1. Fysisk samhällsplanering – instrument för långsiktigt hållbart samhällsbyggande

Alla världens länder står inför stora och svåra utmaningar. Ett globalt perspektiv på ekonomi, klimat, miljö och social utveckling ställer särskilda krav på det postindustriella samhället som ingen regering kan blunda för. Samhällsbyggandet, som ger stora delar av förutsättningarna för livsmiljö och sociala mönster i Sverige, måste utvecklas på ett sätt som bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. När bebyggelse, infrastruktur och produktionssystem utvecklas och nya tekniska, ekonomiska och organisatoriska lösningar förverkligas, måste samtidigt natur- och kulturvärden som är knutna till mark- och vattenresurserna värnas och människors behov av en god livsmiljö tillgodoses. Ekonomiska intressen ofta av berättigat stor tyngd måste bedömas i förhållande till ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen av mer långsiktig karaktär. Det är en grundläggande uppgift för samhället att se till att det finns fungerande system för de avvägningar mellan olika intressen som behöver göras för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande, som värnar den materiella grunden för produktion och välfärd också för kommande generationer.

Med sin långa demokratiska tradition, decentraliserade samhällsmodell och mångåriga erfarenhet av gott samarbete mellan stat och kommun inom den fysiska samhällsplaneringen, har Sverige förutsättningar att i det internationella samarbetet kunna fungera som en förebild som andra länder kan hämta inspiration från.

För ett lands välstånd och möjlighet till långsiktig överlevnad har en klok hushållning med mark- och vattenresurserna och den fysiska miljön i övrigt grundläggande betydelse. En genomtänkt, allsidig och demokratiskt förankrad fysisk samhällsplanering behövs för att samla krafterna inom offentlig och enskild sektor och inrikta samhällsbyggande och markanvändning på ett sätt som bidrar till att tillgodose samhällsbehov i vid mening. Långsiktiga hänsynstaganden måste då förenas med särskild uppmärksamhet på människors och näringslivets behov.

Ett viktigt led i arbetet med fysisk samhällsplanering är att utifrån en geografisk överblick söka finna ”win-win-lösningar” som begränsar problem, öppnar nya möjligheter och förebygger konflikter mellan olika intressen som ytterst alla är beroende av att använda mark- eller vattenområden. Det är en självklarhet att olika anspråk och intressen ofta måste vägas mot varandra och att lämpligheten av en föreslagen ny lokalisering av bebyggelse, anläggning eller verksamhet, liksom en väsentlig förändring därav, i många fall behöver vägas mot andra intressen och ses i ett vidare och mer långsiktigt sammanhang. En från klimat- och miljösynpunkt effektiv bebyggelsestruktur som ger goda förutsättningar för människor, företag och verksamheter att interagera kan inte förverkligas utan att regionala perspektiv vägs in i beslutsprocessen om markanvändning och bebyggelse.

Både stat och kommun har ansvar för att tillräckliga resurser avsätts för en fysisk samhällsplanering som underlättar sektorövergripande och långsiktiga bedömningar och bidrar till en effektiv beslutsprocess. För statens del omfattar ansvaret också att se till att den högre utbildningen och forskningen på området håller hög internationell klass.

En genomtänkt fysisk samhällsplanering bör kunna bidra till det underlag som behövs vid statliga och kommunala myndigheters och förvaltningsdomstolars prövning av mål och

• Sida 6
•  Original

ärenden som gäller tillståndspliktiga förändringar av miljön och mark- eller vattenanvändningen. Beroende på den prövade frågans räckvidd och konsekvenser behövs i många fall bedömningar av den prövade förändringens betydelse i ett vidare lokalt, regionalt eller nationellt sammanhang. En helhetssyn på samhällsutvecklingen i den berörda trakten, regionen eller landsdelen kan behövas vid prövning av förändringar med vittgående konsekvenser för mark- och vattenanvändning och miljö. Inte sällan innebär en sådan helhetssyn att överväganden också måste göras i samråd och samarbete med berörda myndigheter i våra grannländer.

För den fysiska samhällsplanering, som Boverket bör ha som myndighetsuppgift att följa, utvärdera och stödja, behövs inspirerande begrepp. Boverkets myndighetsarbete med sikte på långsiktigt hållbart samhällsbyggande bör enligt min mening tydligt anknyta till begreppen hållbar regional utveckling, hållbar stadsutveckling och hållbar landsbygdsutveckling. Det bör vara en prioriterad myndighetsuppgift för Boverket att i sitt arbete med dessa frågor kraftfullt bidra till att gällande lagstiftning för hushållningen med mark och vatten tas tillvara i samhällsplaneringen i alla delar av landet.

2. Miljöbalkens regler om hushållning med mark och vatten

Boverkets arbete för att främja fysisk samhällsplanering som instrument för hållbar utveckling bör utgå från en ingående kännedom om motiven till gällande lagstiftning om hushållning med mark och vattenområden. Som bidrag till förståelsen av statsmakternas avsikter med gällande lagstiftning i denna del, lämnas i följande avsnitt ett utdrag ur centrala avsnitt i förarbetena till naturresurslagen och relevanta avsnitt av förarbetena till miljöbalken.

Förarbetena till naturresurslagen (NRL)

Att verka för en långsiktigt god hushållning med landets mark- och vattenresurser och den fysiska miljön i övrigt är ett gemensamt ansvar för stat och kommun. Miljöbalkens regler för hushållning med mark- och vattenområden utgår från att långsiktiga allmänna intressen när det gäller markens och vattnets användning ska tillgodoses i samhällets planering genom ett utvecklat samarbete mellan stat och kommun i nära anknytning till den kommunala planeringen enligt PBL, samt vid myndigheters och domstolars prövning av mål och ärenden enligt miljöbalken och lagar som är anknutna till denna. Miljöbalkens hushållningsregler har oförändrat tagits in från den tidigare gällande naturresurslagen.

I förarbetena till naturresurslagen beskrevs hushållningsreglernas syfte och bakgrund i erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen på följande sätt (prop. 1985/86:3, sid. 17-24):

”Hushållningsbestämmelserna syftar till att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna ska tillämpas vid beslut enligt olika författningar i frågor som rör användningen av mark- och vattenresurserna. En god hushållning bör förena kraven på att trygga landets försörjning med naturresurser på lång sikt, att slå vakt om god natur- och kulturmiljö och att tillgodose samhällsbyggandets markbehov. Genom att i lag ge utgångspunkter för hur avvägningar ska göras mellan skilda intressen i olika typer av beslut som rör användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt och ange vilka typer av hänsyn som därvid ska tas, bör en bättre hushållning med naturresurser kunna åstadkommas. Därmed bör också olägenheter som följer av nuvarande sektoruppdelad

• Sida 7
•  Original

lagstiftning och förvaltning kunna motverkas i väsentligt avseende. Beslutsprocessen bör härigenom kunna bli mer effektiv”.

”Hushållningsbestämmelserna ersätter riksdagens tidigare riktlinjer i den fysiska riksplaneringen. Dessa riktlinjer var ett slags handlingsregler som skulle tillämpas vid beslut som rör mark- och vattenanvändningen i områden som av skäl som anges i riktlinjerna är av stor betydelse för landet som helhet. Redovisning av vad riktlinjerna bör leda till när det gäller användningen av områdena har förutsatts ske och har också skett i kommunernas översiktliga planering och planläggning. Genom att det i byggnadslagstiftningen sedan länge funnits regler om hänsynstagande till andra sektorer än byggnadssektorn har det väl gått att tillämpa riksdagens riktlinjer för hushållning med mark och vatten vid plan- och tillståndsbeslut enligt byggnadslagstiftningen. Genom att åtskilliga övriga lagar, som behandlar frågor med anknytning till riktlinjerna, innehåller bestämmelser om att allmänna intressen ska beaktas, har riktlinjerna så som förutsatts av riksdagen kunnat beaktas i relativt stor utsträckning även vid tillämpningen av dessa lagar. I ett cirkulär (1973:15) anbefallde regeringen samtliga statsmyndigheter att som vägledande vid varje beslut som är av betydelse för användning av mark eller vatten beakta statsmakternas riktlinjer för hushållningen med dessa naturtillgångar”.

”Även om kommunernas planer i första hand avsett riktlinjernas inverkan på bebyggelseplaneringen, har planerna och underlaget till dem vanligtvis direkt kunna användas vid prövning av andra verksamheters förhållande till riktlinjerna”.

”Genom att kunskapsmaterialet om mark- och vattentillgångar av nationell betydelse har behandlats i den kommunala fysiska planeringen – i kommunöversikter och markdispositionsplaner – har i dessa frågor också funnits ett forum där olika åsikter kunnat brytas om vad hushållningsriktlinjerna bör föra med sig. De i översiktsplanerna uttryckta slutsatserna har utgjort ett värdefullt material för planering av sådana verksamheter som kräver tillstånd av statliga eller kommunala myndigheter innan mark- och vattenområden får tas i anspråk. Möjlighet finns ju härigenom att i förväg ta reda på hur olika lokaliseringsalternativ förhåller sig till det allmännas intressen i olika områden. En del konflikter kan härigenom undvikas eller lösas redan på planeringsstadiet av ett visst projekt, och komplikationer som fördröjer tillståndsprocessen behöver normalt inte uppkomma”.

Bostadsutskottets betänkande om NRL

I bostadsutskottets betänkande (BoU 1986/87:3) över regeringens proposition 1985/86:3, Lag om hushållning med naturresurser mm., framhölls - efter hörande av försvarsutskottet, kulturutskottet, jordbruksutskottet och näringsutskottet - bl.a. följande:

• Erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen och den praktiska tillämpningen av riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark- och vattenområden av riksintresse ska ligga till grund för naturresurslagen, NRL.
• Bestämmelserna i lagen syftar till att främja en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. NRL ska tillämpas vid beslut enligt lagar som är anknutna till NRL i frågor som rör användningen av mark- och vattenresurserna.

• Sida 8
•  Original

• Ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning krävs för att lagens regler ska få avsedd verkan. Kommunernas fysiska planering och statliga myndigheters utredningsverksamhet ska ge underlag för tillämpningen. Länsstyrelsen ska samordna statens intressen och ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse och som finns hos statliga myndigheter.
• Kommunernas roll vid tillämpning av lagen följer av PBL. Översiktsplanen enligt PBL ska användas som instrument för att belysa samhällets – dvs. statens och kommunens – syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna. Ståndpunktstagandena i översiktsplanen ska utgöra underlag för tillämpningen av bestämmelserna i NRL i mål och ärenden enligt de lagar som anknyts till NRL.
• Genom detaljplan eller områdesbestämmelser kan tillämpningen av NRL läggas fast med bindande verkan för efterföljande markanvändningsbeslut.
• Kommunerna ska vara skyldiga att på begäran tillhandahålla planer enligt PBL och planeringsunderlaget till dessa åt de myndigheter som ska tillämpa NRL.

Förarbetena till miljöbalken

Statsmakternas intentioner när det gäller hushållning med mark- och vattenområden utgår från de förutsättningar som anges i regeringens proposition 1985/86:1, Plan- och Bygglag. De beskrivs ingående i regeringens proposition 1985/86:3, Lag om hushållning med naturresurser m.m.

I förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (SFS 1998:896), beskrivs Boverkets, länsstyrelsernas och andra myndigheters ansvar och uppgifter i frågor om hushållningen med mark- och vattenområden

Hänsynstaganden till allmänna intressen vid överväganden om användningen av mark- och vattenområden vid bebyggelseplanering och prövning av ärenden enligt PBL ska vägledas av bestämmelserna i Plan- och bygglagen ( 2 kap. PBL: Allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse). Också Miljöbalkens bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden (3 kap. MB: Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden och 4 kap. MB: Särskilda bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden) ska tillämpas i den kommunala beslutsprocessen enligt PBL och vid prövning av mål och ärenden enligt de andra lagar där detta särskilt föreskrivs..

För att sammanfattande uttrycka samhällets (statens och kommunernas) ansvar för de planmässiga avväganden mellan skilda intressen i fråga om mark- och vattenanvändningen som ofta måste göras i samhällets förändringsprocess, har liknande lydelse givits åt portalparagraferna i 2 kap. PBL och 3 kap. MB ( 2 kap. 1§ PBL och 3 kap. 1§ MB). I båda lagarna föreskrivs således att ”Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning”.

• Sida 9
•  Original

När NRL:s hushållningsbestämmelser togs in i den nya miljöbalken framhölls den kommunala planeringens betydelse vid bedömningar av frågor om ändrad markanvändning (regeringens proposition 1997/98:45, Miljöbalk):

Genom att bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL nu inarbetas i miljöbalken betonas miljöfrågornas betydelse i planeringen och vikten av att vi hushållar med våra mark- och vattenområden samt att de ekologiska förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråktagande av mark- och vattenområden. Som anfördes när NRL infördes är det exempelvis viktigt att det finns kvar större områden som är relativt opåverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Vidare är det av grundläggande betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skyddas. Exempel på sådana områden är delar av de fjällnära skogarna, urskogarna samt vissa våtmarker, sjöar och vattendrag.

Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling bestäms i hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. Planeringen för infrastrukturens utveckling, för en balanserad regional utveckling, för hushållningen med landets samlade mark- och vattenresurser och för skyddet av miljön är i stor utsträckning gemensamma uppgifter för staten och kommunerna. För att en ekologiskt hållbar utveckling ska främjas i ett alltmer integrerat och internationaliserat samhälle behövs bättre samordning och ökad samverkan mellan skilda former av samhällsplanering. Hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen har stor betydelse i detta sammanhang genom att dels ge ledning för avvägningen mellan olika intressen vid konkurrens om mark- och vattenresurser, dels reglera de konflikter som kan uppkomma mellan lokala intressen och riksintressen i sådana sammanhang.

Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten ska kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Det är också viktigt att bestämmelserna får genomslag vid tillämpning av den lagstiftning som nu är anknuten till naturresurslagen men som inte arbetas in i miljöbalken. Detta uppnås genom att balkens regler ska tillämpas i mål och ärenden även enligt annan lagstiftning än miljöbalken som berör frågor om hushållningen med naturresurser. Genom att NRL:s hushållningsregler inarbetas i miljöbalken kommer på motsvarande sätt betydelsen av kommunernas översiktsplaner när det gäller bedömning av frågor om ändrad markanvändning att lyftas fram på ett tydligare sätt än hittills inom miljöbalkens beslutsområde. Planeringsunderlag för detta ska tillhandahållas enligt miljöbalkens kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar och annat planeringsunderlag, 6 kap. 11 och 12 §§. (Prop. s. 244-245)

I 6 kap. NRL finns för närvarande bestämmelser om att myndigheter som ska tillämpa NRL ska se till att planer enligt PBL och annat planeringsunderlag skall finnas tillgängligt samt att kommuner och länsstyrelser är skyldiga att tillhandahålla detta. Ett välutvecklat system för kunskapsförsörjning är en förutsättning för att en från allmän synpunkt god hushållning ska uppnås. Därför är de myndigheter som ska tillämpa balkens regler om hushållning med naturresurser skyldiga att se till att sådana planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Samma regler ska alltså gälla vid tillämpning av miljöbalken som hittills gällt vid tillämpning av naturresurslagen. Det gäller alltså inte bara vid prövning av mål och ärenden enligt miljöbalken utan även mål och ärenden enligt annan lagstiftning som berör frågor om hushållningen med mark och vatten och där miljöbalken därför ska tillämpas.

I 6 kap. 2§ NRL finns en bestämmelse att regeringen kan besluta att en eller flera kommuner i sin planering enligt PBL ska tillgodose ett intresse som rör hushållningen med naturresurser. Motsvarande bestämmelser bör gälla enligt balken.

• Sida 10
•  Original

(Prop. s.298).

3. Samarbetet mellan stat och kommun

Plan- och bygglagens regler för fysisk planering och byggande, tillsammans med Miljöbalkens regler för hushållning med mark- och vattenområden med anknytande regler i annan lagstiftning ger utgångspunkter för det samarbete i samhällsplaneringen mellan stat och kommun som är ett nödvändigt led i arbetet för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Boverket har påpekat att samspelet mellan statliga och kommunala myndigheter i tillämpningen av lagarna behöver förbättras och att vissa förtydliganden i lagstiftningen kan behövas. Jag vill sammanfatta mina synpunkter på följande sätt:

(1). Den kommunala översiktsplaneringen har inte levt upp till förväntningarna vid lagstiftningens tillkomst. Åtskilliga kommuner har inte, som förutsatts, tillgång till en aktuell av kommunfullmäktige antagen översiktsplan som stöd för bedömning av samhällsbyggandets utvecklingsfrågor. Kommunerna har ofta begränsat sin översiktsplanering snävt till att förbereda exploatering för bebyggelse och försummat att redovisa behov av hänsynstaganden till andra allmänna intressen av betydelse, så som förutsatts vid PBL:s och NRL:s tillkomst och som nu förskrivs i miljöbalkens 3 och 4 kap. Man tycks inte ha uppfattat att det är en skyldighet för kommunen som myndighet med ansvar för PBL:s tillämpning att verka för en god hushållning inte bara med områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken, utan även med mark- och vattenområden i övrigt som kommunen bedömer vara berörda av de allmänna hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken. Här kan förtydliganden i PBL uppenbarligen behövas.

(2). Den kommunala översiktsplaneringen bör kunna ge upplysning om de viktigare skyddsbehov som finns och de mer omfattande förändringsanspråk som riktas mot mark- och vattenområden i kommunen. När delade meningar om utvecklingen finns bör detta framgå tydligt. Det bör också framgå om kommunen bedömer att ytterligare kunskap och utredning behövs för att bedöma vad som är en lämplig utveckling inom ett visst område för att tillgodose kraven på god hushållning med mark- och vattenområden i kommunen.

En av de intressantaste uppgifterna för en översiktsplan är som jag ser det att identifiera de områden där det finns delade meningar om vad som långsiktigt är en lämplig utveckling. För sådana områden är det önskvärt att kommunen redovisar hur ett fortsatt arbete kan läggas upp, som om möjligt tar sikte på en ”win-win-lösning” för inblandade parter eller åtminstone att olägenheter för drabbad part ska kunna begränsas så långt möjligt.

I ett framtidsperspektiv är det väsentligt att kommunerna tar hänsyn till den interaktion som finns eller som behöver utvecklas med angränsande kommuner. Detta är särskilt angeläget i de delar av landet där kommunerna bildar delar av en sammanhängande lokal arbetsmarknad. Länsstyrelsen bör i samarbete med kommuner och förekommande regionala organ identifiera mellankommunala intressen som behöver uppmärksammas i den fysiska samhällsplaneringen enligt PBL.

Ett översiktsplanearbete måste för att vara meningsfullt sammanfattas åskådligt och klart på en eller ett fåtal översiktskartor med tillhörande kortfattad text. Planförfattaren bör utgå från att den som ska använda planen, antingen som allmänintresserad medborgare, i sin yrkesverksamhet eller i sin myndighetsutövning, har begränsad tid till förfogande och inte

• Sida 11
•  Original

nödvändigtvis är kunnig i planfrågor. Boverkets rådgivning i fråga om utformning av kommunala översiktsplaner bör framhäva översiktsplanens betydelse för en effektiv beslutsprocess. Dessutom är det naturligtvis angeläget att kommunen i sin översiktsplan vid behov kortfattat redovisar hur man tänker sig samarbetet med sina närmaste grannkommuner i frågor av gemensamt intresse.

(3). Det finns ett påtagligt behov av utveckling av metoder och planeringsinstrument – inte minst för kommunerna - för att förbättra förutsättningarna för en bra tillämpning av lagstiftningen i linje med statsmakternas intentioner. Det är till exempel angeläget att kommunens översiktsplan tydligt redovisar kommunens uppfattning om hur miljöbalkens hushållningsbestämmelser berör mark- och vattenområden inom kommunen. En viktig uppgift för Boverket i detta sammanhang är att medverka till metoder för åskådlig redovisning i översiktsplan av mark- och vatten områden där kommunen finner det angeläget med egna riktlinjer för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i miljöbalken. Sådana riktlinjer behöver således inte bara gälla kommunens syn på frågor om hänsyn till riksintressen.

De allmänna hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken ger grund för att i översiktsplanen uttrycka en självständig kommunal politik när det gäller omsorgen om mark- och vattenresurser av betydelse för utvecklingen inom kommunens geografiska område. Det kan till exempel gälla långsiktigt skydd för brukningsvärd jordbruksmark, för ekologiskt särskilt känsliga områden, för områden där skredrisk eller översvämningsrisk behöver uppmärksammas, eller för områden vars natur- och kulturvärden behöver skydd med hänsyn till naturvårdens, kulturmiljövårdens eller friluftslivets och turismens långsiktiga intressen. Också för områden av särskild betydelse för samhällsbyggandets behov av långsiktiga utvecklingsmöjligheter bör översiktsplanen kunna ta stöd i miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Om en eller flera angränsande kommuner berörs av de långsiktiga utvecklingsfrågorna kan gemensamma riktlinjer för hushållningen med mark och vatten behövas.

Erfarenheterna från de enkelt redovisade kommunöversikter som utarbetades i samband med den fysiska riksplaneringen bör tas tillvara av Boverket. Det bör inte accepteras att kommunala översiktsplaner enligt PBL redovisas på ett så komplicerat och omfattande sätt att knappast någon utanför kommunens förvaltning har möjlighet att förstå hur kommunen uppfattar skydds- och utvecklingsbehov i kommunens olika delar. Det är angeläget att Boverkets arbete med rådgivning i dessa frågor utgår från förarbetena till miljöbalkens hushållningsbestämmelser (prop. 1985/86:3, sid.40-115).

(4). Enligt min erfarenhet fungerar medborgarinflytandet i den kommunala fysiska planeringen ibland sämre än vad som rimligen kunde förväntas. När det gäller att bedöma viktiga planeringsfrågor är det naturligt att den mesta politiska kraften i kommunerna kommer till uttryck i partiinterna överläggningar och i förhandlingar mellan partierna. Inte sällan tycks kommunens ledning emellertid uppfatta att man i det politiska arbetet har fattat avgörande beslut om hur man ser på utvecklingen av vissa områden, långt innan kommunens lagstadgade samrådsförfarande inleds med allmänhet, företag och organisationer i kommunen. Intresset tycks då ibland vara begränsat att lyssna till och ta intryck av värderingar och kunskaper som finns hos intresserade medborgare och som uttrycks av föreningar, sammanslutningar eller företag som är verksamma i kommunen.

Samrådsförfarandet om översiktsplanen riskerar att uppfattas som ett spel för gallerierna om kommunens politiska ledning redan bestämt sig och de avgörande besluten är internt fattade

• Sida 12
•  Original

innan öppna samråd inleds. Det kan bli ödesdigert för viljan att ta del i den kommunala demokratin, och kan leda till ett slöseri med mänskliga och ekonomiska resurser, om intresserade och kunniga medborgare upplever att kommunens beslut i viktiga framtidsfrågor avgörs utan att ansvariga politiker lyssnar till och försöker väga in medborgarnas åsikter och uppfattningar i översiktsplanens frågor, som ju kan beröra allt från respekten för befintliga boendemiljöer, möjligheten att utveckla befintliga verksamheter, skydd och förvaltning av älskade natur- och kulturmiljöer till värn av samhällets tillgänglighet för människor med funktionshinder.

Lagstiftarens avsikt är ju tydligt uttryckt i PBL, att just arbetet med översiktsplanering ska erbjuda ett forum där åsikter kan brytas och där kommunens medborgare ger politikerna tillfälle att lyssna, att tänka nytt och friare, ta till sig nya kunskaper, förstå bakgrunden till människors oro för förändringar i deras hemtrakter och att söka okonventionella lösningar. Om kommunerna ser översiktsplaneringen endast som ett av staten påtvingat sätt att förbereda bebyggelseexploatering, eller över huvud taget inte tar översiktsplaneringens politiska dimensioner på allvar faller en grundförutsättning för decentraliseringen till kommunerna av ansvaret för tillämpningen av PBL platt till marken. Kommunstyrelsen måste ta tydligt ansvar för hur arbete med översiktsplanen läggs upp och bedrivs. Det är viktigt med personligt engagemang och lyhördhet från den politiska ledningens sida.

Medborgarinflytandet i planeringen och översiktsplanens roll i det sammanhanget, bör nu uppmärksammas särskilt i Boverkets och länsstyrelsernas uppsikt och tillsyn över den kommunala fysiska planeringen. Här behövs både forskning och metodutveckling. Inte minst behövs utbildning och information till kommunala politiker och tjänstemän om PBL:s och Miljöbalkens grunder i dessa delar.

4. Det regionala perspektivet

Den regionala nivån i svensk samhällsförvaltning genomgår stora förändringar, både i samband med ny region- och länsindelning och genom bl.a. bildandet av regionala samarbetssystem i anknytning till planering av stora infrastrukturinvesteringar och arbete med nya former för förvaltning av havsresurser och sötvattenresurser. Förutsättningarna i olika delar av landet för länsstyrelsernas arbete med lagstadgade uppgifter i samhällsplaneringen förändras därigenom.

Länsstyrelsens ansvar i det samarbete i samhällsplaneringen mellan stat och kommun som regleras i gällande lagstiftning om plan- och byggfrågor och om hushållning med mark- och vattenområden, inriktas genom PBL till frågor om hur riksintressen, mellankommunala frågor samt frågor om hälsa och säkerhet och miljökvalitetsnormer tillvaratas. De bedömningsfrågor som uppkommer till följd av samhällsutvecklingen i dessa avseenden förutsätter att Länsstyrelserna har tillgång till väl utbildad personal med god kännedom om förhållandena i länets/regionens primärkommuner. Eftersom primärkommunernas ekonomiska resurser är så olika och deras planeringsproblem så varierande måste länsstyrelsernas insatser kunna anpassas till de lokala förutsättningarna för att på bästa sätt främja lagstiftningens intentioner.

Som ett led i fullgörandet av sina lagenliga uppgifter på samhällsplaneringens område måste länsstyrelserna vara aktiva inom de särskilda utvecklingsområden där nationella och regionala intressen ska beskrivas och tas tillvara för att främja en god hushållning med mark och vatten och ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Länsstyrelserna måste i de sammanhangen

• Sida 13
•  Original

medverka till att hushållningsfrågor av betydelse från rikssynpunkt och från regional synpunkt identifieras och beaktas.

Med utgångspunkt från systematiken i miljöbalken och PBL får länsstyrelsens arbete för att identifiera och aktualisera hushållningsfrågor av betydelse från nationell och regional synpunkt stor bredd. Det bör observeras att mark- och vattenområden av särskild betydelse från regional synpunkt i vissa fall även torde kunna identifieras som riksintresse enligt miljöbalken. När det gäller havsresurserna aktualiseras också intresseavvägning och samordning med andra länders intressen, vilket kräver engagemang från både regeringen och statliga myndigheter.

För varje länsstyrelse kan ett regionalt utvecklingsarbete avse bl.a:

- Trafiksektorns struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - Industri- och energisektorernas struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - De areella näringarnas struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - Mineralutvinningens struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse - Försvarets och rymdsektorns struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - Turistnäringens struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - Tätorternas och stadsregionernas struktur och anpassning till övergripande mål, särskilt det samspel mellan bebyggelsestruktur och kommunikationer som behövs för att långsiktigt ge människor närhet till jobb och service, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse.

Regleringen av riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken utgår från att uppgifter om mark- och vattenområden som berörs av bestämmelserna i 3 kap. om skydd för riksintressen ska identifieras och fortlöpande hållas aktuella av ansvariga statliga myndigheter i anslutning till kommunernas översiktliga planering. Uppgifterna om riksintressen ska beaktas när planer utarbetas eller beslut ska fattas om utveckling eller nyetablering av verksamheter som tar mark- och vattenresurser i anspråk.

De allmänna hushållningsbestämmelserna i 3 kap. kan ses som en i lag reglerad förteckning över allmänna intressen som alltid behöver uppmärksammas och så långt möjligt beaktas i samhällets utveckling för att en långsiktigt god hushållning med mark och vatten ska kunna förverkligas. Från kommunal planeringssynpunkt kan dessa bestämmelser i miljöbalken sägas komplettera och fylla ut de allmänna bestämmelser som ska beaktas vid bebyggelseplanering enligt 2 kap. 1§ PBL. Det är angeläget att tillämpningen av dessa bestämmelser följs upp av Boverket och länsstyrelserna och att regering och riksdag ges underlag att bedöma om gällande lagreglering för hushållning med mark och vatten fungerar så som lagstiftaren förutsatt.

När det gäller mark- och vattenområden som är av riksintresse enligt 3 kap, därför att de inrymmer resurser och värden av stor betydelse i ett nationellt eller internationellt perspektiv, eller berörs av verksamheter vars funktion är av betydelse för utvecklingen i hela landet, eller

• Sida 14
•  Original

som i sin helhet är av riksintresse enligt 4 kap., utgår lagstiftningen från att länsstyrelserna fortlöpande, i samråd med berörda centrala sektorsmyndigheter ska hålla ett aktuellt underlag till stöd för bestämmelsernas tillämpning. När det gäller mark- och vattenområden i Sverige som omfattas av svenska åtaganden i fråga om internationella intressen och överenskommelser, bör Boverket svara för att länsstyrelserna har tillgång till aktuellt underlagsmaterial för samhällsplanering, att infogas på lämpligt sätt i länsstyrelsernas samlade underlag om riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.

Kunskapsförsörjningen om riksintressen bör ses som en viktig myndighetsuppgift för länsstyrelsen som utförs under länsledningens ansvar. Det är angeläget att tillräckliga personella och andra resurser finns till förfogande för arbetet och att regering och riksdag ges möjlighet att följa hur verksamheten utvecklas. Boverket bör i samråd med länsstyrelserna utveckla metoder för avrapportering av arbetet . Ett samlat utvecklingsarbete bör inledas för avrapportering till regering och riksdag senast under nästa mandatperiod, förslagsvis till år 2012.

Länsstyrelsen bör ha som tydlig uppgift att försvara riksintressena i mål och ärenden där hot mot intressena ska prövas. Detta gäller mark- och vattenområden som berörs av exploaterings- eller bevarandeintressen som bedöms vara av riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken. Det bör ligga i länsstyrelsernas egenintresse att kommunernas översiktsplaner innehåller tydlig, aktuell och övertygande information om de riksintressen som är kända inom länet och som kommer att hävdas och försvaras av länsstyrelsen. När det kommer till kritan måste riksintressena försvaras på ett rimligt sätt i enskilda ärenden. Utgången av dessa ärenden har betydelse för hela landet och bör följas upp av Boverket.

Boverket bör ha resurser för att följa upp bestämmelsernas tillämpning och hålla regeringen underrättad om rättstillämpningen i ärenden som gäller riksintressen, mellankommunala intressen samt frågor om hälsa och säkerhet och miljökvalitetsnormer.

För att en kommun ska kunna upprätthålla sitt förtroende hos medborgarna när det gäller riksintressen i kommunen, bör länsstyrelsen ha resurser som gör det möjligt att medverka till att utrednings- och kunskapsmaterial om riksintresset finns tillgängligt på användbart sätt i uppkommande mål och ärenden. Länsstyrelsen bör medverka till att den kommunala översiktsplan som ska ge vägledning och riktlinjer till stöd för myndigheternas prövning kan tjäna sitt syfte och vara av översiktlig, strategisk och vägledande karaktär och inte arbeta med den produktionsförberedande, projektnära planeringens metoder.

Det bör övervägas att i länsstyrelseinstruktionen förtydliga länsstyrelsens ansvar att särskilt verka för och försvara riksintressen som led i styrelsens samlade arbete för att främja ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande, som främjar en hållbar regional utveckling innefattande hållbar stadsutveckling och hållbar landsbygdsutveckling

5. Land skall med lag byggas

Inom Boverket tycks alltför begränsade resurser vara avsatta för myndighetsuppgifter med anknytning till fysisk samhällsplanering. Av Boverkets verksamhetsbeskrivning och organisationsplan framgår knappast att verket har prioriterat insatser för att underlätta och stödja länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas arbete i enlighet med förordningen om hushållning med mark och vattenområden. Otillräckliga resurser tycks även ha avsatts för utveckling och rådgivning om tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen enligt 3 och

• Sida 15
•  Original

4 kap. miljöbalken. Dessa brister framhålls i flera remissvar på Boverksutredningens enkät om förväntningarna på Boverkets insatser.

Riksintressen, mellankommunala intressen, hälsa och säkerhet, miljökvalitetsnormer

Det bör observeras att statens operativa ansvar inom PBL-området är avgränsat till frågor om riksintressen enligt miljöbalken, till mellankommunala frågor samt frågor om hälsa och säkerhet och miljökvalitetsnormer. Under senare år har Boverket inte tillräckligt prioriterat arbete för att säkerställa att miljöbalkens intentioner om långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden beaktas i avsedd utsträckning i den lokala och regionala samhällsplaneringen. Denna kritik måste tas på särskilt allvar eftersom myndighetsansvaret inom den centrala statsförvaltningen för att regionala och nationella intressen när det gäller markens och vattnets användning tas tillvara i samhällsplaneringen, närmast under regeringen får anses vila på Boverket.

I lagrådets yttrande över förslaget till naturresurslag (prop. 1985/86:3, s. 229-230) görs viktiga påpekanden om vad som nu utgör riksintressen enligt miljöbalken. Lagrådet hänvisar inledningsvis till departementschefens uttalande i propositionen till 1947 års byggnadslagstiftning, ” vari han understryker att all planläggning måste ske under hänsynstagande till viktiga intressen som är gemensamma för hela landet.” Beträffande begreppet riksintresse uttalar lagrådet att ”Ordet riksintresse är sedan länge väl inarbetat när det gäller planläggning av hur mark och vatten skall användas. Att ordets innebörd i den fysiska riksplaneringen kunnat missförstås torde främst ha sin förklaring i att det varit mycket svårt för både myndigheter och enskilda att få en samlad överblick över riksdagens riktlinjer som återfinns i ett flertal riksdagsbeslut……När nu riktlinjerna, både de verksamhetsanknutna och de geografiska, lagregleras, torde det inte finnas utrymme för att missförstå ordet riksintresse i sammanhanget. I de lagrum, där detta skulle komma att brukas”…”torde det för envar stå klart att de områden varom är fråga har sådana kvaliteter att de är av intresse för hela riket”.

När det gäller hanteringen av riksintressen hos de centrala myndigheterna tycks lagstiftningens intentioner följas upp på ett i huvudsak rimligt sätt av de myndigheter som har ansvar för utbyggnad av infrastruktur, tekniska försörjningssystem och utveckling av industriell produktion och energiproduktion. Däremot tycks enligt min bedömning kritik behöva riktas mot främst riksantikvarieämbetet men även mot naturvårdsverket som knappast kan anses ta sitt ansvar för att ge kommuner och länsstyrelser tillräckligt stöd i fråga om kunskapsunderlag för att förstå och försvara av statsmakterna sanktionerade riksintressen inom verkens myndighetsområden. Det är beklagligt att Boverket inte förmått övertyga dessa myndigheter, eller informerat regeringen, om nödvändigheten av att länsstyrelserna får erforderligt stöd av dessa centrala myndigheter när det gäller kunskapsunderlag om riksintressen och om metoder för att hålla allmänhetens och kommunernas kunskaper om områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård begriplig, levande och aktuell.

En tydlig svaghet tycks vare en brist på förståelse hos statliga myndigheter för vikten av medborgarinflytande när det gäller hantering av riksintressen i den fysiska samhällsplaneringen. Enligt min mening måste kunskapsförsörjningen om riksintressen ses också i ett medborgarperspektiv. Som lagrådet framhållit handlar riksintressena om mark- och vattenområden med värden som angår hela landet. Naturligtvis är det allmänheten i den berörda kommunen och länet och berörda fastighetsägare som är närmast berörda av

• Sida 16
•  Original

utvecklingen i dessa områden. Det bör därför som lagrådet framhåller vara begripligt för envar varför ett visst område är av riksintresse och vad detta rimligen bör innebära för praktiska hänsynstaganden

Även om statliga myndigheter som t.ex. Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna har myndighetsuppgifter i sammanhanget och har att företräda riksintresset i ett visst område, så tycks de ibland upplevas som helt frånvarande av lokalt verksamma medborgare som är engagerade för riksintressets värn. Med den distans som särskilt Riksantikvarieämbetet tycks visa i förhållande till den kommunala och regionala hanteringen av områden av riksintresse för kulturmiljövården är det befogat att fråga om någon myndighet över huvud taget i praktiken försvarar dessa riksintressen. Att det är Länsstyrelsen som har till uppgift att hävda riksintressena i förhållande till den kommunala planeringen bör inte få medföra att Riksantikvarieämbetet avstår från att följa upp och stödja en aktualisering och pedagogisk redovisning av skyddsvärden och skyddsbehov inom områden av riksintresse för kulturmiljövården. Här behöver myndigheterna avsätta resurser för att i samverkan med länsstyrelserna och med hörande av kommunerna aktualisera och utveckla underlaget för länsstyrelsens riksintresseredovisning.

Man kan av vissa uttalanden få intrycket att företrädare för Boverket kan uppfatta miljöbalken som en med PBL konkurrerande lagstiftning. Man har talat, måhända från ett stadsarkitektperspektiv, om olägenheterna av att verksamheter som ska prövas enligt plan- och bygglagen också prövas enligt flera andra lagar och att kommunen inte alltid får sista ordet i tillåtlighetsfrågan. Möjligen uppfattar man detta som en maktfråga mellan stat och kommun och önskar att kommunen som planmyndighet ska ha sista ordet i fler typer av ärenden. Ur ett medborgarperspektiv är det dock som jag ser det knappast önskvärt att tillstånd till viktigare miljöförändringar i tätorter eller på landsbygden avgörs i ökad utsträckning av kommunen ensamt utan möjlighet till överprövning hos statlig förvaltningsmyndighet eller hos domstol.

Det vore nog mer konstruktivt om Boverket intog en mer ödmjuk hållning och koncentrerade sig på att verka för en bättre utvecklad fysisk samhällsplanering som stöd för många olika typer av samhälleliga beslut, inte bara för byggnadsnämndernas beslut. Kommunens centrala uppgifter på PBL-området minskar inte behovet av insatser från statliga myndigheter och domstolar i enskilda ärenden enligt annan gällande lagstiftning. Boverket har ett viktigt ansvar att bidra till att gällande lagstiftning följs inom PBL-området. För ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande har kvaliteten i kommunernas arbete med översiktsplaner enligt PBL särskilt stor betydelse.

Stärkta utbildningsinsatser om gällande lagstiftning av betydelse för ett hållbart samhällsbyggande, riktade till kommunernas förtroendemän och tjänstemän, bör vara en viktig uppgift för Boverket i samråd med Sveriges kommuner och landsting (SKL).

Det skulle för ordningens skull vara bra om myndigheten Boverket genomför en analys och tar en diskussion om miljöbalkens betydelse för ett hållbart samhällsbyggande som en av sina utgångspunkter i sitt arbete med fysisk samhällsplanering. Jag föreslår att Boverket konstruktivt, och med utgångspunkt från vad som sägs i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (SFS 198:896, Miljödepartementet), försöker besvara frågan: Hur kan den fysiska samhällsplaneringen utvecklas som stöd för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande i Sverige, när nu miljöbalken finns och bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden ingår i miljöbalken? Kan konkreta förtydiganden av

• Sida 17
•  Original

författningstexter vara till nytta för att bestämmelserna ska tillämpas i samhällsplaneringen på avsett sätt? Vilka insatser kan Boverket göra för att främja en bra tillämpning av hushållningsbestämmelserna i den fysiska samhällsplaneringen?

Miljöbalkens portalparagraf sammanfattar statsmakternas intentioner bakom balken. Jag tycker det är givande att jämföra denna lagtext med PBL:s motsvarande portalparagraf. Vilka möjligheter vill Boverket ta fasta på för att på bästa sätt medverka till att miljöbalkens intentioner tas tillvara i den fysiska samhällsplaneringen och i planläggning och bygglovsprövning enligt PBL? Och därmed medverka till att den fysiska samhällsplaneringen blir till nytta när det gäller tillämpningen hos berörda myndigheter av miljöbalkens bestämmelser.

1 kap. 1§ miljöbalken lyder: ”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling, som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken ska tillämpas så att

1. Människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan.

2. Värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas.

3. Den biologiska mångfalden bevaras.

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell

och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas, och

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och

energi främjas.

6. Insatser som behövs från Boverket:

Lagrådet om PBL/NRL:, några citat från prop. 1985/86:3, sid. 224-225:

När man tar del av NRL-förslaget förändras den bild av kommunernas självständiga ställning som ges i PBL-förslaget. Lagrådet tar inte ställning till frågan om hur långt kommunernas självständighet på detta område bör gå. Det är emellertid angeläget att framhålla att man får en mer nyanserad bild av balansen mellan stat och kommun när man beaktar statens möjligheter och skyldigheter att ingripa med stöd av NRL:s bestämmelser.

Även om NRL inte är avsedd att omedelbart tillämpas inom alla områden där resursutnyttjandet behöver regleras, kommer lagen att vara den centrala författningen på området. I första hand innehåller lagen regler för situationer då det föreligger konkurrerande anspråk på marken och vattnet. Det är knappast möjligt att i lagen precisera hur utfallet bör bli i olika konkurrenssituationer. Lagen syftar därför inte längre än till att ge riktlinjer för de bedömningar som måste göras i olika situationer såsom vid kommunernas planläggning enligt PBL och vid myndigheternas prövning av vissa tillståndsärenden. Till detta kommer att lagen anger de långsiktigt viktiga hushållningskraven. Nya och förändrade anspråk ska kunna vinna beaktande inom ramen för de nu föreslagna reglerna.

Med tillräckligt stöd från regeringen och regeringskansliet bör det vara fullt möjligt att utveckla och väsentligt förbättra samhällsförvaltningens arbete med sikte på ett långsiktigt

• Sida 18
•  Original

hållbart samhällsbyggande. Följande förslag till insatser behöver övervägas inom Boverket och inom berörda delar av Regeringskansliet:

Rutiner behöver skapas för regelbunden aktualitetsprövning av länsöversikter över riksintressen när det gäller mark och vatten. Boverket bör ges i uppdrag att till regeringen redovisa en konkret sammanställning för hela landet till mitten av nästa mandatperiod, förslagsvis år 2012. Regeringen bör ges möjlighet att utvärdera arbetet med stöd av en av Boverket utförd riksomfattande översikt som ger en begriplig bild av de redovisade riksintressenas betydelse för hela landet.

Boverket bör i samråd med FORMAS verka för att genom forskningen gå igenom vad som skett sedan 1970-talet i fråga om markanvändningen i Sverige och inte minst inom de områden som är av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Vilken betydelse har riksdagens beslut med anledning av den fysiska riksplaneringen fått för samhällsbyggande och markanvändning i Sverige? Vad har vår medverkan i EU liksom andra senare internationella åtaganden fått för betydelse för mark- och vattenanvändningen och för samhällsplaneringen? Vilka framtida behov och utmaningar kan förväntas?

Boverkets instruktion och regleringsbrev bör förtydligas och resurser avsättas för en kraftsamling under en tre-årsperiod. Boverket bör observera vikten av en bättre tillämpning av miljöbalkens hushållningsregler om grunderna för PBL-reformen ska kunna fullföljas så som förutsatts av statsmakterna.

Länsstyrelserna med sin expertkompetens bör ge nödvändiga bidrag till kunskapsförsörjningen om hushållningen med mark och vatten med utgångspunkt från hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. Miljöbalken, inte bara i fråga om mark- och vattenområden av riksintresse.

Länsvisa översikter och kunskapsunderlag för kommunal planering över riksintressen enligt 3 och 4 kap. Miljöbalken, bör utarbetas med stöd av och med formellt godkännande på lämpligt sätt av berörda centrala myndigheter. Utgångspunkt bör vara lagrådets yttrande över NRL. prop. 85/86:3 s. 229-230., se ovan. De punkter där riksintressets redovisning är osäker och behöver analyseras vidare bör beskrivas på begripligt sätt. Kvaliteten i redovisningarna bör bli föremål för offentlig bedömning genom att länsstyrelsen inhämtar utlåtanden från forskningsinstanser och från medborgarsammanslutningar i kommuner och regioner.

Boverket bör inleda samarbete med regioner och länsstyrelser för att få fram exempel på samarbete stat/kommun om hur miljöbalkens riksintressen kan främja en hållbar regionutveckling, en hållbar stadsutveckling och en hållbar landsbygdsutveckling. Exempel bör om möjligt visas på lyckad dialog om dessa frågor mellan länsledningar och politiker och allmänhet i kommuner och regioner.

Utbildningsinsatser bör genomföras i samråd med Sveriges kommuner och landsting (SKL) riktade till region- och kommunpolitiker för att förklara behovet av en bred kommunal planering som tar upp hushållningen med mark och vatten inom hela kommunens område samt behovet av ett fungerande medborgarinflytande i samhällsplaneringen

Översiktsplanerna enligt PBL är nu alltför ofta snävt inriktade på att förbereda bebyggelseexploatering. Man tycks bara i undantagsfall ha tagit upp hushållningsfrågorna enligt miljöbalken i godtagbar utsträckning. Landsbygdens planeringsfrågor har försummats.

• Sida 19
•  Original

PBL behöver uppenbarligen förtydligas så att miljöbalkens intentioner om samhällsplaneringen som instrument för långsiktigt god hushållning med våra mark- och vattenresurser kan förverkligas med stöd av bra kommunala översiktsplaner. Boverket bör lämna förslag om sådana förändringar.

Den kommunala översiktsplaneringen behöver utvecklas från plan med styrambition till att även bli ett viktigt instrument i kunskapsförsörjningen för långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Staten bör genom länsstyrelserna kunna ge viktiga bidrag till kommunens förståelse för samhällets samlade värderingar i fråga om den långsiktiga utvecklingen av mark- och vattenresurserna. Kunskapsförsörjningen bör ta fasta på att översiktsplanen inte är juridiskt bindande. Det bör vara möjligt att åskådliggöra vilka intressen och anspråk som riktas mot olika delar av kommunens mark- och vattenområden och i vilka delar det finns viktiga kunskapsluckor eller delade meningar som behöver analyseras i ett fördjupat planeringsarbete.

Att i översiktsplanen redovisa kommunens tolkning av hur miljöbalkens hushållningsbestämmelser berör kommunens mark- och vattenområden är en viktig uppgift för att uppnå en god hushållning och ge förutsättningar för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Goda exempel behöver tas fram.

Beräkningar bör göras av resursbehov för personalutveckling på och personalrekrytering till Boverket och länsstyrelserna, för tekniska hjälpmedel, resekostnader, möten och seminarier och för stöd till ett adekvat kontaktnät med kommuner, länsstyrelser och berörda centrala myndigheter och organ.

• Sida 20
•  Original

Bilaga 1. Ett medborgarperspektiv

Jag redovisar i denna bilaga några intryck från två praktikfall gällande försök till medborgarinflytande i kommunal fysisk samhällsplanering. De anknytande dokument som lagts i bilaga 2 bör läsas av den som vill sätta sig in närmare i vad ett medborgarperspektiv kan handla om.

Mina erfarenheter både från Bjärehalvön och Båstads kommun och från Nationalstadsparken och Stockholm stad, bekräftar slutsatserna i Michael Glemdahls aktuella och läsvärda avhandling i statskunskap från 2008, ”Gubben på kullen”, nämligen att det skadar medborgarnas förtroende för den svenska politiska demokratin om avgörande beslut om tillkomsten av större byggprojekt och andra betydande ingrepp i miljön uppfattas som beslutade redan före inledandet av i lagstiftningen förskrivna offentliga samråd.

Med tanke på medborgarnas förväntningar på att svenska myndigheter ska sträva efter objektivitet och balans i sin myndighetsutövning och förekommande farhågor att politisk och annan vänskapskorruption faktiskt kan förekomma, är det viktigt att uppmärksamma den stora betydelse från förtroendesynpunkt som ligger i länsstyrelsens tillsyn över planläggningen och i dess handläggning av och befattning med förvaltningsärenden. När det gäller översiktsplaner enligt PBL bör det till exempel inte kunna anses acceptabelt att föreningar av medborgare i en kommun, som lägger ner ett omfattande ideellt arbete på att med stöd av gällande lagstiftning försvara allmänna intressen i samhällsplaneringen, avfärdas som förväntat partiska och obehöriga av ledande representanter för statlig och kommunal förvaltning. Det är inte heller rimligt att viktiga dokument och avgörande beslut är utformade på ett så krångligt och svårförståeligt sätt att intresserade medborgare lämnas i sticket och tvingas anta att det just är meningen att de inte ska kunna förstå beslutens verkliga bakgrund.

Bjärehalvön i Båstads kommun, Skåne län

Efter min pensionering från regeringskansliet har jag nu bott snart nio år på landet i Hallavara gamla skola i Båstads kommun. Jag har under de här åren prövat på att som intresserad medborgare, engagerad i det lokala föreningslivet, följa kommunens planeringsarbete. Min från början mycket positiva inställning till Båstads kommun har efterhand ersatts av viss besvikelse. Det viktigaste skälet är den brist på intresse för att lyssna till medborgarsynpunkter i planeringssammanhang, och särskilt till synpunkter från intresserade och kunniga medborgare organiserade i föreningar och sammanslutningar, som jag tyvärr anser prägla kommunens politiska ledning.

En läsning av de anknytande dokument som redovisas i bilaga 2, hoppas jag ger möjlighet för läsaren av mitt inspel om Boverkets framtida roll att förstå den frustration jag upplevt, när jag efterhand förstått hur ovälkommet det tycks vara med invändningar ”från utomstående” mot en kommunlednings verklighetsbild i viktiga samhällsfrågor.

Som styrelseledamot i Norrvikens Trädgårdar AB såg jag hur kommunstyrelsen var starkt splittrad och dämpad inför det framgångsrika arbete i trädgårdarna som bedrevs under den period då landskapsarkitekten Ulf Nordfjell var konstnärligt ansvarig. Efterhand stod det klart att den politiska majoritetens grundsyn var att kommunen inte skulle behöva lägga någon ytterligare krona på anläggningen och att man informellt hade valt en lösning där intressenter nära byggbolaget PEAB skulle ges möjlighet att överta ansvaret för den unika

• Sida 21
•  Original

trädgårdsanläggningen. Det ideella arbete utan ersättning som bolagets styrelseledamöter utfört skulle därför inte få fullföljas. Och intressenterna skulle i realiteten ges fria händer att undersöka exploateringsmöjligheterna inom trädgårdarna och i ett vidsträckt område däromkring. Det finns enligt min mening anledning att närmare undersöka både Länsstyrelsens och Riksantikvarieämbetets roller och arbete i detta sammanhang.

Som ordförande i Föreningen Bronstid, Bjäre, blev jag vid ett tillfälle ombedd att inför kommunfullmäktiges ledamöter berätta om föreningens arbete och om vår syn på vården av det unika historiska jordbrukslandskapet på Bjäre. Efter att ha visat en overheadbild av en kartskiss med kommunens mest skyddsvärda natur- och kulturmiljöer hämtad från skriften ”Från Bjäre till Österlen” och ha för ledamöterna pekat på hur en föreslagen ny golfbana skulle hamna mitt i ett av kommunens mest skyddsvärda områden, möttes jag av högljudda protester från flera ledamöter. Ett par dagar senare kunde jag läsa i lokaltidningen att kommunfullmäktiges ordförande utlovat att det inte ska hända igen att en föreningsrepresentant får redovisa sina synpunkter inför fullmäktiges ledamöter.

Bjäre naturskyddsförening organiserar mer än 400 miljöintresserade personer och representerar en grupp kommunmedborgare med intresse och kunskaper som en kommun borde kunna tänkas ha glädje av i sitt översiktliga planeringsarbete. Jag har varit rådgivare till föreningens styrelse och hjälpt till med utformning av föreningens yttranden i plansammanhang under åren som gått. Av handlingarna i bilaga 2 framgår omfattningen av det arbete och det engagemang som kan krävas av en förening som vill redovisa sin syn på en kommuns planering av mark och vatten och därmed försöka påverka kommunens planering.

Av mina bilagda brev till landshövding Mats Svegfors, Ansvarskommittén, och statssekreterare Elisabet Falemo, Miljödepartementet, framgår hur allvarligt jag ser på förhållandet att plan- och miljölagstiftningens intentioner om kommunal översiktsplanering och om betydelsen av medborgarinflytande i det sammanhanget tycks vara okända hos Båstads kommuns politiska ledning.

Nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården, Stockholmsdelen, Stockholms län

Sedan den tid då jag arbetade med förberedelserna för lagstiftningen om skydd för den blivande nationalstadsparken har jag goda kontakter med flera av de föreningar som ingår i nätverket Förbundet för Ekoparken. År 2006 blev jag uppmärksammad på att Stockholms stadsbyggnadskontor lagt fram ett samrådsförslag till Översiktsplan för Stockholmsdelen av Nationalstadsparken-Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Jag deltog på ett välbesökt samrådsmöte och inbjöds av den ansvariga handläggaren, arkitekten Cristina Björn, att lämna in mina samrådssynpunkter, se bilaga 2.

Följande år inbjöds jag av Ståthållaren Lennart Ahlgren till ett samrådsmöte med närmast berörda myndighetschefer för ett samtal om Nationalstadsparkens framtid. Bakgrunden till mötet var att Kungl. Djurgårdens förvaltning förvaltar stora delar av parkens markområde och bevakar den särskilda kungliga dispositionsrätt som gäller för djurgårdsmarken samt vidare att tillämpningen på senare tid av lagen till skydd för nationalstadsparken gav anledning till viss oro för parkens framtid. I en bilaga till inbjudan fanns en PM Om behovet av samverkan kring skyddet av Nationalstadsparken, utarbetad av Richard Murray, förbundet för Ekoparken och Joen Sachs, Djurgårdens hembygdsförening, se bilaga 2.

• Sida 22
•  Original

Inför mötet som ägde rum våren 2007 hade jag utarbetat bilagd PM 2007-04-25 om hur lagskyddet för parken ser ut, hur det kom till och hur jag bedömde att tillämpningen har fungerat, se bilaga 2 . Mina intryck av mötet och av bl.a. Boverkets medverkan framgår av bilagd PM 2007-06-02, Samtal hos Ståthållaren om framtiden för nationalstadsparken. Några synpunkter.

De frågor, som bortsett från utformningen av själva översiktsplanen, varit särskilt kontroversiella under senare tid gäller utformningen av motorvägsprojektet Norra Länken i anslutning till Bellevueparken och markreservationer och förberedelser för den mycket kontroversiella och starkt ifrågasatta Österleden. De engagerade föreningarna i samverkan har också starkt ifrågasatt planerad exploatering för studentbostäder på en grusplan vid Albano och utformningen av den s.k. Norra Djurgårdsstaden kring Hjorthagen med dess befarade konsekvenser för särskilt skyddsvärda ekologiska spridningskorridorer och för upplevelsen av det värdefulla historiska landskapet norr om Husarviken.

Landshövdingen Per Unckels uttalande vid det tidigare berörda samrådsmötet hos ståthållaren om nationalstadsparkens framtid, att han såg detta möte som en partsinlaga, gör att jag anser att man kan känna anledning att befara att länsstyrelsen kan få svårigheter att fullt ut försvara nationalstadsparkens riksintressen i samhällsplaneringen och i uppkommande mål och ärenden. Det borde inte få finnas anledning till tvivel att vi som medborgare ska kunna lita på länsstyrelsens oberoende i sin myndighetsutövning gentemot de tunga intressen som vill bygga i och i anslutning till parken.

Djurgårdens hembygdsförening redovisade i januari 2009 starkt kritiska synpunkter mot uppläggningen av stadsbyggnadskontorets arbete med ny översiktsplan för Stockholm (ÖP 09). Se bilaga 2. Föreningen oroas bl.a. över att såväl det underlag beträffande stadens speciella kulturella värden som finns i ÖP 99 (aktualitetsprövad 2006), som Stockholms byggnadsordning med riktlinjer för Stockholms bebyggelse mer generellt, helt försvunnit från ÖP 09.

Hembygdsföreningens erfarenheter av stadens vilja att ta hänsyn till riksintressen som kommer i vägen för av stadsbyggnads- och exploateringskontoren utvalda områden för bebyggelse, gör att föreningen ser med stor oro på den fortsatta bebyggelseutvecklingen. Föreningens bedömning grundas bl.a. på kommunfullmäktiges beslut hösten 2008 att anta en detaljplan som medger tät sexvåningsbebyggelse inom ett område gränsande till Nationalstadsparken, ett riksintresse enligt Miljöbalken 4 kap., trots att lagskyddet innebär att åtgärder som påtagligt kan skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden inte får komma till i Nationalstadsparkens omgivningar.

Föreningen motiverar utförligt sin uppfattning att ÖP 09 med tillhörande handlingar måste återemitteras. Det underlag på vilket planen bygger, framtidsbilden ”Vision 2030 – Ett Stockholm i världsklass”, har enligt föreningen knappast den legitimitet och förankring bland politiker och allmänhet som måste krävas av en översiktsplan, som ju skall utgöra styrinstrumentet för Stockholms utbyggnad under flera mandatperioder.

• Sida 23
•  Original

Bilaga 2. Några anknytande dokument

1. Länsstyrelsen i Skåne län, Yttrande 2003-10-13 till Miljö- och stadsarkitektkontoret i Båstads kommun över Fördjupad översiktsplan för Norrviken-Kattvik i Båstads kommun.

2. Erik Casten Carlberg, Brev 2004-03-03 till Landshövding Mats Svegfors, ordförande i Ansvarsutredningen (Fi 2003:2).

3. Erik Casten Carlberg och Hans Lundström, Hemställan 2004-10-14 till Länsrätten i Skåne län om laglighetsprövning av Båstads kommuns beslut om upprättande av planprogram för utbyggnad av golfbaneprojekt i Påarp och Öllöv i Båstads kommun.

4. Erik Casten Carlberg, Yttrande 2006-10-30 till Stockholms stadsbyggnadskontor, Samråd om förslaget till översiktsplan 2006 för nationalstadsparken, Stockholmsdelen.

5. Ståthållare Lennart Ahlgren, Kungl. Hovstaterna, Inbjudan 2007-01-23 till samtal om Nationalstadsparkens framtid, med bilagd PM 2007-01-21 av Richard Murray och Joen Sachs Om behovet av samverkan kring skyddet av Nationalstadsparken..

6. Erik Casten Carlberg, PM 2007-04-25, Lagskyddet för nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Hur kom lagen till och hur fungerar tillämpningen?

7. Erik Casten Carlberg, PM 2007-06-02, Samtal hos Ståthållaren om framtiden för Nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Några synpunkter.

8. Erik Casten Carlberg, Brev 2007-10-28 till statssekreterare Elisabet Falemo, Miljödepartementet, med bilagd PM 2007-10-12 Förtydliganden som behövs för bättre tillämpning.

9. Bjäre naturskyddsförening, Skrivelse 2008-04-15 till kommunstyrelsen i Båstads kommun med anledning av utställningen av översiktsplan för Båstads kommun. 10. Naturskyddsföreningen, Skåne, Yttrande 2008-07-10 till Båstads kommun, planavdelningen över Detaljplan för Elestorp 6:6 m fl inom Norrviken i Båstads kommun, Skåne län. Utställningshandling 2008-05-26. 11. Naturskyddsföreningen Skåne, Yttrande 2008-07-10 till Båstads kommun, planavdelningen över Detaljplan för del av Boarp i Kattvik, Båstad kommun, Skåne län. Utställningshandling 2008-05-26. 12. Länsstyrelsen i Skåne län, Beslut 2008-08-04 i tillsynsärende enligt PBL, föranlett av skrivelse från Bjäre naturskyddsförening, ordförande Karl-Axel Sand, med anmälan av brister i handläggningen av planärenden i Båstads kommun. 13. Länsstyrelsen i Stockholms län, Utställningsyttrande 2008-06-13 ang. Detaljplan för del av Norra Djurgårdsstaden i stadsdelarna Hjorthagen och Norra Djurgården i Stockholm (Dp 2001-07633-54) 14. Djurgårdens Hembygdsförening, Yttrande 2009-01-19 över Stockholms Översiktsplan 09, Samrådsunderlag oktober. 2008.

• Sida 24
•  Original

Bilaga 3. Erfarenheter från mitt yrkesliv

Jag har haft förmånen att som statstjänsteman under nära trettio år få arbeta med politiskt prioriterade samhällsplaneringsfrågor i nära kontakt. med intresserade politiker från alla politiska partier, från moderata samlingspartiet till vänsterpartiet. Några uppgifter vill jag nämna som bakgrund till mitt inspel om Boverkets uppgifter när det gäller att främja en långsiktigt god hushållning med landets mark- och vattenresurser. Det blir en rapsodisk, summarisk, i huvudsak kronologisk översikt över händelseutveckling och huvudfrågor som jag haft kontakt med.

Kommunreformen, länsinventeringarna, prop.1972:111.

Under mitten och slutet av 60-talet arbetade jag på länsstyrelsen i dåvarande Kristianstads län. Länsarkitekten svarade tillsammans med företrädare för den blivande regionalekonomiska enheten för att ta fram underlag och analyser för kommunblocksreformens genomförande. Självklart stod samtal och dialog med företrädare för de dåvarande och blivande kommunerna om aktuella planerings- och utvecklingsfrågor i tätorterna och på landsbygden i förgrunden .

Erfarenheterna från vårt arbete på länsstyrelsen kom att tas om hand av regeringskansliets arbetsgrupp för fysisk riksplanering och av det 1967 nybildade planverket, där jag fick anställning samma år. Under följande år genomfördes av länsstyrelserna på civildepartementets uppdrag, i brett samarbete med kommunerna och under det nya verkets ledning, en översiktlig kartläggning av resurser och anspråk på mark- och vattenområden i länen. De s.k. Länsinventeringarna blev ett betydelsefullt underlag för regeringens proposition 1972:11, Regional utveckling och hushållning med mark och vatten, som i sin tur kom att få mycket stor betydelse för samhällsplaneringens utveckling. I enlighet med propositionens förslag antog riksdagen vid denna tid de geografiska och verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen i enlighet med propositionens förslag..

Det bör nämnas att förberedelsearbetet för den fysiska riksplaneringen ägde rum samtidigt med förberedelserna och genomförandet av den första stora FN-konferensen om miljö och utveckling som ägde rum i Stockholm 1972 och kom att inleda en serie betydelsefulla FNkonferenser följande decennier som lade grunden för tankarna om regeringarnas ansvar för att påverka samhällsutvecklingen i riktning mot ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet. Det omfattande politiska intresset för en socialt grundad och miljöanpassad samhällsplanering omfattande alla delar av landet innebar också att medarbetarna på involverade departement, verk, länsstyrelser, kommuner och forskningsorgan kunde glädja sig åt ett mycket bra arbetsklimat.

Planverkets utvecklingsarbete under den fysiska riksplaneringen

Planverket fick en viktig samordningsroll i utvecklingsarbetet. Det gällde att, i samråd med Svenska Kommunförbundet, finna former för en kommunal planering som tillgodoser de nya större kommunernas behov samtidigt som de av riksdagen beslutade verksamhetsanknutna och geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen beaktas. Resultatet av vår försöksverksamhet blev allmänna råd för ”vidgad generalplanering” och för ”kommunöversikter”. Vi försökte på Planverket finna former för konstruktiv samverkan mellan kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter i detta arbete. Utgångspunkten blev ett nära samarbete med ett antal kommuner i landet för att få fram praktikfall på hur lokal

• Sida 25
•  Original

fysisk planering kan ge utgångspunkt och grund för hantering av utvecklingsfrågor av betydelse för markanvändning och miljö i samhällsplaneringen i kommuner med skilda förutsättningar.

Vi ville identifiera och förstå de frågor om mark- och vattenanvändningen som var angelägna och viktiga för lokala politiker och tjänstemän samt för engagerade medborgare i kommuner i olika delar av landet. Det var viktigt, ansåg vi, att länsstyrelserna och de berörda centrala verken lade upp sitt arbete på ett sätt som gjorde det möjligt för kommunerna och för intresserade medborgare att ta till sig kunskaper om mark- och vattenområden av riksintresse, antingen därför att de inrymde resurser och värden av riksintresse eller berördes av anspråk på exploatering eller miljöförändring som kunde anses ha stor betydelse för landet som helhet.

Riksplaneringens program- och planeringsskeden

De av riksdagen beslutade riktlinjerna skulle enligt propositionen konkretiseras i samarbete mellan stat och kommun i två etapper, först ett tvåårigt programskede och därefter ett lika långt planeringsskede.

De geografiska riktlinjer som skulle konkretiseras i den kommunala planeringen med stöd av länsstyrelserna och verken, handlade om riktlinjer för lokalisering av stora industrianläggningar utmed kusterna, skydd av obrutna kuster mot bl.a. storindustri, skydd av högexploaterade kuster bl.a. mot fortsatt exploatering för samlad fritidsbebyggelse, riktlinjer för skydd av de obrutna fjällområdena mot vägar och andra exploateringsföretag, riktlinjer för vattenkraftutbyggnad i älvar och andra vattendrag med stora skyddsvärden, riktlinjer för skydd av natur- och kulturvärden inom områden av särskild betydelse för turism och rekreation (de primära rekreationsområdena). Gemensamt för de utpekade områdena var att de som helhet inrymde skyddsvärden av stor betydelse för hela landet.

De verksamhetsanknutna riktlinjerna behövde konkretiseras i samhällsplaneringen på motsvarande sätt som de geografiska riktlinjerna. Särskilt stöd behövde ges av en angiven central myndighet med ansvar att svara för urval och för kunskapsförsörjning i fråga om värden och skyddsbehov inom mark- och vattenområden av riksintresse för de verksamheter som myndigheten ansvarade för. Särskild uppmärksamhet ägnades under de här åren åt bl.a. skyddet av brukningsvärd jordbruksmark, skydd av rennäringens, yrkesfiskets och vattenbrukets intressen, skyddet av naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen, skyddet av områden som innehåller särskilt värdefulla ämnen och material, skyddet av områden som är särskilt lämpliga för industri- och energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering (reglering av markanvändningen kring befintliga kärnkraftverk var ett viktigt exempel) samt mark- och vattenområden av betydelse för totalförsvaret. Inom planverkets regionbyrå organiserades projektarbeten tillsammans med berörda centrala myndigheter och representanter för länsstyrelserna för att kunna ge råd och vägledning till länsstyrelser och kommuner i deras arbete med dessa frågor.

Vår generaldirektör och verkschef, arkitekt Lennart Holm, hade i hög grad regeringens förtroende och även mycket goda relationer med ledningen för det ansvariga riksdagsutskottet, för Svenska Kommunförbundet, och för flera berörda centrala myndigheter, bl.a. de som svarade för teknisk infrastruktur och för näringslivsutveckling samt cheferna för riksantikvarieämbetet, statens naturvårdsverk och lantmäteriverket. Det fick stor betydelse för kvaliteten i arbetet att Lennart Holm kom att leda den s.k. expertgruppen för fysisk riksplanering. Denna var knuten till dåvarande civildepartementet, senare

• Sida 26
•  Original

bostadsdepartementet, och bestod av chefstjänstemän från flera myndigheter samt ledande företrädare för samhällsvetenskaplig, naturvetenskaplig och teknisk forskning. Detta stärkte självklart legitimiteten i vårt arbete. Lennart Holm framhöll starkt betydelsen av ett kunskapsbaserat arbetssätt och att ett förstärkt medborgarinflytande måste eftersträvas i den fysiska planeringen.

Under 1970-talet genomfördes med stöd av regerings- och riksdagsbeslut den fysiska riksplaneringens s.k. program- och planeringsskeden, inom vars ram ett särskilt ekonomiskt stöd, administrerat av planverket kunde ges till kommunerna. Under dessa år utvecklades ett nära och aktivt samarbete mellan planverket och bostadsdepartementet, som under denna tid hade en betydande kompetens på planeringsområdet. Fortlöpande redovisningar gjordes till riksdagen, varvid genomförandet av den fysiska riksplaneringen successivt förankrades i Sveriges riksdag.

Resultatet av denna stora satsning från många engagerade parter blev att flertalet kommuner i alla delar landet i början av 1980-talet hade av kommunfullmäktige antagna kommunöversikter och program för hushållningen med mark- och vattenområden inom sina territorier. Alla länsstyrelser hade samtidigt ett rimligt aktuellt underlag om anspråk och resurser av riksintresse inom respektive län. Länsstyrelsernas planenheter samverkade på planverkets initiativ i ett antal storregionala grupper för att kunna diskutera metod- och utvecklingsfrågor och få en överblick över riksintressen i större regioner. För att klara metodutveckling, samordningsuppgifter och särskilda regeringsuppdrag inom den fysiska riksplaneringen hade inom planverket organiserats en särskild enhet, regionbyrån, där jag under dessa år var chef.

1987 års naturresurslag

Under åren 1983-84 var jag förordnad som sakkunnig på bostadsdepartementet för arbete med ny lagstiftning om hushållning med naturresurser m.m. En huvuduppgift i detta arbete var att lagreglera riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Redan i 1972 års riksdagsbeslut förutsattes en sådan reglering. Frågan hade därefter aktualiserats vid ett flertal tillfällen, bl.a. genom motioner till riksdagen.

Arbetet inom bostadsdepartementet bedrevs i en arbetsgrupp direkt under departementsledningen. Jag hade ett samordnande ansvar för utarbetande av departementspromemorian med förslag till naturresurslag, (Ds Bo 1984:3). Jag deltog även i den omfattande informationen om promemorians innehåll samt i utvärderingen av remissynpunkterna över denna. Jag svarade därefter för utformningen av lagrådsremissens avsnitt om grundläggande hushållningsbestämmelser. Promemorian innehöll även förslag till ändringar i ett tiotal lagar som är av betydelse i sammanhanget.

En kort summering fram till år 2000

En omfattande utbildning om den nya lagstiftningen PBL/NRL, riktad främst till kommuner och länsstyrelser, genomfördes i två steg ute i landet. Uppläggning och studiematerial utarbetades i samarbete mellan Svenska kommunförbundet och planverket vilka tillsammans med kommunförbundets länsavdelningar svarade för utbildningens genomförande i två steg. Representanter för länsstyrelserna, bostadsdepartementet och planverket medverkade som föreläsare. Denna modell för introduktion av ny lagstiftning har senare visat sig användbar också i andra reformsammanhang.

• Sida 27
•  Original

Planverket blir Boverket som inom kort flyttas till Karlskrona. Jag rekryteras till Bostadsdepartementet som tf departementsråd och chef för departementets enhet för fysisk riksplanering. Enhetens arbetsuppgifter innefattar handläggning av s.k. 136a§ -ärenden (lokaliseringsprövning av större industri- och infrastrukturprojekt mm), arbete med regeringsärenden och utvecklingsfrågor med anknytning till den fysiska riksplaneringen och naturresurslagen. Samtidigt rekryteras bred och kvalificerad kompetens till Boverket för arbete med samhällsplaneringsfrågor, under ledning av verkets nye chef arkitekten Gösta Blüchet och den nye avdelningschefen arkitekten Carl-Johan Engström.

Enheten för fysisk riksplanering flyttar från bostadsdepartementet till Miljödepartementet under statsrådet Birgitta Dahls ledning. I propositionen En god livsmiljö beskrivs bl.a. förväntningarna på Boverket när det gäller miljöinriktad samhällsplanering.

Under mark- och planminister Görel Thurdins ledning genomförs systematiska kontakter med länsledningar och länsarkitekter med syfte att lyfta fram den politiska betydelsen av lokal och regional planering för en god livsmiljö. Betydelsen av långsiktighet och av ett öppet och demokratiskt arbetssätt understryks i kontakterna med företrädare för kommunerna och kommunförbundet.

Förslag läggs fram att ett riksintresse som har stor betydelse för det nationella kulturarvet, för en tätorts eller tätortsregions ekologi och för människors rekreation ska kunna utgöra nationalstadspark. Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården föreslås bli landets första nationalstadspark, (prop. 1994/95:3). Bestämmelser härom förs in i naturresurslagen.

Förberedelser inleds för svensk medverkan i FN:s världskonferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling, Habitat II, som äger rum i Istanbul 1996. Statsrådet Thurdin deltar aktivt i det internationella förberedelsearbete som äger rum i samråd inom Östersjöområdet, inom OECD, EU och inom FN-systemet. I Istanbuldokumenten ses hållbar utveckling inte enbart som en miljöfråga. Det breda synsättet från Rio följs upp genom ställningstagandet att ekonomisk utveckling, social utveckling och skyddet av miljön bör ses som ömsesidigt förstärkande och inbördes förenliga delar av en hållbar utveckling. Sverige vill vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en hållbar utveckling. . Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten förs från naturresurslagen till den nya miljöbalken. Förordningen om hushållning med mark- och vattenområden träder i kraft. Betydelsen av medborgarinflytande i planeringen enligt PBL understryks genom lagändringar.

• Sida 28
•  Original

Litteratur

Regeringens proposition 1972:111, Regional utveckling och hushållning med mark och vatten

Statens planverk, Rapporten Exempel på kommunöversikter

Statens planverk, Rapporten Den fysiska riksplaneringens programskede

Statens planverk, Rapporten Den fysiska riksplaneringens planeringsskede

Regeringens proposition 1985/86:3, Lag om hushållning med naturresurser m.m.

Planering för en god livsmiljö – En skrift om samhällsplaneringen, miljön och naturresurslagen utgiven av Boverket och Miljödepartementet 1991.

Regeringens proposition 1994/95:3, Nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården

Länsstyrelsen i Kristianstads län 1996, Från Bjäre till Österlen, Skånska natur- och kulturmiljöer

SOU 1996:48, Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World, Swedish National Report for Habitat II

Utrikesdepartementet, Stockholm 1997, Förenta Nationernas världskonferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling – Habitat II, Istanbul 3-14 juni 1996

Regeringens proposition 1997/98:45, Miljöbalk

Miljöbalken och den fysiska planeringen, Miljöbalksutbildningens kompendium 5 februari 1999

Stockholms stadsbyggnadskontor, Förslag till översiktsplan för nationalstadsparken, Stockholmsdelen, samrådsförslag juni 2006

Michael Glemdahl, ”Gubben på kullen”, doktorsavhandling i statskunskap 2008, Jönköping International Business School Series No.050

• Sida 1
•  Original

Boverkets roll i samhällsplaneringen

Inspel till Utredningen om Boverket

Erland Ullstad

Växjö 2009-02-19

• Sida 2
•  Original

Inledning

Som ett bidrag till Utredningen om Boverket har jag fått det inspirerande uppdraget att göra ett inspel om Boverkets roll i den fysiska samhällsplaneringen. Min utgångspunkt är erfarenheten av planering från fältet och de stora förändringar av planeringens förutsättningar och processer som skett allt sedan Boverket bildades samt vår tids stora utmaning kring ett hållbart samhällsbyggande.

Samhällsbyggandet är komplicerat i sin fysiska struktur, i sitt spel mellan olika aktörer och i sitt ramverk av olika institutioner. Det är tiden med ständiga förändringar som skapat de strukturer, den planeringssyn och praxis som vi nu är trygga i. Men förändringen driver vidare och rådande praxis blir otidsenlig. Därför ser jag följande punkter som centrala och viktiga att utveckla som underlag för funderingar kring Boverkets roll i samhällsplaneringen.

7. Ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande ställer krav på kunskaper, förmåga och vilja

Under varje rubrik tecknar jag en bild av förutsättningar och frågor som landar i ett antal streckmarkerade slutsatser

globalt perspektiv, vilket är svårt och kontroversiellt eftersom det griper in i

människors vardag och livsmönster. Byggandet sker för dagens efterfrågan men måste ha hållbarhetens långsiktiga perspektiv.

• Att vara föränderlig för att möta nya villkor, men dynamiken i samhällsbyggandet, som är mycket stor, kräver också kontinuitet, sammanhållande strukturer och vård av kulturarvet.

• Sida 5
•  Original

• Attraktion. Hållbarheten blir inte meningsfull om samhällsbyggandet inte är attraktivt. I själva verket går attraktion och social- och ekonomisk hållbarhet hand i hand.

Vi har påbörjat en omställning men vägen är dubbelt lång därför att vi både ska rätta till det som byggdes fel och bygga nya strukturer med effektivitetskrav och med en hushållning som vi inte är vana vid.

Samhällsbygget måste vara både hållbart och attraktivt. Det måste avse både stad och land. Det gäller alla och med internationell rättvisa. Det är en stor utmaning som inte löses med ett Alexanderhugg utan endast genom en medveten inriktning och i många små steg.

Den största osäkerheten eller bristen i Sveriges samhällsbyggande ligger på den regionala nivån. Människors vardag och företagens marknader har sedan länge sprängt lokalsamhällets och kommunens gränser. Ökad rörlighet i ett snabbt och miljövänligt system av kommunikationer, tillgängligt för alla, blir allt viktigare för människors välfärd. Statlig sektorisering, med stor obalans i styrka och organisation mellan sektorerna, många huvudmän med bristfällig koordinering, en svag regionpolitiskt erfarenhet bidrar till att skapa ett vardagligt kaos för många människor.

Men även på lokal nivå rullar 1960-talets resursslösande och bilanpassade planering på. Stadens grundläggande värden uppbyggda kring parametrar som täthet, funktionsblandning, föränderlighet och gemensamma ytor tar stryk. Samhällsbyggandet utvecklas i praktiken delvis i fel riktning.

Utmaningen är stor och kräver tydligare strategier och en aktivare planering på alla nivåer. Några kommuner ligger långt framme som Stockholm med Hammarby Sjöstad, Malmö på bred front, Växjös radikala reduktion av koldioxutsläpp/invånare, m.fl. Staten inklusive Boverket och länsstyrelserna har inte varit speciellt framgångsrik att teckna bilden av vad som måste uppnås eller att visa vägen.

- Staten måste teckna bilden av vad miljön och internationella åtagande beträffande

miljön ställer för krav inom samhällets olika sektorer och nivåer. 30 % reduktion av koldioxidutsläppen, utfasning av den olja som drivit 1900-talets enorma samhällsbyggande, förnyelse och återbruk som ledstjärna, etc. är utmaningar som kräver kunskap (forskning), handlingsförmåga och vilja. - Statens myndigheter måste samverka inbördes och med lokalplanet på ett effektivt och

balanserat sätt. Det behövs en gemensam agenda och en prövande samordning. Det är uppenbart att Vägverket med sina tidsperspektiv, stora resurser inte bara i väganslag utan också inom forskning, sin stora kompetens och förankring i produktionen och lokalsamhället är mycket starkare än t.ex. Banverket, Riksantikvarieämbetet eller Boverket. Det är inte bra för helheten, och därmed för attraktion och hållbarhet, om viktiga sektorer inte har resurser att hävda sig. För Boverkets del behövs om inte egna forskningsresurser i vart fall ett nära samband forskningen och ett inflöde av erfarenhet från fältet. - Statens traditionella redskap, lagen eller normen, är till sin form minimikrav: minst

detta måste nås, lägre än så kan inte ribban ligga. Men vad som behövs är att lägga ribban högt, spänna krafterna. Förändringen och utvecklingen på fältet går snabbt. Den av regeringen tillsatta Delegationen för hållbara städer, med 340 miljoner till förfogande, siktar på den senare ambitionsnivån. Det är en naturlig arbetsform för

• Sida 6
•  Original

Boverket att engagera sig i och föra vidare när Delegationens tidsbegränsade uppdrag upphör. - Översiktsplanen är tänkt som kommunens viktiga, strategiska dokument för en hållbar

utveckling. I praktiken finns stora brister och det är angeläget att Boverket utvärderar översiktsplaneringen och riktar fokus på översiktsplanen som ett strategiskt dokument för hållbarheten.

1.1. Bakgrund

Regering beslutade vid regeringssammanträde den 11 september 2008 att uppdra åt en särskild utredare att analysera Boverkets verksamhet och redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning. Utredaren ska, på grundval av en genomgång och analys av Boverkets verksamhet, resurser och resultat och mot bakgrund av en omvärldsanalys, belysa behovet av att förändra myndighetens verksamhet när det gäller inriktning, mål och prioriteringar (dir. M 2008:04). Utredaren ska belysa möjliga rationaliseringar och effektiviseringar, liksom eventuella behov av förändringar i Boverkets ansvar och regeringens styrning av verksamheten. Utredaren ska lämna förändrings- och författningsförslag i den mån sådana behövs. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 31 maj 2009.

Utredaren har i sin tur uppdragit att undersöka och belysa vissa frågor av ekonomiadministrativ och effektivitetsnatur i Boverket verksamhet.

1.1.1. ESV:s uppdrag

ESVs undersökning avser hur väl Boverket uppfyller kriterier som brukar känneteckna en välskött myndighet och hur myndigheten kan bedömas efter en genomgång av budgetdokument samt uppföljnings- och planeringsmaterial. ESVs uppdraget genomförs i fyra delar enligt följande.

1. Genomgång av styr- och rapportdokument som Årsredovisning, Regleringsbrev, EA-värdering, revisionsberättelser, -rapporter och –pm för 2002-2006. Det görs med två fokus. - EA-status samt - Resultat – utveckling och uppföljning av prestationer och effekter (externt perspektiv). Vi använder modeller som ”Välfungerande myndighet, resultatindikatorer, måluppfyllelseanalys och effektutvärdering (2006:8). Svar på frågan hur myndigheten synes fungera utifrån ett externt dokument perspektiv.

2. Genomgång analys av internt planeringsmaterial, eventuellt budget och redovisning. Vi utgår från handböcker som OH-kostnader, Verksamhetsstyrning eller Balanserat styrkort. Svar på frågor om hur myndigheten fungerar i styrning, planering och uppföljning.

3. Genomgång av intervjumaterial från utredningen och eventuella externa studier. Syftar till att fördjupa och nyansera den bild som tecknas under 1 och 2

4. Fördjupningar och kompletteringar under utredningens avslutande analysfas.

• Sida 7
•  Original

2.1. Tillvägagångssätt

ESVs utgångspunkt är relevanta bestämmelser i RF. Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning (RF 1 kap. 4 § 2 st.) Statens medel får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Riksdagen anslår medel för angivna ändamål (RF 9 kap. 2-3 §§). Även lagen om statsbudget reglerar frågor om ansvar för myndigheternas verksamhet och resultat. Regeringen ska för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (Lag (1996:1059) om statsbudgeten 2 §.).

Undersökningen bygger på en genomgång av två slags statliga dokument. Ur normerande och styrande dokument lyfter vi fram krav och kriterier som gäller för statliga myndigheter i allmänhet och Boverket i synnerhet. I rapporterande och redovisande samt bedömande dokument samlar vi information som belyser hur väl BOV fyller upp krav och motsvarar kriterier.

Det gäller då dels styrdokument som budgetunderlag, myndighetsförordningen, instruktionen, regleringsbrev, förordning om årsredovisning och budgetunderlag, dels

• Sida 8
•  Original

dokument som årsredovisning, budgetunderlag, revisionsberättelser och –rapporter som ekonomiadministrativ värdering.

Förutsättningen för undersökningen är några bestämmelser i Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) samt deras koppling till bestämmelser statliga medels användning i kapitlet om Finansmakten i RF.

I FÅB skriver regeringen om årsredovisningen att den kortfattat ”ska ge underlag för regeringens, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet” (1 kap. 3 § 3 st.). Vidare; ”Årsredovisningen ska avse all verksamhet som regeringen ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten bedrivs” (1 kap. 4. §). Vidare föreskriver regeringen att årsredovisningens delar ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning” 2 kap. 6 §.

I årsredovisningen ska myndigheten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut (3 kap. 1 §). ESVs föreskrift till paragrafen anger vidare att myndigheten ska kommentera de resultat som redovisas och redogöra för väsentliga externa och interna förhållanden, t.ex. omvärldsförändringar, organisatoriska förändringar etc., som har påverkat resultaten. I förordningen finns också ett krav på redovisning av förhållanden av väsentlig betydelse för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten (2 kap. 4 § 3st.). Denna bestämmelse har ändrats fr.o.m. 2009-01-01, men det är den äldre bestämmelsen som är relevant för denna undersökning.

ESV sammanfattar ovanstående så att en myndighet ska kunna bedömas med utgångspunkt i det som redovisas i årsredovisningen. En tolkning som stöds av det faktum att årsredovisningen i sin helhet granskas av Riksrevisionen med avseende på bl.a. tillförlitlighet.

För att sammanfatta utgångspunkten. Regeringen har ett ansvar inför riksdagen för hur man styr en verksamhet. Myndigheten har ett ansvar att styra sin verksamhet. Huvudregeln är att så väl styrning som redovisning ska avse hela verksamheten.

2.2. Utgångspunkt - den svenska styrmodellen

Vår genomgång för att bedöma BOV som välskött myndighet görs med utgångspunkt i kriterier som bygger på de krav som befintliga regelverk eller styrdokument ställer på verket. Dessa krav, som kan bli många, ställs vanligen med utgångspunkt i

• Sida 9
•  Original

olika styr- eller kontrollbehov. Kraven är inte nedbrutna eller härledda från en för statsförvaltningen gemensam definition av effektivitetsbegreppet.

Det saknas således officiella bestämningar eller definitioner av vad som kan läggas in i begrepp som välskötta eller effektiva myndigheter. Konsekvensen är att de myndighetsbedömningar som görs, t.ex. i budgetarbetet, görs var för sig. Bedömningar och jämförelser mellan myndigheter kan göras på enskilda mätpunkter. En annan konsekvens är att en analys av olika iakttagelser rörande en myndighet kan sakna väsentlig information eftersom regeringen inte begärt den.

Det ovan skrivna innebär inte att det saknas möjligheter att med sammanhållet synsätt bedöma statförvaltningens arbete. Ett sätt är att bedöma hur väl de olika verksamheterna utför sitt uppdrag, fullgör sina uppgifter.

Ett av målen för utgiftsområde2 Samhällsekonomi och finansförvaltning fokuserar just myndigheternas uppdrag: ”att stärka statsförvaltningens förmåga att lösa sina uppgifter rättssäkert och effektivt till nytta för medborgare, näringsliv och beslutsfattare”

Värden som rättssäkert och effektivt kan kopplas till bestämmelserna i Regeringsformen. I förarbetatet (Prop.1973:90) finns följande skrivning som uppmärksammar två viktiga värden som kan användas för bedömningar av en förvaltning.

”Alltsedan den parlamentariska demokratin blivit fast förankrad i vårt land har författningsdebatten koncentrerats mera till demokratins arbetssätt och verkansformer än till dess principiella förutsättningar. Till detta har givetvis också i hög grad bidragit att den parlamentariska demokratin i vårt land sedan lång tid tillbaka har kunnat uppvisa en betydande stabilitet och arbetsduglighet [vår fetstil].”

I stabilitet går det att lägga in pålitlighet, rättvisa eller förtroende. Arbetsduglighet kan ses som ett annat ord för effektivitet. De olika kriterier eller krav som vi går igenom för BOV kan också samlas under de två begreppen. I bedömningar av en myndighets effektvitet utgår ESV oftast från resultatet, dvs. verksamhetens prestationer och effekter – vad myndigheten utför och uppnår.

Huvudregeln i mål- och resultatstyrningen som den nu praktiseras av regeringen är dock att myndigheten redovisar resultat på det sätt regeringen definierar och efterfrågar i regleringsbrev till respektive myndighet. (Det är en vidare definition av resultatbegreppet än ESV:s.) I regelverket anges också att myndigheten ska uppmärksamma regeringen på förhållanden av vikt dels för politikens utveckling, dels för be-

• Sida 10
•  Original

dömning av verksamhetens utförande. Vi uppmärksammar i genomgången båda dessa utgångspunkter.

2.3. Regeringens styrning med dokument

Vår genomgång av de vanligaste styrdokumenten för myndigheterna motiveras av att dessa innehåller krav och bestämmelser av betydelse för uppföljning och värdering av myndigheternas verksamhet. Avsikten är dubbel, dels identifiera krav som kan ses som bedömningskriterier, dels påtala ett problem som kan uppstå genom att regeringen valt att styra olika delar av myndigheters verksamheter med olika grad av regleringsambition. När det gäller sakverksamheten eller kärnverksamheten har doktrinen sedan år 1989 varit att betona att myndigheten ska utveckla egen beslutskompetens och -kraft. När det gäller stödverksamhet, som ekonomiadministration, är denna mer uttalat reglerad i ett antal förordningar.

2.3.1. Verksförordning – Myndighetsförordning

Allmänna krav på myndigheterna regleras i myndighetsförordningen (2007:515) (f.d. verksförordningen). Det är inte alltid dessa bestämmelser uppmärksammas i uppföljningar och bedömningar. I den här undersökningen, dock, utgår ESV från myndighetsförordningen i perspektivet att den innehåller delar av det som skulle kunna tjäna som delar i en uppföljningsbar god förvaltningssed.

I myndighetsförordningen anges inledningsvis något om myndighetens allmänna uppdrag. Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Några nyckelord som kan verka som kännetecken på den välskötta myndigheten är effektiv, enligt gällande rätt, tillförlitlig och rättvisande redovisning samt god hushållning. Utan att sträva efter en mer preciserad definition av nyckelord så går det att ange vilken innebörd och tolkning vi vill använda;

effektiv är ett mycket diskuterat begrepp, vi tänker oss en relation mellan

genomförda insatser och uppnådda resultat där dels orsakssambanden är, om inte bevisbara, sannolika, dels där nyttan av resultatet motiverar storleken på insatserna. enligt gällande rätt, här avses i första hand regeringsformens bestämmelser

i dels 1 kap. 9 § om opartiskhet och saklighet vid uppgifters fullgörande, dels 9 kap 2 § om att statens medel endast får användas till de ändamål riksdagen bestämt, tillförlitlig och rättvisande redovisning innebär att det i redogörelser för en

verksamhet ska finnas en balans mellan formkrav, relevans och återgivningskvalitet,

• Sida 11
•  Original

god hushållning har också det ett dubbelt perspektiv, statens medel ska han-

teras, offensivt, i ett styrperspektiv där budgeteringen siktar på verkningsfulla insatser samt att det ska finnas, defensivt, en kontroll mot slöseri och oegentligheter.

Med myndighetsförordningen formulerar regeringen också några gemensamma uppgifter för myndigheternas ledningar. Myndigheten ska fortlöpande utveckla verksamheten. Myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheten ska tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Även här framträder några krav på den statliga myndigheten som kan nyttjas som kännetecken; utvecklingsansvar, företräda staten samt bevakningsansvar. Det finns ett samband där utvecklings- och bevakningsansvaret betingar varandra. I företrädarrollen kan läggas mycket, t.ex. det statliga helhetsperspektivet, samhälls- och medborgarfokus samt inte minst att vara den yttersta och operativa länken i folkstyrelsekedjan: att fullgöra de förvaltningsuppgifter staten har åtagit sig.

Ett sätt att strukturera kännetecknen i myndighetsförordningen är den uppdelning i arbetsduglighet och stabilitet som gjordes tidigare i kapitlet. Det är effektiviteten och hur väl företrädaransvaret förvaltas som kopplas till arbetsdugligheten, de övriga kan beskrivas med stabilitet som avser värnandet av centrala grundvillkor.

2.3.2. Instruktion

En iakttagelse efter en genomgång av instruktionen är att BOV har en rad uppgifter och ansvar inom flera olika områden. Det är en omfattande, komplex och diversifierad verksamhet. Mängden åtaganden och uppgifter ger förutsättningar där ett produktionsperspektiv kan komma att prägla stora delar av verksamheten.

2.3.3. Regleringsbrev

Regleringsbrev (RB) är benämningen på de regeringsbeslut som utfärdas årligen (och träder i kraft den 1 januari) i syfte att styra verksamhet som statliga myndigheter utför. Det är alltså endast myndigheter som får RB. När förutsättningarna i någon del ändras kan ändring i regleringsbrevet behöva göras under året.

2.4. Ett värderingsproblem

Det finns i regelverket för de statliga myndigheterna en obalans i regleringen av ekonomiadministration och sakverksamhet.

Det förhållandet att just det ekonomiadministrativa regelverket dels gäller för alla myndigheter dels i vissa stycken är detaljerat gör att det är relativt lätt att följa upp.

• Sida 12
•  Original

När det gäller dessa frågor så är myndigheternas uppdrag och ansvar förhållandevis tydligt formulerat. Det går att finna mätpunkter för jämförelser såväl över tid som mellan myndigheter. Samtidigt så är också återrapportering och revision väl strukturerad och institutionaliserad. Även det interna ansvaret finns i flera myndigheter reglerat genom bestämmelser om internrevision eller intern kontroll. Det finns en given återkoppling och reaktionsstruktur i både revision och EA-värdering. Det finns därför ett omfattande material att bedöma och det finns också förhållanden där extern granskning eller uppföljning avsätter värderingar.

Samtidigt har Regeringen för själva sakverksamheten valt att ha få och allmänt hållna för myndigheterna gemensamma bestämmelser. En bestämmelse att alla myndigheter skulle redovisa prestationer togs bort år 1996. Avsikten är att myndigheterna ska styras individuellt genom specificeringar och preciseringar i årliga regleringsbrev. Dock har det i praktiken visat sig att regeringen ofta avstått från preciseringar och systematiska krav på återrapportering av resultat, istället har man det mer allmänt hållna begreppet måluppfyllelse. Denna destrukturering har gjort det svårt att få en helhetsbild av myndighetens resultat, än svårare att göra jämförelser. Det saknas information att ordna och bearbeta till verksamhetsbedömningar.

Konsekvensen är ett tomrum för värderingar av verksamheter som, ”i brist på bättre”, riskerar av fyllas omdömen som egentligen avser avgränsade delar av myndighetens stödverksamhet. Iakttagelser av myndigheten sköter sina administrativa uppgifter kan i sådana fall övertolkas som relevanta för hela verksamheten.

• Sida 13
•  Original

3.1. Boverkets förvaltningsuppgifter

En myndighets verksamhet utformas efter de förvaltningsuppgifter som den tilldelats i den instruktion som regeringen fastställt. En genom gång av Boverket uppgifter visar att de är många.

Boverket har uppgifter in fem olika s.k. politikområden: Bostadspolitik, Miljöpolitik, Energipolitik, Kulturpolitik och Folkrörelsepolitik. Politikområdet Bostadspolitik innehåller fyra verksamhetsområden och därunder tio verksamhetsgrenar.

I instruktionen regleras vad dessa uppgifter innebär. Boverket ska meddela föreskrifter, ha uppsikt och tillsyn och handlägga förvaltningsärenden samt följa och analysera utvecklingen i fråga om planering, byggande och boende. Man ska också följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av lagar och förordningar och användningen av andra styrmedel, bedriva informationsarbete om gällande och nya regler samt

• Sida 14
•  Original

föreslå åtgärder och ändringar för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås. Vidare ska Boverket biträda regeringen med yttranden och utredningar m.m., bidra med underlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt och internationellt samt medverka i internationellt samarbete som syftar till att harmonisera regler för fysisk planering, hushållning med mark- och vattenområden samt egenskapskrav på byggnader och byggprodukter

Därtill ska Boverket verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av delar av miljöbalken och plan- och bygglagen. Man ska bl.a. tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. miljöbalken samt verka för en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem och särskilt främja utbyggnaden av vindkraft i enlighet med det planeringsmål som riksdagen har beslutat.

Boverket ska inom sina ansvarsområden främja en hållbar utveckling. Verket ska beakta de konsekvenser som verkets beslut och verksamheten i övrigt kan få i frågor som rör boendesegregation, folkhälsa och jämställdhet samt barn, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, funktionshindrade eller andra grupper av befolkningen.

Boverket har också ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde, ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet, ansvar i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, samt det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål. Boverket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde.

3.2. Boverkets förvaltningsuppgifter är komplexa

När en myndighets effektivitet och resultat ska bedömas behöver karaktären på förvaltningsuppgifterna vara utgångspunkten. Det finns en risk att begreppen myndighet, effektivitet och resultat i sig innebär att de ingående förvaltningsuppgifterna kan samlas och bedömas i ett någorlunda sammanhållet och konsistent perspektiv. Man skulle kunna anta att uppgifterna har funktionella samband och att det finns inbördes synergier som har beaktats när de tilldelats myndigheten.

Genomgången i föregående avsnitt (1.1) visar att Boverkets uppgifter är många och ska fungera i flera olika politiska åtaganden. Som ESV ser det medför det komplikationer för verksamhetsstyrningen och för tolkningen av Boverkets resultat. Det är t.ex. svårt att från förvaltningsuppgifterna definiera slutprestationer som går att aggregera, såväl inom organisatoriska enheter som för verket som helhet. Genom att förvaltningsuppgifternas utformning i hög grad anges i regleringsbrev från regeringen är också möjligheterna omfördela resurser mellan olika uppgifter begränsade.

• Sida 15
•  Original

I detta avsnitt kommer Boverkets återrapportering av resultatredovisningen stå i fokus. Årsredovisningar för åren 2006-2008 har utgjort underlag för analysen, men redovisningen år 2008 har granskats mer djupgående än för år 2006-2007. Syftet med analysen är att beskriva på vilket sätt verket redovisar sina resultat

men även, om

möjligt, få en bild vilket resultat verksamheterna genererar samt att finna resultatområden med möjliga utvecklingsbehov.

3.3. Kort om regleringsbrevet och instruktionen

Boverkets instruktion är kortfattad och ger en övergripande bild över vilka uppgifter och krav som ställs på den verksamhet som verket har till uppgift att bedriva.

I jäm-

förelse med instruktionen ger regleringsbreven (år 2006-2008), som är betydligt mer omfångsrika, en mer detaljerad styrning. De mål som i regleringsbreven anges på verksamhetsgrens- som verksamhetsområdes- och politikområdesnivå är förvisso oftast relativt allmänt formulerade. Målstyrningen preciseras dock i praktiken av en stor mängd relativt detaljerade återrapporteringskrav som förefaller att begränsa Boverkets utrymme att bedriva en verksamhet efter en friare tolkning av både vad målen avser samt hur målen de facto ska uppnås. Dessa iakttagelser är inte unika för styrningen av Boverket utan kan även ses hos en rad andra statliga myndigheter.

3.4. Mål om prestationer eller samhällseffekter

Bland målen i regelringsbreven återfinns grovt räknat två typer. Den första typen av mål fokuserar mer på åtgärder och prestationer (slutprodukter) eller effekter som kan antas uppstå som en direkt följd av prestationen (prestationsnära effekt). Målet för verksamhetsgrenen (VG) Analys av bostadsmarknader kan exemplifiera denna typ av mål:

Boverket ska tillhandahålla ett kvalificerat kunskapsunderlag som fungerar som stöd för regeringen, dess myndigheter och aktörerna inom området bostadsmarknad ³

Den andra typen av mål berör i större utsträckning mål om effekter på samhällsnivå. Dessa effekter uppstår på något längre sikt och påverkas generellt av fler aktörer än prestationsnära effekter. Målet för VG Uppsikt inom verksamhetsområdet (VO) Samhällsplanering och bebyggelseutveckling kan exemplifiera en typ av mål som betonar samhällseffekter:

¹ Inom staten brukar termen ”resultat” främst avse de prestationer som myndigheten åstadkommer och de effekter som prestationerna leder till (ESV:s ordbok, 2004:14). ² Förordning (2007:1065) med instruktion för Boverket samt tidigare instruktion, förordning (2004:1258). ³ Boverkets regleringsbrev för 2008, s 3

• Sida 16
•  Original

Boverkets uppsikt över planväsendet enligt plan- och bygglaggen ska bidra till en effektiv, ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av lagen i syfte att medverka till en god kvalitet i planeringsprocessen och planläggningen ⁴

Det är viktigt att poängtera att antalet mål i denna redogörelse utgår från vad som beskrivits som ”mål” i Boverkets regleringsbrev och, korresponderande mot detta, i årsredovisningen. I en annan typ av analys skulle några av dessa mål snarast kategoriseras som flera mål och en del skulle kunna definieras som annat än mål, t.ex. krav på en viss typ av åtgärd eller rentutav en blandning av mål och andra krav.

5

Samma per-

spektiv kan läggas på Boverkets beskrivning av sin måluppfyllelse i årsredovisningarna. För några av målen i regleringsbrevet innebär alltså Boverkets måluppfyllelseanalyser, enligt detta perspektiv, en sammanvägd bedömning av flera måls uppfyllelse eller en bedömning av hur verket uppfyllt andra krav som, enligt en striktare definition, inte är mål.

6

3.5. Måluppfyllelse och resultat i årsredovisningen

3.5.1. Boverkets bedömning av måluppfyllelsen år 2006-2008

Boverkets årsredovisningar har utvecklats något sedan år 2006, vilket i synnerhet har gynnat läsbarheten. Det gäller t.ex. redovisningens layout och struktur men även bedömningarna av måluppfyllelse. I tabell 1 följer en sammanställning av den bedömning Boverket gjort av måluppfyllelse för mål på VG-nivå mellan år 2006-2008.

För år 2006 anger Boverket att det uppfyllt åtminstone fem av de fjorton mål som verket haft för sin verksamhet (se tabell 1). För två mål anger Boverket att det har ”bidragit till” måluppfyllelse och ett mål anges vara delvis uppfyllt. För totalt sex av målen är oklart vilken bedömning Boverket egentligen gör. För några av de mål som kategoriserats som oklara betonar Boverket att det finns ett behov av ytterligare insatser för att uppnå målet. Boverket tydliggör på så sätt att målet inte har nåtts, i vilken utsträckning målet faktiskt har nåtts – till delar eller inte alls – framgår dock inte närmare.

År 2007 och 2008 gör Boverket en bedömning för varje VG-mål, men för dessa bedömningar uppstår istället frågor om hur de ska tolkas. Boverket använder i huvudsak två olika standardformuleringar.

7

Den första är otvetydig: ”Boverket bedömer att

målet för verksamhetsgrenen är uppfyllt”. Den andra är däremot betydligt vagare

⁴ Ibid, s 6 ⁵ I synnerhet om man följer principen om att ett mål för en myndighet är något som är skilt från vad myndigheten ska göra (aktiviteter). ”Vad myndigheten ska göra, det gör den för att nå målet” (Måluppfyllelseanalys, ESV 2006:7 s. 12) ⁶ Ibid

⁷ I ett undantagsfall år 2008 gör Boverket bedömningen att målet delvis har uppnåtts. (Boverkets årsredovisning 2008, s 89)

• Sida 17
•  Original

formulerad: ”Boverket har bidragit till att målet för verksamhetsgrenen kan uppfyllas”.

8

Denna bedömning gör verket av 10 av 14 mål år 2007 och 7 av 15 mål år 2008.

Huruvida bedömningen indikerar att Boverket menar att målet nåtts eller ej och i så fall i vilken utsträckning klargörs inte. Boverkets bedömningar av måluppfyllelsen år 2006-2008 förefaller sammanfattningsvis vara något oklar.

Tabell 1. Angiven måluppfyllelse på verksamhetsgrensnivå, år 2006-2008 ⁹

2006 2007 2008

Uppfyllt Delvis

uppfyllt

Bidragit till uppfyllelse

Oklart Uppfyllt Bidragit till uppfyllelse

Uppfyllt Delvis uppfyllt

Bidragit till uppfyllelse

Bostadspolitik

4 1 1 4 3 7 7 4

Miljöpolitik

1 1 1

Energipolitik

1 1 1

Kulturpolitik

1 1 1

Folkrörelsepolitik

1 1 1

5 1 2 6 4 10 7 1 7

Vi kan konstatera att andelen mål som anges som uppfyllda ökar något år 2006-2008 och att andelen mål där verket anger att de bidragit till att målet kan uppfyllas minskat mellan år 2007-2008. På grund av oklarheterna i hur bedömningarna ska tolkas är det, åtminstone med detta översiktliga perspektiv, svårt göra en saklig jämförelse av måluppfyllelsen mellan åren.

3.5.2. Hur ska Boverkets måluppfyllelse tolkas?

Vid en närmare jämförelse mellan typen av mål och vilken bedömning av måluppfyllelse som Boverket gjort i årsredovisningen år 2008 ökar möjligtvis förståelsen för formuleringen att verket för vissa mål endast ”bidragit till” måluppfyllelse. Som tabellen nedan visar tenderar Boverket att bedöma att det har ”bidragit till” måluppfyllelse (BU) just för mål som helt eller delvis inbegriper samhällseffekter (E). För samtliga mål som i huvudsak fokuserar på prestationer, åtgärdskrav eller mer prestationsnära effekter (P) bedömer dock Boverket målen som ”uppfyllda” (U) eller i ett fall som ”delvis uppfyllt”.

⁸ Ibid ⁹ Information baserad på Boverkets årsredovisningar från år 2006 t.o.m. 2008

• Sida 18
•  Original

Tabell 2. Mål och angiven måluppfyllelse på verksamhetsgrensnivå, år 2008 ¹⁰

Mål Måluppfyllelse

VO VG

Samhällseffekt

/prestation ¹¹ (E/P)

Uppfyllt(U)

Delvis uppfyllt (DU)

Bidragit till uppfyllnad (BU)

Analys av bostadsefterfrå-

gan

P U

Analys av bostadsmarknad

P U

Bostadsförsörjning

Samarbete inom EU och

internationellt

P U

Fysik samhällsplanering

Mål 1

E/P BU

Fysisk samhällsplanering

Mål 2

E/P BU

Uppsikt

E/P BU

Samhällsplanering och bebyg-

gelseutveckling

Samarbete inom EU och

internationellt

E/P BU

Hållbart byggande

P U

Uppsikt

E/P U

Marknadskontroll

E/P U

Byggande och förvaltning

Internationellt samarbete

E/P U

Pådrivande och förebyggande

miljöarbete

Miljömålsarbete

P DU

Politik för uthålligt energisy-

stem

Energipolitik

E/P BU

Kulturverksamhet

Icke statliga kulturlokaler

E/P BU

Bidrag till folkrörelser och

ideella föreningar

Bidrag till allmänna sam-

lingslokaler

E BU

.

Vid en bedömning av Boverkets resultat, är åtskillnaden mellan dessa typer av mål högst väsentlig. Mål för samhällseffekter kan antas vara mål för vilka en rad olika aktörer inverkar på måluppfyllelsen. Ofta berör dessa mål, t.ex. mål gällande kommunernas tillämpning av PBL, istället mer direkt aktörer som länsstyrelser och kommuner och endast på ett mer indirekt sätt Boverket. Boverket kan således inte på ett tillfredställande sätt ta fullt ansvar för om målen nås eller ej. Huvudfokus bör därför snarast vara att göra en bedömning om Boverket gjort vad det kunnat för att ”bidra till” att nå målet för verksamheten, ofta i samverkan med andra aktörer. För mer

¹⁰ Baserad på information från Boverkets årsredovisning 2008 ¹¹ Med prestation inkluderas här även interna aktiviteter och prestationsnära effekter. Svaret ”E/P” avser de målformuleringar som inbegriper såväl prestationer som samhällseffekter och där ingen tydlig åtskillnad kan göras.

• Sida 19
•  Original

prestationsfokuserade mål är det desto mer väsentligt att tala om att Boverket ansvarar för måluppfyllelsen.

3.5.3. Effektmål tolkas som prestationsmål

En närmare granskning visar dock även att sambandet mellan typ av mål och vilken bedömning Boverket gör av måluppfyllelse inte alltid är helt entydig. För åtminstone ett par av de mål Boverket säger sig ha uppfyllt tenderar Boverket i sin bedömning fokusera mer på vad Boverket gjort (prestation) snarare än vilka effekterna verkligen har blivit, även om målet i sig, helt eller delvis, avser effekter.

Två av de tydligaste exemplen utgör VG-målet för uppsikt och för marknadskontroll inom VO Byggande och förvaltning. Båda mål kategoriserats som mål med både fokus på effekter och prestationer (E/P) och båda har av Boverket bedömts som uppfyllda (U) (se tabell 2). För målet om uppsikt, enligt vilket uppsikten bl.a. ”ska medverka till en effektiv, ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av plan- och bygglagen” beskriver Boverket exempelvis följande i sin analys:

Ett viktigt redskap är en god kommunikation med andra aktörer inom byggsektorn. Boverket har under året deltagit i en mängd konferenser och seminarier för att sprida kunskap, skapa dialog och delta i diskussionen. […] Med det arbete som nu pågår för att skapa bättre helhetssyn över planering och byggande och förbättrade rutiner mellan statens olika delar i tillsyns- och uppsiktskedjan kommer uppsiktsarbetet att bättre kunna främja en effektiv och ändamålsenlig tillämpning av regelverket ¹²

Beskrivningen indikerar sannolikt att det faktiskt pågår ett aktivt och intensifierat arbete med syfte att uppnå målet, men ingenting om de efterstävade effekterna (en effektiv, ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av PBL) verkligen har uppnåtts. Detta tydliggörs också av vad Boverket i analysen framhåller:

Trots stora informationsinsatser inom byggområdet ses fortfarande betydande brister i tillämpningen av regelverket. Många kommuner anser sig inte ha ekonomiska möjligheter att följa utvecklingen av lagstiftningen eller bedriva ett aktivt tillsynsarbete ¹³

Med en strikt hållning till hur en måluppfyllelsebedömning ska göras finns det därför anledning att ifrågasätta korrektheten i några av Boverkets bedömningar. Det tycks i alla fall vara klart att Boverkets bedömningar i vissa fall endast relaterar till delar av

¹² Boverkets årsredovisning 2008, s 74

¹³ Ibid

• Sida 20
•  Original

vad målen verkligen anger. En potentiell förklaring är att Boverket upplever att de endast kan ta ansvar för deras egna prestationer men i mindre mån för samhällseffekter som delvis ligger utanför verkets kontroll.

3.5.4. Går det att uttala sig om Boverkets resultat?

Med utgångspunkt i årsredovisningen år 2008 är det svårt att med säkerhet uttala sig om vilka effekter Boverket verksamhet får, i synnerhet då Boverket presenterar få relevanta sätt att mäta eller på annat sätt avgränsa verkets effekter. Å andra sidan går det att utläsa en hel del både om Boverkets prestationer inom verkets olika områden. Här återfinns såväl mer kvalitativa beskrivningar som en stor mängd kvantitativ information att tillgå.

Vår bedömning är, trots vissa oklarheter gällande måluppfyllelseanalyserna, att Boverket förefaller ha en tillfredställande måluppfyllelse. Tydligast gäller det för mål som är inriktade på Boverkets prestationer/insatser. Ett stort antal av Boverkets mål berör eftersträvade samhällseffekter som endast kan nås med hjälp av insatser från andra aktörer, såsom länsstyrelser och kommuner. För dessa mål bör verket bedömas och ansvara för sin insats för att uppnå målet, ofta i samverkan med andra, inte den sammanvägda måluppfyllelsen. Boverket förefaller även svara väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. I årsredovisningen för år 2008 indikeras dock några möjliga områden där det kan finnas behov att utveckla verksamheten. Sammantaget förmedlar dock Boverket en tämligen trovärdig bild av att verket gjort vad de det kunnat för att bidra till att målen för verksamheten ska uppfyllas.

3.5.5. Uppmärksammade problem och behov

Det är ganska svårt att hitta tydliga exempel på självkritiska skrivningar i årsredovisningen. Ett av få tydliga exempel på någon form av självkritik berör VG Miljömålsarbete. För denna verksamhetsgren bedömer Boverket att det endast delvis har uppnått målet för år 2008 då de ”under året inte tagit fram kostnadseffektiva åtgärder”

14

vilket en del av VG-målet angivit. Boverket ger dock inte någon närmare inblick i vilka eventuella iakttagelser som föranlett denna bedömning. I samband med måluppfyllelsebedömningen hänvisar verket till en extern granskning av Boverkets arbete med den fördjupade utvärderingen av Miljömålen åren 2006-2007

15

. Boverket konstaterar kort att granskningen visade på ”utvecklingsbehov i arbetets upplägg”

16

.

Det är dock oklart vilken inverkan granskningen som avsett åren 2006-2007 fått för Boverkets bedömning av måluppfyllelsen år 2008.

17

¹⁴ Ibid s 89 ¹⁵ Ledningskonsulterna i Stockholm AB 2008: ”Utvärdering av arbetet inom Boverket med att 2006-2007 genomföra den andra fördjupade utvärderingen av miljömålen” Boverkets diarienummer 214-2451/2007 ¹⁶ Boverkets Årsredovisning 2008, s 89 ¹⁷ Ibid

• Sida 21
•  Original

Ett annat exempel på kritik berör VG Samarbete inom EU och internationellt inom VO Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Här framhåller verket att det saknar vissa kunskaper och kännedom om vad som pågår internationellt inom planeringsområdet. Som orsak hänvisas det till den snabba händelseutveckling på området samt tillkomsten av nya verksamheter som havsplaneringarbetet. Verket framhåller i samband med detta att det finns behov av bättre förberedelsearbete på nationell nivå men även behov av utökade kontakter med de nordiska grannländerna.

18

(s 58)

Ytterligare kritik framkommer inom VG Uppsikt inom VO Samhällsplanering och bebyggelseutveckling och gäller anmärkningar från ett antal länsstyrelser som enligt årsredovisningen ”efterfrågar ett tydligare tillsynsuppdrag och en större och bättre stöttning från Boverket.”

19

I de fall problem med måluppfyllelse antyds, betonar Boverket oftast behov av förstärkta insatser för att nå måluppfyllelse. Huruvida Boverket menar att dessa brister borde kunna ha överkommits av Boverket självt med de rådande förutsättningarna eller om bristerna berott på faktorer över vilka Boverket saknat kontroll, framgår inte närmare. Den bild som årsredovisningen implicit förmedlar är att Boverket gjort vad det kunnat för att bidra till att målen för verksamheten ska uppfyllas.

3.5.6. Hantering av krav på återrapportering i årsredovisningen

I årsredovisningen år 2008 redogör Boverket inte endast för de aktiviteter och insatser som genomförts under året utan ger också en lägesbild för en rad olika frågor inom sina verksamhetsområden i hela landet. Detta svarar sammantaget tämligen väl mot de många krav på återrapportering som regeringen ställer i regleringsbrevet. Svaren på enskilda återrapporteringskrav varierar i djup och omfattning men bidrar sammantaget till en omfångsrik redovisning.

I årsredovisningen redovisar Boverket även för verksamhet som bedrivits utan tydlig koppling till återrapporteringskrav eller specifika mål i det egna regleringsbrevet (under rubriken Övriga insatser). Detta inbegriper t.ex. beskrivningar av samverkan med andra aktörer såsom offentliga utredningar, universitet/högskolor, internationella forum, eller andra statliga myndigheter. För vissa återapporteringskrav hänvisas till rapporter som ännu inte publicerats av Boverket, eller i något enstaka fall av en annan aktör.

¹⁸ Ibid, s 58 ¹⁹ Ibid, s 55

• Sida 22
•  Original

3.5.7

Prestationsrelaterade mått vanligare än effektmått

Boverket redovisar mycket sällan några mätbara indikatorer på vilka effekter verkets verksamhet givit upphov till. I de fall verket gör en kvantitativ redovisning berör det i huvudsak Boverkets prestationer, t.ex. antal uppdrag, ärenden, publicerad information, handläggningstider, beviljade bidrag etc.

20

I årsredovisningen redovisas fram-

förallt mer kvalitativt inriktade beskrivningar av vilka aktiviteter och insatser som skett under året men även beskrivningar av samhällsutvecklingen på olika områden.

Årsredovisningen förefaller bäst fungera som en uppslagsbok för en direkt och översiktlig bild av sakområdet. Hänvisningar till rapporter el. dyl. som publicerats av Boverket och andra ger ofta möjlighet till fördjupningar. Sammantaget ger årsredovisningen en bild av att Boverket tar sitt uppdrag på allvar och bedriver ett aktivt arbete inom sitt sakområde.

3.5.8. Möjliga externa utvecklingsbehov – problem som tas upp i Boverkets årsredovisning 2008

I årsredovisningen är det betydligt lättare att finna beskrivningar av problem och utvecklingsbehov som kan relateras till andra aktörer verksamma inom Boverkets verksamhetsområden. Det är högst naturligt med bl.a. tanke på att uppsikt och analys utgör en av verket grundläggande uppgifter. Den mest väsentliga kritiken berör

VG Uppsikt under VO Samhällsplanering och bebyggelseutveckling

”Det är dock tveksamt om fysisk samhällsplanering verkligen används fullt ut som verktyg för att stödja hållbar utveckling. Behovet av erfarenhetsutbyte och metodutveckling är mycket stort. De stora variationerna i kommunernas planeringsaktivitet talar dock för att det behövs såväl förstärkning av kommunernas resurser som kompetens. Planeringsstödet för vindkraft har bidragit till en ökad planeringsaktivitet, som även lyft planeringen i stort. Länsstyrelsens roll att förmedla planeringsunderlag och samordna statens intressen behöver ges ökad uppmärksamhet.

Flera aspekter i uppsiktsarbetet visar också på brister i planarbetets effektivitet och rättssäkerhet, något som också har berörts i flera utredningar under året. Flera problem och konflikter har sin grund i oklarheter i hur ansvaret fördelas mellan detaljplan och bygglovsgivning. Samspelet mellan regional och kommunal planering är också oklart och förblir begränsat, så länge en entydig regional organisation inte finns för hela landet.” (38f)

”Samordning av nationella mål och statliga intressen”

Länsstyrelsernas arbete med att bättre samordna statliga mål har fortsatt men

²⁰ Målet inom VG Miljömålsarbete om att ta fram indikatorer för verkets miljömålsarbete utgör ett speciellt undantag.

• Sida 23
•  Original

försvåras av att det finns vissa oklarheter i begreppen nationella mål och statliga intressen. Detta kommer särskilt att lyftas i kompetenssatsningen för bättre PBL-tillämpning inom staten, under 2009. Riksintressen, bland annat avseende sjöfart har preciserats. Målkonflikter har uppmärksammats. Nya arbetsmetoder prövas av några länsstyrelser. Särskilda hållbarhetssekretariat och liknande har inrättats på en del länsstyrelser.” (s 41)

Problem med hur kommuner tillämpar detaljplanering (enligt länsstyrelserna)

• Enkelt planförfarande används i för stor utsträckning etc.
• använding av flexibla detaljplaner ökar vilket kan med föra med sig svårigheter för sakägare att förstå planens konsekvenser
• kommuner tillämpar olagliga bestämmelser
• Ofullständiga planhandlingar (s 43)

Förseningar av remissförslag gällande digital planeringsinformation (s 51) Orsaker anges inte.

VG Uppsikt inom VO samhällsplanering och bebyggelseutveckling

”Mot den bakgrundsbild Boverket har av läget för den fysiska planeringen i landet kan verket konstatera att satsningen på såväl erfarenhetsutbyte som uppsiktsarbetet måste fortsätta.” (s 53) (insikter givna av uppsiktsverksamheten)

Inställd årlig resa för uppsikt bl.a. pga att länsstyrelsen fick problem att ta emot besök vid tillfället (s 54)

Om arbetet med samhällsplanering inom länsstyrelserna och kommunerna

Resurserna inom samhällsplaneringen är vikande och kommunerna liksom länsstyrelserna har ett allt mer allvarligt kompetensproblem. Dessa signaler är tydliga och blir än allvarligare då det samtidigt signaleras att lagstiftningen inom plan- och miljöområdet blir allt mer komplicerad och tungarbetad. (s 55)

Om översiktsplanering

Kommunernas ambitioner med den översiktliga planeringen skiftar mycket från kommun till kommun. Allt för många kommuner har inaktuella översiktsplaner. Allvarligt då det svenska systemet bygger på att kommunerna ska vara aktiva gällande detta arbete. Aktiviteten gällande översiktsplaneringen har minskat sedan 2007. Kommuner har svårt att sätta den långsiktiga planeringen i fokus de stora frågorna, som exempelvis klimatet sätter ställer stora krav på ett statligt agerande och en nationell, strukturplanering. (s 56)

• Sida 24
•  Original

VG Uppsikt VO Byggande och förvaltning

Betydande brister i tillämpningen av regelverket. Många kommuner anser sig inte ha ekonomiska möjligheter att följa utvecklingen av lagstiftningen eller bedriva ett aktivt utvecklingsarbete. (s 74)

Länsstyrelsernas och kommunernas förutsättningar att bedriva tillsyn

Begränsade resurs och kompetensmässiga förutsättningar att arbeta med tillsyn inombyggområdet. Föra att energihushållningskraven i BBR ska få ett ökat genomslag krävs, enligt länsstyrelsernas redovisningar, en ökning av den statliga tillsynen och rådgivningen. Många kommuner påtalar fortsatt knappa resurser och svårigheter att rekrytera kompetent personal vid pen sionsavgångar. (s75)

3.6. Sammanfattning

Årsredovisningarna har utvecklats något mellan år 2006-2008, vilket bland annat har gynnat läsbarheten och i någon mån bedömningarna av måluppfyllelse. Måluppfyllelsebedömningarna är dock i flera fall oklara och inte helt lätta att förstå. En närmare granskning av årsredovisningen år 2008 indikerar att Boverkets bedömningar av sin måluppfyllelse ofta baseras på vad verket gjort (prestation) snarare än vilka samhällseffekter som skapats, i några fall även för mål som uttryckligen inriktar sig på just samhällseffekter. Resultatmått av olika slag används i viss utsträckning, men framförallt gällande olika typer av prestationer (t.ex. antalet, ärenden, uppdrag, handläggningstider etc.). Effekter av Boverkets insatser mäts mycket sällan. Resultatredovisningen görs i allmänhet genom beskrivningar i löpande text. Som svar på mål och återrapporteringskrav, t.ex. under verksamhetsgrenar som berör uppsikt och analys, redovisar Boverket dock relativt omfattande beskrivningar av samhällsutvecklingen på olika områden, vare sig det är en effekt av Boverkets verksamhet eller ej.

Vår bedömning är, trots vissa oklarheter gällande måluppfyllelseanalyserna, att Boverket förefaller ha en tillfredställande måluppfyllelse. Tydligast gäller det för mål som är inriktade på Boverkets prestationer/insatser. Ett stort antal av Boverkets mål berör eftersträvade samhällseffekter som endast kan nås med hjälp av insatser från andra aktörer, såsom länsstyrelser och kommuner. För dessa mål bör verket bedömas och ansvara för sin insats för att uppnå målet, ofta i samverkan med andra, inte den sammanvägda måluppfyllelsen. Boverket förefaller även svara väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. I årsredovisningen för år 2008 indikeras dock några möjliga områden där det kan finnas behov att utveckla verksamheten. Sammantaget förmedlar dock Boverket en tämligen trovärdig bild av att verket gjort vad de det kunnat för att bidra till att målen för verksamheten ska uppfyllas.

• Sida 25
•  Original

4.1. Splittrad och detaljerad extern styrning

En naturlig delförklaring till de interna styrproblemen utgör den externa styrningen av verket, som av ledningen upplevs som alltför detaljerad och splittrad. I synnerhet berör detta regleringsbrevets utformning, med detaljerade återrapporteringskrav, och de särskilda regeringsuppdrag som tillkommer utöver regleringsbrevet under året. Vid en första anblick förefaller ledningens frihet att kunna tolka regeringens uppdrag ha begränsats av den externa styrningens detaljeringsgrad. Därtill tycks tillkommande särskilda regeringsuppdrag under året hanterats genom relativt snabba och tillfälliga lösningar. Men frågan handlar åtminstone delvis om hur Boverkets ledning valt att hantera den externa styrningen. Under Boverkets tidiga år framhålls i en intervju att Boverket tagit sig större friheter att planera i enlighet med egna initiativ – interna önskelistor om vad verksamheten ska göra. Detta trots att regleringsbreven, av den intervjuade, upplevs ha haft motsvarande detaljeringsgrad under åren.

Från i mitten av nittiotalet beskrivs fokus i styrningen ha förskjutits mer mot regleringsbrevens innehåll, att svara upp mot den externa styrningen. Att verksamheten relaterar till den externa styrningen är givetvis ett absolut krav. Under senare år handlar den interna styrningen dock i hög grad – kanske i allt för hög grad – om att om att fördela på förhand specificerade uppdrag/uppgifter till de mest relevanta delarna av organisationen (vilket återspeglas i verksamhetsstyrningsplanerna 2007, 2008 samt strategi- och verksamhetsplaneringen 2009). Under den nuvarande GD Janna Vallik (2008-) har fokus flyttats mot att, utöver uppdrag och krav i regleringsbrevet, planera för ett egeninitierat internt utvecklingsarbete. Arbetet berör t.ex. utvecklandet av nya arbetssätt för att förbättra effektiviteten, servicen och tillgängligheten.

4.2. Informella kontakter mellan RK och Boverket enheter

Boverkets förmåga att kommunicera med RK och andra relevanta aktörer om kommande uppgifter/resurser är av väsentlig betydelse för hur den externa styrningen ser ut. ESV:s intervjuer förstärker bilden av att det vid tillfällen förekommer informella kontakter och styrning mellan Boverkets enheter och delar av RK och att divisions- eller myndighetsledningen inte gjort några tydliga avvägningar av denna styrning. Detta har vid tillfällen bidragit till att det tillkommit enstaka uppdrag i regleringsbrevet utan att detta varit samordnat med ledningen för Boverket. Enligt intervjuerna har Boverkets enheter och medarbetare generellt haft betydande friheter i förhållande till divisions- och verksledningsnivå.

• Sida 26
•  Original

4.3. Verksamhetsplanering

Avsnittet bygger på ESV:s underlagsrapport Boverket som välskött myndighet. Med verksamhetsstyrning kan man enligt ESV avse:

Alla de olika typer av åtgärder som ledningen (den styrande instansen) medvetet vidtar i syfte att påverka verksamheten (den styrda instansen) i önskad riktning, dvs. mot avsett resultat

• alla åtgärder – oavsett karaktär och frekvens
• medvetet vidtar – syftar till påverkan (uppsåt)
• önskad riktning – enligt den styrande instansens uppfattning

Verksamhetsplanering är en av de processer där en myndighet utformar styrningen av verksamheten. För en bedömning av en myndighets verksamhetsplanering behöver man två perspektiv.

• Dels planeringens ”tekniska” utformning, finns det struktur och processer för en ändamålsenlig planering.
• Dels hur man i verkligheten använder sig av verksamhetsplaneringen. För att kunna tala om en verksamhetsplan som styrande bör, med hänvisning taget till föregående stycke, måste man ha möjlighet både att identifiera planerade åtgärder eller uppgifter som medvetet syftar till påverkan och att fastställa riktningen på de avsedda insatserna. Man ska således kunna se myndighetens prioriteringar i planeringsdokumenten.

Fram till år 2008 arbetade Boverket med ett centralt styrdokument som benämndes ”Verksamhetsstyrningsplan”. Idag heter det centrala dokumentet ”Strategi och verksamhetsplan” (SVP). En skillnad mellan dokumenten är att det tidigare dokumentet beskrevs som detaljerat, heltäckande. . Planeringen var detaljerad på personnivå. Planeringsprocessen var nerifrån och upp. Nu är ansatsen mer övergripande och i viss mån fokuserande.

Den tidigare centrala planen kombinerades med aktivitetsplaner skapade för och av respektive sakenhet. De var utformade efter centrala mallar. För 2008 skulle aktivitetsplanerna innefatta följande punkter.

• Aktiviteterna skall vara sorterade enligt den struktur som anges i anvisningarna.
• I aktiviteten ska tre etappmål framgå, ett inför varje tertialuppföljningstillfälle.
• Av planen skall framgå vilka resurser som krävs för aktiviteternas genomförande.
• Slutdatum ska anges av aktiviteter om de inte är löpande.

• Sida 27
•  Original

• Riskanalys

En iakttagelse som kan göras efter genomgång av planer och anvisningar samt intervjuer är att det saknades ett uttalat styr- eller prioriteringsperspektiv. Frågorna hur man, efter vilken norm, i ett läge med begränsade resurser ska prioritera mellan uppgifter och organisatoriska enheter ställdes inte tydligt. Sedan mitten på 1990-talet har man haft en ordning att bestämma resursfördelningen med utgångspunkt i föregående års förbrukning.

I intervjuer på Boverket framhålls bland annat att de årliga planeringsdialoger som tidigare hållits under hösten mellan divisionschef, enhetschef och GD inte resulterat i tydliga ställningstaganden från verksledningens sida. Detta har bland annat medfört att de s.k. aktivitetsplanerna på enhetsnivå tenderat att innehålla orealistiska ambitioner i förhållande till de resurser som varit tillgängliga.

Det finns också enligt ESV:s rapport ett tydligt intryck av att verksamhetsplaner i första hand kommit att bekräfta redan existerande prioriteringar och delegeringar. Planens roll för att förändra verkar ha varit tillbakasatt. I och med 2008 har processen börjat förändras och förändringen pågår under den tid denna undersökning gjordes.

Då man tidigare varit koncentrerad på verksamhetens innehåll påbörjas en inriktning mot dess former. Frågorna om ”Vad”, vilka uppgifter, man i sak skulle arbeta med tonas ned. Perspektivet nu handlar mer om s.k. ”Hur-frågor”, på arbetssätt och metoder (effektivitet etc.) Den interna fokusen är det nya i nuvarande planering. En risk för ett inåtvänt perspektiv lyfts fram vid intervjuer.

Den bedömning som ESV gör är att inriktningen skapar nya möjligheter för en samlad styrning. Genom att sakfrågorna, såväl till innehåll och omfattning, i realiteten är styrda från regeringen kan det finnas begränsade möjligheter för Boverkets ledning att initialt påverka dessa. Genom att istället fokusera frågor som effektvitet, kvalitet eller omprövning kan ledningen skapa förutsättningar för att utveckla verksamheten. Sakinnehållet kan då komma att, i dialog med både beställare och utförare, styras och utvecklas i ett andra steg.

För vikten av ett ”andra steg” talar det förhållandet att prioriteringsuppgiften fortfarande verkar söka sin lösning. Det som en medarbetare kallar ”självprioritering” kan komma att fortsätta.

• Sida 28
•  Original

4.4. Problem att prioritera och att följa upp verksamheten

Problemen ovan handlar mycket om ledningens bristande förmåga att prioritera i verksamheten – vad verket ska göra med vilka resurser – samt på basis av prioriteringarna att styra och följa upp verksamheten. I intervjuerna framhålls bland annat att de årliga planeringsdialoger som tidigare hållits under hösten mellan divisionschef, enhetschef och GD inte resulterade i tydliga ställningstaganden från verksledningens sida. Detta har bland annat medfört att de s.k. aktivitetsplanerna på enhetsnivå tenderat att innehålla orealistiska ambitioner i förhållande till de resurser som varit tillgängliga. Aktivitetsplanerna, som utgjort enheternas handlingsplaner som svar på verksamhetsstyrningsplanen, beskrivs som överoptimistiska. Aktivitetsplanerna har heller inte fungerat som ett ordentligt underlag för ledningens uppföljningar av enheternas arbete, vilket medfört brister i ledningens förmåga att utkräva ansvar av underordnade chefer. Divisionscheferna förefaller heller inte ha utgjort en välfungerande del av den interna styrkedjan. Divisionscheferna tycks både ha saknat väsentliga formella befogenheter (t.ex. budgetansvar) och tydliga direktiv att prioritera styrningen av sina divisioner. En uttalad ambition har istället varit att divisionsledningen ska verka som externa ambassadörer för sina sakområden.

4.4.1. Resurser för verksövergripande planering och uppföljning

Tidigare förefaller något mindre resurser ha lagts på planerings- och uppföljningsarbetet på verksnivå. Detta gäller t.ex. den tidigare ÖD samt delar av ekonomienheten. Framöver kommer den nyinrättade staben fokusera på planerings- och uppföljningsarbetet. Exakt vilken roll stöddivisionsledningen kommer att ha i dessa processer är inte helt klarlagt. Möjligtvis kommer stöddivisionen syssla mer med de renodlat finansiella frågorna och staben ta ett större grepp om verksamhetsplaneringen.

4.4.2. Ledningen har redan vidtagit en rad viktiga åtgärder

Den nya ledningen har vidtagit en rad åtgärder som sannolikt kommer att innebära förbättringar när det gäller planering, ledning och uppföljning. I sak innebär det bland annat att de nya divisionscheferna har givits en mer ”intern” inriktning (de kommer alltså inte längre vara externt inriktade ”ambassadörer” för sina områden), en mer proaktiv dialog med RK samt ett nytt stabsstöd för GD i frågor som berör bl.a. planering och uppföljning. Den nya planeringsprocessen ska starta något tidigare under året än förut (i april under upptaktskonferensen) och är tänkt att bestå av ett något större antal personer än tidigare. Utöver chefsgruppen (d.v.s. samtliga chefer) är ambitionen även att medarbetarrepresentanter från varje enhet samt representanter från miljö- och finansdepartementet ska medverka. Hur det kommer att fungera i praktiken återstår att se. De nya divisionscheferna har genom den nya arbetsordningen fått ett tydligare ansvar för den interna styrningen vilket bland annat inbegriper budgetansvar för respektive divisioner. Enhetscheferna som tidigare ansvarat för sina enheters budget gentemot GD svarar nu mot divisionscheferna.

• Sida 29
•  Original

4.5. Möjliga risker och möjligheter

4.5.1. Erfarenhet och helhetssyn på ledningsnivå?

I intervjuerna utrycks samtidigt farhågor om brister i den nya ledningens förmåga att se till helheten i Boverkets sakverksamheter. Med det senaste årets förändringar har nämligen flera tunga och erfarna personer lämnat verksamheten, och i flertalet fall har de ersatts med personer utan motsvarande kunskap om Boverkets verksamheter sedan tidigare. Den nya GD beskrivs som intresserad av ledningsfrågor (ett intresse som otvivelaktigt behövs) men sägs, tillskillnad från Ines Uusmann, sakna sakkunskaper om Boverkets olika områden. Janna Valik beskrivs vara mer intresserad av HUR Boverket ska arbeta än med VAD. Den tidigare mycket erfarna ÖD har i princip ersatts av en tremannastab som förefaller sakna motsvarande erfarenhet (den marginellt mer seniora stabschefen förefaller t.ex. vara inriktad på rollen som informatör). Divisionscheferna för de två sakdivisionerna har ersatts av personer som förvisso tycks ha gedigen erfarenhet av sakområdena inom kommun respektive länsstyrelse, men som är helt nya inom verket.

4.5.2. Ett formativt moment?

Detta ”skifte” rymmer dock inte bara risker, utan även möjligheter. Med draghjälp från betänkandet av utredningen om Boverket skulle detta tillfälle kunna utgöra ett slags formativt moment, som kan utnyttjas för att verkligen förändra vissa negativa beteenden som har rotat sig i verket. Det gäller bland annat förändringar av den kultur som förefaller ha utvecklats sedan myndigheten bildades i Karlskrona (”Nybyggarandan”, ”Boverkssjukan” etc.) som bland annat karaktäriseras av (alltför) stora friheter för enskilda medarbetare och enhetschefer, svårigheter att hålla deadlines osv.

4.5.3. Resultatkontrakt bör övervägas

Den nya ledningen kommer sannolikt (och bör också) ge de nya sakdivisionscheferna en nyckelroll i planerings- och uppföljningsprocessen. Samtidigt gäller det att hitta en välfungerande samverkan med de personer som idag har erfarenhet av hur arbetet har fungerat tidigare.

Dessutom är det oklart vilka underlag som kommer att finnas som grund för planeringsprocessen. Idag saknas t.ex. ett fungerande dokument för en någorlunda heltäckande uppföljning av all verksamhet och ekonomi på enhetsnivå. Aktivitetsplanerna har tenderat att vara orealistiska och överambitiösa. En slags resultatkontrakt, med realistiska ambitioner om verksamhet och resurser som parterna på de olika nivåerna i verket kommer överens om, skulle vara att föredra.

4.5.4. Projektmodellsarbetet bör ses över

Projektmodellen som tagits fram för Boverkets projektverksamhet skulle sannolikt kunna utnyttjas mer (i dagsläget finns endast två-tre stora projekt som sägs följa projektmodellen), men kunskap om hur den fungerar och hur den får användas, förefaller inte vara tillräcklig utbredd. Man kan också överväga att komplettera den relativt

• Sida 30
•  Original

omfattande modellen som tagits fram med en förenklad modell som är bättre anpassad till vissa mindre projekt och projekt med olika inriktningar. Den befintliga modellen är förvisso anpassningsbar, men man bör inte underskatta medarbetarnas arbete med att anpassa modellen för varje tillfälle. En projektmodell kan utgöra ett utmärkt redskap för att kunna hantera projektens resultat och resursförbrukning. En förutsättning är dock att modellen är upplevs vara anpassad till verksamheten och att det finns tillräcklig kunskap om hu man kan hantera modellen på samtliga nivåer i verket.

5.1. Boverkets OH-kostnader med mera

Boverkets OH-kostnader 2008 jämförs nedan med medel- och medianvärdena för myndigheterna i samma storlek i ESV:s undersökning av OH-kostnaderna för Förvaltningskommittén hösten 2007 (värdena grundar sig på 2006 års siffror). Siffrorna anger procentandelen av samtliga kostnader (i princip omsättningen).

Det är Boverket som svarat för beräkningarna utifrån anvisningar från ESV. Varje procentenhet motsvarar ungefär 2,4 miljoner kronor.

Nedan har både medelvärdena och medianvärdena från undersökningen angetts. I undersökningar av den här karaktären, ett trots allt inte alltför stort underlag, får ofta extremvärdena en klar påverkan på medelvärdena, varför oftast en jämförelse med medianvärdet är lämpligast.

Kategori Boverket Medianvärde Medelvärde Gemensam OH Ledning 0,8 3,1 3,1 Ekonomi 3,3 1,9 1,9 Personal 4,1 2,1 2,3 Information 4,3 1,8 1 IT(inkl telefoni) 5,1 4,6 4,1 Övrig gemensam OH 4,1 4,5 3,8 Lokalkostnader 4,6 10,2 6,2 Summa gemensam OH 26 21 21,5 Mellanoverhead 4 3,8

Kommentarer till utfallet:

• Ledning

Som framgår mycket låga kostnader. Det bör påpekas att vid årsskiftet

• Sida 31
•  Original

2008/2009 skapades en GD-stab på tre personer, varför ledningskostnaderna idag ligger betydligt högre, men fortfarande är de med stor sannolikhet åt det lägre hållet.

• Ekonomi

Höga, men inte extremt höga kostnader

• Personal

Höga, men inte extremt höga kostnader

• Information

Höga kostnader, som till en icke oväsentlig del beror på att Boverket är en av få myndigheter i sin storlek som har ett eget bibliotek även om detta nu förefaller vara under nedmontering

• IT

Något högre kostnader än genomsnittsmyndigheten

• Övrig gemensam OH

Mycket normala kostnader

• Lokalkostnader

Lokalkostnaderna ligger som förväntat klart lägre än median- och medelvärdena. Anledningen är med största sannolikhet att Boverkets placering i Karlskrona där kostnadsläget då det gäller kontorslokaler ligger lågt.

• Summa gemensam OH

Som framgår låg Boverkets OH-kostnader 2008 över median- och medelvärdena för myndigheter av ungefär samma storlek. Skillnaden är dock inte anmärkningsvärt stor. Rent matematiskt rör det sig om cirka 13 miljoner kronor högre kostnader än medianmyndigheten.

Det finns dock faktorer som talar för att Boverket har för höga OH-kostnader. De högre kostnaderna, from 2009, för ledningsfunktionen har redan nämnts. Till detta ska läggas att Boverkets totala kostnader ökat ganska mycket under de tre senaste åren. Med 10,7 % från 2006 till 2007 och med 10,6 % från 2007 till 2008. Ett högre basvärde sänker givetvis siffrorna ovan.

Boverket anger att de övriga OH-kostnaderna, benämnd kärnverksamhetens OH, uppgår till 15 procent.

I ESV-skriften Nyckeltal för OH-kostnader (Dnr 79-346/2005 ESV 2005:3) talas om två typer av OH-kostnader utan de ovan behandlade gemensamma OHkostnaderna,nämligen - Mellan OH och - Inviduell OH För den första typen av kostnader har ESV jämförelsevärden, de ligger strax under 4 procent. För den andra typen av kostnader saknas sådana värden. Tillsammans utgör

• Sida 32
•  Original

de båda typerna av OH-kostnader vad Boverket benämner kärnverksamhetens OH. En motsvarande jämförelse som i fråga om de gemensamma OH-kostnaderna är följaktligen, men utifrån ESV:s erfarenhet (baserad på enskilda undersökningar och studier av andra myndigheter) ligger Boverket OH-kostnader inom kärnverksamheten på vad som kan betecknas som normalt.

Sammanfattning av analysen av OH-kostnaderna

Boverkets OH-kostnader ligger åt det högre hållet, men man är inte någon extrem myndighet i detta avseende. Intressant är att kostnaderna för ledning låg mycket lågt under 2008 och även om detta år inte är representativt kan man med stor sannolikhet påstå att Boverket historiskt har haft mycket låga kostnader för sin övergripande ledningsfunktion.

5.2 Reflektioner

Nedanstående synpunkter grundar sig på: – Boverkets EA-värderingar under de tre senaste åre – Revisorernas synpunkter under samma period – Analysen av OH-kostnader – Besök och intervjuer på Boverket den 2 april 2009

Granskningen av revisionsberättelser och EA-värdet visar inte anmärkningsvärt. Man kan alltså å ena sidan med fog säga att Boverket är en välskött myndighet. Men med utgångspunkt i genomgången av OH-kostnader kan man fråga om Boverket hittat en rimlig balanspunkt mellan säkerhet i förvaltningen och effektivitet i densamma. En risk finns att arbetet med den första aspekten, säkerheten, tilldelas mer resurser än vad som är nödvändigt.

5.3 Boverket – ordning och reda

5.3.1 Revisionen

Verket har haft ren revisionsberättelse de tre senaste åren. Bokslutsgranskning för 2008 pågår. 2007 (det år revisionen avsåg, och som avlämnades våren 2008) var dels en revisionspromemoria och dels en revisionsrapport bifogad till revisionsberättelsen, för 2006 avlämnades endast en revisionsberättelse och för 2005 en revisionsberättelse och en revisionspromemoria.

Rapporten avsåg upphandling där Riksrevisionen kunde konstatera att Boverket inte följt lagen om offentlig upphandling(LOA) vid upphandling av konsulttjänster. Man

• Sida 33
•  Original

hade inte annonserat på det sätt som föreskrivs i lagen och det ackumulerade att överstiga det tröskelvärde som anges i lagen.

Synpunkterna i de promemorior som producerats är av traditionell typ, som naturligtvis är viktiga att åtgärda, men som är nästan omöjliga att helt undvika . Det har rört sig om avstämningsrutinerna med statsverket, gamla kundfordringar, värderingsprinciper för förbättringsutgifter på annan fastighet med mera, med mera.

Sammantaget ger revisorernas granskning de tre senaste åren intrycket att Boverket har god kontroll över sin förvaltning och ekonomiska hantering.

5.3.2 EA- värderingen

EA-värdet är ett sammanfattande värde på hur väl EA-värderingsfrågornas kriterier uppfylls. EA-värdet fastställs på en niogradig skala från AA till CC. Första positionen i detta värde avser koncernvärdet och den andra myndighetsvärdet.

Exempel på frågor då det gäller koncernbedömningen är:

- Har myndigheten hållit sig inom tilldelat anslagsutrymme? - Har myndigheten rapporterat realekonomisk information till statsredovis-

ningen korrekt?

Exempel på frågor då det gäller myndighetsbedömningen är :

- Har myndigheten förutsättningar för en tillfredställande kontroll över tillde-

lade anslag? - Är bokföringen aktuell, löpande avstämd och rättningar utförda? - Har myndigheten en riskanalys och vidtas skadeförebyggande åtgärder? - Har årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag lämnats till regeringen

i tid?

Svaren poängsätts där ett jakande svar ger 2 poäng, delvis 1 poäng och nej 0 .

Utfallet för Boverket de 3 senaste åren ser ut på följande sätt:

År Koncernvärde Myndighetsvärde EA-värde Antal Möjliga Värde Antal Möjliga Värde Antal Möjliga Värde poäng poäng poäng poäng poäng poäng 2005 24 24 A 44 44 A 68 68 AA 2006 24 24 A 47 48 A 71 72 AA 2007 24 24 A 49 50 A 73 74 AA

• Sida 34
•  Original

Siffrorna ger en klar bild av att Boverket uppfyller de krav som ligger bakom EAvärderingen mycket väl 2005 fick man ”full pott” och 2006 fattas det en poäng . 2006 blev det ett delvis svar på frågan angående hanteringen av moms, källskatt och arbetsgivaravgifter och desamma angående kraven på mätmetoder och presentation gällande resultatredovisningen.

Om man utgår från utfallet för 2007 är det i storleksordningen 20 procent av myndigheterna som får absolut högsta möjliga poäng varje år. 2005 hörde Boverket till den gruppen och 2006 och 2007 tillhörde de gruppen närmast under. EA-värderingen omfattar årligen i storleksordningen 200 myndigheter och Boverket bör rimligen höra till de 10-15 procenten bästa under dessa år.

5.4 Sammanfattning

Utifrån befintliga uppgifter då det gäller utfallet då det gäller revision och EAvärdering måste Boverket anses som en bra eller välskött myndighet. Detta innebär framförallt att man följer på ett föredömligt sätt alla de regler som finns då det gäller förvaltningen. Däremot säger inte de tillgängliga uppgifterna något om hur effektivt Boverket hanterar dessa frågor, vilket är en annan väsentlig del i myndighetsförordningens portalparagraf. För att kunna uttala sig om detta måste myndigheten granskas ur ett annat perspektiv, till exempel gäller det förmodligen att försöka skaffa sig en bild av de så kallade overheadkostnaderna.

Det finns indikatorer på att Boverket kan vara en mer ”byråkratisk” myndighet än någon slag median- eller medelmyndighet. Olika konsultrapporter tyder på detta och till dessa indikationer kan också läggas att Boverkets årsredovisning för 2007 var på 191 sidor. Viket är en mycket hög siffra. Motsvarande siffra för exempelvis det oerhört mycket större, i flera avseenden, Skatteverket var, inklusive bilagor, 122.

• Sida 35
•  Original

6.1. Ledning och styrning

Ekonomistyrningsverket föreslår att

• Boverkets ledning utvecklar en sammanhållen styrning från tolkningen av sitt uppdraget till en uppföljning av verksamhetens resultat samt egna prioriterade utvecklingsområden i verksamheten.
• Boverket utvecklar sin ekonomistyrning till en integrerad del av verksamhetsstyrningen med hög kostnadsmedvetenhet. Utredningen bedömer att Boverkets ekonomistyrning behöver utvecklas för att stödja såväl den sammanhållna styrningen av verksamheten och kompetensförsörjningen som verksamheterna inom sakområdena.
• Boverket utvecklar strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet

6.2. Verksamhetsstyrning

Verksamhetsstyrningen av Boverket bör bygga på några gemensamma normer för hela verksamhetens bedrivande. En naturlig utgångspunkt för detta är enligt ESV 3 § i Myndighetsförordningen (2007:515). Där läggs grunder för hur en myndighet ska tolka, utveckla och utföra de uppdrag som ges i instruktionen, regleringsbrev eller andra styrande dokument. Regeringens styrning ska transformeras till praktisk verksamhet. För detta krävs bl.a. en enhetlig syn på innebörden av olika begrepp. Ett exempel är att myndighetens ledning enligt förordningen ska ansvara för att verksamheten ”bedrivs effektivt”. Det innebär som ESV ser det att det ligger på ledningen att formulera den effektivitetsnorm efter vilken verksamheten ska styras, formeras och följas upp och värderas. Normering av hur uppdrag sak genomföras är en viktig del i en ledningsfunktion.

En för Boverket gemensam norm behöver handla om hur man kombinerar verkets förankring i profession och sakverksamhet med kostnadsmedvetande relaterat till Boverkets samlade resurser. Effektivitet kan ses som en relation mellan insatta resurser och utförda uppdrag. Det ligger som vi ovan anförde på Boverkets ledning att utforma principer för detta samt vägleda och följa upp det praktiska genomförandet.

En näraliggande norm är en gemensam samsyn på hur man hanterar kvalitetsfrågor. I alla kvalitetsfrågor har den inomprofessionella värderingen en given plats. Men till detta perspektiv måste också tillföras vad både uppdragsgivarna till och mottagarna av Boverkets tjänster bedömer som kvalitet. Kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande behöver kombineras.

• Sida 36
•  Original

Boverket har ett antal förvaltningsuppgifter. Såväl från uppdragsgivaren som från mottagarna kan krav på insatser komma. Även ifrån de verksamhetsansvariga kan olika behövliga åtgärder identifieras. Det ställer krav på ledningens förmåga till ekonomistyrning och hushållning med givna resurser. Man behöver tydligare koppla verksamhet och ekonomi. I dag fungerande rutiner för det ekonomiadministrativa området behöver utvidgas och utvecklas så att sakverksamheten omfattas tydliga än idag.

Boverket behöver samla, strukturera och värdera sina uppgifter, bl.a. i angelägenhet och kostnader. Man bör därför, initialt och återkommande, göra en bruttolista för vad man skulle vilja göra givet uppdraget. Uppgifterna i denna lista behöver kopplas ihop med tydliga slutprestationer. Vilka aktiviteter och processer som behövs för att genomföra prestationerna måste också bestämmas. Kostnader för en prestation, för att utföra en uppgift måste kunna beräknas. För det behövs en utvecklad tidredovisning. Därefter behöver uppgifterna struktureras och prioriteras. Syftet är att fastställa prioriteringslistor som anger i vilken ordning uppgifter ”skärs av” när resursramen så kräver.

Den ovan beskrivna struktureringen av uppgifter kan vidare användas som utgångspunkt för diskussioner och utredningar om vilka effektiviseringar och besparing som kan göras efterhand, en strategi för prioritering och styrning. Från vilka funktioner och aktiviteter inom Boverket – såväl kärn- som stödverksamhet kan resurser frigöras till andra som behöver förstärkas eller prioriteras.

Med den föreslagna ordningen kan Boverket etablera planerings- och prioriteringsnorm som underlättar för ledningen att styra. På så sätt kan en prioriterande VP införas – prioriterande och omfördelande och omprövande.

I den föreslagna planerings- och prioriteringsordningen ingår en successiv avstämning med regeringen och representanter för dess kansli. Det bör i normalfallet kunna göras i resultat- och budgetdialogen. Man måste då också följa upp effekterna av insatserna externt. Har de haft någon betydelse – kan de ha någon betydelse. Denna dialog behöver för tydlighetens skull redovisas i dokument. I viss görs det i samband med budgetunderlaget, men i första hand i årsredovisningen. Där bör man resultat med tydlighet i både slutprestationer och härledbara effekter.

Vidare anser ESV att införandet av resultatkontrakt för Boverket bör övervägas. I ett resultatkontrakt mellan chefer på olika nivåer preciseras den kommande verksamhetsperiodens uppdrag. Där ska framgå vilka uppgifter som är prioriterade och inom vilka ekonomiska ramar dessa ska utföras. Avsikten med resultatkontraktet är att ge

• Sida 37
•  Original

ledningen ett instrument för sin nyckelroll i planerings- och uppföljningsprocessen. Genom kontraktformens ömsesidighet kan ledningen underlätta en välfungerande samverkan med de personer som idag har erfarenhet av hur arbetet har fungerat tidigare. Det bör klargöras vilka underlag som ska ge grunden för planeringsprocessen. Idag saknas t.ex. ett fungerande dokument för en någorlunda heltäckande uppföljning av all verksamhet och ekonomi på enhetsnivå. Aktivitetsplanerna har tenderat att vara orealistiska och överambitiösa. En slags resultatkontrakt, med realistiska ambitioner om verksamhet och resurser som parterna på de olika nivåerna i verket kommer överens om, skulle vara att föredra.

ESV anser också att projektmodellsarbetet bör ses över. Den modell som tagits fram för Boverkets projektverksamhet skulle sannolikt kunna utnyttjas mer. Kunskapen om hur den fungerar och hur den får användas kan utvecklas. Man kan också överväga att komplettera den relativt omfattande modellen som tagits fram med en förenklad modell som är bättre anpassad till vissa mindre projekt och projekt med olika inriktningar. Den befintliga modellen är förvisso anpassningsbar, men man bör inte underskatta medarbetarnas arbete med att anpassa modellen för varje tillfälle. En projektmodell kan utgöra ett utmärkt redskap för att kunna hantera projektens resultat och resursförbrukning. En förutsättning är dock att modellen är upplevs vara anpassad till verksamheten och att det finns tillräcklig kunskap om hur man kan hantera modellen på samtliga nivåer i verket.

• Sida 38
•  Original

Referenser

Författningar

Regeringsform (1974:152 Lag (1996:1059) om statsbudgeten Myndighetsförordning (2007:515) Förvaltningslag (1986:223) Regeringsform (1974:152) Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll Anslagsförordning (1996:1189) Förordning (2000:606) om myndigheters bokföring Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag Lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Lag (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen Internrevisionsförordning (2006:1228)

”Budgetdokument”

Regleringsbrev för Boverket 2002 – 2009 Årsredovisning för Boverket 2003 – 2008 Budgetunderlag från Boverket 2003 – 2009

Revision

Revisionspromemoria, 2005 - 2008 Revisionsrapport, 2005 - 2008 Revisionsberättelse, 2005 2008

EA-värderingar

EA-värdering 2003 EA-värdering 2004 EA-värdering 2005 EA-värdering 2006 EA-värdering 2007 EA-värdering 2008

Skrifter och PM

Iakttagelser om Naturvårdsverket från olika ekonomistyrningsdokument, ESV 2007 ESVs Ordbok, 2004 ESV, Att styra med generella krav, 2003:30 ESV, Resultatanalys för nybörjar, 2003:17 Vad är välskött myndighet – internt Pm ESV, 2008 Resultat och styrning i staten, ESV 2007

• Sida 39
•  Original

• Sida 40
•  Original

ESV utvecklar och förvaltar en effektiv ekonomisk styrning av staten. Vi tar fram bra beslutsunderlag för den ekonomiska politiken. Vi skapar goda förutsättningar för regering och riksdag till en tydlig och effektiv styrning av statliga myndigheter. Vi säkerställer god tillgång för myndigheterna till bra metoder och effektivt stöd i sin verksamhetsstyrning ESV har bred och djup kompetens och arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna.

• Sida 1
•  Original

Boverkets bidragshantering, kompetensförsörjning och konsultanvändning.

Tre verksamhetsfrågor i Utredningen om Boverket (M2008:04).

Folke Hansson

• Sida 61
•  Original

1.2. Inriktning och avgränsningar

Inom dessa tre områden har konsultutredningen bl.a. omfattat

• Utvecklingen av de statliga bidragen inom Boverkets verksamhetsområde
• Boverkets bidragsadministration inklusive uppföljning och utvärdering
• Boverkets personalresurser, kompetensförsörjning och HR-arbete
• Utvecklingen av Boverkets konsultanvändning.

För varje område redovisas våra iakttagelser, problemanalys samt slutsatser och förslag. Den undersökta perioden är i huvudsak den senaste femårsperioden från år 2004 till och med 2008.

1.3. Metod, genomförande och faktaunderlag

Arbetet har bedrivits i nära samråd och fortlöpande avstämningar med Boverksutredningens sekretariat. Utredningsunderlag och utkast till rapport har successivt presenterats och diskuterats vid gemensamma möten med Boverksutredningen under perioden februari-maj 2009.

Faktainsamlingen och underlag har i huvudsak hämtats från följande källor:

Skriftliga frågor har ställts till Boverkets ansvariga för de tre undersökta områdena. Frågorna har besvarats skriftligt med särskilt framtagen verksamhetsstatistik och genom kvalitativa beskrivningar och bedömningar av verksamheten.

Det redovisade underlaget har också legat till grund för intervjuer med chefer, projektledare och andra medarbetare för de berörda verksamheterna vid Boverket. Intervjuerna omfattade i olika konstellationer representanter för Bidragsenheten, Byggregelenheten, Bygg- och förvaltningsenheten, Stad- och regionenheten, Stöddivisionen/Ekonomienheten, Internrevisorn, Personalenheten, Informationsenheten, IT-enheten samt representanter för de lokala personalorganisationerna. Intervjuerna genomfördes delvis gemensamt med utredningens huvudsekreterare. Vissa intervjuer har följts upp med kompletterande telefonintervjuer och mejlförfrågningar.

• Sida 63
•  Original

Intervjuer har också gjorts med representanter för samverkande myndigheter och andra externa intressenter utanför Boverket när det gäller bidragshanteringen. Intervjuer har gjorts med tre länsstyrelser, Energimyndigheten och en kommunal energirådgivare i Stockholms län.

I underlaget ingår vidare specifikt material som inhämtats av utredningens sekretariat. Det gäller främst Boverkets egna verksamhetsbeskrivningar samt inkomna synpunkter från enkät till Boverkets externa intressenter.

I det analyserade underlaget ingår dessutom en omfattande skriftlig dokumentation från Boverket och annat offentligt tryck. Från Boverket består materialet bl.a. av årsredovisningar, olika planerings- och styrdokument, utfallsstatistik från redovisning och verksamhet, projektrapporter, webbmaterial m.m.

Folke Hansson har varit ansvarig konsult för genomförandet och avrapporteringen av konsultuppdraget.

• Sida 64
•  Original

Sammanfattningsvis har utvecklingen under den aktuella perioden gått från generella produktionsstöd för bostadsbyggande, för såväl ny- som ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus tillsammans med riktade investeringsstöd för att bygga hyresbostäder, till avveckling av pro-

1 Redovisningen avser utbetalade belopp. Belopp som beslutats, men ännu inte utbetalats ingår inte i redovis-

• Sida 66
•  Original

duktionsstöden och ökad inriktning på engångsstöd för energieffektivisering och stöd för bostadsbyggande i särskild form.

2.2 Boverkets bidragshantering - iakttagelser

Bidragsenhetens verksamhet och uppgifter

Boverkets bidragshantering är i huvudsak koncentrerad till Bidragsenhetens verksamhet. Bidragsenhetens huvuduppgift är att ansvara för den centrala administrationen av de statliga stöden inom Boverkets verksamhetsområde. Bidragshanteringen omfattar olika uppgifter beroende på vilka bidrag och stöd det handlar om. De uppgifter som kan ingå i enhetens bidragshantering är

• Information, föreskrifter, anvisningar
• Handläggning av bidragsärenden
• Maskinell bearbetning, utbetalning
• Handläggning av förvaltningsärenden, överklaganden
• Registerhantering
• Tillsyn och uppföljning, prognoser
• Utvärdering av effekter, konsekvensanalyser av nya bidrag
• Övrigt (remisser m.m.).

Boverkets uppgifter i hanteringen av de olika bidragen och stödformerna redovisas översiktligt i bilaga 2. Boverket har under senare tid fått ansvar för nya typer av stöd. Ett par exempel är stödet för hållbara städer samt stöd till projektet ”Tryggt och jämnt”.

Utöver bidragshanteringen har Bidragsenheten flera andra arbetsuppgifter som styrs av externa regler och uppdrag. Bidragsenheten lämnar bl.a. råd om utformningen av ekonomiska planer samt beslutar om och utövar tillsyn över intygsgivare för bostadsrättsföreningar. Bidragsenheten har även tillsynen över kommunernas handläggning av bostadsanpassningsbidraget. När det gäller energideklarationer är enheten ansvarig för den juridiska tolkningen och allmänhetens juridiska spörsmål. Bidragsenheten utvecklar och administrerar registret över energideklarationer och besiktningsprotokoll. Vidare samordnar enheten verkets sektoransvar i handikappfrågor samt följer utvecklingen inom allmännyttan i samarbete med analysenheten. Bidragsenheten leder också projektet med att utveckla en informationsportal om boende, byggande och inomhusmiljö. Projektet är ett regeringsuppdrag till Boverket i samarbete med Konsumentverket.

Styrningen av verksamheten inom Bidragsenheten bygger på de prioriteringar som enhetsledningen gör. Bidragsenhetens verksamhet är en integrerad del i Boverkets verksamhet med samverkan med flera andra enheter inom myndigheten.

Boverkets administration av statliga stöd och bidrag

Med utgångspunkt i regeringens förordningar tar Boverket fram och utvecklar föreskrifter och allmänna råd samt blanketter och anvisningar för ansökan om olika stöd och bidrag. Verket utarbetar också informationsmaterial och informerar länsstyrelser, organisationer och allmänhet om nya stöd.

• Sida 67
•  Original

Via Boverkets administrativa system Bofinc svarar verket för maskinella bearbetningar och utbetalningar samt registerhantering av stöden.

Bidrag och stöd till icke-statliga kultur- och allmänna samlingslokaler som handläggs av Boverkets bidragsenhet. Enheten bereder ärendena och föredrar dem sedan för den beslutande Samlingslokaldelegationen. På motsvarande sätt handlägger Boverket stödet till hållbara städer på uppdrag av Delegationen för hållbara städer. Efter det att bidragen har beviljats, utbetalas de till sökanden. Vissa andra stöd, exempelvis vindkraftstödet, handläggs av andra enheter inom Boverket och administreras av Bidragsenheten.

Administrationen av stöden präglas av kraven på ständiga förändringar och anpassningar. Det är t.ex. vanligt att statsmakterna efterhand beslutar om ändrade villkor och regler för befintliga stöd. Administrationen påverkas också av att flera stöd är ram- eller tidsbegränsade. Boverket hanterar också flera stöd som är under avveckling och administrationen pågår ofta även efter utgången tid.

Vissa stöd kräver en omfattande administration. Det kan bero på att bidragskonstruktionen är komplicerad eller att stöden åtföljs av en stor ärendetillströmning på kort tid. Ett exempel är stödet för konvertering från oljeuppvärmningssystem i bostadshus. Anslagna medel räckte inte och regeringen tvingades ändra reglerna på grund av den stora tillströmningen av ärenden. För Boverkets del ledde det till ökad administration av ett stort antal överklagade ärenden.

Samverkan med myndigheter och andra aktörer

I genomsnitt inkommer 60 000 ansökningar om statliga stöd och bidrag per år. Boverket samverkar med andra statliga myndigheter i bidragshanteringen. Länsstyrelserna och andra statliga myndigheter svarar för handläggningen och beslut i bidragsärenden. Majoriteten av stöden handläggs av länsstyrelserna och det gäller i första hand olika bostadsstöd. Andra statliga myndigheter som medverkar i bidragshanteringen är Energimyndigheten, Skatteverket, Arbetsmiljöverket, SSI och Lantmäteriverket. Vidare sker samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting, Delegationen för hållbara städer samt vissa organisationer.

Synpunkter som framkommit i utredningens kontakter med länsstyrelserna visar överlag på positiva erfarenheter av samverkan mellan länsstyrelserna och Boverkets bidragshantering. Genom etablerade rutiner har Boverket kunnat hantera administrativa problem, som följer av snabba politiska beslut och förändringar, med snabb information till handläggarna på länsstyrelserna och vidare till mottagarna av stöden. Det gemensamma IT- stödet för bidragshanteringen har tidvis förorsakat störningar i informationsutbytet mellan myndigheterna. E-tjänsten för bidragsansökan framhålls av alla berörda som ett viktigt utvecklingssteg, men utvecklingsarbetet har varit utdraget och komplicerat.

Prövning av överklagade bidragsbeslut

Boverket är sista instans och därmed praxisbildande myndighet när det gäller flertalet stöd. Bidragsenheten handlägger förvaltningsärendena, dvs. bidragsbeslut som fattats av ansvariga

• Sida 68
•  Original

myndigheter och därefter har överklagats. Dessa ärenden handläggs juridiskt i enlighet med lagar och förordningar. I handläggningen tar Bidragsenheten vid behov hjälp av sakenheternas experter, t.ex. arkitekter och jurister vid Byggregelenheten, för att kunna göra kvalificerade expertbedömningar. Dessutom besvarar Boverket ca 250 ärenden årligen som är förfrågningar.

Följande figur visar utvecklingen av antalet överklagade bidragsbeslut under den senaste femårsperioden.

Figur 2.2: Antalet överklagade bidragsbeslut som handlagts av Boverket åren 2004 – 2008.

0 200 400 600 800 1000 1200

Antal ärenden

2004 2005 2006 2007 2008

År

Överklagade beslut

Den del av Boverkets bidragshantering som rör handläggningen av överklagade beslut har ökat kraftigt under de tre senaste åren. Hela ökningen förklaras av ett stort antal överklagade beslut i bidragsärenden inom energiområdet. Det handlar om stöden för konverteringar av direktverkande el resp. oljeuppvärmningssystem i bostadshus. Två tredjedelar av det stora antalet överklagade beslut år 2007 gällde stödet för oljekonverteringar. Även stöden för energieffektivisering har genererat ett stort antal överklagade beslut, t.ex. ärenden som gäller stödet för installation av energieffektiva fönster eller biobränsleanordningar i småhus.

Vi har undersökt antalet överklagade ärenden år 2008 jämfört med motsvarande ärenden under 2007. Den samlade bilden av jämförelsen mellan åren visar på en ökning av antalet öppna ärenden och längre liggtider samt även längre handläggningstider för avgjorda ärenden. Energibidragen utgör den största gruppen bidragsärenden som överklagats. Tabellen nedan visar ärendebalanser och handläggningstider för dessa bidrag under 2007 och 2008.

• Sida 69
•  Original

Figur 2.3: Ärendebalanser samt ligg- och handläggningstider för överklagade bidragsbeslut inom energiområdet vid utgången av 2007 och 2008.

Överklagade bidragsbeslut inom energi

År 2007

År 2008

Antal ärenden

Inkomna Expedierade Balans

- varav 6 mån eller mer

874 743 242

57

624 481 402

Antal månader (genomsnitt)

Liggtid för ärenden i balans Handläggningstid för expedierade ärenden under året

3,8 3,7

7,8 6,2

Källa: Boverket

Jämförelsen mellan åren visar att ärendebalanserna ökar trots att antalet inkomna ärenden minskat 2008. Dessutom har liggtiden för överklagade ärenden i balans ökat kraftigt och 80 procent av dessa ärenden är sex månader eller äldre. Även handläggningstiderna för expedierade ärenden har ökat från 3,7 månader 2007 till över 6 månader 2008.

Bakgrunden är den kraftigt ökade ärendetillströmningen inom energiområdet under de senaste åren. Det återverkar även på tiderna för ärenden inom andra bidragsområden, som handläggs av samma personal. Tabellen nedan visar detta för räntebidragen.

Figur 2.4: Ärendebalanser samt ligg- och handläggningstider för överklagade beslut om räntebidrag och statlig bostadssubvention vid ny- och ombyggnad 2007 och 2008.

4

Överklagade bidragsbeslut inom bostad

År 2007

År 2008

Antal ärenden

Inkomna Expedierade Balans

- varav 6 mån eller mer

35 31 32

11

26 25 36

Antal månader (genomsnitt)

Liggtid för ärenden i balans Handläggningstid för expedierade ärenden under året

6,4 12,0

10,1 11,9

Källa: Boverket

Överklagade ärenden om räntebidragen anses som relativt komplicerade att handlägga. Tabellen visar att de öppna ärendena som gäller beslut om subventioner inom bostadsområdet har

3

Energibidragen omfattar i denna redovisning följande stöd: förbättring av inomhusklimat i bostäder, invester-

ingar för att minska elanvändning i bostäder och vissa lokaler, konvertering från direktverkande elvärme, konvertering från oljeuppvärmningssystem samt stöd för energieffektiva fönster eller biobränsleanordningar.

• Sida 70
•  Original

fått längre liggtider. Över 70 procent av ärendena har varit liggande mer än 6 månader trots att antalet ärenden minskar. Liggtiden har ökat till i genomsnitt 10 månader per ärende. Däremot är handläggningstiderna för de expedierade ärendena lika långa under de två åren.

Bidragsenheten framhåller i våra intervjuer att enheten prioriterar principiellt viktiga ärenden i sin handläggning av överklagade beslut. Skälet är att Boverket genom sina avgöranden vill påskynda sin vägledning till länsstyrelserna i liknande ärenden.

Tillsyn och uppföljning av bidragshanteringen

En viktig uppgift för Boverket är tillsyn och uppföljning av bidragshanteringen. Bidragsenheten har tillsynsansvaret över samhällets ekonomiska stöd till byggnader. Enligt stödförordningarna ska Boverket utöva tillsyn över efterlevnaden av gällande förordningar och föreskrifter för stöden. Boverket ska också följa upp och ge regeringen, myndigheter och andra aktörer ett kvalificerat kunskapsunderlag inom området bostadsmarknad.

Hittills har Boverkets tillsyn över länsstyrelsernas bidragshandläggning i praktiken ingått i och utförts av Boverkets internrevision av länsstyrelserna. Tillsynen har varit inriktad på förvaltningsrättsliga frågor och avrapportering har skett till länsledningarna.

Bidragsenheten har däremot inte bedrivit någon egen aktiv och utvecklad tillsyn. Bidragsenheten har dock uppföljande kontakter med länsstyrelserna och diskuterar där gemensamma frågor. Det finns nu en ambition hos Bidragsenheten att utveckla sin tillsynsroll och avsätta resurser för detta.

Bidragsenheten har också ett tillsynsansvar över kommunernas hantering av bostadsanpassningsbidraget och handlägger remisser från domstolarna som gäller detta bidrag.

Boverket lämnar också kontinuerligt prognoser och utfall till regeringen och myndigheter över de statliga stöden inom Boverkets anslag. Boverket uppskattar att de sammanlagda resurserna för tillsyn, uppföljning och prognoser uppgår till en årsarbetskraft under 2008.

Uppföljning och utvärdering av bidragens effekter

Utvärdering av effekter och konsekvensanalyser har blivit en allt viktigare uppgift i de nya stöd som inrättats. Boverket har ett generellt utvärderingsansvar inom sitt verksamhetsområde. Men regeringen styr numera alltid kravet på uppföljning och utvärdering av enskilda stöd i förordningarna för de aktuella stöden. Utvärderingsinsatser kan också styras av återrapporteringskrav i regleringsbrevet eller av särskilda regeringsuppdrag. Enligt regleringsbrevet ska Boverket redovisa och analysera kostnaderna för de olika bostadsstöden.

Bidragsenheten tar, på regeringens uppdrag, fram planer för uppföljning och utvärdering av stöden. I Boverkets planering ingår numera alltid att utvärderingarna även ska belysa de administrativa konsekvenserna av det aktuella stödet. Våra intervjuer tyder på att dialogen med Regeringskansliet är begränsad som vägledning för inriktningen av utvärderingarna.

• Sida 71
•  Original

Bidragsenhetens egna tillgängliga utvärderingsresurser uppskattas till 0,2 årsarbetskrafter och utvärderingsarbetet befinner sig fortfarande i ett uppbyggnadsskede. Utvärderingarna inom bidragsområdet leds alltid av Bidragsenhetens utvärderare. I utvärderingsarbetet samverkar Bidragsenheten med andra enheter, i första hand Analysenheten, när det gäller att analysera kostnader och utvärdera effekter av olika stöd. Det förekommer också att Bidragsenheten anlitar extern kompetens för att medverka i eller genomföra utvärderingar.

I de djupare uppföljnings- eller utvärderingsrapporterna analyseras data mer i detalj för att t.ex. kunna bedöma effekterna av stöden. Det kräver att data körs fram på ärendenivå för att analyseras vidare. När det gäller de energirelaterade bidragen finns t.ex. uppgifter om energibesparing kopplat till de olika åtgärderna på varje ärende. Det kan också komma externa beställningar (t.ex. från departementet, media och forskare) där verket gör specialkörningar.

På Bidragsenheten ligger också uppdraget att göra konsekvensanalyser av nya stöd. Analyserna görs på Boverkets föreskrifter för stödet. Bidragsenheten lämnar, i enlighet med regleringsbrevet, kontinuerligt prognoser och utfall för samtliga anslag som myndigheten disponerar för de statliga stöden samt prognoser och utfall av inkomstbortfall.

IT-systemen för administrationen av stöden

Bidragsenheten underhåller och utvecklar administrativa rutiner för hantering och utbetalning av bidrag. Boverket är systemansvarig för datastödet som används i bidragshanteringen. Boverket har utvecklat handläggnings- och utbetalningssystemet Bofinc. Detta handläggarstöd används av både länsstyrelserna och Boverket i beredning och beslutssituationer samt för utbetalning. Systemet hanterar ca 100 000 ärenden per år. Systemansvaret för IT-systemen (subventionssystemen) ligger numera på Boverkets IT-enhet.

Boverkets statistikdatabas Svanen innehåller data från bidragssystemet Bofinc, energideklarationsregistret (Gripen) samt projektet BETSI. Data uppdateras kontinuerligt och all data som registrerats i Bofinc och Gripen förs över till Svanen. Systemet har utvecklats för utvärdering och andra myndigheters behov av information, exempelvis Energimyndigheten.

För att hämta fram statistik används analysverktyget Cognos som är kopplat till Svanen. I Cognos finns standardiserade statistikrapporter som körs fram löpande av Boverket och även av länsstyrelserna, som också har behörigheter till bidragsstatistiken. Energimyndigheten kommer också att få behörighet till statistikrapporter med data från energideklarationsregistret. Via analysverktyget kan Boverket ta fram statistik, prognoser, utvärdering m.m. De vanligaste rapporterna som tas fram är månadsstatistik över bidragsärenden. Informationen läggs ut på Boverkets hemsida. Inför prognoser, budgetunderlag och årsredovisning tas det fram ytterligare underlag, bl.a. nyckeltal över kostnad per avisering och antal försenade utbetalningstillfällen. Länsstyrelserna använder framförallt statistikrapporterna för att följa upp öppna ärenden, följa handläggningstider, ta fram statistik på avslagna och avskrivna ärenden m.m., men även för underlag till sina årsredovisningar.

Bofinc beskrivs som ett stabilt och samtidigt flexibelt system som även kan hantera andra typer av stöd än de som är avsedda för fastigheter och bostäder. Ett exempel på detta är vindkraftstödet som riktas till regioner.

• Sida 72
•  Original

Den nu aktuella systemutvecklingen gäller den elektroniska tjänsten som kommer att underlätta och förbättra inrapporteringen av uppgifter till systemet och ansökningarna och även förbättra möjligheterna till informationsuttag för uppföljning och utvärdering. E-tjänsten kommer också att effektivisera länsstyrelsernas handläggning av bidragsärenden. Produktionssättningen av e-handläggningstjänsten påbörjades i december 2008 och sker nu successivt. Boverket och länsstyrelserna fortsätter att utveckla kompletterande e-tjänster till Bofinc för att bl.a. förenkla för bidragssökanden.

Boverket redovisar, enligt återrapporteringskraven i regleringsbrevet, vissa nyckeltal för administrationen av bostadsstöd och förekomsten av felaktigheter vid utbetalning. Redovisningen i ÅR 2008 visar bl.a. på sjunkande totalkostnader för bidrags- och statistiksystemen mellan 2006 och 2008. Boverket redovisar att inga felaktiga utbetalningar eller försenade utbetalningstillfällen under 2008.

Regeringens styrning och finansiering av Boverkets bidragshantering

Den bidragshantering som finansieras via förvaltningsanslaget⁵ är räntebidragen, investeringsbidrag, investeringsstimulans samt radonbidraget. Handläggningen av stöden till icke statliga kulturlokaler och allmänna samlingslokaler går i sin helhet över förvaltningsanslaget.

Däremot har kostnaderna för den administrativa hanteringen av de stöd som kommit till på senare år fått sin finansiering genom särskilda anslag. Detta gäller alla de olika energistöden samt stödet till äldrebostäder, där både Boverket och Länsstyrelserna fått särskild ersättning för administration av stöden och i vissa fall även för information. I regel har högst en till två procent av anslaget för stödet avsatts för administrativ ersättning till Boverket och högst en procent till länsstyrelserna. Verket får använda dessa medel för att täcka programanknutna kostnader såsom planering, administration, uppföljning och utvärdering, samt för att anpassa verkets datoriserade system. I samband med införandet av vissa stöd har även extra ersättning lämnats för information och utbildning.

I intervjuerna framhålls att kostnadstäckningsgraden i den administrativa ersättningen är mycket beroende av hur stödet ser ut i sin konstruktion och anslagets storlek. När det gällde oljekonverteringsstödet var ersättningen för både Boverket och Länsstyrelserna tillsammans en procent av anslaget, vilket inte svarade mot kostnaderna, varken för Boverket eller för länsstyrelserna. Orsaken var att stödet genererade ett så stort antal ansökningar och överklagande ärenden. Det finns också exempel på ersättningar i anslag som fullt ut inte har utnyttjats av Boverket.

Boverket följer upp sina administrationskostnader för varje stöd med redovisning på kostnadsslagen personal och data. Boverket beslutar efter diskussion med länsstyrelserna om vilka fördelningsprinciper som ska gälla för fördelningen av administrationsersättningen till länsstyrelserna.

Under senare år har ansvaret för föreskrifter och information m.m. av vissa nya stöd lagts på andra myndigheter och enheter än Bidragsenheten. Stödet till solceller är ett exempel där Näringsdepartementet givit Energimyndigheten uppdraget att ge ut föreskrifter och information,

• Sida 73
•  Original

medan handläggningen och beslut om stödet ligger på länsstyrelserna. Boverket svarar för den maskinella bearbetningen och utbetalningen av stödet via Bofinc. I det här fallet betyder det att Energimyndigheten måste bygga upp administrativa rutiner m.m. för sin hantering av stödet.

Boverkets bidragshantering påverkas också av att regeringens förordningar om nya stöd ska prövas av EU. Det har i praktiken skapat ökat utrymme för Boverket att förbereda sig för att hantera nya stöd.

Boverkets resurser för bidragshanteringen ⁶

Trenden under den senaste femårsperioden är att den totala arbetstiden för handläggning och administration av olika stöd minskar under perioden med undantag för året 2007. Minskningen gäller bl.a. drift och förvaltning av datasystemen.

Följande figur beskriver Boverkets nedlagda arbetstid för handläggning av olika stöd.

Figur 2.5: Personalresurser för handläggning och administration av bidrag och stöd åren 2004 – 2008 (personmånader)

7

.

0 20 40 60 80 100 120 140 160

2004

2005

2006

2007

2008

År

P e rs onm å n.

Övrigt Stöd till lokaler Energistöd Data - drift m m

Samtidigt framgår det av diagrammet att handläggningen av energistöden tar en allt större del av enhetens resurser. Andelen nedlagd tid för handläggning av energistöd har ökat från 9 procent 2004 till 34 procent av alla personella resurser i bidragshanteringen 2008. Boverket svarar för hela handläggningen av stöden till lokaler inom kultur- och folkrörelseområdet.

Medlen för bidragsadministration delfinansierar lönekostnaderna för fast anställd personal. Personalen tar fram föreskrifter, informationsmaterial, ansökningsblanketter, handlägger överklagade ärenden och svarar även för övriga kontakter med allmänheten. På så sätt byggs erforderlig kompetens upp inom bidragsområdet och förstärker verkets långsiktiga kompetensförsörjning inom området. En nackdel för Boverket är att omfattningen och finansieringsgraden varierar över tiden vilket påverkar förvaltningsanslaget och Boverkets övriga verk-

• Sida 74
•  Original

samhet. Administration av de stöd som inte omfattas av modellen finansieras av förvaltningsanslaget.

Systemanpassningen sker till övervägande del inom den normala förvaltningen. Boverkets datakostnader för bidragshanteringen framgår av följande tabell.

Figur 2.6: Boverkets kostnader för bidragshanteringens IT-system 2004-2008 (mnkr).

8

0 5 10 15 20 25

Mnkr

2004 2005 2006 2007 2008

År

IT-kostnader

Boverket hade de största kostnaderna för IT-systemen under 2005 och 2006 när ett plattformsbyte genomfördes för att anpassa systemet till framtida behov och ökad flexibilitet för handläggning, uppföljning och utvärdering av olika stöd. IT-kostnaderna totalt och även dess konsultandel har därefter sjunkit. Under perioden som helhet uppgick konsultkostnaderna till över 70 procent av de totala kostnaderna för dessa datasystem. Boverkets egen personal genomför nu i högre utsträckning själva förändringarna i systemen, t.ex. när systemen ska anpassas till nya bidrag.

Bidragenhetens konsultkostnader (exkl. IT-konsulter) har varierat mellan 1,1 och 3,1 mnkr under åren 2005-2008, vilket utgör 10-19 procent av enhetens totala kostnader under dessa år.

Förändringar och viktiga utvecklingsfrågor inom bidragshanteringen de närmaste åren

Boverket bedömer att den förändring som skett genom övergång från generella stöd till riktade stöd sannolikt kommer att fortsätta. Med tanke på klimatfrågans allt större betydelse kommer stöd som gäller energieffektivisering att vara aktuellt, eventuellt också kopplat till underhållsåtgärder i bostäder. Stöd för solceller är redan på gång. Ett särskilt statligt stöd för hållbara städer har införts för att främja hållbar stadsutveckling och minska utsläppen av växthusgaser. Stödet kommer att administreras av Boverket. Vidare förutser Boverket att de äldres boende kommer att vara aktuellt inom såväl EU som Sverige. Detta kan även komma att gälla bostäder för ungdomar och studenter eller eventuellt andra stimulansåtgärder inom byggsektorn.

Utvecklingsfrågor i bidragshanteringen kommer att vara fortsatt inriktade på IT-systemen. Detta gäller både de nya rutinerna för e-handläggning och vidareutvecklingen av Boverkets etablerade system Bofinc, Svanen och Gripen. Den relativt avancerade strukturen i Boverkets

• Sida 75
•  Original

datasystem har varit nödvändig för att vidmakthålla en säker hantering av de olika stödformerna, särskilt för hanteringen av räntebidragen i Bofinc. Enligt Boverket innebär det att verket, både på systemsidan och personellt, kan hålla en hög beredskap för att kunna hantera vitt skilda stödkonstruktioner.

2.3 Boverkets bidragshantering - problemanalys

Vi har granskat Boverkets bidragshantering utifrån verkets roll och ansvar samt aspekter som effektivitet, kvalitet och service i bidragshanteringen. I vår analys har vi även uppmärksammat regeringens styrning av bidragsverksamheten och därmed myndighetens förutsättningar för den administrativa hanteringen. Vi har även försökt bedöma hur bidragsstrukturen kommer att utvecklas och förutsättningarna för att bidragen ska kunna hanteras i framtiden.

Helhetsbedömningen är en väl fungerande bidragshantering

Vår helhetsbedömning är att Boverkets roll i bidragshanteringen och myndighetens bidragsverksamhet fungerar väl och att den i stort klarar de operativa åtaganden som verksamheten ställs inför när det gäller effektivitet, service och kvalitet. De synpunkter som kommit fram i kontakterna med länsstyrelserna och Energimyndigheten ger bilden av en väl fungerande bidragshantering av Boverket.

Den interna organisationen för bidragshanteringen kan övervägas med hänsyn till att Bidragsenhetens verksamhet är splittrad på många olika uppgifter utöver bidragshanteringen och att delar av bidragsverksamheten bedrivs av andra enheter. Den positiva sidan av detta är att Boverket kan utnyttja sina synergier av kompetens inom organisationen, samtidigt som den interna styrningen och prioriteringarna försvåras av en splittrad verksamhet.

I den följande analysen lyfter vi fram några problem som vi uppmärksammat i bidragshanteringen och diskuterar orsakerna till dem.

IT-systemen är driftssäkra och effektiva, men e-tjänsten är ett viktigt utvecklingssteg

Det maskinella systemet för bearbetning och utbetalningar av stöd Bofinc bedöms som ett stabilt system. De huvudsakliga investeringarna är gjorda och systemet befinner sig i ett skede av löpande underhåll och drift med relativt låga kostnader. Systemet har successivt utvecklats och förbättrats.

Vi har inte dokumenterat några allvarliga problem med IT-systemet utan överlag mött ett förtroende för systemet hos användarna. Det håller hög driftssäkerhet och uppfyller kraven på användarvänlighet och tillgänglighet för en effektiv administrativ hantering av bidragsansökningar och utbetalningar. Systemet bedöms hålla hög informationskvalitet och även ha god kapacitet och flexibilitet för att kunna hantera nya olika stödformer utan långtgående behov av systemanpassningar. Boverket har fungerande rutiner med informationsbrev och instruktioner vid nya eller förändrade stöd.

• Sida 76
•  Original

Systemen har även utvecklats för uppföljningsstatistik och utvärdering. Användarnas bedömningar är att stödsystemen (Svanen m.fl.) för uppföljning och statistikbearbetningar av information ut Bofinc tillgodoser deras behov av ärendestatistik och egen uppföljning av bidragshanteringen. Det har inte framkommit några problem eller krav på förändringar ur användarsynpunkt.

Det pågående införandet av e-tjänsten med elektroniska bidragsansökningar är ett viktigt utvecklingssteg som fullt utbyggt kan ge betydande rationaliserings- och effektiviseringsvinster för bidragsadministrationen. Vi bedömer att e-tjänsten även påverkar service och kvalitet i system och information samt ger ännu bättre möjligheter till uppföljning och utvärdering av bidragsverksamheten. Utvecklingsarbetet och införandet har tidvis varit en trög och komplicerad process, bl.a. i frågor om samordning med länsstyrelsernas e-tjänster. Det är angeläget att genomförandet prioriteras med hänsyn till de förbättringsmöjligheter som ligger i systemet. Boverket har i sitt budgetunderlag för 2010-2012 redovisat sin fortsatta satsning på eförvaltning med ett förbättrat serviceåtagande gentemot medborgarna. Boverket redovisar också ett antal kritiska framgångsfaktorer som belyser komplexiteten i det samlade servicekonceptet.

Nya stödformer förändrar behovet av kompetens i bidragshanteringen

De nya energistöden är i många fall riktade stöd för att påskynda teknikutvecklingen och omställningar till mera energieffektiva och miljövänliga energilösningar. Det har delvis förändrat kompetensprofilen i bidragshanteringen och ökat kraven på vidgad teknisk kunskap och kompetens. Bidragsenheten behöver ha tillgång till denna kompetens i föreskriftsarbetet och även i överprövningen av ärenden som blir vägledande och prejudicerande för länsstyrelserna. Det förutsätter en utvecklad intern samverkan inom Boverket mellan enheterna och med andra myndigheter, t.ex. Energimyndigheten för att kunna få tillgång till den nödvändiga tekniska sakkompetensen och kompetenta jurister i bidragshanteringen. Boverkets strategi att inom vissa smala kompetensområden anlita extern expertkunskap som stöd i bedömningen av tekniskt avancerade bidragsärenden har varit en tillgång även för länsstyrelserna.

Dessutom finns det en utvecklingstendens av mer komplicerade och kortvariga stöd. Det ökar kraven på kompetens att forma regelverk på kort tid i samband med införandet. Vissa stöd har haft ett högt söktryck i början (ex. oljekonverteringsstödet). De handläggande myndigheterna (länsstyrelserna) har inte kunnat möta detta med tillfälliga resursförstärkningar, utan det har istället lett till omprioriteringar och längre handläggningstider.

Utvecklingen tycks också fortsätta i riktning mot allt fler stimulansbidrag för att främja teknikutvecklingen. Med bibehållet ansvar för bidragsverksamheten måste Boverket följa denna utveckling och försäkra sig om tillgång till hög teknisk kompetens. Boverket bör därför göra medvetna strategiska överväganden om sin långsiktiga kompetensförsörjning, men också om hur myndigheten internt organiserar sin verksamhet för att bidragsverksamheten ska kunna tillgodogöra sig den samlade kompetensen inom myndigheten.

Boverkets förvaltande roll i bidragshanteringen begränsar effektiviteten

• Sida 77
•  Original

I vissa intervjuer har Boverkets roll i bidragshanteringen karakteriserats som i första hand en förvaltande roll. Samtidigt har behovet av en mera aktiv roll i samband med beslut om nya stöd framhållits. Boverket borde ha en viktig uppgift att främja effektiviteten i stöden och bidragshanteringen genom att tidigt kunna påverka bidragskonstruktion och de administrativa aspekterna vid införandet av nya eller ändrade stödformer.

Vår bedömning är att Boverket på olika sätt medverkar i det förberedande arbetet med nya stöd och arbetar medvetet med detta. Problemen i samband med nya stöd skulle kunna förebyggas bättre om erfarenheter och kunskaper från de bidragshanterande myndigheterna fick större genomslag i regeringens utformning av bidragen. Det förutsätter en dialog med berörda departement i början av beredningsarbetet för att kunna påverka förarbeten så att bidragen passar in i systemen. Dialogsituationen är departementsberoende och kompliceras av att många departement är involverade. I intervjuerna har det framhållits att Boverkets konsekvensanalyser av förslag kommer in i ett för sent skede när regeringens förordning redan är fastlagd. Möjligheterna att då påverka de avgörande delarna är mera begränsade.

Det finns en uppfattning om att stabiliteten i systemen har minskat och att Boverkets möjligheter att påverka utformningen av nya stöd också har minskat. En förklaring skulle vara att beredningsprocessen i vissa fall nu går snabbare än tidigare och att utformningen låses fast tidigare. Problemet gäller framförallt sådana stöd som tillkommer vid snabba politiska initiativ och inte ger tillräckligt utrymme för utredning och förberedelser av bl.a. de administrativa konsekvenserna. Å andra sidan skapar de beslut om stöd, som ska prövas av EU, ett större utrymme för förberedande åtgärder för Boverket.

Vi bedömer att det finns ett utrymme för bättre myndighetssamverkan mellan sakmyndigheter och handläggande myndigheter samt bättre dialog med departementen för att förebygga administrativa problem med bidragskonstruktioner och underlätta implementeringen. Vi anser att Boverket bör mer aktivt verka för att införandet av nya stöd ges goda förutsättningar när det gäller tillräcklig förberedelsetid o.d. Boverket och länsstyrelserna kan med sin kunskap och erfarenhet peka på komplikationer och lösningar. Länsstyrelserna kan t.ex. ofta bedöma eventuella problem med föreslagna lösningar och borde därför involveras mera i förordningsarbetet. Ett annan viktig uppgift är att ge de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna en ökad betydelse i beredningsarbetet i syfte att göra stöden mer träffsäkra och samhällsekonomiskt effektiva. Flera exempel har nämnts på stöd som borde kunnat utformas bättre.

I en mer aktiv och främjande roll ligger också uppgifter att följa upp och stimulera ytterligare effektiva insatser inom de berörda områdena. Inom det energipolitiska området ska Boverket främja en god hushållning med energi och verka för minskad elanvändning i bostäder och lokaler. Det handlar också om att hålla allmänheten informerad och öka intresset för stöden hos allmänheten. Vi anser att Boverket i denna främjande roll inom bidragsverksamheten är otydlig och bör utveckla sin roll och strategi för detta. Men vi ser också svårigheterna att skapa utrymme för en sådan aktiv roll i en verksamhet som domineras av löpande bidragsadministration. Det finns också ett dilemma i ett främjande arbete och aktiv marknadsföring om regeringen samtidigt anger begränsade tid- och resursramar för stöden.

Vår slutsats är ändå att Boverket bör kunna utveckla och förstärka sin främjande roll i bidragshanteringen i förhållande till den mer förvaltande roll som utmärker Boverket idag inom bidragshanteringen.

• Sida 78
•  Original

Tydligheten i myndighetsföreskrifter är beroende av regeringens beredningsarbete

Boverkets föreskrifter till stöden har blivit mindre detaljerade vilket ger handläggande myndigheter mindre vägledning. Även om samråd sker med länsstyrelserna inför utformningen av föreskrifterna förekommer ibland oklarheter i regelverken. Orsaken faller ofta tillbaka på regeringens förordning. Ett exempel på oklarhet gäller äldrebostadsstödet där bestämmelser om arbetsmiljökrav finns med i förordningen, som ska prövas av länsstyrelserna.

Boverket har utvärderat orsakerna till långa handläggningstider och de många kompletteringarna i ansökningarna om stöd för konvertering från oljeuppvärmning i småhus. En orsak var Boverkets otydliga regelverk, bristfällig information och svårtolkade ansökningsblanketter. En bidragande orsak till detta var att förberedelsetiden mellan regeringens förordning och stödets ikraftträdande var för kort. Otydligheten i reglerna och den administrativa komplexiteten i stödet tvingade fram ändringar och kompletteringar som inte skedde tillräckligt snabbt enligt länsstyrelserna. Även ändringar i tidsfrister och bidragsramar samt medias rapportering gav högt söktryck som påverkade handläggningen.

Vår samlade bedömning är att Boverket involverar de handläggande myndigheterna i föreskriftsarbetet. Problemen uppstår framförallt i det tidigare beredningsarbetet när utformningen av stödet och regelskrivningen inte ges tillräcklig tid eller uppmärksamhet. Det återverkar negativt på tillämpningen även om myndighetens föreskriftsarbete genomförts väl.

Informationen om stöden till handläggande myndigheter och bidragssökande

Vår granskning av Boverkets informationsutbyte med de handläggande myndigheterna om olika stöd visar att det finns fungerande rutiner och olika informationsvägar som används. Myndigheterna kan delvis ses som samarbetspartners med olika roller i en gemensam uppgift att administrera statliga stöd och bidrag. Boverket och länsstyrelserna använder sig av olika kontaktytor och samverkansformer genom referensgrupper, handläggarträffar, regionala möten och även genom yrkesföreningarna. Boverket kan dock inte ge vägledning i enskilda ärenden och tolka egna föreskrifter, eftersom myndigheten är överprövande instans.

Samverkan och kommunikationen mellan myndigheterna blir mer komplex i de fall en tredje myndighet, med särskilt sakansvar, ingår i bidragshanteringen. Det kan t.ex. gälla inom energiområdet där förutom Boverket och länsstyrelserna även Energimyndigheten medverkar i föreskriftsarbetet.

De informationsproblem som framkommit handlar framförallt om att informationen kommer för sent till handläggarna. Även i denna del av processen begränsar tidspressen arbetet i referensgrupperna med att ta fram blanketter o.d. till nya stöd. Eftersom processen är starkt styrd av beredningsprocessen i Regeringskansliet är det svårt för Boverket att hantera problemet. Problemen med informationen om oljekonverteringsstödet orsakades av att stödet infördes under stark tidspress. Informationen förbättrades successivt vilket minskade behovet av kompletteringar.

För att undvika informationsproblemen i framtiden är lösningen ett tillräckligt väl förebyggande arbete. Vi har tidigare pekat på vikten av en grundlig konsekvensutredning som också

• Sida 79
•  Original

analyserar stödet utifrån aspekten av en smidig handläggningsprocess, dvs. en bedömning av stödets efterfrågan, konsekvenser för länsstyrelsernas handläggning och hur väl denna organisation är anpassad till stödet. Det förutsätter att konsekvensutredningen kommer in tillräckligt tidigt i beredningsprocessen.

I övrigt kan Boverket fortsätta att utveckla dialogen med länsstyrelserna kring de kritiska stöden. Det gäller inte minst att inrikta utbildningsinsatser och information på att förebygga riskerna för överklaganden.

Vår bedömning är att Boverkets externa information till bidragssökande och allmänhet m.fl. tillgodoser deras behov av information om regler, villkor och ansökningsförfaranden. Den webbaserade informationen är överlag tydlig och lättförstålig. Risken har påtalats om att den ökade användningen av e-tjänster kan komma att leda till krav på ökat uppgiftslämnande och därmed ökat krångel för de bidragssökande. Boverket måste ta hänsyn till detta i avvägningen mellan olika behov och intressen i bidragshanteringen.

Boverkets externa information är framförallt inriktad på att sakligt informera om olika bidrag och stöd. Boverkets aktiva främjande roll i bidragsverksamheten, som vi tidigare lyft fram, är inte heller särskilt framträdande när det gäller verkets externa information om olika bidrag och stöd. En mer främjande roll skulle innebära att informationsinsatserna även inriktades på att öka intresset hos allmänheten och framhålla stödens betydelse för t.ex. en god hushållning med energi och minskad elanvändning i biostäder och lokaler.

Långa handläggningstider i överklagade ärenden

Ett tydligt problem med Boverkets bidragshantering är den stora anhopningen av överklagade bidragsbeslut hos Boverket och de långa handläggningstiderna i dessa ärenden (se föregående avsnitt 2.3). Problemet tycks ha tilltagit under senare år, även om vi bara undersökt handläggningstiderna under de två senaste åren. Den kraftiga ökningen av antalet ärenden gäller vissa stöd inom energiområdet och förklaras av överklagade bidragsbeslut inom bl.a. oljekonverteringsstödet och fönsterstödet. Konstruktionen med rambelagda stöd leder till medelsbrist som föranleder att bidragsbeslut överklagas.

Handläggningen av överklagade ärenden är ett resurskrävande arbete där verket prövar om länsstyrelsen fattat korrekta beslut och om ärendena handlagts enligt förvaltningsrättsliga principer. Boverket ska också utan stöd i traditionella rättskällor förtydliga tolkningen och tillämpningen av förordningarna för att vägleda länsstyrelserna i deras handläggning. Det gör att verket måste utreda vad som ska prövas i ett visst ärende. Kombinationen av myndighet och överinstans medför vissa oklarheter och juridisk merarbete.

Ett problem för Boverket är att kunna förutse och påverka utvecklingen av överklagade ärenden. Det är svårt att anpassa resurserna när ärendevolymerna fluktuerar. Bidragsenheten har inte kunnat möta anhopningen av ärenden med tillräckliga resursinsatser och kompetens för att förhindra längre handläggningstider. Handläggningen av fönsterstödsärenden har krävt särskild expertkompetens i bedömningen, som Boverket fått upphandla externt på konsultbasis. Även konsulter med juridisk kompetens har tidvis tillförts verksamheten för att minska ärendebalanserna. Vid många överklagningar drabbas även andra mer komplicerade bidrags-

• Sida 80
•  Original

ärenden av långa handläggningstider. Det gäller t.ex. räntebidragen, som kräver svåra avvägningar.

Vår bedömning är att flaskhalsen beror på kapaciteten inom Bidragsenheten. I den interna styrningen prioriteras resurserna till andra uppgifter, t.ex. att utarbeta föreskrifter till nya stöd eller andras särskilda regeringsuppdrag, framför handläggningen av överklagade ärenden. Problemet förstärks när flera nya energistöd kommer till på kort tid och kräver en snabb introduktion av Boverket. Bidragsenheten bekräftar denna situation. Vi bedömer inte heller att andra enheter inom Boverket, som medverkar med tekniska och juridiska expertbedömningar i beredningen av ärendena, är någon begränsande faktor för handläggningstiderna.

En bidragande orsak till de långa handläggningstiderna är att det i styrningen saknas tydligt formulerade mål och resultatkrav på handläggningstiderna i överklagande ärenden. Det gäller både externa och interna krav på verksamheten.

Konsekvenserna av problemet med långa handläggningstider är ökad rättsosäkerhet och minskad service för bidragssökanden. Länsstyrelserna framhåller i våra intervjuer att de hindras i sin fortsatta handläggning av att Boverket inte avgör principiellt viktiga ärenden i tid. Boverket menar dock att verket prioriterar principiellt viktiga ärenden för att påskynda vägledningen för länsstyrelserna.

Tillsyn, uppföljning och utvärdering av bidragsverksamheten är inte tillräckligt utvecklade

Ett annat ansvarsområde som i praktiken är nedprioriterat i bidragshanteringen är tillsyn, uppföljning och utvärdering av bidragshandläggningen och av bidragens effekter.

Boverkets uppföljning och i synnerhet tillsynen av länsstyrelsernas bidragshandläggning är begränsad och inte tillräckligt utvecklad. Det tycks också finnas en oklarhet om tillsynsrollen och tillsynsansvaret hos både Boverket och länsstyrelserna. Boverket har hittills inte bedrivit någon systematisk tillsyn inom bidragsverksamheten, utan tillsynen har främst genomförts som en del i internrevisionens tillsyn över länsstyrelserna. Bidragsenheten har inte varit direkt involverad i denna tillsyn. Bidragsenheten har parallellt bedrivit en egen form av uppföljning i kontakter med länsstyrelserna och genom uppföljningsstatistik över bidragshanteringen. De kvalitativa utvärderingarna av bidragshanteringen är mer sporadiska, men borde kunna utvecklas.

Vi bedömer att kraven på en mera systematisk och allsidig tillsyn och uppföljning m.m. av både handläggningen och mottagningen av olika stöd kommer att öka. I viss mån har det redan skett genom att regeringen numera alltid knyter kraven på uppföljning och utvärdering till olika stöd. Dessutom tillkommer nya typer av stöd där Boverket får ett särskilt tillsynsansvar och som innebär nya former av tillsyn. Det statliga stödet till utvecklingen av hållbara städer är ett sådant exempel.

Även när det gäller Boverkets resurser för särskilda utvärderingar av bidragens effekter är de fortfarande begränsade och befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Utvärderingsverksamheten inom bidragsområdet är sårbar och alltför personberoende med risk för att resurserna splittras på olika verksamheter inom myndigheten och att utvärderingar nedprioriteras. Boverket be-

• Sida 81
•  Original

höver utveckla mål och strategier för att långsiktigt stärka beredskap och kompetens för utvärderingar. Det gäller också förmågan att genomföra konsekvensanalyser inför besluten om nya stöd.

För att utveckla utvärderingar och konsekvensanalyser som instrument för att effektivisera genomförandet och effekterna av nya stöd behöver regeringen ge goda förutsättningar för dessa insatser i beredningsprocessen. För konsekvensanalyserna handlar det om att de kommer in tillräckligt tidigt i processen för att kunna påverka utformningen av stöden. När det gäller utvärderingarna behöver Boverket få stöd i bidragsförordningarna för att kunna hämta in tillräcklig information i samband med bidragsansökningarna. E-tjänsten har förbättrat dessa förutsättningar, men kraven på ökat uppgiftslämnande riskerar alltid att komma i konflikt med målet om en enkel och smidig hantering av bidragsansökningarna för den sökande och för den handläggande myndigheten.

Bidragsadministrationen försvåras av oklar styrning och finansiering från statsmaktsnivån

I granskningen av bidragsadministrationen har vi uppmärksammat problemen med regeringens splittrade styrning och finansiering av olika stöd och bidrag inom området.

Styrningen av bidragen och bidragshanteringen sker detaljerat genom de olika departementens krav och bestämmelser i bidragsförordningar och regleringsbrev. För de administrerande myndigheternas del innebär det ofta en kortsiktig planeringshorisont i verksamheten. Den splittrade styrningen med olika krav och förändringar måste Boverket hantera i sin planering.

Det saknas också en samlad syn på bidragshanteringen när nya stöd och bidrag inom området ska införas. Det leder bl.a. till en oklarhet om vilka vägledande principer eller överväganden som avgör hur ansvaret för nya stöd ska fördelas mellan olika myndigheter. Vilken betydelse ska teknisk specialistkompetens tillmätas i förhållande till en grundorganisation med system och rutiner för bidragsadministration? Dessa frågor har aktualiserats inom energiområdet där ansvaret mellan Boverket och Energimyndigheten har kommit att fördelas olika för nytillkommande stöd. Frågan gäller i viss mån även ansvarsfördelningen inom Boverket. Dessutom förutser vi en utveckling av nya stödformer inom områdena energi, klimat och hållbar utveckling m.m. som på nytt kommer att aktualisera Boverkets roll i förhållande till bl.a. Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Några exempel på nya stödformer under senare tid är solcellsstödet, vindkraftstödet, stödet till utveckling av hållbara städer, stödet ”tryggt och jämnt”. Vi anser att det finns klara effektivitetsskäl för att regeringen att se över hur en samlad hantering av bidragen och ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter bör se ut framöver. Regeringen bör lägga fast en samlad strategi för ansvarsfördelningen.

Statsmakterna tillämpar olika modeller för sin finansiering av myndigheternas bidragsadministration, antingen via förvaltningsanslaget eller sakanslaget för bidraget. Finansieringsprinciperna och kostnadstäckningsgraden i sakanslagen varierar också mellan olika bidrag. Ur myndigheternas perspektiv skapar det en osäker och svårförutsägbar finansiering för deras bidragsadministration.

Principen om att en viss andel av sakanslaget får användas för att täcka kostnaderna för administrationen anpassar inte ersättningen till de faktiska kostnaderna och deras utfall i tiden.

• Sida 82
•  Original

Dessutom är det oklart från fall till fall efter vilka principer som Boverket fördelar resurserna vidare till länsstyrelserna. Det kan ibland leda till att principerna ifrågasätts ur rättvise- och styrsynpunkt. Principen med ersättning i procent av beviljat belopp täcker inte alltid kostnaderna för länsstyrelserna, t.ex. vid små stöd. Det är överhuvudtaget svårt att förutse kostnaderna för administrationen, eftersom de bl.a. är beroende av antalet överklagade ärenden.

Finansieringen av bidragshanteringen via sakanslagen leder ibland till att medlen för administrationen inte är koordinerade tidsmässigt med kostnadsutfallet i verksamheten. I vissa fall innebär det att ersättningarna kommer i efterhand. I andra fall är problemet att anslagen för bidragsutbetalningarna inte harmoniserar med bidragens förordningar och föreskrifter. Regeringen kanske tilldelar årliga anslag med lika delar under bidragets löptid, medan handläggningen och bidragsutbetalningarna i praktiken och med nödvändighet sker under senare delen av perioden. Problemet för myndigheterna uppstår i de fall de saknar bemyndigande som medger utbetalningar av anslaget under flera år.

2.4 Slutsatser och förslag

Förslag riktade till regeringen:

• Översyn av regeringens styrning och finansiering av bidragshanteringen inom området för bostäder och byggnader m.m.
• Resultatkrav på handläggningstiderna i överklagade bidragsärenden.

Förslag riktade till Boverket:

• Förbättrad dialog vid införandet av nya stödformer.
• Införandet av e-tjänster för bidragsansökningar prioriteras.
• Utvecklad tillsyn av bidragshanteringen.
• Kapaciteten för uppföljning och utvärdering samt konsekvensanalyser byggs ut.
• Boverkets interna styrning och organisation för bidragsverksamheten övervägs.

2.4.1 Övergripande bedömning

Vår helhetsbedömning är att Boverkets roll i bidragshanteringen och myndighetens bidragsverksamhet fungerar väl. Vi bedömer att Boverket i de flesta avseenden uppfyller de operativa åtaganden som verksamheten ställs inför när det gäller effektivitet, service och kvalitet i bidragshanteringen. Vår helhetsbedömning stöds bl.a. av de synpunkter som kommit fram i våra kontakter med länsstyrelserna och Energimyndigheten, som ger bilden av en väl fungerande bidragshantering av Boverket.

Problemanalysen i föregående avsnitt visar ändå på behovet av att utveckla och förbättra verksamheten på vissa punkter. Med utgångspunkt i problemanalysen redovisar vi därför våra överväganden och förslag till åtgärder, som i olika delar riktas till såväl statsmaktsnivån som till myndighetsnivån.

• Sida 83
•  Original

2.4.2 Förslag

• Översyn av regeringens styrning av den samlade bidragshanteringen inom om-

rådet

Vi föreslår att regeringen gör en översyn av styrningen och finansieringen av den administrativa hanteringen av olika stöd och bidrag till bostäder och byggnader m.m.

Under senare år har den administrativa hanteringen förändrats genom att nya typer av stöd har tillkommit inom delvis nya områden där det övergripande ansvaret för hanteringen av stöden (energi, vindkraft, hållbara städer) har fördelats på olika myndigheter av berörda departement. Avgörandet om fördelningen av det administrativa ansvaret har i de enskilda fallen inte varit självklart och frågan kommer att aktualiseras på nytt inför regeringens beslut om att inrätta nya stöd. Vi ser därför att det finns ett behov av att utveckla en mer samlad syn på hur ansvaret mellan olika myndigheter bör fördelas för att garantera en effektiv bidragshantering.

I översynen bör även regeringens finansieringsformer och dess konsekvenser för bidragsadministrationen analyseras.

• Boverket bör förbättra dialogen med Regeringskansliet inför beslut om nya

stödformer och utveckla den främjande rollen

Vi föreslår att Boverket i samarbete med övriga berörda myndigheter utvecklar formerna för en tidigare och mera aktiv dialog med Regeringskansliet inför beslut om nya eller ändrade stöd. I det sammanhanget bör också Boverket pröva hur verkets konsekvensutredningar kan komma in tidigare i beslutsprocessen.

Boverket bör också fortsätta att utveckla dialogen med länsstyrelserna i de kritiska systemen. Det gäller inte minst att inrikta utbildningsinsatser och information på att förebygga riskerna för överklaganden.

Vi föreslår också att Boverket utvecklar sin främjande roll inom bidragsverksamheten. Boverket har här ett uttalat ansvar att i sin information öka intresset hos allmänheten och framhålla stödens betydelse för de mål som de har att befrämja, t.ex. förbättrad energihushållning.

Det innebär i så fall en ökad betoning av den främjande rollen vid sidan av den mera begränsade förvaltande rollen.

• Införandet av e-tjänsten för bidragsansökningar prioriteras

Vi understryker betydelsen av det pågående utvecklingsarbetet kring e-tjänsten och att det sista utvecklingssteget prioriteras för att kunna fullfölja utbyggnaden och införa elektronisk ansökan till samtliga stöd.

Vi bedömer att en fullt utbyggd e-tjänst är den enskilda åtgärd som kan bidra mest till en effektiviserad process för bidragshanteringen. För de sökande kan det innebära en enklare han-

• Sida 84
•  Original

tering vid ansökan, ökad service, tillgänglighet och rättssäkerhet. För handläggande och administrerande myndigheter bör det leda till minskade hanteringskostnader och kortare handläggningstider samt ökad informationskvalitet i bidragsunderlaget. E-tjänsten förbättrar också möjligheterna till uppföljning och utvärdering av bidragens effekter.

• Mål och resultatkrav på handläggningstiderna i överklagade ärenden

Vi föreslår att regeringen i sin resultatstyrning av bidragshanteringen anger tydliga mål och resultatkrav i syfte att förkorta handläggningstiderna i överklagade bidragsbeslut. Vi förutsätter att Boverket i sin interna styrning av verksamheten utvecklar resultatmåtten och uppföljningen av handläggningstiderna.

Problemen med långa handläggningstider riskerar att leda till bristande rättsäkerhet och service för de bidragssökande samt försvårar länsstyrelsernas bidragshandläggning. Långa handläggningstider kan till och med påverka benägenheten att söka bidrag och därmed äventyra de avsedda effekterna med bidragen.

Vi anser att regeringen bör tydliggöra sina krav på Boverket i denna del som vägledning för verkets prioriteringar av resurser till handläggningen av överklagade beslut. Det är väsentligt att Boverket i sin interna styrning kan avdela och skydda tillräckliga resurser dessa ärenden.

Vi bedömer dock att de mest effektiva åtgärderna är att förebygga riskerna för att bidragsbesluten genererar många överklagade ärenden. Boverket kan bidra till det genom att medverka till en enkel och tydlig utformning av stöden, men också genom att utveckla och förbättra sin utbildning och information om stöden.

Utredningen stödjer också inriktningen att överklagade bidragsbeslut som avser principiellt viktiga ärenden prioriteras i Boverkets handläggning.

• Tillsynen över bidragshanteringen behöver utvecklas

Vi föreslår att Boverket utvecklar sin tillsynsroll för att uppfylla sitt tillsynsansvar inom bidragshanteringen.

Boverket måste därför utveckla tillsynens inriktning, strategier och metoder samt avdela resurser för genomförandet av tillsynen av bl.a. länsstyrelsernas bidragshandläggning. Det förutsätter sannolikt att utvecklingsarbetet under en period blir en prioriterad uppgift i den interna styrningen av bidragsverksamheten.

Vi bedömer också att kraven på en utvecklad tillsynsfunktion inom bidragsverksamheten kommer att vidgas. Det är en konsekvens av att nya stödformer införs där Boverket ges en tillsynsroll över stödgivningen. Det nya statliga stödet på 340 milj. kr till utvecklingen av hållbara städer är ett sådant exempel. Det är en ny typ av större projektstöd som även riktas till företag. Boverket ges här ansvaret för tillsynen över att villkoren för givna stöd följs av stödmottagarna.

• Sida 85
•  Original

• Boverkets roll och kapacitet för uppföljning och utvärdering av bidrag och stöd

byggs ut och förstärks

Vi föreslår att Boverket bygger ut sin kapacitet för att bättre kunna följa upp och utvärdera olika effekter av bidrag och stöd samt den administrativa processen för bidragshanteringen.

Boverkets roll kan också stärkas genom att verket i sin instruktion ges ett tydligare generellt utvärderingsansvar för uppföljning och utvärdering av bidrag och stöd.

Med stöd av en starkare utvärderingskapacitet bedömer vi att Boverket kan fylla en mer främjande roll och bidra till att effektivisera olika stödinsatser. Vårt förslag utgår ifrån att regeringen generellt sett har skärpt sina krav på uppföljning och utvärdering av bidrag och stöd inom området. Kapacitetsutbyggnaden bör även gälla konsekvensanalyser inför beslut om nya bidrag och stöd. När det gäller uppföljningen bör den få ett ökat kvalitativt inslag. I vårt förslag ligger att Boverket utformar mål och strategier för hur ledning, resurser, kompetens och organisation lämpligen bör knytas till uppgiften. Frågan gäller också hur Boverket internt kan samordna arbetet och bättre nyttiggöra sig sin samlade utvärderingskompetens för att minska sårbarheten och nå tillräcklig stabilitet och beredskap verksamheten.

• Den interna styrningen och organisationen för bidragsverksamheten bör över-

vägas

Vi föreslår att Boverket ser över sin interna organisation för bidragshanteringen.

Bidragsenhetens verksamhet är splittrad på flera olika uppgifter utöver bidragshanteringen och delar av bidragsverksamheten bedrivs av andra enheter. Därför är det viktigt att pröva hur delar av bidragsverksamheten kan skyddas i de interna prioriteringarna, men också hur bidragsverksamheten på bästa sätt kan utnyttja myndighetens samlade kompetens och synergier. Vi har också pekat på hur nya stödformer förändrar kraven på kompetens och arbetssätt i bidragshanteringen.

Utredningen vill därför lyfta fram frågan om intern styrning och organisation som viktig för verksledningen att överväga inför en framtida förändrad bidragshantering.

• Sida 86
•  Original

Sammanfattningsvis anser vi att Boverket saknar tillräcklig kunskap om sin kompetensförsörjning för att kunna bedöma hur kompetensförsörjningsproblemet ser ut på kort och längre sikt. Boverket behöver utveckla sin förmåga och sina instrument för att på ett mer systematiskt och samlat sätt analysera sin nuvarande kompetens och kommande kompetensbehov.

Boverket saknar en långsiktig strategi och målinriktad styrning av sin kompetensförsörjning

Vår bedömning är att Boverkets kompetensförsörjning hittills inte har hanterats som en strategisk fråga på verksövergripande nivå. Det har därmed inte funnits någon långsiktig strategi för myndighetens kompetensförsörjning och kompetensutveckling som är samordnad med utvecklingen av verksamheten. Ett problem är att Boverket inte har arbetat systematiskt och målinriktat som verk för att anpassa sin kompetens till nya kompetenskrav. Kompetensförsörjningen har snarare styrts av kortsiktiga hänsyn som varit mera inriktade på att tillgodose de enskilda enheternas operativa behov. Vår bedömning är att bristen på en gemensam och genomtänkt verksstrategi bidrar till att Boverket inte förmår utnyttja och utveckla myndighetens samlade kompetens på ett effektivt sätt.

Vi anser också att både inriktningsmålen och de årliga målen för kompetensförsörjningen inte varit tydliga och konsekventa för att i praktiken kunna styra utvecklingen. Ett av målen för 2007 var att slutföra arbetet med att utarbeta en strategi för kompetensförsörjningen, men det uppnåddes inte det året och därefter inte funnits med i Boverkets mål för 2008 och 2009.

Även i den nya strategi- och verksamhetsplanen för 2009-2011 saknas en samlad strategi för kompetensförsörjningen eller något särskilt utvecklingsuppdrag om detta. Strategidokumentet pekar mest ut vilka enskilda aktiviteter som ska genomföras under perioden. Däremot finns ingen färdriktning för vilka kompetensområden som behöver utvecklas på längre sikt och på vilket sätt som Boverket ska kunna utveckla eller knyta kompetensen till organisationen och verksamheten. Här finns ett antal strategiska överväganden som Boverket behöver göra på verksnivå om t.ex. avvägningen mellan specialistkompetens och generalistkompetens, egen fast personal kontra tillfällig extern kompetens, balansen mellan olika kompetensområden som juridik, teknik, arkitektur, miljövetenskap etc. Dessa strategiska vägval borde sedan kunna leda till inriktningen av de insatser som ska planeras.

Boverket borde också i större utsträckning kunna använda sin egen kompetensutveckling som ett strategiskt verktyg för att utveckla och driva fram viktiga förändringar i verksamheten. I detta ligger också verksledningens strategier för att utveckla organisationens samlade kompetens och undanröja organisatoriska hinder för ett effektivt kompetensutnyttjande. Se vidare nedan.

Statsmakternas styrning förutsätter snabb anpassning till ändrade kompetenskrav

Vi är samtidigt medvetna om de faktiska svårigheterna att arbeta med långsiktiga strategier och långsiktig kompetensplanering. Regeringens ökade styrning och finansiering av Bover-

• Sida 98
•  Original

kets verksamhet genom riktade anslag, tillfälliga uppdrag och projektfinansiering ökar kraven på flexibilitet i Boverkets kompetensförsörjning och förmågan att anpassa kompetensen till nya förutsättningar för verksamheten. Istället för styrning via långsiktiga strategier och flerårig verksamhetsplanering tenderar resursanvändningen och kompetensförsörjningsinsatserna att styras av kortsiktiga överväganden för att klara de aktuella kraven på verksamheten i regleringsbreven. Det långsiktiga perspektivet på kompetensuppbyggnad och verksamhet har svårt att göra sig gällande vid kortsiktig styrning.

Boverkets nuvarande kompetensprofil kännetecknas av utpräglad expertkunskap och i mindre utsträckning av generalistkompetens. Det begränsar flexibiliteten och möjligheterna att anpassa sina insatser till förändrade förutsättningar och krav från omgivningen genom intern rörlighet och omprioriteringar. Det talar för att Boverket i sin strategiska inriktning bör verka för att förstärka generalistkompetensen med personal som kan arbeta med projektledning och processtyrning inom Boverkets olika områden och även i rollen som beställare av externa tjänster till Boverket. Det finns ett problem med Boverkets komplexa roll och verksamhet som rör sig inom fem politikområden och har sju olika aktivitetsroller (främja, uppsikt, utvärdera, handlägga, administrera stöd, tillsyn, sektoransvar). Framkomna synpunkter bekräftar behovet av en ökad förmåga att arbeta med tvärsektoriella angreppssätt och överbrygga ett snävt ”stuprörstänkande”. Detta strategiska arbete bör drivas samlat i myndigheten inte bara via intern kompetensutveckling utan också vid de rekryteringar som myndigheten gör.

Statsmakternas styrning av Boverkets verksamhet innebär att kraven på specialistkompetenser inom olika områden är under ständig förändring. Dessutom är Boverkets verksamheter kunskapsintensiva där kunskapen föråldras snabbt och därför måste förnyas, utvecklas och tillföras organisationen på nytt hela tiden. Boverket kan inte upprätthålla specialistkompetens på alla områden med egen fast personal. Det förutsätter strategier för hur Boverket kan öka kunskapsutbytet med omgivningen och på olika sätt kan knyta extern kompetens till specifika uppgifter och uppdrag. Vår bedömning är att denna utveckling redan pågår, men behöver ännu mer genomsyra strategier och handlande på enhetsnivå.

Personalfunktionen saknar roll och kapacitet för att arbeta strategiskt och konsultativt med kompetensförsörjningen

Ett problem för Boverkets samlade kompetensförsörjningsarbete är att verket inte har en tillräckligt stark gemensam personalfunktion som kan arbeta aktivt med att stödja verksledningens strategiska arbete och enheternas mer operativa arbete med sin kompetensförsörjning. Idag är personalfunktionens arbete i huvudsak begränsat till att handlägga löpande personalärenden.

Vår bedömning är att den nyligen genomförda översynen av personalenheten inte har resulterat i en organisation och ett förändrat arbetssätt som svarar mot dessa behov. Personalfunktionen saknar både ställning och resurser som behövs i organisationen för en mer utvecklad roll och kvalificerat arbete med HR-frågorna. Det bekräftas även i den aktuella aktivitets- och bemanningsplanen där dessa uppgifter är lågt prioriterade resursmässigt i den interna planeringen.

• Sida 99
•  Original

Vi anser att en effektiv personalfunktion har en nyckelroll i ett samlat, allsidigt och långsiktigt kompetensförsörjningsarbete. Vi anser därför att Boverket behöver stärka personalfunktionens roll och kapacitet.

Metoder och stöd för styrning och uppföljning av kompetensförsörjningen är outvecklade

Som en del i kapacitetsuppbyggnaden behöver Boverket även utveckla olika instrument, metoder och andra stöd för att kunna styra och systematiskt följa upp arbetet med kompetensförsörjningen och dess resultat.

Bristen på användbara metoder och verktyg har bidragit till att Boverket inte överblickar sin nuvarande kompetensförsörjningssituation och kommande kompetensbehov. Boverket hade 2007 målet att introducera ett instrument för kompetensanalyser, men detta arbete fullföljdes inte. Därmed saknas viktiga förutsättningar att forma en långsiktig strategi för kompetensförsörjning och kompetensutveckling grundad på en genomarbetad analys.

Boverket har inom HR-området olika styrdokument i form av policyer, riktlinjer, rutiner etc., men det är oklart vilket starkt genomslag de har haft i tillämpningen. Det finns ingen dokumenterad uppföljning av tillämpningen, men vår bedömning är att dessa styrdokument hittills inte varit fullt ut implementerade i organisationen. Det får bl.a. negativa konsekvenser genom att personal- och lönepolitiken inte hålls samman inom myndigheten och blir otydlig för personalen. Vi ser positivt på det pågående arbetet med att se över gällande policyer, riktlinjer och rutiner inom HR-området.

Vi pekar i detta sammanhang på behovet av lönekartläggning och löneanalyser som belyser Boverkets relativa löneläge i förhållande till övriga arbetsmarknaden, men också hur lönepolitiken och lönepolicyn tillämpas internt och påverkar lönestruktur och lönespridning inom myndigheten. Analysen är viktig för att bl.a. bedöma om det finns obalanser i lönesättningen och hur ändamålsenlig den genomförda lönepolitiken är för myndighetens samlade kompetensförsörjning. Det är positivt att verksledningen nu låter genomföra en löneanalys.

Vi återkommer nedan till behovet av ett långsiktigt och målinriktat program för kompetensutveckling.

Rekryteringsprocessen är i alltför hög grad en enhetsangelägenhet

Rekryteringsärendena styrs i hög grad av utrymmet i enheternas årsbudgetar och aktuella uppdrag, dvs. relativt kortsiktiga överväganden på enhetsnivå. Myndighetens långsiktiga överväganden och verksövergripande policyer är av underordnad betydelse i styrningen av rekryteringarna.

Rekryteringsarbetet genomförs i huvudsak av sakområdesenheterna. Det minskar möjligheterna till att samordna arbetet och beakta gemensamma policyer och kriterier vid rekryteringarna. Risken finns också att rekryteringarna i alltför hög grad styrs av enheternas aktuella kompetensbehov inom sina sakområden. Om detta innebär rekryteringar av i första hand spe-

• Sida 100
•  Original

cialister till smala kompetensområden, så begränsar det möjligheterna att nyttiggöra sig denna kompetens inom myndigheten efter avslutade uppdrag.

Vår bedömning är att det långsiktiga myndighetsperspektivet behöver förstärkas i rekryteringarna av nya medarbetare till Boverket. Det kan tillföras rekryteringsprocessen genom aktiv medverkan av en fungerande personalfunktion, som kan bidra till att balansera olika kompetenskrav vid rekryteringar och säkerställa ett mera enhetligt förhållningssätt vid rekryteringarna. Med erfarenheter från andra myndigheter vet vi en kvalificerad personalfunktion kan förstärka rekryteringsarbetet genom att gå in som sakkunnig i rekryteringsprocessen och medverka vid framtagning av kravspecifikationer, urval, intervjuer, referenstagning etc.

Kompetensutvecklingen är inte tillräckligt målinriktad och långsiktig

Vår genomgång av Boverkets utbildningsinsatser under de senaste åren visar att insatserna har planerats kortsiktigt på årsbasis. Det framgår inte att de genomförda utbildningsinsatserna skulle ingå i en mer målinriktad kompetensutveckling eller i ett utbildningsprogram för myndigheten. Uppföljningen av resultatet i årsredovisningarna ger inte heller någon återkoppling till några mål och strategier för kompetensutvecklingen, utan beskriver enbart vilka utbildningsinsatser som genomförts. Vi ser därmed risken för att enskilda utbildningsinsatser styrs och fördelas ad hoc-mässigt med hänsyn till enheternas aktuella budgetutrymmen och medarbetarnas arbetssituationer.

Det är väsentligt att kompetensutvecklingen planeras och genomförs i ett strategiskt sammanhang som omfattar kompetensförsörjningen i sin helhet kopplad till verksamhetsutvecklingen. Detta gäller även chefsutvecklingen inom myndigheten. Vår bedömning är att Boverkets utbildningsinsatser borde vara mer målinriktade och tydligare kopplade till en långsiktig strategi för kompetensutvecklingen och verksamhetsutvecklingen.

Kompetensutvecklingen handlar även om andra insatser än utbildningsinsatser för personalen. Den interna styrningen är viktig för att skapa utrymme för ett bättre kompetensutnyttjande och långsiktig kompetensutveckling. Det handlar bl.a. om att öppna upp myndigheten inåt genom att underlätta projektarbete över enhetsgränserna, bredda kompetensen hos medarbetarna, stimulera intern rörlighet och undvika för små arbetsgrupper.

Kompetensutvecklingen inom Boverket är också i hög grad beroende av ett ökat kunskapsutbyte med omvärlden och en positiv extern rörlighet. Andra myndigheter, kommuner, universitet och högskolor är viktiga aktörer i detta sammanhang. Boverket bör kunna utveckla möjligheterna att komma in i myndigheten via traineeprogram, utbytestjänstgöring och tillfälliga anställningar etc. Boverket bör också arbeta med att underlätta för exempelvis specialister inom områden som inte längre är aktuella för Boverket att kunna lämna organisationen och därigenom påskynda anpassningen av kompetensen till nya och förändrade uppdrag.

• Sida 101
•  Original

3.4 Slutsatser och förslag

• Kompetensanalys av Boverkets nuvarande kompetens och framtida kompetensbehov genomförs.
• En verksövergripande strategi för Boverkets långsiktiga kompetensförsörjning utvecklas.
• Den gemensamma personalfunktionen med dess metoder, verktyg och arbetssätt utvecklas.

3.4.1 Övergripande bedömning

Vår övergripande bedömning är att Boverket i stort har en god kompetensförsörjningssituation, även om det finns vissa kompetensområden och kvalifikationer som är mer kritiska att kunna tillföra och upprätthålla i organisationen. Statsmakternas olika krav på Boverkets verksamhet och interna faktorer som Boverket personalstruktur och kompetensprofil gör att verket står inför kraven på aktiva åtgärder för att anpassa sin kompetens till förändrade kompetensbehov.

När det gäller Boverkets arbete med HR-frågorna är detta relativt svagt utvecklat. Arbetet domineras av operativa insatser på enhetsnivå, medan det strategiska arbetet och samordningen med verksamhetsutvecklingen på verksövergripande nivå har varit undanskymd. En bidragande orsak har varit bristande kapacitet i de centrala stödfunktionerna och stödsystemen för HR-frågorna.

Det bör framhållas att det finns en viss osäkerhet i delar av våra bedömningar, eftersom det har varit svårt att få en samlad och välgrundad överblick över kompetensförsörjningsläget.

3.4.2 Förslag

I det följande lämnar vi vissa övergripande förslag och åtgärder som riktas till Boverket för att stärka verkets arbete med sin kompetensförsörjning. Förslagen bygger på den problemanalys och de närmare överväganden som vi redovisade i föregående avsnitt 3.3.

• En kompetensanalys genomförs av Boverkets nuvarande kompetens och fram-

tida kompetensbehov

Vi föreslår att Boverket genomför en analys av verkets samlade kompetens och det framtida kompetensbehovet.

En grundlig och heltäckande analys syftar till att ge verket en samlad överblick över kompetensförsörjningen och bättre kunskap om hur kompetensproblemet ser ut på kort och längre sikt. En viktig aspekt är också att på detta sätt skapa en gemensam bild och samsyn i verket

• Sida 102
•  Original

om kompetensbehoven som grund för att formulera mål, strategier och planerade insatser för kompetensförsörjningen.

Vi ser positivt på att Boverket fullföljer sin tidigare målsättning om att införa ett lämpligt kompetensverktyg som kan användas för att mer fortlöpande följa och analysera verkets kompetensförsörjning.

• En strategi för Boverkets långsiktiga kompetensförsörjning utvecklas

Vi föreslår att Boverket på verksövergripande nivå utvecklar sin strategiska styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen. En utgångspunkt bör vara att anpassa myndighetens kompetens till förändrade förutsättningar och krav från omgivningen.

Skälen för detta förslag är flera. Kompetensförsörjningen blir ett mer sammanhållet arbete inom myndigheten och samordnat med utvecklingen av verksamheten. Om det strategiska arbetet får ett starkare myndighetsperspektiv kan också den gemensamma verksnyttan och organisationens samlade kompetens beaktas bättre. Möjligheterna till större långsiktighet i mål och insatser förbättras också. Ett annat skäl är att Boverket står inför ett antal strategiska vägval och avgöranden som gäller organisationens kompetens i stort och som bör ske aktivt på verksnivå (se tidigare avsnitt 3.3). En verksövergripande strategi som implementeras på avdelnings- och enhetsnivå ger också bättre förutsättningar för medvetna prioriteringar av resurser i organisationen.

Samtidigt har vi tidigare betonat behovet av flexibilitet i kompetensförsörjningen för att kunna svara mot statsmakternas skiftande krav på verksamheten. Vi anser inte att möjligheterna till detta behöver hindras av ett strategiskt och långsiktigt arbete med kompetensförsörjningen. Tvärtom kan dessa krav på organisationen lyftas in i det strategiska arbetet och få stöd härav. Det strategiska arbetet förutsätts dessutom var ett kontinuerligt arbete som hela tiden förnyas och omprövas i de interna processerna.

Vi föreslår också att Boverkets särskilda insatser för kompetensutveckling blir mera målinriktade och integreras i de långsiktiga målen och strategierna för kompetensförsörjningen.

Kompetensutvecklingsinsatserna kan därigenom i ökad utsträckning vägledas av verkets långsiktiga prioriteringar. Förslaget innebär också att denna kompetensutveckling vidgas till andra insatser och åtgärder än olika utbildningsinsatser av medarbetarna. Det kan handla om att utveckla organisationens kompetens genom ökad intern och extern rörlighet, ökade kontaktytor med omvärlden, undanröja organisatoriska hinder för ett effektivt kompetensutnyttjande inom myndigheten etc.

• Personalfunktionen med dess metoder, instrument och arbetssätt utvecklas för

ett aktivt HR-arbete.

Vi föreslår att den gemensamma personalfunktionens roll, funktion och resurser stärks med inriktning på HR-frågor. Personalfunktionen ska både kunna stödja verksledningens strategiska arbete och vara ett internkonsultativt stöd åt enheterna i deras operativa HR-arbete.

• Sida 103
•  Original

Vår bedömning är att ett aktivt HR-arbete behöver drivas och stödjas av en professionell personalfunktion. Vårt förslag bygger på att den centrala personalfunktionen får ett uttalat mandat och uppdrag från verksledningen att arbeta aktivt med kompetensförsörjningsfrågorna i organisationen. Dessutom måste personalfunktionen tillföras resurser och kompetens för sina nya uppgifter. Vi bedömer att en förstärkt personalenhet t.ex. skulle kunna tillföra rekryteringsarbetet ytterligare sakkunskap och ett tydligare myndighetsperspektiv genom en mera aktiv medverkan i rekryteringsprocessen.

Vi föreslår också att Boverket, som en del i kapacitetsuppbyggnaden, utvecklar och implementerar förbättrade metoder, stödsystem och arbetssätt för att kunna styra och följa upp resultat och effekter av det samlade arbetet med kompetensförsörjningen.

Det kan t.ex. gälla att anpassa och tillämpa ändamålsenliga policyer, riktlinjer, avtal, program etc. som instrument för att styra olika personal- och lönepolitiska insatser utifrån gemensamma synsätt. Det handlar också om att utveckla olika analysinstrument, exempelvis kompetensanalyser och löneanalyser, för att både kunna planera framtida insatser och att utvärdera genomförda insatser. En del av detta utvecklingsarbete pågår redan inom Boverket.

• Sida 104
•  Original

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet Andreas Carlgren

Regeringen beslutade den 11 september 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera Boverkets verksamhet och redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning.

Länsöverdirektören Göran Bengtsson förordnades samma dag att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om Boverket.

Till huvudsekreterare förordnades den 12 september 2008 departementsrådet Bengt Arwidsson.

Följande personer har varit adjungerade till sekretariatet och har på uppdrag bidragit med underlag under perioden december 2008 till april 2009. Översiktsplanechefen Karin Elfström har bidragit med underlag till kap. 5 Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Arkitekten Göran Ekblad har bidragit med underlag till kap. 6 Byggande och förvaltning. Anders Lindbom och Jonas Tagizadeh vid Institutet för bostads- och urbanforskning har bidragit med underlag till kap. 7 Boendefrågor samt bilagan Den nya bostadspolitiken. Nils Eklund, Johan Brandt och Håkan Dahlström vid Ekonomistyrningsverket har bidragit med underlag om ekonomi- och verksamhetsstyrning. Folke Hansson vid Swedeval Utvärdering har bidragit med underlag till kap. 8 Bidragshantering samt om kompetensförsörjning och konsultanvändning. Rådmannen Anders Bengtsson har bidragit med underlag till uppgifter enligt lag och förordning och förslag till instruktion.

Vidare har arkitekterna Erland Ullstad och Erik Casten Carlberg bidragit med inspel beträffande Boverkets roll framgent inom områdena samhällsplanering och hushållning med mark och vatten.

• Sida 477
•  Original

Textmässig layout har utförts av Eva Gatsinzi vid Regeringskansliets kommittéservice. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Myndighet för samhällsbyggande – en granskning av Boverket (SOU 2009:57).

Stockholm i juni 2009

Göran Bengtsson

/Bengt Arwidsson

• Sida 478
•  Original

Förkortningar och begrepp

BBR Boverkets byggregler (BFS 1993:57)

BETSI Byggnaders energi, teknisk status och innemiljö. Regeringsuppdrag till Boverket att undersöka tillståndet i byggnader.

BFS Boverkets författningssamling

BIC Byggsektorns innovationscentrum

BKN Statens bostadskreditnämnd

BKR Boverkets konstruktionsregler (BFS 1993:58)

Bostadsförsörjningslagen Lag (2000:1383) om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar

BoI Förordning (2007:1065) med instruktion för Boverket

BVF/byggnadsverksförordningen

Förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

BVL/byggnadsverkslagen Lag (1994:847) om tekniska egen-

skapskrav på byggnadsverk, m.m.

11

• Sida 484
•  Original

Byggproduktdirektivet Rådets direktiv (89/106/EEG) av

den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter

BÄR Boverkets allmänna råd om ändring av byggnad

ESV Ekonomistyrningsverket

Formas Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad

Hushållningsförordningen Förordning (1998:896) om hus-

hållning med mark- och vattenområden m.m.

Marknadskontroll- förordningen

Förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor

MB/miljöbalken Miljöbalk (1998:808)

PBF Plan- och byggförordning (1987:383)

PBL Plan- och bygglag (1987:10)

SCC EU:s ständiga byggkommitté

SIDA Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete

SKL Sveriges kommuner och landsting

SIS Swedish Standards Institute

SOU Statens offentliga utredningar

12

• Sida 485
•  Original

13

SWEDAC Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll

Tillsynsförordningen Förordning (1998:900) om tillsyn

enligt miljöbalken

• Sida 486
•  Original

Sammanfattning

Övergripande

Utredningens uppdrag har varit att analysera Boverkets verksamhet, redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning samt lämna förändrings- och författningsförslag i den mån sådana behövs.

Utredningen har i enlighet med direktiven närmare granskat Boverkets uppgifter och roller i arbetet med ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande, myndighetens verksamhet, finansiella och personella resurser samt arbetets inriktning, mål, resultat och prioriteringar. Granskningen har innefattat en omfattande kartläggning och en analys av verksamheten vid Boverket. Utredningen har vidare undersökt omvärldens krav och förväntningar på myndighetens verksamhet och studerat regeringens styrning av verksamheten.

Vid analysen har utredningen använt en indelning av Boverkets huvudsakliga verksamhet i områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor och Bidragshantering. Utredningen har bl.a. funnit att både förutsättningarna för och omvärldens bedömningar av Boverkets verksamhet skiljer sig åt beroende på vilket av verkets områden som avses. Regeringskansliets styrning av Boverket sker i praktiken direkt mot de olika områdena från olika departement, men i olika utsträckning vad gäller verksamhet respektive finansiering.

Utredningen har vidare funnit att vissa övergripande förhållanden påverkar Boverkets möjligheter att genomföra sina författningsenliga uppgifter. I Regeringskansliets utvecklingsarbete med myndighetsstyrningen konstateras att det saknas helhetsperspektiv i regeringens styrning av olika myndigheter som har särskilda uppgifter inom ramen för en viss politik. Olika departement styr sina myndigheter utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en gemensamt utvecklad politik. För hållbart samhällsbyggande finns inte någon gemensamt utvecklad politik, och för Boverkets del

15

• Sida 487
•  Original

handlar problemet därför också om att olika departement styr Boverket utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik.

Enligt utredningens mening bör en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande utformas som kan ge ett samlat helhetsperspektiv som underlag för regeringens samordnade styrning av Boverket och andra berörda myndigheter.

Utredningens övergripande bedömning är att Boverket har svårt att hantera nya frågor och akuta uppdrag med omprioritering av resurser. Långsiktigt strategiskt tänkande och egna utvecklingsprojekt får alltför lite utrymme i verksamheten, och det blir svårt att fokusera verksamheten. Utredningen anser att de ovan nämnda förutsättningarna för myndighetens verksamhet har bidragit till detta. Men det finns också brister i det interna arbetet bl.a. när det gäller strategisk styrning, prioritering och uppföljning. Vid Boverket pågår ett arbete för att utveckla verksamheten. Utredningen bedömer att förändringsarbetet bör fortsätta och lämnar i betänkandet förslag till åtgärder.

Utredningen finner att även regeringens arbete i förhållande till verket behöver utvecklas. Regeringens styrning bör ske i samordnad form inom ramen för en samlad politik för hållbart samhällsbyggande.

Utredningen anser att ett namn på myndigheten som är inarbetat och accepterat har fördelar. Om regeringen ändå skulle vilja ge myndigheten ett nytt namn förordar utredningen namnet Myndigheten för samhällsbyggande.

Utredningen lämnar ett förslag till en ny instruktion för Boverket i avsnittet Författningsförslag. Förslaget bygger i första hand på de uppgifter som Boverket i dag åläggs genom instruktion och regleringsbrev, men innefattar också utredningens förslag till nya uppgifter för Boverket

Utredningens bedömningar och förslag redovisas sammanfattande i det följande.

16

• Sida 488
•  Original

Boverkets verksamhet

Verksamhet och resultat

Boverkets verksamhetsområde är mycket brett och griper in i eller berör en mängd andra myndigheters ansvarsområden. Till uppgifter och ansvar enligt instruktionen kommer Boverkets ansvar enligt bl.a. PBL och PBF, dess uppdrag och uppgifter enligt byggnadsverkslagen samt ett stort antal regeringsförordningar inom områdena Byggande och förvaltning och Boendefrågor. Utöver det rent författningsreglerade kommer uppdrag och uppgifter enligt regleringsbrev, deltagande i olika externa projekt samt remissyttranden och utredningar.

De grundläggande uppgifterna inom områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor och Bidragshantering har inte förändrats sedan Boverket bildades 1988. Under 2000-talet har verksamhetsövergripande uppgifter om tillgänglighet, miljö och energi tillkommit. Inom området Bidragshantering har de generella produktionsstöden för bostadsbyggande i början av 1990-talet efter hand avlösts av selektiva stöd för energieffektivisering och stöd för bostadsbyggande i särskild form.

Enligt ESV:s rapport är Boverket en välskött myndighet. Verket uppfyller kraven i det ekonomiadministrativa regelverket och svarar i stort väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. Utredningen har funnit att verksamheten ändå inte fullt ut möter Boverkets avsedda uppgifter, och att verket inte alltid lever upp till de krav och förväntningar som Regeringskansliet och omvärlden i övrigt ställer på Boverket.

Utredningens övergripande bedömning är att Boverket har svårt att hantera nya frågor och akuta uppdrag med omprioritering av resurser. Verkets situation med en i hög grad sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning ger inte utrymme för vare sig övergripande och strategiskt tänkande eller självständig utveckling av verksamheten.

Utredningen bedömer att det förändringsarbete som påbörjats för att utveckla verksamheten bör fortsätta och lämnar i det följande några förslag till åtgärder.

17

• Sida 489
•  Original

Verksamhetsstyrning och organisation

Utredningen bedömer att det behövs en statlig myndighet med ansvar för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Utredningen anser att myndighetens huvudsakliga ansvarsområden bör vara Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning samt Boendefrågor. Grundläggande ansvar och centrala uppgifter inom respektive område beskrivs i det följande.

Utredningen anser att följande riktlinjer bör gälla för myndighetens verksamhet.

Myndigheten ska ha auktoritet i sin kärnverksamhet och arbeta medborgarorienterat, rättssäkert och effektivt i sin författningsenliga verksamhet Myndigheten ska arbeta med kunskapsuppbyggnad och metodutveckling. I arbetet ska myndigheten vara användartillvänd och i sin utåtriktade verksamhet prioritera sådant arbete som leder till handfasta verktyg för tillämparna. Den ska arbeta med konkret och robust vägledning och information, baserad på nationella mål, gällande lagstiftning, relevant domstolspraxis samt på en systematisk erfarenhetsåterföring från kommuner, länsstyrelser, näringsliv och andra aktörer. E-förvaltningen bör utvecklas i verksamheten med bl.a. fler e-tjänster. Slutligen bör myndigheten aktivt driva frågor om ett hållbart samhällsbyggande, bl.a. gentemot andra myndigheter. Verksamheten bör genomsyras av ett proaktivt förhållningssätt för att identifiera och förebygga problem inom myndighetens verksamhetsområde.

Utredningen föreslår att

• Boverket utvecklar en sammanhållen styrning från tolkning av verkets uppdrag till en uppföljning av verksamhetens resultat.
• Boverket utvecklar strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet.
• Boverket utvecklar en samlad och strategisk styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen.
• Boverket utvecklar sin ekonomistyrning till en integrerad del av verksamhetsstyrningen.
• Boverket ser över sin organisation i syfte att ge förutsättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten.

18

• Sida 490
•  Original

• Regeringen ger Boverket ökade möjligheter att påverka forskning och utveckling inom området hållbart samhällsbyggande.

Som stöd för utvecklingen av verksamheten behövs kunskaper och utvecklade strategier beträffande sakfrågorna. Men utredningen anser att det även behöver utvecklas underlag i form av strategier för olika arbetsformer och arbetssätt, bl.a. beträffande

-

erfarenhetsåterföring,

-

information, stöd och råd samt medborgardialog,

-

kunskapsuppbyggnad och metodutveckling,

-

forskning,

-

samarbete med andra centrala myndigheter,

-

samarbete med länsstyrelserna,

-

samarbete med kommunerna,

-

samarbete inom EU och internationellt,

-

samordnande, stödjande och pådrivande arbete, samt

-

användning av e-förvaltning.

Samhällsplanering och bebyggelseutveckling

Det grundläggande uppdraget inom området bör vara att

-

på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen,

-

se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, och att

-

samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

19

• Sida 491
•  Original

Utredningen anser att följande uppgifter bör vara centrala i Boverkets verksamhet framgent inom området.

• Följa tillämpning och effekter av regelsystemet enligt plan- och bygglagstiftningen och miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Främja en ändamålsenlig och lika tillämpning i alla delar av landet genom vägledning och kunskapsförmedling samt genom kunskapsuppbyggnad och metodutveckling initiera förbättringar.
• Utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet. Följa och analysera utvecklingen samt verka för en stärkt roll för samhällsplaneringen i arbetet med en hållbar utveckling.
• Utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering.
• Företräda en helhetssyn i samhällsplaneringen och främja samordningen av statliga intressen.
• Regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling.
• Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.
• Biträda regeringen.
• Följa och delta i arbetet på området inom EU och internationellt.

Utredningen bedömer att verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling inte fullt ut möter Boverkets avsedda uppgifter inom området och noterar att Boverket inte alltid lever upp till de förväntningar som andra myndigheter har när det gäller samarbete och engagemang.

Utredningen konstaterar att användningen av resurserna inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling splittras på många aktiviteter, vissa med oklart syfte. Aktiviteternas nytta för externa mottagare står inte alltid i relation till den nedlagda arbets-

20

• Sida 492
•  Original

insatsen. Utredningens uppfattning är att arbetet med handfasta råd till kommuner och länsstyrelser inte givits tillräckligt hög prioritet av Boverket Utredningen anser att verksamheten inom området behöver utvecklas och föreslår i betänkandet åtgärder för att fokusera och höja effektiviteten i verksamheten.

Utredningen konstaterar vidare att det saknas en samlad politik för hållbart samhällsbyggande på övergripande nivå. Utvecklingen på samhällsbyggnadsområdet medför att behovet av ett regionalt, sektorsövergripande perspektiv i den fysiska samhällsplaneringen ökar. Det finns också ett behov av nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet.

Utredningen föreslår att

• Boverket ska bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling samt utveckla former för erfarenhetsåterföring, kunskapsförmedling och vägledning.
• Boverket ska främja samordningen av statliga intressen och verka för en bättre tillämpning av miljöbalkens hushållningsbestämmelser.
• Boverket ska utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet.
• Boverket ska utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering.
• Boverket ska regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling.

Byggande och förvaltning

Det grundläggande uppdraget inom området bör vara att

-

se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, och att

-

samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

21

• Sida 493
•  Original

Utredningen anser att följande uppgifter bör vara centrala i Boverkets verksamhet framgent inom området.

• I arbetet med föreskrifter främja enkla och effektiva regelverk och andra styrmedel som i ett livscykelperspektiv verkar för effektiv resurs- och energianvändning, god tillgänglighet samt god inomhusmiljö i byggande och förvaltning.
• Främja lika tillämpning av regelsystemet i alla delar av landet genom vägledning och uppföljning.
• Följa tillämpning och effekter av regelsystemet samt genom kunskapsuppbyggnad, metodutveckling och kunskapsförmedling initiera förbättringar.
• Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.
• Biträda regeringen.
• Följa och delta i arbetet på området inom EU och internationellt.

Verksamheten inom området Byggande och förvaltning är till stora delar regelstyrd genom Boverkets föreskriftsrätt i bl.a. PBF och BVF. Utredningen konstaterar att arbetet i hög grad koncentreras på uppgiften att skriva föreskrifter. Uppdraget att utöva uppsikt genom att följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av regelverket för att vid behov vidta eller föreslå förändringar får stå tillbaka. För att uppdragen ska kunna utföras på ett tillfredsställande sätt bör enligt utredningens mening verksamheten bedrivas utifrån en helhetssyn som bygger på kunskap om såväl byggregelsystemet i dess helhet som dess tillämpning i praktiken.

Utredningen föreslår att

• Boverket ska bedriva verksamheten utifrån en helhetssyn som bygger på kunskap om såväl byggregelsystemet i dess helhet som dess tillämpning i praktiken.
• Boverkets byggregler förenklas och ges en ny struktur.

22

• Sida 494
•  Original

• Boverket får ansvar för tillsynsvägledning i byggtillsynen.
• Boverket får ett uttalat ansvar för kulturhistoriskt värdefulla byggnader.

Boendefrågor

Det grundläggande uppdraget inom området bör vara att

-

upprätthålla en samlad kompetens och kunskap om boendefrågorna för att kunna lämna underlag för åtgärder inom området, och att

-

samordna och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Utredningen anser att följande uppgifter bör vara centrala i Boverkets verksamhet framgent inom området.

• Tillhandahålla en samlad kunskap om tillstånd och utveckling beträffande boendefrågorna, bland annat genom prognoser och utvärderingar av effekterna av olika insatser.
• Lämna underlag för samt förslag till åtgärder beträffande bostadsmarknaden. Därvid särskilt följa utvecklingen beträffande och föreslå åtgärder som kan förbättra situationen för utsatta individer och grupper samt integration i boendet.
• Särskilt uppmärksamma byggproduktionens villkor med hänsyn till faktorer som byggkostnader, kvalitet och behov av tillgänglighet, energieffektivitet och klimatanpassning.
• Regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande boendet och dess förutsättningar.
• Samordna och stödja länsstyrelsernas och kommunernas verksamhet med boendefrågor.
• Biträda regeringen.
• Följa och delat i arbetet på området inom EU och internationellt.

23

• Sida 495
•  Original

Utredningen konstaterar att det finns ett ökande behov av information om utveckling och tillstånd på bygg- och bostadsmarknaden. Med en avreglerad bostadsmarknad följer ett ökat samhälleligt behov av att överblicka marknadens funktionssätt. Villkoren för såväl nyproduktion som ombyggnad och upprustning behöver följas med hänsyn till faktorer som byggkostnader, kvalitet och anpassning till frågor som tillgänglighet, miljö, energieffektivitet och klimateffekter. Vidare behöver situationen för utsatta grupper som unga, hemlösa, äldre och studerande följas liksom bl.a. frågor om integration och segregation i boendet och sambanden mellan arbets- och bostadsmarknaderna. Effekter av åtgärder behöver följas upp och förslag till nya åtgärder utformas. Enligt utredningen bör Boverkets uppgifter framgent främst vara att tillhandahålla en samlad kompetens för kunskap om boendefrågorna och att kunna lämna underlag för åtgärder inom området.

Utredningen föreslår att

• Regeringen ger en och samma myndighet ett samlat myndighetsansvar för området Boendefrågor.
• Myndigheten ska tillhandahålla en samlad kunskap om tillstånd och utveckling beträffande boendefrågorna.
• Myndigheten ska lämna förslag till förbättringsåtgärder beträffande bostadsmarknaden, särskilt för utsatta individer och grupper, integrationen i boendet och byggproduktionens villkor.
• Myndigheten ska regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande boendet och dess förutsättningar.

Boverket och Statens bostadskreditnämnd har i dag överlappande ansvar inom området Boendefrågor. För att uppnå slagkraft och auktoritet i arbetet inom området anser utredningen att frågorna bör samlas till en och samma myndighet som får ett självständigt uppdrag att bedriva verksamheten i nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området. Myndigheten bör ha en utvecklad och löpande dialog med berörda departement.

Utredningen redovisar tre alternativa förslag att föra det samlade ansvaret för området Boendefrågor till en myndighet:

24

• Sida 496
•  Original

• Boverket ges det samlade myndighetsansvaret för området

Boendefrågor.

• BKN ges det samlade myndighetsansvaret för området

Boendefrågor.

• Boverket och BKN läggs samman till en myndighet som får det samlade ansvaret för området Boendefrågor.

Utredningen anser att valet av alternativ är en fråga för regeringens avgörande och förordar inte något av förslagen. Utredningen noterar dock att regeringen flera gånger uttalat ambitionen att minska antalet små myndigheter och att lägga samman myndigheter med näraliggande verksamheter. Enligt utredningens mening bör åtgärder beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna föregås av en djupare konsekvensanalys.

Bidragshantering

Utredningens samlade bedömning är att Boverkets roll i bidragshanteringen och myndighetens bidragsverksamhet fungerar väl. Enligt utredningens uppfattning klarar Boverket i de flesta avseenden de operativa uppgifter som verksamheten ställs inför när det gäller effektivitet, service och kvalitet i bidragshanteringen.

Utredningens analys visar ändå på att behov av att utveckla och förbättra verksamheten på vissa punkter.

Utredningen föreslår att

• Regeringen genomför en översyn av styrning och finansiering av bidragshanteringen inom området hållbar samhällsbyggnad.
• Regeringen inför resultatkrav på handläggningstiderna i överklagade ärenden.
• Boverket utvecklar en förbättrad dialog vid införandet av nya stödformer.
• Boverket prioriterar införandet av e-tjänster för bidragsansökningar.
• Boverket utvecklar tillsynen över bidragshanteringen.

25

• Sida 497
•  Original

• Boverket bygger ut kapaciteten för arbete med uppföljning, utvärdering och konsekvensanalyser.
• Boverket ser över styrning och organisation för bidragsverksamheten.

Regeringens styrning

Utredningen har funnit att regeringens styrning inte lämnar mycket utrymme för Boverkets ledning att bedriva verksamheten i ett långsiktigt strategiskt perspektiv. Samtidigt saknas ett helhetsperspektiv som utgångspunkt för regeringens styrning av Boverket. Utgångspunkterna för Regeringskansliets styrning av Boverket är dels de olika författningsenliga förutsättningarna för verksamheterna inom de olika områdena, dels att finansieringen sker via förvaltningsanslag och sakanslag från olika berörda departement. Det ger förutsättningar för styrningen som avspeglar sig i ett regleringsbrev med splittrad karaktär.

Utredningen konstaterar sammanfattningsvis – något tillspetsat – att olika departement styr Boverket utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik i en sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning med en finansiell styrning av bekräftande karaktär.

Utredningen föreslår att

• Regeringen utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande som underlag för styrningen av Boverket och andra berörda myndigheter.
• Boverkets instruktion förtydligas och konkretiseras beträffande Boverkets uppgifter. Boverket bör få till uppgift att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering.
• Regleringsbrevet används i huvudsak för särskilda uppdrag, organisationsstyrning och finansiell resursstyrning.
• Finansiering av Boverkets långsiktiga verksamhet från berörda departement sker via Boverkets förvaltningsanslag.

26

• Sida 498
•  Original

27

• Berörda departement samordnat utvecklar den löpande styrningen för olika verksamheter i dialog med Boverket.

Resurser

Utredningen föreslår att regeringen utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande som underlag för styrningen av Boverket och andra myndigheter och att Boverket ska fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering.

Det är enligt utredningens uppenbart att Boverkets nya uppgift kommer att kräva resurstillskott både i form av medel och kompetens. Verksamheten kommer att beröra en mängd sektorsområden för olika frågor som infrastruktur, energi, landsbygdsutveckling, regional utveckling, miljö med flera. Utredningen föreslår att finansieringen av Boverkets samordningsuppgift sker genom tillskott från de anslag inom olika utgiftsområden som finansierar den verksamhet som bedrivs inom respektive sektorsområde. Utredningen bedömer att uppgiftens omfattning och det därmed följande resursbehovet kan klargöras närmare först i samband med utvecklingen av politiken för ett hållbart samhällsbyggande.

Utredningen föreslår vidare att regeringen ger Boverket ökade möjligheter att påverka forskning och utveckling inom området hållbart samhällsbyggande samt att ett Råd för forskning om planering, byggande och boende inrättas vid Boverket som stöd för verksamheten.

För att finansiera verksamheten föreslår utredningen att Boverket tillförs resurser, inledningsvis ca 5 mnkr per år som efterhand ökas till ca 20 mnkr per år. Forskning om byggande och samhällsplanering finansieras i huvudsak av Formas, och utredningen föreslår att finansieringen av Boverkets forskningsresurser sker genom överföring av medel från Formas forskningsanslag.

Utredningens bedömning är att övriga förslag tills vidare bör kunna hanteras genom omprioriteringar inom ramen för Boverkets nuvarande resurser. Boverket bör vid en lämplig tidpunkt efter genomförandet till regeringen redovisa en uppföljning av förändringsarbetet med en konsekvensanalys som bl.a. visar huruvida ytterligare resurser behövs för den utvecklade verksamheten.

• Sida 499
•  Original

Författningsförslag

Förslag till förordning med instruktion för Boverket

Härigenom föreskrivs följande

Boverkets allmänna ansvar och uppgifter

1 § Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen och för boendefrågor. Myndigheten ansvarar också för den centrala administrationen av olika förekommande statliga stöd inom sitt verksamhetsområde.

Myndigheten ska fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering och ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor samt för handikappfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde.

Myndighetens verksamhet innefattar följande ansvarsområden: Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Boendefrågor samt Byggande och förvaltning.

2 § Boverket ska inom sitt verksamhetsområde

1. främja ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande som värnar en god arkitektur och en god kvalitet i byggandet och som innebär att planering, byggande och förvaltning av den byggda miljön sker på ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart sätt,

2. verka för att kulturhistoriska värden beaktas i beslut som rör byggande eller bebyggelse,

3. främja en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem,

4. främja en effektiv, rättssäker och enhetlig tillämpning av lagar och förordningar och användning av andra styrmedel,

29

• Sida 500
•  Original

5. se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är enkla och kostnadseffektiva, samt

6. beakta de konsekvenser som myndighetens beslut och verksamheten i övrigt kan få i frågor som rör boendesegregation, folkhälsa och jämställdhet samt barn, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, funktionshindrade eller andra grupper av befolkningen.

3 § Boverket ska inom sitt verksamhetsområde

1. utveckla utvärderings- och analysmetoder,

2. följa upp och utvärdera utvecklingen i fråga om planering, byggande och boende,

3. bygga upp och sprida kunskaper om gällande och nya regler, vägledande praxis m.m., samt utveckla metoder för tillämpningen,

4. organisera kontinuerligt erfarenhetsutbyte samt i övrigt vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till kommuner, länsstyrelser och andra berörda aktörer,

5. följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen samt föreslå åtgärder och ändringar för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås,

6. biträda regeringen med yttranden och utredningar m.m., samt

7. bidra med kunskapsunderlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt, inom EU och internationellt.

Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling

4 § Boverket ska verka för en stärkt roll för samhällsplaneringen i arbetet för att nå en hållbar utveckling. Myndigheten ska utarbeta nationella och sektorsövergripande strategier inom samhällsbyggnadsområdet och ta fram metoder för att hantera mellankommunala och regionala frågor i en sektorsövergripande samhällsplanering.

Myndigheten ska verka för

1. att det regionala perspektivet utvecklas och beaktas i kommunernas fysiska planering och att mellankommunal samverkan främjas,

2. att kommunernas översiktsplanering utvecklas, hålls aktuell, används som beslutsunderlag och beaktas i det regionala tillväxtarbetet, samt

30

• Sida 501
•  Original

3. att länsstyrelsens verksamhet att samordna och tillhandahålla underlag om nationella mål, riksintressen och övriga statliga intressen utvecklas.

5 § Boverket ska verka för en samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap.19–21 §§miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10) samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. miljöbalken.

Myndigheten ska följa och ge stöd för tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, särskilt länsstyrelsernas verksamhet beträffande

1. tillsyn över plan- och byggnadsväsendet,

2. samråd och granskning av planer enligt plan- och bygglagen,

3. överklaganden av kommunens beslut,

4. prövning enligt 12 kap. plan- och bygglagen av kommunens beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser, m.m.

5. hantering av överklagade beslut om detaljplan och områdesbestämmelser, samt

6. hantering av överklagande av beslut om bygglov och förhandsbesked.

Av 1 kap. 8 § plan- och bygglagen framgår att Boverket ansvarar för uppsikt enligt den lagen.

6 § Boverket ska delta i samarbete inom EU och internationellt och arbeta för ett ökat utbyte av erfarenheter om planeringsmetoder för en hållbar utveckling av regioner städer, tätorter och landsbygd.

Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Boendefrågor

7 § Boverket ska främja en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad och vara pådrivande i arbetet för att nå en ökad integration i boendet.

Myndigheten ska följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden samt utvärdera effekterna av olika insatser.

Myndigheten ska tillhandahålla underlag för och lämna förslag till regeringen om åtgärder beträffande bostadsmarknaden, särskilt om sådana åtgärder som kan förbättra situationen för utsatta individer och grupper,

31

• Sida 502
•  Original

främja integrationen i boendet, samt förbättra villkoren för byggproduktionen.

8 § Boverket ska stödja länsstyrelserna i deras uppdrag att ta fram regionala analyser av bostadsmarknaderna.

9 § Boverket ska delta i samarbete inom EU och internationellt avseende boendefrågor.

Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Byggande och förvaltning

10 § Boverket ska verka för att frågor om resurshushållning, energieffektivisering, säkerhet, en god inomhusmiljö, tillgänglighet samt produkters livscykel beaktas i samband med beslut och åtgärder som har betydelse för den byggda miljön.

11 § Boverket ska genomföra en effektiv marknadskontroll som säkerställer att byggprodukter, som gjorts tillgängliga på marknaden, uppfyller gällande krav enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och enligt produktsäkerhetslagen (2004:451). I dessa frågor ska myndigheten samarbeta med andra nationella och internationella aktörer inom ansvarsområdet.

12 § Boverket ska följa, vägleda och stödja kommunernas tillsyn och kontroll enligt 9 kap. plan- och bygglagen.

13 § Boverket ska delta i samarbete inom EU och internationellt i arbetet med att harmonisera regler om egenskapskrav för byggnader och för byggprodukter.

32

• Sida 503
•  Original

Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Miljö och energi

14 § Boverket ska bygga upp och sprida kunskaper om sektorns miljöpåverkan och dess utveckling samt utveckla kostnadseffektiva åtgärder för att nå miljömålen.

Myndigheten ansvarar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Myndigheten har även ett särskilt sektorsansvar inom miljömålsarbetet och det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål.

Myndigheten ska i fråga om sitt miljömålsarbete rapportera till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda med rådet om vilken rapportering som behövs.

15 § Boverket har ett särskilt ansvar för att främja utbyggnaden av vindkraft i enlighet med det planeringsmål som riksdagen har beslutat.

Boverkets rapporteringskrav

16 § Boverket ska årligen, senast den 31 mars, till regeringen redovisa en nationell sammanställning över läget i landet beträffande samhällsbyggande, planering och boende.

Uppdragsverksamhet

17 § Boverket får inom sitt verksamhetsområde bedriva uppdragsverksamhet i Sverige och utomlands.

Ledning

18 § Boverket leds av en myndighetschef.

Insynsråd

19 § Vid Boverket ska det finnas ett insynsråd som består av högst tio ledamöter.

33

• Sida 504
•  Original

Samlingslokaldelegationen

20 § Inom Boverket finns Samlingslokaldelegationen som är ett särskilt beslutsorgan. Delegationen avgör ärenden om statligt stöd till allmänna samlingslokaler, till vissa icke-statliga kulturlokaler och till folkparksteatrar. Detta gäller inte ärenden som rör regelgivning eller förslag till anslagsframställningar.

21 § Samlingslokaldelegationen består av en ordförande och högst åtta andra ledamöter.

Delegationen är beslutför när ordföranden och minst fyra andra ledamöter är närvarande.

22 § Samlingslokaldelegationen ansvarar själv för sina beslut.

Samlingslokaldelegationen ansvarar för sin verksamhet inför myndighetschefen.

23 § Myndighetschefen ansvarar inför regeringen för att Samlingslokaldelegationen tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att delegationens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.

Anställningar och uppdrag

24 § Generaldirektören är myndighetschef.

25 § Regeringen utser ordföranden och övriga ledamöter i Samlingslokaldelegationen för en bestämd tid. Delegationen utser inom sig en vice ordförande.

Personalfrågor

26 § Vid Boverket ska det finnas en personalansvarsnämnd.

27 § Boverket ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101).

34

• Sida 505
•  Original

35

Internrevision

28 § Boverket ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228).

Avgifter

29 § Boverket får ta ut avgifter för den uppdragsverksamhet som avses i 17 § enligt grunder som verket fastställer efter samråd med

Ekonomistyrningsverket.

• Sida 506
•  Original

2.5. Övergripande analys

Utredningen kan konstatera att omvärldens bild av och uppfattning om Boverket är splittrad (se avsnitt 2.4.1). Synpunkterna varierar beroende på vilken av Boverkets verksamheter som avses.

Utredningen finner att många av synpunkterna stämmer överens med de iakttagelser utredningen gjort angående Boverkets verksamhet. Utredningen bedömer att de förslag som de flesta av dessa synpunkter genererar ryms väl inom Boverkets nuvarande författningsenliga uppgifter. De representerar i själva verket ganska självklara inslag i verksamheten hos en myndighet med det ansvar och uppgifter som Boverket har, och de är också i huvudsak i linje med utredningens förslag angående Boverkets centrala uppgifter framgent (se avsnitt 2.6.1).

En naturlig fråga är hur det kommer sig att Boverkets verksamhet i dag ger upphov till denna – visserligen inte entydiga – omvärldsbild av en verksamhet med i vissa avseenden rent dysexekutiva inslag. Utredningen kan konstatera att orsakssammanhangen är komplicerade med såväl historiska som organisatoriska, styrningsmässiga och andra aspekter. Det handlar bl.a. om Boverkets inre organisation och styrning, Regeringskansliets samordning och styrning av Boverket och samverkan mellan Boverket och Regeringskansliet. Det handlar också om sektorisering i verksamheterna.

Boverket

Boverkets uppgifter har beträffande verkets huvudsakliga verksamhetsområden inte förändrats i grunden sedan verket bildades 1988 (se avsnitt 3.2). Sättet att utföra uppgifterna har däremot varierat under olika perioder.

När Boverket bildades och flyttade till Karlskrona nyrekryterades större delen av personalen. Inriktningen var att det nya verket skulle bli ett kunskapsverk och inte ett förvaltande verk, och personalen rekryterades i enlighet därmed. Boverket präglades de första åren av en nybyggaranda. Generaldirektörens devis var ”låt

57

• Sida 526
•  Original

hundra blommor blomma!”. Organisationen var platt med sex avdelningar direkt under generaldirektören. Omkring en tredjedel av dagens experter och utredare på Boverket anställdes under denna period.

Den nya generaldirektören införde 2000 en ny organisation. Två divisioner med vardera tre enheter och fyra stödenheter inrättades. Divisionerna leddes av varsin divisionschef och stödenheterna av generaldirektören. Divisionschefernas roll blev i praktiken inte så mycket att styra divisionerna utan främst att företräda Boverket utåt. Det gav enhetscheferna stort utrymme och bäddade för en mer decentraliserad intern styrning av Boverkets verksamhet.

2005 tillsattes en överdirektör som var generaldirektörens ställföreträdare, chef för stödenheterna och verksledningens kansli samt multiprojektledare. Ansvarsförhållandena i ledningen blev otydliga och beslutsvägarna blev längre. Boverket fick en ledning med begränsat inflytande.

Regeringskansliet

I Regeringskansliet har ansvaret för Boverket och dess huvudsakliga verksamhetsområden skiftat mellan departementen flera gånger sedan Boverket bildades. (Se avsnitt 4.2.3). Regeringskansliets huvudmän för Boverket och dess olika verksamheter har i olika omgångar varit placerade på Bostads-, Miljö-, Finans-, Inrikes- och Näringsdepartementen. Ansvaret för Boverket och dess samtliga verksamhetsområden samlades 2002 till Miljödepartementet och är kvar där förutom Boendefrågorna som flyttades till Finansdepartementet 2007.

Boverket styrs huvudsakligen av instruktionen, övriga författningar och det årliga regleringsbrevet med finansiering.

Boverkets instruktion är allmänt sett inte särskilt tydlig och konkret, och det övriga författningsstödet för Boverkets verksamhet har olika omfattning för verkets olika områden. Området Bidragshantering styrs relativt detaljerat och Bygg och förvaltning till stora delar av särskilda förordningar. Området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling har endast författningsstyrd uppsikt och Boendefrågor styrs utan annat författningsstöd än instruktionen. (Se avsnitt 3.3.). Förhållandet avspeglar sig i omvänd ordning i regleringsbrevet på så sätt att områdena Boendefrågor och Samhällsplanering och bebyggelseutveckling får mest instruktioner om

58

• Sida 527
•  Original

hur sakverksamheten ska bedrivas medan Bidragshanteringen främst får återrapporteringskrav om den verksamhet som bedrivs.

En tydligare författningsstyrning skulle enligt utredningens mening ge Boverket en mer långsiktig och tydlig roll och större möjligheter att bygga upp och befästa sin auktoritet på området.

Boverket har inga resurser till forskning och utveckling. Detta är en brist både för utvecklingen av den egna verksamheten och i samarbetet med andra myndigheter. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet med möjlighet att till bidra till viss finansiering behövs för att verket ska kunna bedriva sin verksamhet med auktoritet. (Se avsnitt 3.7.3).

Av de anslag Boverket disponerade för 2008 beslutades ca 10 % inom Miljödepartementets utgiftsområde. Häri inryms Boverkets hela förvaltningsanslag. Övriga 90 % var sakanslag (till olika stöd och bidrag) som beslutades inom övriga berörda departements utgiftsområden. (Se avsnitt 4.2.3). Det är normalt förvaltningsanslaget som finansierar personalresurserna, även om det med sakanslagen ofta följer viss finansiering av administration (se kap. 8).

Regeringskansliets styrning av Boverket sker i praktiken direkt mot olika områden från olika departement, men i olika utsträckning vad gäller verksamhet respektive finansiering.

Boverket och Regeringskansliet

En stor del av myndighetshandläggarens regleringsbrevsarbete handlar om att anpassa de krav på Boverkets verksamhet som kommer från det egna och andra departement till de resurser som finns tillgängliga. Större uppdrag måste normalt åtföljas av finansiering eftersom de annars tvingar fram en nedprioritering av andra verksamheter. Det är emellertid i praktiken svårt att få ett departement att finansiera en verksamhet vid ett annat departements myndighet. (Se avsnitt 4.2.3)

Regleringsbrevet har stor betydelse för Boverkets verksamhetsplanering och faktiska verksamhet. Boverkets verksamhetsplan för 2009 bygger för sakverksamhetens del huvudsakligen på regleringsbrevets mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Även om det varierar mellan enheterna så består enheternas verksamheter i hög grad av uppgifter från uppdrag och återrapporteringskrav i regleringsbreven. Under de senaste åren har utformningen av innehållet till inte oväsentlig del skett i samtal mellan handläggare på de olika

59

• Sida 528
•  Original

berörda departementen och handläggare och enhetschefer på verket, utan att divisions- eller myndighetsledningen gjort några tydliga avvägningar. På så vis har regleringsbreven kanske i högre grad speglat enheternas agenda på respektive håll än Boverkets och Regeringskansliets gemensamma agenda. (Se avsnitt 4.2.2).

Den sektoriserade bostadspolitiken

Boverkets verksamheter bedrivs i huvudsak inom områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor samt Bidragshantering. Sett till det praktiska arbetet kan områdena uppfattas som sinsemellan relativt väsenskilda. Sett ur ett medborgerligt och samtidigt övergripande perspektiv framträder bakgrunden för sambanden mellan områdena tydligare.

Figur 2.1 Övergripande samband mellan Boverkets verksamheter

Planera

Byg ga Boende

Hushålla Livsmiljö

I regeringens proposition 1987/88:37 om ett nytt plan- och bostadsverk angavs att målet för samhällsbyggandet är att alla människor nu och i framtiden ska tillförsäkras en god miljö och goda sociala levnadsvillkor samt att den fysiska planeringen och bostadspolitiken är väsentliga instrument för att nå detta mål. Vidare att byggnaders egenskaper och kvaliteter är av väsentlig betydelse för människors säkerhet, hälsa och välbefinnande och att samhället därför måste ställa upp regler för byggandet. I den allmänna motiveringen berörs de olika verksamheterna i figuren ovan och betonas deras inbördes samband. Enligt propositionen gav PBL-reformen förutsättningar för en samordnad hantering av frågorna i kommunerna, och bildandet av det nya plan- och bostadsverket syftade till att åstadkomma motsvarande samordning på myndighetsnivå.

60

• Sida 529
•  Original

Tanken om samordnad hantering inom samhällsbyggandet är inte lika framträdande i dagens politik. I budgetpropositionen för 2009 är Utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik uppdelat i tre områden – Bostadsmarknad, Hållbart samhällsbyggande och Konsumentpolitik. Tidigare var Bostadsförsörjning, Samhällsplanering och bebyggelseutveckling samt Byggande och förvaltning verksamhetsområden inom politikområdet Bostadspolitik under Utgiftsområde 18.

Ansvarskommittén konstaterar att den långtgående sektoriseringen inom staten påverkar både verksamheterna som sådana och den statliga styrningen. Utredningen delar kommitténs uppfattning att det är angeläget att inom berednings- och beslutsprocesserna i Regeringskansliet skapa fungerande former för tvärsektoriella avvägningar av statens insatser med ett territoriellt perspektiv.

Enligt utredningens bedömning har förutsättningarna inte ändrats i förhållande till beskrivningen i regeringens proposition 1987/88:37 och det framstår som uppenbart att Boverkets olika verksamheter har klara samband. Utredningen menar att verksamheterna borde bedrivas i former som tar hänsyn till och utvecklar dessa samband i högre grad än vad som är fallet. Boverkets situation med en i hög grad sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning ger inte utrymme för vare sig övergripande och strategiskt tänkande eller sådan samordnad verksamhet. (Se avsnitt 4.4). Enligt utredningens mening bör en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande utformas som kan ge ett samlat helhetsperspektiv som underlag för regeringens samordnade styrning av Boverket och andra berörda myndigheter.

Sektorsdriven samhällsplanering

Ett strukturellt problem som påverkar Boverkets möjligheter att bedriva sin verksamhet kan noteras inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. (Se kap. 5). Samhällsplaneringen är till sin karaktär övergripande och samordnande och syftar till att organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet. Fysisk planering på kommunal nivå styrs av kommunerna enligt PBL. Övergripande fysisk planering med helhetsperspektiv på regional och nationell nivå bedrivs i många EU-

61

• Sida 530
•  Original

länder men har ingen tydlig och allmän författningsreglerad form i Sverige. Sådan planering bedrivs i Sverige med ett sektorsperspektiv av vissa sektorsmyndigheter, exempelvis enligt väglagen och banlagen.

De övergripande samhällsplaneringsfrågorna drivs nu efter olika agendor, beroende på om man ser frågorna ur ett miljö-, energi-, infrastruktur-, regionalekonomiskt eller annat perspektiv. Det saknas med andra ord ett helhetsperspektiv, och metoder och former behöver utvecklas för att hantera de regionala och nationella dimensionerna i syfte att samordna och organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet, givet de förutsättningar som ges av det svenska planeringssystemet. EU-samarbetet på området bör kunna ge underlag och inspiration i utvecklingsarbetet.

Boverket har ansvaret för bl.a. fysisk planering, byggande och frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, men verket har varken något tydligt mandat eller resurser att driva ett sådant sektorssamordnande arbete gentemot andra myndigheter. I Regeringskansliet har Miljödepartementet motsvarande uppgifter men har varken mandat eller resurser för att bedriva sådant arbete gentemot andra departement.

Avslutande reflexioner

Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att olika departement styr Boverket utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik i en sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning med en finansiell styrning av bekräftande karaktär.

Utredningen bedömer att en organisation som under flera år planerat och bedrivit sin verksamhet på ovan beskrivna premisser har svårt att hantera nya frågor och akuta uppdrag med omprioritering av resurser. Långsiktigt strategiskt tänkande och självständigt utvecklingsarbete får alltför lite utrymme i verksamheten, och det blir svårt att fokusera verksamheten. Utredningen noterar dock samtidigt att den nuvarande ledningen har startat ett förändringsarbete.

62

• Sida 531
•  Original

2.6. Överväganden och förslag

2.6.1. Övergripande om Boverkets verksamhet och roll framgent

Utredningen bedömer att det behövs en statlig myndighet med ansvar för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Utredningen anser att myndigheten, liksom i dag, strukturellt bör ha följande övergripande ansvarsområden.

Samhällsplanering och bebyggelseutveckling:

Det grundläggande uppdraget bör vara

att på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen,

att se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, samt

att samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Hållbart byggande och förvaltning

Det grundläggande uppdraget bör vara

att se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, samt

att samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Boendefrågor

Det grundläggande uppdraget bör här vara

att upprätthålla en samlad kompetens och kunskap om boendefrågorna för att kunna lämna underlag för åtgärder inom området, samt

att samordna och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Utredningens bedömningar angående Boverkets centrala uppgifter framgent inom områdena redovisas i respektive kapitel 5–7.

Som grundläggande krav anser utredningen att myndigheten bör ha auktoritet i sin kärnverksamhet och arbeta medborgarorienterat,

63

• Sida 532
•  Original

rättssäkert och effektivt i sin författningsenliga verksamhet Myndigheten ska arbeta med kunskapsuppbyggnad och metodutveckling. I detta arbete bör myndigheten vara ”användartillvänd” och därför i sin utåtriktade verksamhet prioritera sådant arbete som leder till handfasta verktyg för tillämparna. Den bör betydligt mer än i dag arbeta med konkret och robust vägledning och information, baserad på nationella mål, gällande lagstiftning, relevant domstolspraxis samt på en systematisk erfarenhetsåterföring från kommuner, länsstyrelser, näringsliv och andra aktörer. Beroende på vilken målgrupp man riktar sig till, beslutande kommunala församlingar, tjänstemän vid länsstyrelser eller byggförvaltningar, eller till allmänheten, behöver sådan vägledning och information formuleras och utvecklas olika. E-förvaltningen bör utvecklas i verksamheten med bl.a. fler e-tjänster. Slutligen bör myndigheten aktivt driva frågor om ett hållbart samhällsbyggande, bl.a. gentemot andra myndigheter. Verksamheten bör genomsyras av ett proaktivt förhållningssätt för att identifiera och förebygga problem inom myndighetens olika ansvarsområden.

Utredningen föreslår i kap. 3 åtgärder som myndigheten bör vidta för att utveckla verksamheten.

2.6.2. Uppsikt, tillsyn och Boverkets roller enligt plan- och bygglagen

Utredningen har kommit fram till att Boverket bör ges en tydligare roll enligt plan- och bygglagen och att en närmare reglering bör ske i den lagen eller i förordning kopplad till lagen. För att uppsikten och tillsynen över lagstiftningen ska fungera tillfredsställande, bör såväl Boverket som länsstyrelserna få ett mer preciserat och i vissa fall utökat ansvar. Det finns många fördelar att i det syftet välja en lösning som ansluter till den som har valts enligt miljöbalken. Med tanke på det arbete som för närvarande pågår inom Regeringskansliet för att reformera plan- och bygglagen, bl.a. i nyssnämnda frågor, avstår utredningen emellertid från att lämna konkreta förslag till författningsändringar. I det följande redovisas kortfattat utredningens skäl för sina ställningstaganden. Frågorna belyses närmare i Bilaga 6.

Olika utredningar har konstaterat att det tillsyns- och uppsiktsansvar som enligt PBL har pekats ut för Boverket och länsstyrelserna är alltför oprecist för att i praktiken ge det stöd som

64

• Sida 533
•  Original

behövs för att tillsynen och uppsikten ska fungera tillfredsställande.¹

I princip skulle Boverket med stöd av sitt övergripande ansvar enligt PBL och sitt allmänna uppdrag enligt sin instruktion, relativt obegränsat kunna ”ta för sig” enligt eget initiativ. Men myndigheten har inga egentliga maktmedel och den diffusa rollen inverkar negativt på Boverkets agerande och hur myndigheten uppfattas av övriga aktörer.

Som Boverket själv har kommit fram till i sin rapport 2007 om det statliga ansvaret enligt PBL, behövs en lösning som innebär att lagstiftningen närmare preciserar myndigheternas ansvar, främst de statliga myndigheternas. Det som enligt utredningen borde ligga närmast till hands är att välja en lagteknisk lösning som närmare anknyter till den enligt miljöbalken. En sådan lösning innebär att lagen innehåller en mer övergripande bestämmelse om tillsyn som därefter konkretiseras i förordning med utgångspunkt i miljöbalkens (tillsynsförordningens) begrepp operativ tillsyn, dvs. tillsyn direkt mot verksamhetsutövarna, och tillsynsvägledning, dvs. i princip tillsyn över tillsynen. I detta fall skulle man sålunda kunna överväga ett centralt ansvar för Boverket som motsvarar det som definieras enligt miljöbalkens begrepp tillsynsvägledning.

Det är särskilt tydligt att kommunerna behöver ett starkare stöd för sin verksamhet såvitt gäller kontrollen enligt 9 kap. PBL, byggnadsverksamheten. De frågor som aktualiseras inom detta område är så specialiserade att länsstyrelserna allmänt inte har tillräcklig kompetens för att ge det stödet. Att sätta av de resurser som krävs för att bygga upp sådan kompetens vid varje länsstyrelse förefaller inte ändamålsenligt. I detta fall borde därför Boverket kunna få ett särskilt utpekat ansvar för tillsynsvägledning, direkt mot den lokala nivån.

För PBL kan det vidare finnas särskild anledning att ha kvar en uppsikt eller tillsyn som inte enbart tar sikte på verksamheter eller åtgärder, utan som syftar till att kontrollera att och hur lagsystemet fungerar och som motiverar en fortlöpande rapportering till regeringen.

För att få ett egentligt genomslag bör ansvaret för sådan uppsikt preciseras närmare. Eftersom frågorna delvis går utanför det som bedöms ligga i utredningens uppdrag och med tanke på det arbete som för närvarande pågår inom regeringskansliet för att se över

¹ Se t.ex. Boverkets rapport 2007 Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen.

65

• Sida 534
•  Original

bl.a. plan- och bygglagens tillsynsregler, lämnar utredningen dock inga preciserade förslag till ny reglering.

2.6.3. Förslag till en ny instruktion för Boverket

Inledning

Utredningens förslag till ny instruktion för Boverket redovisas i avsnittet Författningsförslag. I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden och motiv beträffande förslaget. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att Boverkets instruktion ska disponeras om så att den blir tydligare och att den starkare än i dag markerar ett ansvar för Boverket att på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen. Dessutom bör instruktionen kompletteras med ansvar och uppgifter som i dag delvis framgår av regleringsbrev men som har sådan dignitet och karaktär att regleringen bör tas in direkt i instruktionen. Det är fråga om bl.a. ett ansvar för Boverket att främja integration i boendet. Vidare innebär förslaget att instruktionen uttryckligen pekar på de områden som verksamheten bör koncentreras mot, dvs. det som bör vara myndighetens kärnuppgifter.

Bakgrund

Utredningen har kunnat konstatera att Boverkets instruktion i dag är svåröverskådlig och inte fokuserar tillräckligt på de frågor som är att se som myndighetens kärnuppgifter. Uppgifter som rör samma område återfinns i dag på olika ställen i instruktionen. Ibland kombineras en uppgift som är av allmän natur, t.ex. samordningsansvar, med en viss fråga, trots att den skulle kunna vara generellt giltig för en större del eller hela verksamhetsområdet. Detta gör att det är svårt att få en klar blick över Boverkets egentliga verksamhetsområde och ansvar. Utredningen har därför valt att disponera om bestämmelserna för att få instruktionen mer lättöverskådlig.

Utredningen har även funnit att Boverkets ansvar bör utökas och förtydligas i vissa avseenden. Det är fråga om uppgifter eller ansvar som redan i dag faller inom Boverkets område men där ansvaret bör preciseras och få en större tyngd. Andra uppgifter är sådana som naturligt borde ligga inom det som Boverket har hand

66

• Sida 535
•  Original

om, men där det inte i dag finns ett särskilt utpekat ansvar. Vissa uppgifter som återkommande tas upp i verkets regleringsbrev är sådana som med fördel borde lyftas in direkt i instruktionen.

Med tanke på Boverkets breda ansvarsområde och nuvarande arbetssätt har utredningen vidare kommit fram till att verksamheten måste fokuseras, i första hand på kärnuppgifterna. En grundläggande prioritering av Boverkets verksamhet bör därför slås fast i instruktionen.

Grundläggande uppgifter för Boverket är att enligt olika författningar bedriva uppsikt eller tillsyn, utfärda föreskrifter samt att handlägga förvaltningsärenden. I dag hänvisar instruktionen allmänt till att Boverket har sådana uppgifter (2 § 1). Utredningen anser inte att den hänvisningen behövs, men det innebär självfallet inte att dessa författningsreglerade uppgifter skulle nedprioriteras. Som all Boverkets verksamhet ska uppgifterna bedrivas mot bakgrund av Boverkets allmänna uppdrag som det framgår av instruktionen men även t.ex. av regeringsformen, förvaltningslagen (1986:223) och myndighetsförordningen (2007:515).

Det förslag utredningen lämnar till en tydligare reglering i instruktionen har dessa utgångspunkter. Vissa av de föreslagna uppgifterna som är knutna till PBL skulle emellertid, enligt de resonemang som förs i avsnitt 2.6. och bilaga 6, i stället kunna regleras direkt i PBF eller annan förordning som är knuten till PBL. – Utredningen noterar att det av Miljödepartementet 2009-05-26 remitterade förslaget till en ny plan- och bygglag (dnr M2009/2171R) har inriktningen att den närmare fördelningen av tillsynsansvar ska regleras i förordning.

Författningsförslagets disposition

Utredningen har valt att disponera instruktionen enligt följande:

1 § Första stycket av den inledande paragrafen behålls oförändrad, medan utredningen föreslår ett nytt andra stycke som ger Boverket ett ansvar att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering. Utredningen föreslår även att Boverkets sektorsansvar för miljö- respektive handikappfrågor lyfts fram i det stycket. I ett nytt tredje stycke föreslås att Boverkets tre övergripande ansvarsområden uttryckligen pekas ut.

2 § Utredningen har valt att här samla bestämmelser med allmänna utgångspunkter för Boverkets beslut och verksamhet.

67

• Sida 536
•  Original

Utredningen använder begreppet ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande och föreslår att begreppet förtydligas till att avse de olika aspekterna av begreppet hållbar utveckling. Utredningen har även lyft fram frågor om ett ansvar för att främja god arkitektur och kvalitet i byggandet, att främja kulturmiljöaspekter och estetiska värden i samband med beslut som rör byggande eller bebyggelse samt Boverkets ansvar för energieffektivisering. Bl.a. mot bakgrund av de relativt allvarliga brister som har konstaterats i den kommunala rättstillämpningen², har även poängterats ett mer aktivt ansvar för Boverket i hithörande frågor. Det sista stycket motsvarar 3 § andra stycket i gällande instruktion.

3 § I denna paragraf samlas de bestämmelser som rör uppsikt eller uppsiktsliknande uppgifter och som också är generella för Boverkets verksamhet. Flertalet av uppgifterna i denna paragraf har lyfts över från nuvarande 2 §.

Nytt i sak är här att det föreslås ett betonat ansvar för Boverket att, genom kunskapsuppbyggnad, erfarenhetsutbyte och metodutveckling, ge vägledning och stöd till kommuner och tillämpande myndigheter, i praktiken byggnadsnämnder och länsstyrelser. Det är inte tänkt att detta i första hand ska vara fråga om ett stöd i det enskilda fallet. Däremot ska det vara ett tydligt incitament för Boverket att agera och ta fram generellt, konkret material; handböcker, allmänna råd, bistå med en utvecklad webbtjänst etc.

4–6 §§ rör Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Utredningen föreslår att Boverket ska få ett ansvar för att utarbeta nationella, tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet och över huvud taget ha ett stärkt och tydligare ansvar för samhällsplaneringen.

Utredningen föreslår även att Boverket ska få ett mer preciserat ansvar för uppsikt och tillsyn enligt plan- och bygglagstiftningen. Delar av förslaget i denna del skulle kunna regleras i förordning under PBL och som en del i ansvar för tillsynsvägledning. Huvuddelen av den tillsyn som faller under 9 kap. rör området Byggande och förvaltning och tas upp särskilt under det avsnittet. Ansvaret för uppgifter enligt bestämmelserna i miljöbalken skulle alternativt kunna framgå direkt av respektive förordning.

² Se t.ex. Boverkets rapport juni 2007 Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen. Se även omfattande och upprepad kritik mot enskilda nämnder i Justitieombudsmannens ämbetsberättelser.

68

• Sida 537
•  Original

7–9 §§ behandlar frågor som rör Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Boendefrågor. Utredningen föreslår att Boverket får till uppgift att främja en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad. I detta ansvar ligger att Boverket ska stödja kommunernas arbete med att åstadkomma goda bostadsförhållanden och valfrihet i boendet, motverka diskriminering, segmentering och trångboddhet. Enligt instruktionen bör Boverket ges ett uttryckligt ansvar för att driva frågor om integration i boendet.

Vi föreslår vidare att Boverket ges ett ansvar för att följa utvecklingen på bostadsmarknaden och lämna förslag till regeringen på åtgärder i bostadspolitiken. Boverket bör också ges en tydlig roll att stödja länsstyrelserna i arbetet på regional nivå.

10–13 §§ rör Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Byggande och förvaltning. Inom detta område föreslår utredningen att Boverket får ett ansvar att verka för enkla och effektiva regelsystem samt att frågor om resurshushållning, energieffektivisering, säkerhet, en god inomhusmiljö, tillgänglighet samt om produkters livscykel beaktas och får ett genomslag i den byggda miljön.

I 11 § föreslås att Boverket får ett tydligt krav för marknadskontroll av byggprodukter. Alternativt skulle det kunna ske en tydligare reglering i förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor.

I 12 § föreslår utredningen att Boverket ska följa och stödja kommunernas tillsyn och kontroll enligt 9 kap. plan- och bygglagen. I likhet med resonemangen enligt 5 § bör övervägas huruvida frågor om tillsyn enligt 9 kap. PBL bör regleras i instruktionen eller enligt PBL. I avsnitt 2.6. resoneras kring varför Boverket och inte länsstyrelserna bör ansvara för tillsynsvägledningen. För att ge Boverket det fulla ansvaret för tillsynsvägledningen i detta fall bör tillsynsbestämmelserna enligt PBL ändras. Alternativt bör, enligt den systematik som föreslås enligt nyssnämnda remiss från Miljödepartementet angående en ny plan- och bygglag, detta klarläggas i förordning kopplad till den nya PBL. Den här föreslagna regleringen i instruktionen skulle även kunna ses som att Boverket i formell mening ges ett tillsynsansvar som gäller parallellt med länsstyrelsernas.

14–15 §§ tar upp Boverkets särskilda ansvar inom miljöområdet och miljömålsarbetet. Bestämmelserna motsvarar i allt väsentligt de som i dag återfinns i 2 § 10 samt 3 § första stycket och 4 §. I den

69

• Sida 538
•  Original

vidare beredningen kan man överväga att i instruktionen direkt hänvisa till berörda rättsakter från EU.

16 § är ny i instruktionen. Den paragrafen innebär i sak att utredningen föreslår en årlig rapport som är tänkt att i stora drag ska ta upp sådant som redan i dag återkommande anges i regleringsbrev för verket. Exempel på uppgifter som kan redovisas är bl.a. följande:

1. En sammanställning som för varje kommun anger gällande översiktsplaner, datum för antagande, senaste revisionstidpunkt, detaljplaneläget och areal obebyggd och planlagd mark,

2. de viktigaste planeringsfrågorna i länen,

3. en analys av och prognoser för hushålls svårigheter att etablera

sig på bostadsmarknaden samt för integrationens utveckling med koppling till boendefrågorna,

4. villkoren för nyproduktion av bostäder, samt

5. andra aktuella samhällsbyggnadsfrågor.

Närmare om vad redovisningen ska innehålla bör enligt utredningen fastställas i dialog mellan Regeringskansliet och Boverket (se avsnitten 4.5.1 och 7.6.1).

Oberoende av i vilka instanser överklaganden av kommunala planer, främst detaljplaner och områdesbestämmelser, kommer att handläggas framöver (i förvaltningsdomstol eller inom miljödomstolshierarkin), kan övervägas att i detta sammanhang även ha en fortlöpande rapportering beträffande trender och iakttagelser om denna hantering.³

17–29 §§ motsvarar i övrigt dagens 7–18 §§ och innehåller bestämmelser bl.a. om Boverkets ledning och att det vid myndigheten ska finnas ett insynsråd enligt myndighetsförordningen (2007:515).

³ Ang. förslag till ändringar i organisationen för överprövning av kommunala planer, m.m. se t.ex. förslagen i Miljöprocessutredningens delbetänkande (SOU 2007:111) En ny instansordning för mål enligt plan- och bygglagen. Förslagen enligt det betänkandet bereds f.n. inom Miljödepartementet.

70

• Sida 539
•  Original

Förslag som inte redovisas i avsnittet Författningsförslag

Under rubriken Särskilda organ anser utredningen att, förutom en reglering av Samlingslokaldelegationen, även bör sorteras Delegationen för hållbara städer och ett nyinrättat råd benämnt Rådet för forskning om planering, byggande och boende.

Delegationen för hållbara städer sorterar i dag under Miljövårdsberedningen men, som utredningen utvecklar närmare under avsnitt 5.6.1, har den delegationen ansvar och uppgifter som mycket nära ansluter till Boverkets allmänna ansvar och därför i stället borde ligga direkt under Boverket. Det kan samtidigt noteras att Boverket redan i dag har ett antal uppgifter enligt den förordningen. Förslaget kräver följdändring i förordningen (2008:1407) om hållbara städer.

Rådet för forskning om planering, byggande och boende motsvaras delvis av det forskarråd som i dag regleras enligt Boverkets arbetsordning. De närmare motiven för att inrätta detta organ framgår av avsnitt 3.7.3.

Det bör i instruktionen finnas en översiktlig reglering av dessa organs uppgifter, ansvar, organisation och arbetssätt. Utredningen redovisar här ett förslag till hur regleringen i instruktionen kan ske av dessa organ.

Delegationen för hållbara städer

X § Inom Boverket finns delegationen för hållbara städer som är ett särskilt beslutsorgan som hanterar ekonomiska stöd enligt förordningen ( 2008:1407 ) om statligt stöd för hållbara städer. Y § Delegationen för hållbara städer består av en ordförande och högst x andra ledamöter

Delegationen är beslutför när ordföranden och minst x andra ledamöter är närvarande.

Rådet för forskning om planering, byggande och boende

Z § Inom Boverket finns Rådet för forskning om planering, byggande och boende. Detta råd är ett särskilt beslutsorgan som har till uppgift att i enlighet med de övergripande målen för myndighetens verksamhet initiera, stimulera, följa och stödja

71

• Sida 540
•  Original

forskning inom samhällsbyggnadsområdet, om byggprodukter och konstruktion av byggnader samt om boendefrågor. Å § Rådet för forskning om planering, byggande och boende består av en ordförande och högst x andra ledamöter

Delegationen är beslutför när ordföranden och minst x andra ledamöter är närvarande.

2.6.4. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna

I utredningens direktiv under avsnittet Behov av fördjupad prövning anförs att den nya inriktningen för bostadsfrågorna innebär att främja bättre konkurrens och förutsättningar för bostadsproduktion och för aktörerna att möta konsumenternas behov och att Boverkets verksamhet därför bör ses över tillsammans med närliggande verksamhet i detta sammanhang.

Utredningen konstaterar att två myndigheter har överlappande ansvar inom området Boendefrågor, Boverket och BKN. För att uppnå slagkraft och auktoritet i arbetet inom området anser utredningen att frågorna bör samlas till en och samma myndighet och redovisar tre alternativa förslag till att föra det samlade ansvaret för området Boendefrågor till en myndighet. Utredningens överväganden och förslag behandlas i kap. 7.

I utredningens förfrågan till andra myndigheter ställdes frågorna

Är det några uppgifter ni utför som Boverket borde göra? och Är det några uppgifter Boverket utför som ni borde göra?

De flesta myndigheterna svarade nej på frågorna men några lämnade synpunkter som inte har direkt bäring på ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Arbetsmiljöverket och SWEDAC lämnade förslag som rör innehållet i Boverkets föreskrifter och råd och Handisam om innehållet i Boverkets information. Banverket, Statens fastighetsverk och Strålsäkerhetsmyndigheten lämnade förslag om aktiviteter Boverket borde utföra.

Naturvårdsverket föreslog att Boverket bör kunna överta Naturvårdsverkets nuvarande ansvar för tillsynsvägledning enligt MB om bostads- och fastighetssektorn, med undantag för frågor som rör avfall och avlopp och sådana frågor som faller under Socialstyrelsens ansvar (hälsoskydd). Motivet till att flytta ansvaret är att energisparande, byggande och PBL-frågor skulle hamna under samma myndighets ansvar.

72

• Sida 541
•  Original

Utredningen bedömer att Naturvårdsverkets förslag är förenligt med utredningens förslag i avsnitt 2.6. om att ge Boverket ett särskilt utpekat ansvar för tillsynsvägledning över kontrollen enligt 9 kap. PBL, direkt mot kommunerna. Ett genomförande av Naturvårdsverkets förslag förutsätter dock att utredningens förslag genomförs.

2.6.5. Myndighetens namn och lokalisering

Myndighetens namn

Enligt direktivet ska utredningen – om utredarens förslag innebär att Boverkets verksamhetsinriktning förändras – även lämna förslag till ett lämpligt nytt namn på myndigheten.

Utredningen konstaterar inledningsvis att det lämnade förslaget inte innebär att Boverkets verksamhetsinriktning förändras på något grundläggande sätt. Myndigheten bör fortsatt ha samma övergripande ansvarsområden som i dag. Syftet med utredningens förslag är att bidra till att förtydliga Boverkets uppgifter inom ramen för nuvarande verksamhetsinriktning och att fokusera och effektivisera myndighetens verksamhet. Såtillvida finner utredningen inte skäl till att ändra myndighetens namn.

Utredningen har dock i sitt arbete erfarit att frågan om myndighetens namn röner stort intresse på många håll, inte minst inom Boverket. Bland annat har anförts att namnet Boverket föranleder missuppfattningar om att myndigheten huvudsakligen sysslar med boendefrågor och därmed ger upphov till felaktigt ställda förväntningar bland allmänheten.

I betänkandet Ett nytt plan- och bostadsverk (SOU 1987:48) anfördes att det nya verket bör heta plan- och bostadsverket eller plan- och bostadsstyrelsen. Utredaren fann det naturligt att orden plan och bostad ingår i namnet för att ge en klar bild av vad verket sysslar med samtidigt som namnet blir för långt om ledet bygg- ingår. Beteckningen verk gavs vid den tiden till alla nya myndigheter. I propositionen angav regeringen att den nya myndigheten bör benämnas plan- och bostadsverket. Några år senare förkortades namnet till det mer hanterliga Boverket.

En myndighets namn bör så långt möjligt spegla myndighetens verksamhet på ett rättvisande sätt. Det bör också vara kort och hanterligt. Under arbetets gång har utredningen fått förslag till nya

73

• Sida 542
•  Original

namn på myndigheten. De förslag som utan jämförelse har varit mest förekommande är Myndigheten för samhällsbyggande eller

Samhällsbyggnadsverket.

Ett namn som innehåller termen samhällsbyggande kan uppfattas som mer heltäckande när det gäller Boverkets totala verksamhet. Å andra sidan är inte Boverkets verksamhet heltäckande när det gäller företeelsen samhällsbyggande. Namnet Boverket är kort, slagkraftigt och väl inarbetat.

Att förändra omvärldens bild av myndigheten kan enligt utredningens mening knappast åtgärdas genom ett byte av myndighetens namn, utan snarare genom åtgärder för att effektivisera verksamheten.

Mot denna bakgrund lämnar utredningen inte något förslag till nytt namn på Boverket. Om regeringen ändå föredrar att ge myndigheten ett nytt namn förordar utredningen namnet Myndigheten för samhällsbyggande.

Myndighetens lokalisering

Boverkets lokalisering till Karlskrona ifrågasätts av vissa bedömare, bl.a. i de synpunkter som lämnats till utredningen. Man anser att den nuvarande lokaliseringen minskar myndighetens möjligheter att upprätthålla kontakterna med myndigheter, bransch och organisationer samt att den inverkar menligt på Boverkets möjligheter att rekrytera personal med adekvat kompetens. Utredningen har också erfarit att myndighetens geografiska placering inverkar på verksamheten såtillvida att den verkar hämmande på myndighetens deltagande i olika möten på annan ort eftersom de begränsade kommunikationsmöjligheterna medför att restiden utgör en stor del av tidsinsatsen. Exempelvis medför deltagandet i EU-arbetet med möten i Bryssel en till två extra resdagar.

Enligt Swedevals rapport är det svårt att bedöma om rekryteringsbasen de facto begränsas av Boverkets geografiska placering. Intervjuerna ger överlag en bild av goda möjligheter att kunna attrahera och rekrytera kompetent personal till Boverket. Det framgår också att det ibland kan vara svårt att delta i och upprätthålla professionella nätverk. Enheterna uppger att de har god tillgång till kompetens och att Boverket uppfattas som en attraktiv arbetsplats. Inom vissa smala nischer med höga krav på särskilda specialister kan det dock vara svårt att rekrytera

74

• Sida 543
•  Original

75

tillräckligt kvalificerade personer. Boverkets roll som neutral part utan uttalat sektorintresse ger dock myndigheten legitimitet och verket har en betydande styrka i att kunna erbjuda attraktiva arbetsuppgifter. Av Boverkets anställda har ca en femtedel sin bostadsort utanför Karlskrona kommun. Färre än en tiondel är veckopendlare till tjänstgöringsorten.

Skälen till beslutet om Boverkets placering i Karlskrona var främst regionalpolitiska. Enligt ett riksdagsbeslut 1982 om nya riktlinjer för regionalpolitiken skulle en prövning av lokaliseringsort alltid skulle göras för nya statliga myndigheter. I regeringens proposition (prop. 1987/88:37) föreslogs ingen annan lokaliseringsort än Stockholm men riksdagen beslutade att verket skulle flyttas till Karlskrona. I SOU 1997:90 konstateras att lokaliseringen av först Boverket och sedan BKN till Karlskrona har varit betydelsefull för att främja utvecklingen i regionen.

Utredningen konstaterar att Boverkets geografiska placering kan påverka myndighetens verksamhet till vissa delar och anser att verket i sitt utvecklingsarbete bör ta till vara de möjligheter som finns att motverka lokaliseringens eventuella negativa effekter på verksamheten.

Utredningen har i övrigt inga synpunkter på myndighetens lokalisering.

• Sida 544
•  Original

3.7. Överväganden och förslag

Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för Boverkets verksamhet och rekommendationer beträffande arbetssätt m.m. behandlas i avsnitt 2.6.1.

3.7.1. Ledning och styrning

Utredningen föreslår att

• Boverket utvecklar en sammanhållen styrning från tolkning av verkets uppdrag till en uppföljning av verksamhetens resultat.
• Boverket utvecklar sin ekonomistyrning till en integrerad del av verksamhetsstyrningen.
• Boverket utvecklar strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet
• Boverket ser över sin organisation i syfte att ge förutsättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten.

Utredningen konstaterar att ESV:s analys ger bilden av Boverket som en välskött myndighet. Verket uppfyller kraven i det ekonomiadministrativa regelverket och svarar i stort väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet.

125

• Sida 593
•  Original

Som framgår av kap. 4–8 möter ändå inte verksamheten fullt ut Boverkets avsedda uppgifter, och verket lever inte alltid upp till de krav och förväntningar som Regeringskansliet och omvärlden i övrigt ställer på Boverket.

Utredningen bedömer att det förändringsarbete som påbörjats för att utveckla verksamheten bör fortsätta och lämnar i det följande några förslag till åtgärder.

Verksamhetsstyrning

ESV har i sin rapport undersökt Boverkets styrning. I rapporten anförs att grunderna för hur en myndighet ska tolka, utveckla och utföra de uppdrag som ges i instruktionen, regleringsbrev eller andra styrande dokument läggs i 3 § i Myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetens ledning ska bl.a. enligt förordningen ansvara för att verksamheten bedrivs effektivt.

Regeringens styrning ska transformeras till en verksamhet där de olika uppdragen samlas. Enligt ESV bör verksamhetsstyrningen bygga på några gemensamma normer för hela verksamhetens bedrivande. Det ankommer på ledningen att formulera de normer efter vilken verksamheten ska styras, utformas och följas upp och utvärderas. En för Boverket övergripande effektivitetsnorm kan handla om hur verkets förankring i profession och sakverksamhet kombineras med ett kostnadsmedvetande relaterat till Boverkets samlade resurser. Effektivitet kan ses som en relation mellan insatta resurser och utförda uppdrag. Hur uppdrag ska genomföras är en annan viktig norm och en näraliggande norm är samsyn om hur kvalitetsfrågor ska hanteras. I alla kvalitetsfrågor har den inomprofessionella värderingen en given plats. Men till detta perspektiv måste också tillföras vad både uppdragsgivarna till och mottagarna av Boverkets tjänster bedömer som kvalitet. Kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande behöver kombineras.

Boverket har ett antal förvaltningsuppgifter. Såväl från uppdragsgivaren som från mottagarna kommer krav på insatser. Från de verksamhetsansvariga inom verket kommer förslag på olika behövliga åtgärder. Det ställer krav på ledningens förmåga till ekonomistyrning och hushållning med givna resurser. Styrningen av verksamhet och ekonomi bör bedrivas i så långt möjligt integrerade former. Ekonomistyrningen behöver stödja såväl den

126

• Sida 594
•  Original

sammanhållna styrningen av verksamheten och kompetensförsörjningen som verksamheterna inom sakområdena.

Verksamhetsplaneringen bör enligt ESV vara prioriterande, omfördelande och omprövande. Utifrån kommande uppdrag och interna verksamhetsförslag genererar en bruttolista med ett antal arbetsuppgifter. Varje uppgift bör utvecklas beträffande de aktiviteter, processer och resurser som behövs för genomförandet och kopplas till en tydlig slutprestation. För kostnadsberäkning och uppföljning behövs en utvecklad tidredovisning. Efter strukturering och prioritering föreligger en uppgiftslista som anger i vilken ordning uppgifter bör tas bort.

Listan kan användas som utgångspunkt för överväganden efterhand om vilka effektiviseringar och besparingar som kan göras och omfördelning av resurser vid behov av förstärkning eller omprioritering i verksamheten. På så vis kan verksamhetsplaneringen bli ett verktyg för sammanhållen prioritering och styrning av verksamheten.

Successiv avstämning med Regeringskansliet bör ske med särskilda hållpunkter i den normala resultat- och budgetdialogen. De externa effekterna av insatserna bör redovisas i första hand i årsredovisningen. Där bör en tydlig redovisningen ske både beträffande slutprestationer och härledbara effekter.

Vidare anser ESV att införandet av resultatkontrakt för Boverket bör övervägas. I ett resultatkontrakt mellan chefer på olika nivåer preciseras den kommande verksamhetsperiodens uppdrag. Där ska framgå vilka uppgifter som är prioriterade och inom vilka ekonomiska ramar dessa ska utföras. Avsikten med resultatkontraktet är att ge ledningen ett instrument för sin styrning av planerings- och uppföljningsprocessen. Det bör vidare klargöras vilka underlag som ska ge grunden för planeringsprocessen. I dag saknas ett fungerande dokument för en någorlunda heltäckande uppföljning av all verksamhet och ekonomi på enhetsnivå. Aktivitetsplanerna har tenderat att vara orealistiska och överambitiösa. En slags resultatkontrakt, med realistiska ambitioner om verksamhet och resurser som parterna på de olika nivåerna i verket kommer överens om, skulle enligt ESV vara att föredra.

ESV anser också att projektmodellsarbetet bör ses över. Den modell som tagits fram för Boverkets projektverksamhet skulle sannolikt kunna utnyttjas mer. Kunskapen om hur den fungerar och hur den bör användas kan utvecklas. Det bör också övervägas att komplettera den relativt omfattande modell som finns med en

127

• Sida 595
•  Original

förenklad modell som är bättre anpassad till vissa mindre projekt och projekt med olika inriktningar. Den befintliga modellen är förvisso anpassningsbar, men man bör enligt ESV inte underskatta medarbetarnas arbete med att anpassa modellen för varje tillfälle. En projektmodell kan utgöra ett utmärkt redskap för att kunna hantera projektens resultat och resursförbrukning. En förutsättning är dock att modellen är upplevs vara anpassad till verksamheten och att det finns tillräcklig kunskap om hur man kan hantera modellen på samtliga nivåer i verket.

Verksamhetsutveckling

I föregående avsnitt beskrivs en modell för att göra verksamhetsplaneringen till ett verktyg för sammanhållen prioritering och styrning av verksamheten. Som stöd för de överväganden som behöver göras i olika delar av den beskrivna processen behövs kunskaper och utvecklade strategier beträffande sakfrågorna. Men utredningen anser att det även behöver utvecklas underlag i form av strategier för olika arbetsformer och arbetssätt, bl.a. beträffande

• erfarenhetsåterföring,
• information, stöd och råd samt medborgardialog,
• kunskapsuppbyggnad och metodutveckling,
• forskning,
• samarbete med andra myndigheter,
• samarbete med länsstyrelserna,
• samarbete med kommunerna,
• samarbete inom EU och internationellt,
• samordnande, stödjande och pådrivande arbete och
• användning av e-förvaltning.

Som åtgärder för att fokusera och höja effektiviteten i verksamheten föreslår utredningen att Boverket utvecklar sådana strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet.

Organisation

I utredningens direktiv under avsnittet behov av fördjupad prövning tas frågan om Boverkets organisation upp. Regeringen anser att en tydlig och överskådlig organisation som förenklar kontak-

128

• Sida 596
•  Original

terna för medborgare och företag och underlättar samverkan med statliga myndigheter och kommuner behövs. Organisationen ska präglas av kvalitet, effektivitet och kompetens. Ansvarsrollerna ska enligt direktivet vara klara i en logisk, enkel och tydligt uppbyggd organisation.

Boverkets inre organisation är en fråga som myndighetens ledning beslutar om. Utredningen har dock i sitt arbete noterat att Boverkets nuvarande organisation inte till alla delar möter den beskrivning som regeringen ger i direktivet. För områdena Samhällsbyggnad och bebyggelseutveckling och Byggande och förvaltning konstaterar utredningen att den sakliga grunden för uppdelningen av respektive verksamheter på två enheter är oklar. (Se kap. 5 och 6). Beträffande områdena Boendefrågor och Bidragshantering noterar utredningen att de berörda enheternas verksamhet inom dessa områden delar resurser med andra verksamheter och utsätts för de resurs- och prioriteringsproblem som uppstår när nya frågor och akuta uppdrag både innanför och utanför området måste hanteras. (Se kap 7 och 8). Vidare konstaterar utredningen att införandet av divisionerna vid omorganiseringen 2000 förefaller ha medfört negativa effekter för den sammanhållna styrningen av Boverkets verksamhet.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå förändringar i Boverkets organisation Utredningen finner ändå anledning att föreslå att Boverket ser över sin organisation i syfte att ge förutsättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten.

3.7.2. Kompetensförsörjning

Utredningen föreslår att

• Boverket utvecklar en samlad och strategisk styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen.

Utredningen bedömer att Boverket behöver utveckla en samlad och strategisk styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen. En utgångspunkt bör vara att behovet av att anpassa myndighetens kompetens till förändrade förutsättningar och krav från omgivningen ska kunna tillgodoses. Konsult-

129

• Sida 597
•  Original

användningen är en del av kompetensförsörjningen, och här är avvägningen mellan egen personal och behovet av extern expertkunskap, outsourcing etc. en viktig fråga, liksom konsekvenserna för verksamhetens resultat, kvalitet och ansvarsförhållanden. Boverket behöver utveckla sin förmåga att arbeta flexibelt och strategiskt med olika typer av resurser.

Strategin bör beakta såväl behovet av möjligheter till omprioriteringar och intern rörlighet inom myndigheten som konsultanvändningens konsekvenser för Boverkets egen kompetensförsörjning och långsiktiga kompetensutveckling.

Personalfunktionens roll och resurser bör övervägas i syfte att höja effektiviteten i kompetensförsörjningen och i rekryteringsprocesserna.

Som första steg i utvecklingsarbetet föreslår utredningen att

• Boverket genomför en kompetensanalys av nuvarande kompetens och framtida kompetensbehov
• Boverket utvecklar en strategi för sin långsiktiga kompetensförsörjning
• Boverket utvecklar en strategi för sin konsultanvändning som en del i myndighetens strategiska kompetensförsörjning.
• Boverket utvecklar sin roll och förmåga som beställare och upphandlare av konsulttjänster.
• Boverkets personal utvecklar sin generalist- och projektledarkompetens för styrning och uppföljning av konsultinsatser.
• Boverkets personalfunktion med dess metoder, instrument och arbetssätt utvecklas för ett aktivt HR-arbete.

En grundlig och heltäckande analys behövs för att ge verket en samlad överblick över kompetensförsörjningen och bättre kunskap om hur kompetensproblemet ser ut på kort och längre sikt. En viktig aspekt är också att på detta sätt skapa en gemensam bild och samsyn i verket om kompetensbehoven som grund för att formulera mål, strategier och planerade insatser för kompetensförsörjningen.

En verksövergripande strategi ger förutsättningar för ett mer sammanhållet arbete med kompetensförsörjningen inom myndigheten och bättre samordning med utvecklingen av verksamheten. Om det strategiska arbetet får ett starkare myndighetsperspektiv

130

• Sida 598
•  Original

kan också den gemensamma verksnyttan och organisationens samlade kompetens beaktas bättre. Möjligheterna till större långsiktighet i mål och insatser förbättras också. En verksövergripande strategi som genomförs på avdelnings- och enhetsnivå ger också bättre förutsättningar för medvetna prioriteringar av resurser i organisationen. Strategin för konsultanvändning ger underlag för en verksgemensam syn och inriktning för användningen av externt köpta tjänster i verksamheten. Till grund för strategin ska ligga en analys av konsekvenserna för verksamheten av olika alternativ, bl.a. kostnads- och effektivitetsbedömningar. Strategin ger också vägledning för den långsiktiga kompetensutvecklingen av verkets egen personal.

Boverkets särskilda insatser för kompetensutveckling kan därigenom i ökad utsträckning vägledas av verkets långsiktiga prioriteringar och bli mera målinriktade. Denna målinriktade kompetensutvecklingen bör vidgas till andra insatser och åtgärder än olika utbildningsinsatser av medarbetarna. Det kan handla om att utveckla organisationens kompetens genom ökad intern och extern rörlighet, ökade kontaktytor med omvärlden och att undanröja organisatoriska hinder för ett effektivt kompetensutnyttjande inom myndigheten.

Enheterna behöver bygga upp sin beställarkompetens inom tunga konsultområden och utveckla förmågan att upprätta kravspecifikationer. Det handlar också om att kunna göra effektivitets- och kostnadsbedömningar i avvägningen mellan att utföra uppdrag i egen regi eller att köpa tjänster utifrån. Boverket bör utveckla och bättre utnyttja myndighetens samlade kompetens på upphandlingsområdet genom att stärka den centrala stödfunktionen som stöd åt enheternas upphandlingar. I funktionens roll bör även ligga att systematiskt samla erfarenheter från verkets olika upphandlingar och återföra informationen till organisationen.

Kompetensprofilen inom Boverkets kärnkompetens bör få en ökad inriktning på generalistkompetens och projektstyrning, dvs. generell kompetens att leda, styra och följa upp projekt inom myndighetens olika områden. I detta ingår också en bättre förmåga att styra och följa upp olika konsultinsatser.

Utredningen bedömer att ett effektivt HR-arbete behöver drivas och stödjas av en professionell personalfunktion som både som stöd till verksledningens strategiska arbete och till enheterna i deras operativa HR-arbete. Personalfunktionen vid Boverket bör få ett uttalat mandat och uppdrag från verksledningen att arbeta

131

• Sida 599
•  Original

aktivt med kompetensförsörjningsfrågorna i organisationen. Dessutom bör personalfunktionen tillföras resurser och kompetens för sina utvidgade uppgifter. En förstärkt personalfunktion skulle bl.a. kunna tillföra rekryteringsarbetet ytterligare sakkunskap och ett tydligare myndighetsperspektiv genom en utökad medverkan i rekryteringsprocessen.

Boverket bör också utveckla och använda förbättrade metoder, stödsystem och arbetssätt för att kunna styra och följa upp resultat och effekter av det samlade arbetet med kompetensförsörjningen. Det kan t.ex. gälla att anpassa och tillämpa ändamålsenliga policys, riktlinjer, avtal, program etc. som instrument för att styra olika personal- och lönepolitiska insatser utifrån gemensamma synsätt. Det handlar också om att utveckla olika analysinstrument, exempelvis kompetensanalyser och löneanalyser, både för att kunna planera framtida insatser och att utvärdera genomförda insatser.

3.7.3. Forskning och utveckling

Utredningen föreslår att

• Regeringen ger Boverket ökade möjligheter att påverka forskning och utveckling inom området hållbart samhällsbyggande.

För att Boverket ska kunna bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling och kunna ge kompetent vägledning och rådgivning bör verket ha möjligheter att utveckla kunskapsuppbyggnaden inom myndigheten och inom plan-, bygg- och boendesektorerna genom forskning och utveckling. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området hållbar samhällsbyggnad behövs för att Boverket ska kunna utveckla sin auktoritet på området.

Boverket har inget anslag för forskningsfinansiering inom området hållbart samhällsbyggande och utredningen föreslår att verket tillförs resurser för ändamålet. Utredningen uppskattar behovet till inledningsvis ca 5 mnkr per år som efterhand ökas till ca 20 mnkr per år. Verket får på detta sätt möjlighet att beställa utredningar i gränslandet mellan forskning, tillämpning och användare. Resurserna ger också Boverket större möjligheter till samarbete med andra myndigheter i forsknings- och utvecklingssammanhang.

132

• Sida 600
•  Original

133

Forskningsfinansiering inom området hållbart samhällsbyggande är en uppgift för i första hand Formas. Verket bör dock spela en aktiv roll för att genom sin kompetens påverka forskningen och forskningsfinansiärerna genom ökad medverkan i olika styrelser och beredningsgrupper. Vidare bör Boverket utveckla en närmare samverkan med den nordiska forskningen inom området.

Utredningen föreslår vidare att ett Råd för forskning om planering, byggande och boende inrättas vid Boverket. Rådet bör bistå verket i arbetet med att utveckla sin forskningsstrategi och att samordna sina forsknings- och utvecklingsinsatser. Utredningen redovisar i avsnitt 2.6.3 ett förslag till hur regleringen i instruktionen kan ske.

• Sida 601
•  Original

5.2. Uppgifter och verksamhet

5.2.1. Boverkets uppgifter inom området

Enligt 1 kap 8 § PBL har Boverket den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket.

När kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft ska enligt 4 kap 13 § PBL planen, planbeskrivningen, samrådsredogörelsen, granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till Boverket, länsstyrelsen, regionplanekontor och kommuner som berörs.

Förutom dessa bestämmelser i PBL berörs verksamheten också av MB:s bestämmelser om uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap, om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap 19–21 §§ samt om underlag för tillämpningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap.

Boverkets författningsenliga uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling regleras också i Boverkets instruktion. Boverket ska bland annat

• följa, beskriva och analysera utvecklingen i fråga om planering och byggande, förmedla kunskaper samt vid behov ta initiativ till förändringar
• verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av PBL och MBs bestämmelser om riksintressen och miljökonsekvensbeskrivningar samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av MBs bestämmelser om miljökvalitetsnormer.
• biträda regeringen
• medverka i internationellt samarbete

Boverkets verksamhet inom området styrs i praktiken till stor del av beställningar i regleringsbrev och regeringsuppdrag. Enligt regleringsbrevet för 2009 anges som mål att den fysiska planeringen ska användas som ett verktyg för att stödja hållbar utveckling på lokal och regional nivå. Planläggningen och plangenomförandet ska

158

• Sida 624
•  Original

präglas av effektivitet och rättssäkerhet. Samspelet mellan olika planeringsformer och mellan den kommunala planeringen och det regionala utvecklingsarbetet ska stärkas. Vidare ska goda kunskaper om planering och plangenomförande finnas tillgängliga och erfarenheter av lagstiftningen ska tas till vara för att kommuniceras och spridas till berörda på lokal, kommunal, regional och central nivå.

Målet för Boverkets uppsikt över planväsendet enligt plan- och bygglagen är att den ska bidra till en god kvalitet i planeringsprocessen och planläggningen. Samarbetet inom EU och internationellt ska ge ett ökat genomslag för svenska ståndpunkter och ett ökat utbyte av erfarenheter om planeringsmetoder för en hållbar utveckling av städer, tätorter och landsbygd. Arbetet för en utveckling av det regionala perspektivet ska också stödjas.

De olika målen åtföljs av ett stort antal relativt detaljerade återrapporteringskrav som i många fall utgör en slags uppdrag som förtydligar hur arbetet ska utföras.

Särskilda uppdrag lämnas i regleringsbrevet bl.a. om. kompetenssatsning för bättre PBL-tillämpning, planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, vägledning för kommunernas och länsstyrelsernas arbete i plansammanhang med strandskyddet samt spridning av erfarenheter om Interreg.

5.2.2. Boverkets verksamhet inom området

Boverkets huvudsakliga uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling är att svara för uppsikt över den fysiska planeringen och främja god planering och samhällsutveckling utifrån nationella mål.

Enligt aktivitetsplanerna beräknar berörda enheter att under 2009 använda ca 25 årsarbetskrafter inom området. Fyra femtedelar till insatser beträffande fysisk samhällsplanering och plangenomförande, en sjundedel till uppsikt och övriga till samarbete inom EU och internationellt.

Många av aktiviteterna härrör från regeringsuppdrag, både i form av återrapporteringskrav i regleringsbreven och i form av särskilda uppdrag. Regleringsbreven, som utarbetas i dialog med Boverket, innehåller till stor del återrapporteringskrav som återkommer år från år och som är kopplade till den ordinarie löpande verksamheten, t.ex. att redovisa och bedöma utvecklingen i fråga

159

• Sida 625
•  Original

om fysisk planering, att redovisa hur uppsikten över planväsendet bedrivits och att redovisa vilka insatser och aktiviteter ifråga om råd och stöd till kommuner och länsstyrelser som gjorts under året. För återrapporteringen får Boverket underlag från länsstyrelserna.

Den årliga plan- och byggenkäten, som ställs till länsstyrelserna, är ett viktigt verktyg i Boverkets uppsikt över den fysiska planeringen. Den innehåller bl.a. kvantitativa uppgifter om planeringsläget och bedömningar av problem och brister vid lagtillämpningen. Under ett antal år har utvecklandet av enkäter och rapporteringssystem varit viktigt då fungerande rutiner inte funnits. Från och med år 2009 kommer ett nytt återapporteringssystem att användas. Uppföljning av hur PBL fungerar sker också genom BULTgruppen (Boverkets Uppsikt och Länsstyrelsernas Tillsyn), där representanter från länsstyrelserna, Boverket och Miljödepartementet deltar. Boverket för också en dialog med kommuner och länsstyrelser i samband med den årliga uppsiktsresan då ett län besöks.

Boverkets arbete med riksintressen enligt MB sker främst i den verksövergripande trafikgruppen som leds av Boverket samt genom dialoger inom ramen för kompetenssatsningen för en bättre tilllämpning av PBL.

Det löpande arbetet med detaljplanering handlar bl.a. om kunskapsförmedling och att utveckla system för hantering av planerna. I arbetet med den översiktliga planeringen ingår bl. a. kunskapsförmedling och att studera kommunernas antagna översiktsplaner för att analysera och lyfta fram intressanta exempel. Kunskapsförmedlingen sker förutom genom tryckta vägledningar, handböcker och informationsskrifter också genom konferenser och seminarier samt genom Boverkets hemsida. Muntlig och skriftlig rådgivning sker också..

Boverket driver eller medverkar också i flera projekt som syftar till att utveckla system för hantering av information och geodata i fysiska planer, bl.a. om standardisering av planinformation inom SIS/Stanli, och genomförandet av den nationella geodatastrategin. Ett arbete pågår med Boverkets utvecklingsprojekt Planeringsportalen som bedrivs i samarbete med flera myndigheter, ITföretag och forskare. Syftet är att utveckla en webbtjänst till stöd för samhällsplanering och samhällsbyggande.

En stor del av arbetet med vägledning inför PBL-reformen har under 2008 och 2009 utförts inom ramen för det verksomfattande projektet PBL-direkt. Boverket har under 2008–2010 också i

160

• Sida 626
•  Original

uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna genomföra en kompetenssatsning för en bättre tillämpning av PBL.

Andra aktiviteter som tagit stora resurser i anspråk under de senaste åren är bl.a. utredningen om uppsikt, översynen av bestämmelserna i 6 kap. PBL om genomförande av detaljplaner och översynen av huvudmannaskapet för allmän platsmark. Båda uppdragen om genomförandefrågor har utförs i samarbete med Lantmäteriet. Som exempel på särskilda frågor inom området som har behandlats under senare tid kan nämnas buller, vindkraft, bostadsnära natur, långsiktigt hållbart transportsystem, regionala utvecklingsprogram och trygghet i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv. Flera av projekten har resulterat eller kommer att resultera i informationsskrifter eller handböcker. Boverket har också påbörjat ett arbete med att systematisera och lägga grunden till ett kartläggnings- och analysarbete om territoriell utveckling.

Ett stort antal remisser besvaras årligen, såväl remisser från regeringen som andra remisser. Arbetet med att besvara detaljplaneremisser från regeringen sker dock sedan 2006 i betydligt mindre omfattning än tidigare. Det totala antalet inkomna remisser till verksamheten var under 2006–2008 i genomsnitt drygt 130 st per år, varav ca 30 från regeringen. Av remisserna från regeringen var i genomsnitt 12 angående överklagade detaljplaner och 7 angående yttranden över offentliga utredningar.

Inom EU-initiativet Interreg 4B har Boverket på regeringens uppdrag varit verksam i besluts- och övervakningskommittér avseende såväl Östersjön som Nordsjön. Boverket kommer att vara aktivt inom såväl Mål 2 Regional konkurrenskraft som Mål3/Interreg under hela programperioden 2007–2013.

Boverket medverkar i övervakningskommittén för European Spatial Planning Observation Network (ESPON), kontaktnätet för forskningsfrågor. ESPON:s syfte är att främja policyutveckling och att bygga upp ett europeiskt forskarnätverk inom området territoriell utveckling.

Boverket medverkar i kommissionens arbetsgrupp för territoriell sammanhållning och stadsfrågor (Territorial Cohesion and Urban Matters, TCUM). Gruppen har nära följt det planeringssamarbete som sker mellan EU: s medlemsländer och den europeiska kommissionen om urbana frågor (Leipzig-deklarationen) och territoriella utvecklingsfrågor (The Territorial Agenda of the EU).

Boverket deltar i planeringssamarbetet inom Östersjöområdet om fysisk planering och regional utveckling (VASAB) som har

161

• Sida 627
•  Original

påbörjat slutförandet av det långsiktiga strategiarbete som initierades av Sverige.

EU-kommissionen, DG Environment, har gett en arbetsgrupp (TWG5/LUP) i uppdrag att utarbeta riktlinjer för tillämpningen i den fysiska planeringen av artikel 12 i Sevesodirektivet. Artikel 12 ställer krav på att riktlinjer skall utarbetas för lokalisering av verksamheter som behandlas i direktivet. Boverket medverkar i arbetet.

Boverket och Sida tecknade i november 2007 en ramöverenskommelse om tjänster som innebär att Boverket ska delta i det internationella samarbetet med sin speciella kompetens inom planering, byggande och boende mot bakgrund av den nya nationella politiken för global utveckling. Boverket deltar i Sidas projekt i Montenegro och Kosovo.

Boverket samarbetar med de övriga nordiska planmyndigheterna och i de nordiska nätverken för regional respektive kommunal planering.

5.2.3. Beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter inom området

Boverket har kontakter och samarbete med ett stort antal myndigheter, bl. a. länsstyrelserna, Banverket, Luftfartsverket, Luftfartsstyrelsen, Sjöfartsverket, Vägverket, Fiskeriverket, Formas, Försvarsmakten, Glesbygdsverket, Jordbruksverket, Lantmäteriet, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Statens energimyndighet och Statens folkhälsoinstitut.

Kontakterna sker inom ramen för olika projekt, exempelvis i arbetet med planeringsportalen, inom miljömålsarbetet, i olika samverkansgrupper och vid särskilda informations- eller avstämningsmöten. Boverket leder sedan många år tillbaka en samverkansgrupp om riksintressehantering med representanter från de fyra trafikverken. Lantmäteriet och Boverket har uppgifter som ligger nära varandra, bl. a. frågor som bidrar till att utveckla den svenska e-förvaltningen och frågor som rör plangenomförande. Boverket och Naturvårdsverket har främst samarbete beträffande frågor rörande miljöbalken och miljömålsarbetet samt om hushållnings- och planeringsfrågor. Boverket har också varit en viktig kunskaps- och samarbetspartner för Glesbygdsverket, bl. a. i uppdraget om fjällanpassad hållbar lokal och regional utveckling.

162

• Sida 628
•  Original

5.3. Pågående och framtida förändringar inom området

Förutsättningarna för samhällsplaneringen ändras. Dagens och morgondagens planeringsuppgifter och utmaningar skiljer sig i hög grad från gårdagens. Människors vardag och företagens marknader har sedan länge sprängt lokalsamhällets och kommunens gränser. Ökad rörlighet i ett snabbt, lättillgängligt och miljövänligt kommunikationssystem blir allt viktigare för människors välfärd. Ambitioner om ett hållbart samhällsbyggande och ökad rörlighet påverkar bl.a. regionala strukturer, förhållandet mellan stad och land samt stadens och förorternas struktur och samband. Ett hållbart samhällsbyggande handlar också om förnyelse, återbruk och effektivisering.

Inom olika områden ökar behovet av nationella och regionala perspektiv i samhällsplaneringen. Det gäller bl.a. frågor om transportinfrastruktur, energi, miljö, landskapsstrategier, klimatanpassning, näringslivs-, landsbygds- och regional utveckling samt havs- och vattenförvaltning och -planering. Regeringen har uppmärksammat dessa frågor i ett antal propositioner det senaste året. Här är några exempel.

I propositionen Framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:35) bedömer regeringen att det behövs ett ökat samspel mellan olika sektorer i planeringen, framför allt en bättre samordning av processerna för planering av trafik, infrastruktur och bebyggelse. Det är bl.a. viktigt att man uppnår bättre växelverkan mellan de program och planer som utvecklas i kommunerna och regionerna och de nationella strategierna.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) anger regeringen att en mer integrerad samhällsplanering bör utvecklas för bebyggelse och infrastruktur genom ökad samverkan mellan olika nivåer och sektorer på kommunal, regional och nationell nivå. Vidare avser regeringen att, låta berörda myndigheter ta fram en vägledning för hur samhällsplaneringen bör bedrivas för en långsiktigt hållbar vattenförsörjning. I uppdraget bör ingå att visa hur samordning med förvaltningsplanerna enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön kan ske. Syftet är att förbättra förutsättningarna för en kommunal och regional långsiktig vattenförsörjningsplanering där både yt- och grundvatten ingår.

163

• Sida 629
•  Original

I propositionen En sammanhållen svensk havsmiljöpolitik (prop. 2008/09:170) bedömer regeringen att en ändamålsenlig planering av havet bör skapas och att arbetet med att utveckla en ny planeringsmodell för de svenska havsområdena bör ske på ett samlat sätt. En statlig myndighet bör ges ansvaret för planeringen av den ekonomiska zonen och enligt regeringen bör allmänheten och relevanta aktörer ges goda möjligheter att medverka i processen. Vidare är det enligt regeringen av stor betydelse att ansvariga myndigheter samverkar över sektorsgränser för att främja länsstyrelsernas, kommunernas, ideella organisationers, företagens samt privatpersoners arbete med att varsamt bruka och utveckla kust- och skärgårdsmiljöerna, t.ex. i arbetet med kommunala översiktsplaner och regionala utvecklingsprogram för kust- och skärgårdsområden.

Regionalt får länsstyrelserna enligt propositionerna i samarbete med kommunerna och de regionala självstyrelse- och samverkansorganen en central roll i detta arbete. De ska på regional nivå samordna och driva på klimat- och energiarbetet, miljömålsarbetet, tillväxt- och utvecklingsarbetet samt arbetet med transport- och samhällsplanering. Även i arbetet med andra aktuella frågor som strandskydd, vindkraft och landskapsbild är det regionala perspektivet och länsstyrelsens roll framträdande. Länsstyrelsen bör enligt regeringen fortsatt ha en viktig roll för samhällsplaneringen mellan kommuner. Det är vidare angeläget att samordningen mellan olika nivåer och sektorer på kommunal, regional och nationell nivå utvecklas för att nå en mer integrerad samhällsplanering med en helhetssyn på bebyggelse och infrastruktur. Boverket har enligt utredningen här en viktig uppgift när det gäller kunskapsuppbyggnad och metodutveckling och har redan i uppdrag att utreda hur översiktsplaner och detaljplaner kan fungera som styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser samt att ta fram vägledning och stöd för klimatanpassning i planering och byggande. Vidare kommer Boverket att ha en viktig uppgift i att vägleda och stödja olika aktörer i arbetet.

Inom samhällsbyggandet finns sektorsintressen, ofta starkt drivande, med omfattande resurser. Samhällsplaneringen behöver bedrivas med ett helhetsperspektiv som kan vägleda och samordna sektorerna. Det är enligt utredningens mening viktigt att de statliga sektorsintressena vägleds av en gemensam inriktning mot ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande. Ett hållbart samhälle uppstår inte som summan av sektorskraven. Sektorskraven behöver

164

• Sida 630
•  Original

utformas och tillämpas i ett större perspektiv. Statens myndigheter måste samverka inbördes och med lokalplanet på ett effektivt och balanserat sätt. Det behövs en gemensam agenda och en prövande samordning.

Utredningen konstaterar att utvecklingen på samhällsbyggnadsområdet medför att behovet av ett regionalt, sektorsövergripande perspektiv i den fysiska samhällsplaneringen ökar. Det finns också ett ökat behov av nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet. Samtidigt finns ingen myndighet på nationell nivå som verkar utifrån en helhetssyn i samhällsplaneringen.

Också utvecklingen inom EU pekar på behovet ett sektorsövergripande strategiarbete på nationell nivå.

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen granskade i en rapport 2005¹ (RiR 2005:12) om Boverket och länsstyrelserna bedriver sin uppsikt respektive tillsyn i enlighet med lagstiftningen och dess intentioner och om regeringen utövar sin styrning av området på ett sätt som gör att syftet med PBL-reformen uppnås.

Enligt rapporten visade granskningen att centrala inslag i PBL inte har utvecklats på det sätt som förutsattes när lagen infördes och Riksrevisionen skrev bl.a. följande.

En viktig del i tillsynen är att länsstyrelserna ska sammanväga de s.k. statliga intressena i planeringen. Som exempel kan nämnas bullernormer, strandskydd, kulturhistoriska värden samt väg- och järnvägsdragningar. Detta görs för att främja en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten samt med energi och råvaror. Länsstyrelserna har svårt att göra en sådan sammanvägning. Kommunerna får därmed inte klara besked om statens ställningstagande. Detta kan enligt Riksrevisionens bedömning innebära flera negativa konsekvenser, såsom en utdragen planeringsprocess, onödiga kostnader och att den för samhället mest gynnsamma planläggningen inte säkerställs. Länsstyrelsernas tillsyn genomförs vidare på olika sätt och med olika intensitet. De gör inga systematiska analyser av bristerna i planerna och länsstyrelserna rapporterar inte heller sådana brister till Boverket. Boverket ger inte det stöd till länsstyrelserna som behövs

1 Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik (RiR 2005:12)

165

• Sida 631
•  Original

för att dessa ska kunna fullfölja sin tillsynsroll. Detta stöd har i realiteten minskat över tiden. Riksrevisionen konstaterar även att översiktsplanen inte har blivit det centrala planinstrument för kommunerna som lagstiftningen förutsatt. Den aktualitetsprövning av översiktsplanen som enligt PBL alla kommuner skall göra minst en gång varje mandatperiod, är för många kommuner mest en formell detalj som ibland prioriteras bort helt. Flera kommuner har fortfarande översiktsplaner som är äldre än 10 år. De statliga intressena har därmed inte kunnat föras fram tidigt i planeringen och länsstyrelsernas tillsynsroll i detaljplaneskedet har inte underlättats. Riksrevisionen har i granskningen inte kunnat se att regeringen har vidtagit några egentliga åtgärder för att styra uppsikten och tillsynen i enlighet med PBL:s intentioner trots att närmare två decennier gått sen reformen infördes. Regeringens information till riksdagen har därtill varit ensidig.

Riksrevisionen konstaterade i rapporten sammanfattningsvis att den statliga överblicken över den fysiska planeringen är bristfällig och rekommenderade regeringen bl.a. att uppdra åt Boverket att på ett mer systematiskt sätt sammanställa förekommande problem och brister i den fysiska planeringen och att utvärdera hur länsstyrelserna arbetar med tillsyn över den fysiska planeringen.

I en uppföljningsrapport 2009² konstateras att Riksrevisionens rekommendationer i stort har följts, att det nu finns ett större fokus på uppsikt och tillsyn och att det torde ha lett till en planeringsprocess av högre kvalitet och en bättre samordning av de statliga intressena i samhällsplaneringen.. I rapporten anförs att ”den enda av rekommendationerna som inte kommenterats eller tagits om hand på ett tydligt sätt är den att regeringen bör undersöka vilka konsekvenser som det stora antalet regeringsuppdrag kan få för Boverkets arbete med att följa upp planväsendet och tillämpningen av PBL”.

Vissa utredningar och övriga förslag

Miljödepartementet har remitterat ett förslag till en ny plan- och bygglag (dnr M2009/2171R). Förändringarna kommer med all sannolikhet att beröra Boverkets verksamhet inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Förslaget redovisas närmare i avsnitt 3.2.2.

²

Riksrevisionens uppföljningsrapport 2009 till riksdagens finansutskott (dnr 30-2008-1345)

166

• Sida 632
•  Original

I betänkandet Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) föreslås bl.a. att Boverkets uppgifter att verka för samordning av myndigheternas arbete med uppgifter om områden av riksintresse förs från instruktionen till hushållningsförordningen. Någon formell samrådsskyldighet för sektorsmyndigheterna bör inte föreskrivas, utan verkets roll bör i stället vara av rådgivande karaktär. Boverket bör enligt betänkandet också ha den samlade kunskapen om de områden i landet som omfattas av uppgifter om att områdena är av riksintresse.

Riksantikvarieämbetet fick 2006 i uppdrag av regeringen att utarbeta ett förslag till nationellt genomförande av den europeiska landskapskonventionen. Ämbetet föreslog att skyddet för landskapsbilden förs in i PBL och i MB, att en utredning med uppdrag att formulera en nationell landskapspolitik och en nationell strategi för landskapet tillsätts, samt att alla län och regioner ska ta fram regionala landskapsstrategier. Enligt förslaget blir konsekvensen för berörda myndigheter, bl.a. Boverket, ett förstärkt och utökat ansvar för landskapsfrågorna som ska delas över sektorsgränserna..

Mot bakgrund av den rapport som Rådet för arkitektur, form och design lämnade 2008 bedömde regeringen i budgetpropositionen för 2009 att Arkitekturmuseet bör få ett vidgat uppdrag som, förutom myndighetens nuvarande ansvarsområde, även innefattar formgivning och design. Arkitekturmuseet ska, bl.a. i samverkan med Boverket, främja och förmedla kunskap om hur en ökad kvalitet inom arkitektur, form och design kan bidra till samhällsutvecklingen. (Se vidare avsnitt 5.6.1).

5.4. Synpunkter från andra aktörer

Flera myndigheter och organisationer anser att Boverkets roll bör stärkas och tydliggöras och att en renodling av verksamheten kan behöva göras. Vissa myndigheter tycker att Boverket i flera avseenden intar en avvaktande hållning och är obenägen att ge besked, andra att verket inte har tillräckliga resurser för sin kärnverksamhet. Många myndigheter, organisationer och kommunerna anför att det finns ett stort behov av råd och stöd för att tolka och använda ny lagstiftning, men att Boverket inte tillgodoser detta behov. Verket är ofta sent i förhållande till lagstiftningens ikraftträdande och kommunerna upplever ofta anvisningarna som otydliga.

167

• Sida 633
•  Original

Kommunerna anser också att det finns behov av större tydlighet från Boverket gentemot länsstyrelserna om hur deras stöd till kommunerna skall se ut. Den nuvarande otydligheten leder till direkta motsättningar mellan statlig sektorsstyrning via riktvärden och normer och politiska avvägningar på kommunal nivå. Sektorsmyndigheterna ger i ökande utsträckning vägledning i planeringsrelaterade sakfrågor, utan att ha varken kompetens eller ansvar för helheten. Det behövs en utvecklad samsyn och samverkan mellan de olika statliga instanser som är inblandade i planeringsprocessen. Kommunerna anser vidare att Boverket bör arbeta direkt mot kommunerna, bl.a. med stöd i kompetensutvecklingen som behövs både för att skapa god kvalitet i planeringen och för att upprätthålla rättssäkerheten för lagstiftningen. Länsarkitekterna poängterar vikten av att Boverket ger stöd till länsstyrelserna, t.ex. i form av återkommande handläggarutbildningar, IT-stöd och en gemensamt utarbetad handbok för statlig handläggning.

Många myndigheter önskar utökat samarbete och ett större engagemang från Boverkets sida i olika samarbetsprojekt. Några anser att samverkan inte alltid genomförts på ett effektivt sätt i de gemensamma projekt, som Boverket ansvarar för. Några organisationer efterlyser en bättre dialog med verket. Det framhålls som viktigt att ansvarsförhållandena i olika projekt görs tydliga.

Flera myndigheter, organisationer och kommunerna anser att Boverket bör arbeta mer aktivt med frågor om samordning av statliga intressen och riksintressen enligt MB, och att verket bör arbeta med en helhetssyn i samhällsplaneringen. De anser vidare att en nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området är en förutsättning för Boverkets verksamhet och att Boverket måste kunna lägga resurser på planeringsrelaterad forskning och utveckling. En högskola anser att det finns en stor kunskapsefterfrågan inom Boverkets ansvarsområde, men att verket inte möter omvärldens behov och förväntningar. En annan poängterar vikten av att Boverket är engagerat i planeringens kompetensförsörjning och följer den internationella utvecklingen. En organisation anser att Boverket bör ha kompetens inom alla de områden som myndigheten bevakar – juridik, teknik och arkitektur, och att verket måste ta ett ansvar för att samordning mellan PBL och MB fungerar i praktiken.

Vissa organisationer och företag uppmärksammar frågor som Boverket borde arbeta med. Exempel är samhällsekonomiska analyser av stadsbyggnad och stadsutveckling, långsiktig och

168

• Sida 634
•  Original

genomtänkt planering för återvinning samt arbete med ett systemperspektiv på den energieffektiva bebyggelsen.

5.5. Analys

Utredningen noterar att det från omvärlden finns synpunkter om att Boverkets roll bör stärkas och att verket bör agera mer proaktivt inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Bättre råd och stöd för tolkning och användning av lagstiftningen och vägledning i planeringsrelaterade sakfrågor efterlyses, liksom utökat samarbete och ett större engagemang från Boverkets sida i olika samarbetsprojekt. Flera anser att Boverket bör arbeta mer aktivt med frågor om samordning och statliga intressen och att verket bör arbeta med en helhetssyn i samhällsplaneringen. Vidare behövs en närmare och mer aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området. Boverket måste kunna lägga resurser på planeringsrelaterad forskning och utveckling.

Utredningen finner att många av synpunkterna stämmer överens med de iakttagelser utredningen gjort angående Boverkets verksamhet. Utredningen bedömer att de förslag som de flesta av dessa synpunkter genererar ryms väl inom Boverkets nuvarande författningsenliga uppgifter. De är också i huvudsak i linje med utredningens förslag angående Boverkets centrala uppgifter framgent inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling (se avsnitt 5.6.1).

Utredningen konstaterar att verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling omfattar ett stort antal aktiviteter med följd att resurserna splittras och att det till varje uppgift avsätts relativt lite resurser. Många av projekten löper under flera år och det är vanligt med förskjutna tidplaner. Det är inte ovanligt att resurser läggs på aktiviteter med oklart syfte liksom att rapporter överarbetas. Nyttan av olika projekt för externa mottagare står inte alltid i relation till arbetsinsatsen.

Som en följd bl.a. av Riksrevisionens rapport 2005 (se avsnitt 5.3) och regeringens därav föranledda åtgärder har formerna för uppföljning utvecklats under senare år, bl.a. genom arbetet med den årliga plan- och byggenkäten och i BULT-gruppen. I redovisningarna av arbetet saknas dock djupare analys av varför tillämpningen av lagstiftningen inte fungerar som det var tänkt och hur bristerna kan åtgärdas. Vidare begränsas arbetet med att följa

169

• Sida 635
•  Original

och bedöma utvecklingen i huvudsak till att belysa om nuvarande regelverk följs. Analys av om utvecklingen går i rätt riktning i förhållande till nationella mål, internationella utvecklingstendenser och framtida behov saknas ofta, liksom förslag till åtgärder.

Det finns hos kommuner och länsstyrelser ett stort behov av vägledning, råd och stöd i verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, framför allt vid genomförandet av ny lagstiftning. Många framhåller dock att Boverket reagerar för sent – eller inte alls – på ny lagstiftning och att nyttan med de informationsskrifter, handböcker och råd som ges ut varierar. Många publikationer, t ex boken om detaljplan, är uppskattade och mycket använda i kommunerna, men det finns också skrifter, som är alltför otydliga, komplicerade eller omfattande för att ge användbar vägledning.

Kunskapsuppbyggnad och metodutveckling inom området är nödvändig både för att hålla tillräckligt hög kompetensnivå i arbetet med att stödja länsstyrelser och kommuner och för att kunna bedriva en mera framåtsyftande verksamhet. Enligt vad utredningen erfarit bedrivs inte ett sådant arbete på något systematiskt sätt vid Boverket. Arbetet behöver också bedrivas i nära kontakt med forskning och utveckling inom området, men Boverket har inga resurser för att finansiera sådan verksamhet.

Det saknas i dag i viss omfattning samverkan och samsyn i samhällsplaneringen mellan olika statliga instanser. Detta kan få till följd att starka statliga sektorsintressen motverkar en bra helhetslösning. Länsstyrelserna behöver enligt utredningens mening tydligare vägledning och stöd i arbetet med samordning av statliga intressen i samhällsplaneringen. Länsstyrelser, kommuner och berörda centrala myndigheter påpekar brister när det gäller Boverkets arbete med stöd och vägledning i frågor rörande hushållning med mark och vatten enligt MB, inklusive riksintressen. En bidragande orsak till den bristande hanteringen kan enligt utredningens mening vara den otydliga ansvarsfördelningen beträffande frågorna i det ansvariga departementet (se kap. 4).

Boverkets ansvar för samhällsplaneringsfrågor innebär att Boverket är involverad i ett stort antal frågor där huvudansvaret ligger hos andra myndigheter. Många av de centrala verk som samarbetar med Boverket tycker att samarbetet med Boverket borde vara mera utvecklat och upplever att Boverket inte deltar på det aktiva sätt som varit önskvärt. Också länsstyrelserna anser att samverkan borde öka och att det behövs handläggarstöd. I vissa

170

• Sida 636
•  Original

projekt som Boverket själv driver har det framkommit synpunkter på att de myndigheter som borde involveras i arbetet kontaktas för sent eller inte alls.

Uppgifterna inom området är uppdelade på två enheter. Enligt vad utredningen erfarit är ansvarsfördelningen mellan enheterna inte tydlig vare sig för utomstående eller medarbetare. Frågor om miljökonsekvensbeskrivningar och strandskydd har flyttats mellan enheterna, och frågor om stadsutveckling och fördjupningar av översiktsplaner hör inte självklart hemma hos någon av enheterna. Många uppgifter skulle lika gärna kunna ligga på den ena enheten som på den andra och utredningen konstaterar att den sakliga grunden för uppdelningen av verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling på två enheter är oklar.

5.6. Överväganden och förslag

Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för Boverkets verksamhet behandlas i avsnitt 2.6.1 och om verksamhetsutveckling och forskning m.m. i avsnitt 3.7.

5.6.1. Boverkets uppgifter framgent inom området

Utredningen finner att Boverkets centrala uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling framgent bör vara följande.

• Följa tillämpning och effekter av regelsystemet enligt plan- och bygglagstiftningen och miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Främja en ändamålsenlig och lika tillämpning i alla delar av landet genom vägledning och kunskapsförmedling samt genom kunskapsuppbyggnad och metodutveckling initiera förbättringar.
• Utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet. Följa och analysera utvecklingen samt verka för en stärkt roll för samhällsplaneringen i arbetet med en hållbar utveckling.
• Utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering.

171

• Sida 637
•  Original

• Företräda en helhetssyn i samhällsplaneringen och främja samordningen av statliga intressen.
• Regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling.
• Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.
• Biträda regeringen.
• Följa och delta i arbetet på området inom EU och internationellt.

Utredningen bedömer att verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling inte fullt ut möter Boverkets avsedda uppgifter inom området och noterar att Boverket inte alltid lever upp till de förväntningar som andra myndigheter har när det gäller samarbete och engagemang.

Utredningen konstaterar att användningen av resurserna inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling splittras på många aktiviteter, vissa med oklart syfte. Aktiviteternas nytta för externa mottagare står inte alltid i relation till den nedlagda arbetsinsatsen. Utredningens uppfattning är att arbetet med handfasta råd till kommuner och länsstyrelser inte givits tillräckligt hög prioritet av Boverket. Utredningen anser att verksamheten inom området behöver utvecklas och föreslår i avsnitt 3.7 åtgärder för att fokusera och höja effektiviteten i verksamheten.

Utredningen konstaterar vidare att det saknas en samlad politik för hållbart samhällsbyggande på övergripande nivå. Utvecklingen på samhällsbyggnadsområdet medför att behovet av ett regionalt, sektorsövergripande perspektiv i den fysiska samhällsplaneringen ökar. Det finns också ett behov av nationella sektorsövergripande strategier inom samhällsbyggnadsområdet.

Regelsystemet

Grundläggande uppgifter inom området är Boverkets ansvar för uppsikt över plan- och byggväsendet och hushållningen med mark- och vattenområden. Det handlar bl.a. om att följa tillämpning och effekter av regelsystemet för att kartlägga brister i tillämpningen, att främja en ändamålsenlig och lika tillämpning i alla delar av

172

• Sida 638
•  Original

landet genom vägledning och kunskapsförmedling samt att genom kunskapsuppbyggnad och metodutveckling initiera förbättringar.

Brister i tillämpningen av regelsystemet behöver analyseras och åtgärder tas fram för att åstadkomma förbättringar. För att kunna göra rätt prioriteringar när det gäller arbetet med metodutveckling, handböcker m.m. och för att kunna föreslå realistiska och verkningsfulla åtgärder i den kommunala planeringen är det enligt utredningens mening viktigt att erfarenhetsåterföringen sker genom väl utvecklade kontakter med kommunerna i samarbete med länsstyrelserna. Eftersom det inte är möjligt för Boverket att ha direktkontakt med samtliga kommuner är det viktigt att finna former för hur erfarenhetsåterföringen från kommunerna kan utvecklas, t.ex genom samarbete med Sveriges kommuner och landsting, enkäter och referensgrupper. De större kommunernas planeringskompetens bör tas till vara.

Konkret vägledning i form av tolkning, råd och stöd till kommuner och länsstyrelser i tillämpningsfrågor och vid införandet av ny lagstiftning är väsentliga uppgifter inom Boverkets uppsiktsansvar. Det bör finnas beredskap för snabba riktade insatser, och råd och vägledning bör finnas framme när ny lagstiftning träder i kraft. Det är viktigt för att åstadkomma en ändamålsenlig och lika tillämpning av regelsystemet i alla delar av landet.

Beträffande MBs bestämmelser om riksintressen finns i dag en otydlighet och osäkerhet när det gäller tillämpningen, både hos kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter. Utredningen anser att Boverket i enlighet med sitt ansvar bör vidta åtgärder för att säkerställa att bestämmelserna i miljöbalken om hushållning med mark- och vattenområden, inklusive riksintresseområden, tilllämpas såsom avsett. (Se även Erik Casten Carlbergs underlagsrapport).

Boverket bör bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling för att kunna ge kompetent vägledning och rådgivning inom området. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området behövs för att Boverket ska kunna utveckla sin auktoritet på området. Boverket har i dag inget anslag för att finansiera planeringsrelaterad forskning och utveckling vilket är en brist. Utredningen föreslår i kap 3 att verket tillförs resurser för att kunna finansiera viss forskning och utveckling inom sina verksamhetsområden samt att ett Råd för forskning om planering, byggande och boende som får till uppgift att initiera,

173

• Sida 639
•  Original

stimulera, följa och stödja forskning inom områdena inrättas vid Boverket.

Arbetet inom EU och internationellt är värdefullt för att fånga upp ny kunskap och nya metoder inom samhällsplaneringsområdet. Utredningen anser att Boverket bör ha en god överblick över den internationella utvecklingen inom samhällsbyggnadsområdet.

Formerna för vägledning och kunskapsförmedling bör anpassas till frågans karaktär. I många fall kan en enklare analys och kort vägledning vara tillräcklig medan det i andra fall krävs djupare analys och utvecklade metoder. En utvecklad e-förvaltning ger möjligheter att effektivt och snabbt nå ut med ny information och vägledning till mottagarna. Den ger också nya möjligheter att smidigt hantera erfarenhetsåterföring och skapa interaktiva diskussionsformer. Planeringsportalen och arbetet med plan- och byggenkäten är några exempel på Boverkets användning av e-förvaltning och utredningen anser att inriktningen mot ökad användning av e-förvaltning bör fortsätta och förstärkas.

Samhällsplaneringens roll

Enligt utredningens direktiv står samhällsplaneringen inför nya och stora utmaningar. Frågor om miljö- och klimatförändringar gör att den fysiska samhällsplaneringens roll blir allt viktigare. Användningen av naturresurser samt energieffektivisering och därmed närliggande frågor är viktiga samhällsfrågor. Markanvändning för förnybar energi blir allt viktigare och högre prioriterad med höjda ambitionsnivåer inom såväl klimat- som energipolitiken. Förverkligandet av dessa mål ställer nya krav på samhällsplaneringen samtidigt som just samhällsplaneringen förutsätts utgöra ett aktivt redskap för att uppnå målen. De instrument som i dag finns tillgängliga är inte alltid utformade på ett sätt som kan möta ställda krav och förväntningar.

Utredningen konstaterar att fysisk samhällsplanering är övergripande och samordnande till sin karaktär och syftar till att organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet. Fysisk planering på kommunal nivå styrs av kommunerna enligt PBL. Övergripande fysisk planering med helhetsperspektiv på regional och nationell nivå bedrivs i många EU-länder men har ingen tydlig och allmän svensk författningsreglerad form.

Sådan planering bedrivs i Sverige i allt större omfattning med ett sektorsperspektiv av vissa sektorsmyndigheter. De övergripande

174

• Sida 640
•  Original

samhällsplaneringsfrågorna drivs efter olika agendor, beroende på om man ser frågorna ur ett miljö-, energi-, infrastruktur-, regionalekonomiskt eller annat perspektiv. Nationella strategier för olika frågor efterlyses i olika sammanhang och regeringen har i flera propositioner under det senaste året uppmärksammat behovet av ökad samordning av samhällsplanering för olika ändamål.

Det saknas med andra ord ett helhetsperspektiv, och metoder och former behöver utvecklas för att hantera de regionala och nationella dimensionerna i syfte att samordna och organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet, givet de förutsättningar som ges av det svenska planeringssystemet. (Se även Erland Ullstads underlagsrapport). Utredningen föreslår i avsnitt 4.5.1 att Regeringskansliet utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande.

Enligt utredningens mening har Boverket utifrån sitt myndighetsansvar till uppgift att bevaka helhetsperspektivet i samhällsplaneringen på alla nivåer. Utredningen anser dock att Boverket för att kunna utföra sin uppgift behöver ett förtydligat mandat att på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen och föreslår i avsnitt 4.5.1 att regeringen ger Boverket ett tydligt mandat att driva frågor om ett hållbart samhällsbyggande bl.a. gentemot andra myndigheter.

För att utveckla och åskådliggöra helhetsperspektivet bör Boverket ha till uppgift att utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet som ger uttryck för en helhetssyn beträffande markanvändning och hushållning med mark och vatten i ett nationellt perspektiv. Sådana strategier ska kunna tjäna som ett samlande underlag för sektorernas planering och ge en samlad inriktning mot ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande för den fysiska planeringen på olika nivåer. Boverkets rapport (1994:14)

Sverige 2009 – förslag till vision är ett exempel på en sådan strategi.

EU-samarbetet på området bör kunna ge underlag och inspiration i utvecklingsarbetet.

Många frågor behöver hanteras i samhällsplaneringen på regional och mellankommunal nivå. Sambanden mellan fysisk planering och regional utveckling behöver operationaliseras. Strandskyddsfrågor, vindkraftsfrågor och landskapsbildsfrågor är exempel på frågor med regionala dimensioner som behöver hanteras samlat i planeringen. Statliga intressen behöver samordnas. Regeringen har i flera propositioner uppmärksammat länsstyrelsens samordnande och pådrivande roll när det gäller samhällsplaneringen. Kommuner och

175

• Sida 641
•  Original

olika regionala organ behöver stöd och vägledning i arbetet med mellankommunala frågor och regional utveckling och länsstyrelserna behöver stöd i sin samordnande roll och i arbetet med att utveckla regionala planeringsunderlag. Utredningen anser att Boverket bör ha till uppgift att utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering.

Arbetet med regionala frågor och nationella strategier bör enligt utredningens mening kunna utgöra en del i Boverkets systematiska arbete med kunskapsuppbyggnad och metodutveckling. Det bör också kunna ge också bättre möjligheter för Boverket att följa utvecklingen när det gäller samhällsplaneringen och hushållningen med mark och vatten i landet, ge underlag för samordning av statliga intressen samt utgöra ett värdefullt stöd för regionalt utvecklingsarbete och kommunal översiktlig planering. Sammantaget bör det kunna ge Boverket bättre förutsättningar att utöva uppsikt över plan- och byggväsendet och ge vägledning till kommuner, länsstyrelser och andra aktörer.

Med tanke på Boverkets kompetens och ansvar när det gäller planering anser utredningen att Boverket bör tilldelas en central roll i det kommande arbetet med havsplanering.

Hållbar stadsutveckling

Boverket har, bl.a. till följd av sin författningsenliga uppgifter, det långsiktiga och övergripande ansvaret för arbetet med en hållbar stadsutveckling.

Delegationen för hållbara städer ska under åren 2008–2010 verka för en hållbar utveckling av städer, tätorter och bostadsområden. Delegationen ska enligt sitt uppdrag i samarbete med kommunerna, marknadens aktörer och andra parter underlätta och stimulera arbetet med att genom integrerad, sektorsövergripande planering, höjda ambitionsnivåer och användande av ny teknik åstadkomma välfungerande och attraktiva stadsmiljöer där hög livskvalitet går hand i hand med förbättrad miljö, ekonomisk tillväxt, social sammanhållning och minimerad klimatpåverkan. Vidare ska delegationen hantera det ekonomiska stödet om 340 mnkr till investeringar för åtgärder som främjar hållbar stadsutveckling i syfte att väsentligen minska utsläppen av växthusgaser. Boverket ska enligt förordningen om statligt stöd för hållbara städer (SFS 2008:1047) och 2009 års

176

• Sida 642
•  Original

regleringsbrev bistå delegationen med bl.a. administrativt stöd, analys och bedömningar beträffande ansökningar om bidrag samt underlagsmaterial och analyser i delegationens arbete. Enligt förordningen övertar Boverket delegationens roll den 1 januari 2011.

Delegationen sorterar i dag under Miljövårdsberedningen men har ansvar och uppgifter som mycket nära ansluter till Boverkets allmänna ansvar för att främja ett hållbart stadsbyggande. Utredningen anser att det finns anledning att överväga att placera delegationen under Boverket och redovisar i avsnitt 2.6.4 ett förslag till hur regleringen i instruktionen kan ske.

Mot bakgrund av Rådets för arkitektur, form och design rapport

Ett centrum för arkitektur, form, design och gestaltningen av den gemensamma miljön har regeringen gett Arkitekturmuseet i uppdrag att bl.a. främja och förmedla kunskap om hur en ökad kvalitet inom arkitektur, form och design kan bidra till samhällsutvecklingen.

Det vidgade uppdraget innebär att museet i sin verksamhet kan anlägga ett helhetsperspektiv på frågor som rör den fysiska miljön, vad gäller byggnader, anlagda miljöer och föremål. Arkitekturmuseet ska bl.a. samverka med myndigheter som t. ex. Boverket och andra offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå som på olika sätt ansvarar för arkitektur-, formgivnings-, samhällsplanerings- och stadsutvecklingsfrågor. Senast den 1 juli 2009 ska Arkitekturmuseet i en rapport till regeringen redovisa hur organisationen anpassas till det vidgade uppdraget och vilka insatser som gjorts och planeras inom ramen för uppdraget. Enligt budgetpropositionen 2009 avser regeringen också att ge ett uppdrag till museet att i samråd med andra berörda myndigheter och organisationer utveckla samverkan kring arkitektur-, formgivnings- och stadsmiljöfrågor. Rådet ansåg i sin rapport att den starka betoning av kvalitetsfrågan i ett medborgarperspektiv i det föreslagna centrumets verksamhet gör att Boverket bör vara en nära samverkanspart med den stora kunskapsmassa verket äger och de breda kontakter man har i verksamheten.

Boverkets stadsmiljöråd är ett rådgivande organ till Boverket vad gäller verksamheten kring byggd miljö, fysisk planering och boende. Rådet ska vara en kompetensresurs och ett forum för idéutbyte och diskussion kring aktuella frågeställningar inom främst samhällbyggnadsdivisionens ansvarsområde och utgöra en kontaktbrygga för verket till såväl forskning som praktisk erfarenhet inom området.

177

• Sida 643
•  Original

178

Enligt utredningens mening bör Boverket delta i arbetet med att utveckla samverkan för att skapa bättre förutsättningar och möjligheter för sitt arbete med hållbar stadsutveckling. I detta sammanhang bör verket överväga stadsmiljörådets roll.

Rådet för arkitektur, form och design föreslog i sin rapport att Arkitekturmuséet övertar Boverkets uppgift att administrera och fördela stödet till icke-statliga kulturlokaler. Regeringen ansåg i budgetpropositionen 2009 att det finns skäl att avvakta resultatet av denna utrednings arbete innan det görs någon förändring i förvaltningen av bidraget till icke-statliga kulturlokaler.

Rådets motiv för att låta Arkitekturmuséet överta ansvaret för stödet till icke-statliga kulturlokaler som uppgår till ca 10 mnkr per år var dels att Rådet ansåg att kraven på arkitektonisk kvalitet i projekten borde skärpas, dels att hälften av anslaget borde omfördelas för att ingå i den föreslagna verksamheten.

Utredningen bedömer att Boverket bedriver en väl fungerande verksamhet beträffande stödet till icke-statliga kulturlokaler. Enligt utredningens mening bör kraven på arkitektonisk kvalitet i projekten kunna tillgodoses på ett tillfredsställande sätt inom ramen för den framtida samverkan kring arkitektur-, formgivnings- och stadsmiljöfrågor. Utredningen anser att Boverket även fortsatt bör ha ansvaret för stödet.

Redovisning av tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling

Utredningen anser att Boverket bör få i uppdrag att årligen redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Redovisningen bör innehålla beskrivning av utveckling och tendenser, bl.a. beträffande läget för kommunernas planläggning och de viktigaste planeringsfrågorna i länen.

Närmare utformning av och innehåll i redovisningen bör bestämmas i dialog mellan Boverket och regeringen.

Utredningen anser att det kan finnas anledning för Boverket att överväga att också utforma och ge ut en mera lättillgänglig skrift som uppmärksammar utvecklingstendenser och intressanta fakta beträffande planering, byggande och boende i landet. Motivet skulle vara att med ett intresseväckande innehåll i en sådan publikation kunna öka intresset för samhällsbyggnadsfrågor hos allmänhet, politiker och media.

• Sida 644
•  Original

6.3. Pågående och framtida förändringar

Miljödepartementet har remitterat ett förslag till en ny plan- och bygglag (dnr M2009/2171R) De kommande förändringarna kommer med all sannolikhet att beröra Boverkets verksamhet inom området Byggande och förvaltning. Förslaget redovisas närmare i avsnitt 3.2.2.

För att förbättra den inre marknaden för byggprodukter har byggproduktdirektivet reviderats och kommissionen föreslagit att direktivet ska ersättas med en förordning om fastställande av harmoniserade villkor för utsläppande av byggprodukter på marknaden, den s.k. byggproduktförordningen. Förordningen förväntas träda i kraft i juli 2011. Motivet är att förtydliga, förenkla och modernisera reglerna för att undanröja kvarstående handelshinder för byggprodukter.

I byggproduktförordningen finns en bilaga som lägger fast de grundläggande kraven för byggnadsverk. I direktivet är kraven uttryckta i sex punkter. I förordningen har en sjunde punkt tillkommit om hållbar användning av naturresurser. Enligt denna punkt ska byggnadsverk, utformas, byggas och rivas så att användningen av naturresurser är hållbar och säkerställer

• återvinning av byggnadsverk, deras material och delar efter rivning,
• byggnadsverkens varaktighet, och
• användning av miljövänliga råmaterial och insatsvaror i byggnadsverken.

Arbetet med att utveckla och inordna denna punkt i de svenska byggreglerna har ännu inte påbörjats. Arbetet kommer att kräva ett nära samarbete med Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och Kretsloppsrådet.

Riksrevisionen har i sin rapport En effektiv och transparent plan- och byggprocess? Exemplet buller (RiR 2009:5) granskat om statens styrning vid planläggning och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer har givit förutsättningar för en effektiv och transparent plan- och byggprocess. Enligt Riksrevisionen är så inte fallet, bl.a. är inte Boverkets, Naturvårdsverkets och Socialstyrelsens allmänna råd och byggregler samordnade. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att uppmärksamma vikten av grundliga konsekvensanalyser för att motverka brister i transparens tillföljd av överlappande och motstridiga regelverk. Granskningen har visat på

189

• Sida 655
•  Original

sådana brister när både PBL och miljöbalken är tillämpliga. Boverket bör, inom ramen för sitt uppsiktsuppdrag, följa upp att tillämpningen av allmänna råd och andra regler för planering och byggande är transparent och förutsägbar.

6.4. Synpunkter från andra aktörer

Flera organisationer har synpunkter på Boverkets arbete med regelgivning. Några anser att det är av största vikt för förtroendet för regelverket att alla funktionskrav kan vidimeras och kontrolleras. Reglerna på byggnadsområdet bör därför ses över med den målsättningen. Andra anser att Boverket bör bättre redovisa prestationsnivåer och kontrollmetoder för sina funktionskrav och införa rekommendationer, metoder och anvisningar för kontroll av det som föreskrivs inom de områden, där det i dag råder stor osäkerhet om när föreskriftens intentioner verkligen är uppnådda. Länsarkitekterna anser att Boverket borde kunna förenkla regelverket mer för användarna. Vissa organisationer och företag anser att detaljregleringen av byggreglerna är ett hinder för utvecklingen och att de bör harmoniseras åtminstone inom Norden. Ett företag anser att de nationella byggreglerna bör avskaffas och att man helst bör införa gemensamma regler inom hela EU.

Ett företag anser att Boverkets kostnadskonsekvensutredningar vid nya föreskrifter och råd inte är realistiska och att förändringar i byggreglerna bör tas fram i samförstånd med näringslivet. Flera organisationer anser att Boverket bör arbeta mer proaktivt och koncentrera sina insatser på frågor som formulerats i samråd med byggmarknadens parter. Arbetet bör bedrivas i tätare samverkan mellan näringslivet och Boverket, så att man inför en regeländring kan reda ut vad som är önskvärt, vad som är tekniskt möjligt och vilka kostnader som är rimliga.

Beträffande den standard som ges ut av SIS är både myndigheter och organisationer kritiska till att en myndighet utfärdar regler som medför höga kostnader enbart för att få tillgång reglerna i sig. Alla myndighetsregler inklusive den standard som reglerna hänvisar till anser man bör finnas fritt tillgängliga.

Flera organisationer anser att Boverket bör ta ställning och tydligt ge vägledning i tolkningsfrågor rörande plan- och bygglagstiftningen och Boverkets byggregler. Boverket bör agera som en expertinstans och utveckla en servicekänsla för att kunna bistå

190

• Sida 656
•  Original

branschens organisationer och företag i deras strävan att tolka och efterleva regelverket. Reglerna är svårtolkade och tolkas olika från kommun till kommun. För att få så entydiga tolkningar som möjligt anser kommunerna att Boverket bör ha en kontaktperson för kommunernas kontakter, svara på direkta frågor från kommunerna, ge ut förklarande handböcker och ge förslag till kontrollplan.

Vissa myndigheter och organisationer bekräftar behovet av ökad tillsyn i byggprocessen och anser att Boverket bör arbeta närmare kommunerna och få en tydligare roll att bedriva tillsynsvägledning som central tillsynsmyndighet. Rådgivningen till kommunernas byggtillsyn behöver förstärkas för att skapa en enhetlig praxis. En organisation anser att miljötillsynen av fastigheter i hälsoskyddsfrågor borde samordnas med byggtillsynen.

Några myndigheter anser att det finns stora luckor i den systematiska erfarenhetsåterföringen och kunskapsutvecklingen när det gäller byggnation och fastighetsförvaltning. Det finns ett stort behov av en statlig myndighet som på ett tydligt sätt tar ansvar för dessa frågor. Boverket har ett stort ansvar att följa utvecklingen av nya material, produkter och lösningar i byggandet. Man borde tidigare än i dag kunna påtala och förhindra tveksamma lösningar i byggandet. För att undvika liknande problem i framtiden behövs större forsknings- och utvecklingsinsatser då nya material, produkter och tekniska lösningar introduceras på marknaden. En högskola anser att Boverket bör ha större resurser att anlita extern expertis vid högskolor och forskningsinstitut. Några organisationer anser att det statliga stödet till byggforskning bör öka och att Boverket bör få ansvar och ekonomiska resurser för forskning och utveckling inom byggområdet.

En organisation anger att ett vanligt klagomål inom byggbranschen på Boverket sätt att arbeta är att verksamheten upplevs styras med ett juristperspektiv. Arbetssättet genomsyras av att verket framförallt vill vara föreskrivande myndighet. Boverket upplevs inte arbeta proaktivt och det finns få exempel på att Boverket driver aktiv branschutveckling, följer verksamheten inom sektorn och försöker identifiera och förebygga problem. I det internationella arbetet blir detta extra tydligt.

Några myndigheter anser att Boverket behöver bli en mer lättbegriplig, utåtriktad och modern organisation som arbetar med ett helhetsperspektiv. Verkets inställning till och dialog inför förändringar av regelverk och andra aktiviteter behöver bli mer flexibel och möjlighetsorienterad. Verket bör ha ett mer uttalat

191

• Sida 657
•  Original

medborgarperspektiv och ett bredare perspektiv utifrån säkerhetsaspekter inom sitt ansvars- och verksamhetsområde.

Vissa organisationer önskar en förbättrad dialog med Boverket och anser att verket bör ge de externa kontakterna högre prioritet och vara mer aktivt närvarande i externa arbetsgrupper. Boverket bör vara en samtalspartner att diskutera tolkningar, tekniska lösningar o.dyl. med. Boverkets information bör bli mer anpassad till och utformad efter användarnas behov. Några förordar en omlokalisering till Stockholm.

Vissa organisationer uppmärksammar frågor som Boverket borde arbeta med. Exempel är att i samverkan med Socialstyrelsen ta fram ett nationellt uppföljningssystem för inomhusmiljön, införa ett obligatorium att utföra fuktdimensionering vid byggande samt att införa krav på innehållsdeklarationer för byggmaterial.

6.5. Analys

Utredningen konstaterar att det finns en utbredd åsikt om att byggreglerna är otydliga. Tolkning, kontroll och verifiering är svårhanterligt, inte minst vid nya tekniska lösningar. Reglernas otydlighet ger upphov till olika tillämpning i kommunernas byggtillsyn.

Problemet med att ändra detaljkrav till funktionskrav beskrivs i bilaga 5. Uppgiften är svårlöst när funktionskravet som uttrycker ett mål samtidigt ska vara verifierbart. I Norge har man löst frågan genom att införa begreppet prestationsnivå. Man skiljer således på själva funktionskravet, som en målsättning som kan uppfyllas mer eller mindre bra och den prestationsnivå man anser ska uppnås för kravet ska kunna anses vara tillgodosett.

I de nuvarande byggreglerna finns både denna form av renodlade funktionskrav och angivna prestationsnivåer. Men strukturen är inte klar och man talar inte om prestationsnivåer utan om allmänna råd. Många gånger åtföljs inte ett funktionskrav av en prestationsnivå och ibland är inte heller en prestationsnivå uttryckt på ett verifierbart sätt. Utredningen anser att byggreglerna skulle behöva renodlas, struktureras bättre och förenklas.

Eurokoderna kommer att ersätta de nuvarande konstruktionsreglerna. I byggreglerna finns ett antal ytterligare hänvisningar till olika standardblad. Varje standard är nödvändig att känna till för att kunna uppfylla funktionskravet och varje standardblad kostar ca

192

• Sida 658
•  Original

1 000 kr. För en enskild byggherre kan kostnaden uppgå till inte oväsentliga belopp. Utredningen anser att det vore rimligt att ett nödvändigt komplement till en myndighets föreskrifter för projektering och uppförande av en byggnad tillhandahålls utan avgift.

Byggnadsinspektionen i kommunen har, med en i det närmaste fullständig delegation, ansvar för de övervakande uppgifterna av nästan all ny- och ombyggnad inom kommunen. Tillsynens kvalitet är mycket varierande i landet och tillsynen bedrivs inte på ett, i ett nationellt perspektiv, tillräckligt likartat sätt. Det finns inte heller någon tillämpad gemensam värdegrund om hur noggrant och i vilken omfattning kontrollarbetet bör bedrivas. Boverket har enligt PBL den allmänna uppsikten över byggnadsväsendet i riket medan länsstyrelsen har tillsynen över byggnadsväsendet. Regelverket ger emellertid inte länsstyrelserna tillräckligt mandat för att kunna utveckla en tillfredsställande tillsyn över kommunernas verksamhet, och de har därför små resurser och liten kompetens på området. I praktiken saknas därför tillsynsvägledning för den operativa tillsynen i kommunerna vilket är en bidragande orsak till att byggnadsinspektörerna i kommunerna tolkar bestämmelserna olika. De saknar vägledningsdokument för sin operativa tillsyn.

Det pågående generationsskiftet bland byggnadsinspektörerna kan vara en ytterligare orsak. Tidigare hade inspektörerna oftast lång erfarenhet av praktisk byggnadsverksamhet. Tillsynen underlättades också av föreskrifternas utformning som tekniska lösningar tillsammans med en handfast tillsynsverksamhet. De nya byggnadsinspektörerna är många gånger unga och utan praktisk erfarenhet. Det nya tillsynssystemet tillför inte heller ökad kunskap om byggandets kvalitetskritiska punkter eftersom byggnadsnämnden inte själv längre utför någon granskning eller besiktning. Den operativa tillsynen har därför också sjunkit betänkligt i kvalitet.

Miljömålsrådet konstaterar i sin fördjupade utvärdering av miljömålen 2008 att kunskapsunderlaget för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse uppvisar stora brister på såväl central som lokal nivå och få kommuner utnyttjar PBL:s möjligheter att värna bebyggelsens kulturvärden i någon större omfattning. Ofta saknar kommunerna kulturmiljökompetens. Olika krav på fastighetsförvaltning leder ibland till negativa konsekvenser för kulturarvet.

Delmålet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö är att bebyggelsens kulturhistoriska värden senast 2010 ska vara identifierade och ha en

193