Oljekrislag (1975:197) (19 §)

Regional tillväxt (N)

Förordning (2000:281) om regionalt transportbidrag (14 §)

Transport, trafik och infrastruktur (N)

Sjöfart (N)

Fartygssäkerhetslag (2003:364) (8 kap. 2 §) Lag (2004:487) om sjöfartsskydd (23 §) Lag (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (5 §) Lag (1919:426) om flottning i allmän flottled (78 §) (Ju) Lag (1932:55) om viktmärkning i visst fall av gods som skall inlastas å fartyg (3 §) Förordning (1997:1121) om farledsavgift (11 §) Lag (1998:958) om vilotid för sjömän (14 §) Barlastvattenlag (2009:1165) (ännu ej i kraft) (8 kap. 5 §)

Vägtrafik (N)

Fordonsförordning (2009:211) (5 §) Förordning (2001:650) om vägtrafikregister (17 kap. 4 §) Körkortsförordning (1998:980) (9 kap. 2 §) Förordning (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. (9 kap. 2 §) Förordning (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter (19 b §) Lag (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete (26 §) Militärtrafikförordning (2009:212) (8 kap. 6 §)

Järnvägstrafik (N)

Lag (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik (27 §)

Luftfart (N)

Luftfartslag (2010:500) (13 kap. 4 §) Förordning (1986:172) om luftfartregister m.m. (39 §)

Hälsa och sjukvård (S)

Hälsofarliga ämnen m.m. (S)

Lag (1992:860) om kontroll av narkotika (13 §)

Sjukvård (S)

Lag (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa (31 §)

Socialtjänst och socialförsäkring (S)

Socialförsäkringsbalk (2010:110) (25 kap. 12 §) Bidragsbrottslag (2007:612) (2 §) (Fi)

Miljö (M)

Miljöbalken (M)

Miljöbalk (1998:808) (29 kap. 5 §)

Avgaser, buller, gaturenhållning m.m. (M)

Avgasreningslag (2011:318) (38 §) Lag (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja (5 §) (Ju) Lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (8 kap. 1 §)

Kärnteknisk verksamhet m.m. (M)

Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (27 §) Lag (2006:647) om finansiella åtgärder för hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (19 §) Lag (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (7 §) Strålskyddslag (1988:220) (37 §)

Särskilda geografiska områden (M)

Lag (2006:924) om Antarktis (34 §)

Jordbruk (L)

Lag (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter (13 §) Utsädeslag (1976:298) (7 §)

Rennäring (L)

Rennäringslag (1971:437) (95 §)

Livsmedel och djur (L)

Zoonoslag (1999:658) (12 §) Kungörelse (1974:661) om uppgifter för galt- och betäckningsstatistiken (4 §)

Tullagstiftning (Fi)

Lag (2000:1225) om straff för smuggling (3 §)

Skatt (Fi)

Skattebrottslag (1971:69) (2 §) Lag (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror (9 §)

Finansmarknad (Fi)

Lag (1992:1602) om valuta- och kreditgivning (2 kap. 8 §) Lag (1988:1385) om Sveriges riksbank (11 kap. 3 §) Lag (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige (10 kap. 6 §) Sparbankslag (1987:619) (12 kap 1 §) Lag (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag (8 kap. 5 b §) Lag (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (8 kap. 5 b §) Lag (1995:1570) om medlemsbanker (14 kap. 1 §)

Officiell statistik (Fi)

Lag (2001:99) om den officiella statistiken (25 §)

Aktiebolag och andra associationsformer (Ju)

Aktiebolagslag (2005:551) (30 kap. 2 §) Lag (1987:667) om ekonomiska föreningar (16 kap. 1 a §) Bostadsrättslag (1991:614) (10 kap. 3 §) Stiftelselag (1994:1220) (9 kap. 12 §) Handelsregisterlag (1974:157) (23 §)

Redovisning och revision (Ju)

Årsredovisningslag (1995:1554) (8 kap. 3 b §) Revisionslag (1999:1079) (40 a §)

Inkasso och kreditupplysning (Ju)

Inkassolag (1974:182) (17 §) Kreditupplysningslag (1973:1173) (19 §)

Konsumentskydd (Ju)

Resegarantilag (1972:204) (14 §)

Sjöfynd och fornfynd (Ju)

Lag (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd (8 §)

Allmän ordning och säkerhet (Ju)

Lag (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg (7 §) Ordningslag (1993:1617) (2 kap. 29 §) Lag (1974:191) om bevakningsföretag (14 §) Förordning (1958:272) om tjänstekort (12 §)

Utlänningslagstiftning (Ju)

Utlänningslag (2005:716) (20 kap. 6 §)

Tryckfrihets och yttrandefrihet (Ju)

Tryckfrihetsförordning (1949:105) (5 kap. 13 §) Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469) (3 kap. 13 §) Lag (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (3 kap. 25 §)

Skydd mot integritetskränkningar (Ju)

Personuppgiftslag (1998:204) (49 §) Lag (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst (6 kap. 2 §) (Fö) Lag (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet (6 kap. 2 §) (Fö)

Processlagstiftning (Ju)

Lag (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (10 §)

Radio, tv och film (Ku)

Lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (22 §)

Kampsport (Ku)

Lag (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher (13 §)

Arbete och anställning (A)

Arbetsmiljölag (1977:1160) (8 kap. 2 §) Arbetstidslag (1982:673) (24 §) Lag (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete (19 §) Lag (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder (19 §) Lag (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen (6 §)

Oriktigt ursprungsintyg i vissa fall (UD)

Lag (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg m.m. (1 §)

Skydd mot extraterritoriell lagstiftning (UD)

Lag (1997:825) om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land (2 §)

Krigsmateriel m.m. (UD)

Lag (1992:1300) om krigsmateriel (27 §) Lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (22 §)

Försvar (Fö)

Lag (1994:1809) om totalförsvarsplikt (10 kap. 5 §) Lag (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap (5 kap. 1 §) Skyddslag (2010:305) (31 §) Förfogandelag (1978:262) (52 §) Ransoneringslag (1978:268) (44 §)

Skydd mot olyckor m.m. (Fö)

Lag (2003:778) om skydd mot olyckor (10 kap. 3 §) Lag (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (28 §)