SOU 2009:56
Den nya migrationsprocessen
Slutbetänkande av Utvärderingsutredningen
Stockholm 2009
Den nya migrationsprocessen
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: [email protected] Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på https://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice
Tryckt av Edita Sverige AB Stockholm 2009
Till statsrådet Tobias Billström Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 23 augusti 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden.
Samma dag förordnades f.d. hovrättspresidenten Bertil Hübinette som särskild utredare.
Som experter förordnades från och med den 13 december 2007 departementsrådet Björn Hammarberg, Justitiedepartementet, numera departementsrådet Rikard Jermsten, Finansdepartementet, numera avdelningschefen Veronika Lindstrand-Kant, Migrationsverket, rådmannen Anders Mattsson, Länsrätten i Skåne län, projektledaren Ulla Pålsson, Domstolsverket, advokaten Per Stadig, numera kammarrättslagmannen Gunilla Svahn Lindström, Kammarrätten i Stockholm, chefsrådmannen Inger Söderholm, Länsrätten i Stockholms län samt numera kanslirådet Alexandra Wilton Wahren, Justitiedepartementet. Den 18 mars 2008 förordnades även chefsrådmannen Dag Stegeland, Länsrätten i Göteborg, som expert. Rikard Jermsten entledigades från uppdraget den 1 januari 2009. Samma dag förordnades rättssakkunniga Jenny Kvarnholt, Justitiedepartementet, som expert i utredningen. Alexandra Wilton Wahren entledigades den 13 februari 2009, samtidigt som rättssakkunniga Helena Levin, Justitiedepartementet, förordnades som ny expert.
Som sekreterare anställdes från och med den 1 november 2007 hovrättsrådet Eva Lönqvist och från och med den 25 augusti 2008 hovrättsassessorn Åsa Toll.
Utredningen har antagit namnet Utvärderingsutredningen (Ju 2007:12).
Den 24 juni 2008 överlämnades delbetänkandet Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65).
Den 18 december 2008 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2008:149). Enligt dessa ska utredningen redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2009.
Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56).
Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i juni 2009
Bertil Hübinette
/Eva Lönqvist
Åsa Toll
Sammanfattning
Uppdraget
Utvärderingsutredningens uppdrag har varit att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. I uppdraget har också ingått att utvärdera vissa bestämmelser i utlänningslagen, vilka infördes i samband med reformen. Ett delbetänkande avseende den del av uppdraget som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess i migrationsärenden överlämnades i juni 2008. I detta betänkande redovisas återstoden av arbetet.
Det grundläggande syftet med utredningen har enligt direktiven varit att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de krav som ställdes vid dess införande. Utredningen ska också ge regeringen underlag för ställningstagande i frågan om några förändringar eller andra åtgärder behöver vidtas rörande instans- och processordningen eller utlänningslagen i övrigt. Regeringen framhöll i direktiven att det ännu är för tidigt att dra mer definitiva slutsatser om utfallet av reformen och att det därför är viktigt för utredningen att försöka särskilja förhållanden som kan vara av tillfällig art i en genomförande- och inledningsfas och vad som kan antas vara mer bestående förhållanden.
Utredningens arbete bör således ses som en första tidig uppföljning av reformen. I vissa delar går det inte att dra några bestämda slutsatser med hänsyn till den korta tid som har gått sedan den nya ordningen infördes. Både domstolarna och Migrationsverket arbetar fortlöpande med att förbättra organisationer och rutiner och rättsutvecklingen på området är endast inledd. I några avseenden har utredningsarbetet emellertid visat att det finns skäl att redan nu genomföra förändringar. I de delarna lägger jag fram förslag till författningsändringar. Där arbetet visserligen tyder på att det kan finnas ett behov av åtgärder,
men underlaget inte ger ett tillräckligt säkert besked, har jag i stället valt att rekommendera att de aktuella frågorna belyses närmare i annat sammanhang.
Det kommer sannolikt att finnas anledning till fler uppföljningar av reformen när ytterligare tid har gått och praxis har hunnit utvecklas ännu mer. Även den pågående utvecklingen av EG-rätten och dess betydelse för migrationsfrågorna kan motivera fortsatt utredning.
Den nya instans- och processordningen
I utredningens uppdrag har ingått att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande. Frågan om öppenheten i asylprocessen har i det sammanhanget varit särskilt viktig. I vilken utsträckning öppenheten har ökat har bedömts främst med utgångspunkt från en utvärdering av tvåpartsprocessen och möjligheten till muntlig förhandling. Frågor om användningen av landinformation har också fått betydelse, liksom tillgången till tolkar.
Landinformation
Ett led i den öppenhet som eftersträvades genom den nya instans- och processordningen var att parter och andra skulle få tillgång till den landinformation som Migrationsverket lagrar i databasen Lifos. Informationssystemet öppnades under våren 2006 och numera är drygt 80 procent av allt material i Lifos tillgängligt för allmänheten via Migrationsverkets hemsida. Tillgängligheten till material i Lifos är således hög, men öppenheten i systemet bör ändå kunna öka ytterligare. Det kan också ifrågasättas om inte mer resurser borde avsättas för arbete med landinformation på Migrationsverket och om inte Lifos borde utökas med vissa typer av information, i synnerhet nationell och internationell praxis.
För en öppnare asylprocess krävs också att Migrationsverket utförligt motiverar sina beslut och samtidigt redovisar den landinformation som har lagts till grund för verkets avgörande. Det nya tvåpartsförfarandet har medfört att Migrationsverket, som sökandens motpart, måste presentera sina fakta på ett sådant sätt
att verkets slutsats kan försvaras inför domstolen. Det har i sin tur lett till att verket i större utsträckning än tidigare åberopar de källor som använts. Det finns dock fortfarande mycket som kan bli bättre på det här området och Migrationsverket bör sträva efter att i ännu större utsträckning i sina beslut återge den landinformation som används.
I migrationsdomstolarnas domar återges inte landinformation i någon större utsträckning, främst av det skälet att domstolarna anser att Migrationsverket i sitt beslut redan har redovisat all relevant information. Det finns därför inte anledning för domstolen att tillföra några uppgifter, annat än om någon av parterna har fört in något nytt i målet eller om det har kommit en uppdaterad version av en rapport som har åberopats tidigare.
En brist i beslut och domar är att det inte alltid redovisas hur Migrationsverket och domstolarna har tolkat den landinformation som åberopas i målet och hur olika källor har värderats i förhållande till varandra. Det gäller särskilt i de fall då sökanden själv har åberopat landinformation. Frågan om hur landinformation bör värderas och tolkas är central och både Migrationsverket och domstolarna bör därför i sina beslut och domar redovisa, inte bara vilka slutsatser som kan dras av landinformationen, utan också hur man har kommit fram till dessa slutsatser.
Även om det alltså fortfarande finns vissa brister som bör åtgärdas kan det konstateras att användningen och redovisningen av landinformation i den nya instans- och processordningen har lett till en ökad öppenhet i asylprocessen.
Muntlig förhandling
En av de viktigare delarna i den nya instans- och processordningen var att inslaget av muntlig förhandling skulle bli större än vad som hade gällt tidigare. De regler som nu gäller för muntlig förhandling i migrationsmål motsvarar de som också gäller för domstolarnas handläggning av andra måltyper. Utgångspunkten är således att förfarandet i domstolen är skriftligt, men muntlig förhandling får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I migrationsdomstolarna ska förhandling hållas om sökanden begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
I migrationsmål hålls muntlig förhandling visserligen i stor utsträckning, men inte i alla mål. Ser man till samtliga avgjorda mål var förhandlingsfrekvensen 19 procent år 2008. I mål om avvisning eller utvisning där asylskäl åberopas hålls förhandling dock i betydligt större omfattning. År 2008 var förhandlingsfrekvensen i dessa mål ungefär 35 procent. Den som söker asyl ges alltså i förhållandevis stor omfattning tillfälle att själv muntligen lägga fram sin sak för domstolen.
Förhandlingsfrekvensen varierar emellertid mellan migrationsdomstolarna och domstolen i Stockholm håller förhandling i mindre omfattning än de båda andra migrationsdomstolarna. Det finns ett flertal faktorer som kan förklara detta, bl.a. skillnaderna i målsammansättning. Variationerna mellan domstolarna ryms inom den bedömning som domstolarna ska göra med beaktande av Regeringsrättens och Migrationsöverdomstolen praxis.
Under alla förhållanden hålls således förhandling när sökandens trovärdighet är avgörande för bedömningen och Migrationsverket har ifrågasatt de uppgifter som sökanden har lämnat. Migrationsöverdomstolen har också sagt att förhandling bör hållas i mål som aktualiserar skyddsbehov och bevisvärderingsfrågor. Däremot är det inte lika nödvändigt att hålla förhandling i mål som endast rör tillräckligheten av de skäl som sökanden anför.
Sammantaget kan det konstateras att möjligheten till muntlig förhandling har ökat öppenheten i processen. Vid muntlig förhandling får den enskilde bättre möjligheter att få klart för sig vad det är som är tvistigt i målet, vad Migrationsverket anför emot ansökan och vad domstolen kommer att fästa vikt vid i avgörandet. De muntliga förhandlingarna ger domarna ett bättre underlag för beslutet och de sökande som får komma till domstolen synes få ett större förtroende för processen. Reformen har således fallit väl ut i det här avseendet.
Tolkar
Inför genomförandet av den nya instans- och processordningen uppmärksammades frågan om det skulle komma att finnas tillräckligt många kvalificerade tolkar för att täcka det förväntade behovet. Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling antogs medföra ett större behov av bl.a. rättstolkar.
Utbildningen av tolkar ökades därför inför reformen och en ny sammanhållen grundutbildning av tolkar infördes. Vid utgången av år 2008 hade drygt 200 tolkar genomgått den nya grundutbildningen med godkänt resultat. Andra tolkar har gått kompletterande kurser och drygt 260 tolkar har utbildats för speciell kompetens som rättstolk. Även om antalet utbildade tolkar alltså har ökat, råder det fortfarande brist på auktoriserade tolkar och rättstolkar. Varken Migrationsverket eller domstolarna kan räkna med att alltid få en auktoriserad tolk eller ens att fullgod tolkning kan garanteras i varje enskilt fall. Domstolarna har också haft stora problem med tolkar som inte är kvalificerade för uppgiften. Det behövs därför många fler tolkar totalt och många betydligt mer kompetenta tolkar. Det är med hänsyn till rättssäkerheten i migrationsärendena synnerligen angeläget att fler tolkar utbildas. Ett rikstäckande register över yrkesverksamma tolkar och deras kompetens bör också inrättas.
Det finns på tolkområdet även problem som är förknippade med upphandlingen av tolkförmedlingstjänster. Erfarenheten visar att det finns tolkförmedlingar som anlitar tolkar med otillräcklig kompetens och där stora problem av administrativ art också förekommer. Ett system med registrering av tolkförmedlingar och tillsyn över dessa bör därför införas.
Tvåpartsprocessen
Den nya instans- och processordningen innebar bl.a. att det i utlänningsärenden infördes en tvåpartsprocess med möjligheter till muntlig förhandling. Av de synpunkter som har lämnats framgår att både de offentliga biträdena, Migrationsverket och domstolarna är mycket nöjda med effekterna av tvåpartsprocessen. Processen har som förväntat lett till att Migrationsverket på ett tydligare sätt än tidigare måste redovisa grunderna för sitt beslut och också redogöra för den landinformation som används. Även biträdena måste för sökandens räkning på ett tidigt stadium göra klart vilka rättsliga grunder och omständigheter som en ansökan grundas på. Migrationsverkets beslutsunderlag blir därigenom bättre, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för materiellt riktiga beslut.
Processen i domstolen ställer också krav på juridisk noggrannhet och kräver att grunder och bevisning anges på ett tydligt sätt. Det gäller både Migrationsverket och biträdena.
Dessutom måste båda parter ange sin inställning till motpartens påståenden och bevisning. Genom parternas agerande under domstolens ledning kan ramen för processen klarläggas, så att det blir tydligt vad parterna är oense om och hur bevisläget ser ut. Även vid överprövningen av Migrationsverkets beslut har tvåpartsprocessen således bidragit till en ökad öppenhet genom att parternas ståndpunkter bryts mot varandra i domstolen. Beslutsunderlaget blir därmed bättre och förutsättningarna för materiellt riktiga beslut ökar. Legitimiteten för besluten i asylprocessen kan med detta också antas öka.
Skyndsam handläggning
I utredningens uppdrag har bl.a. ingått att undersöka hur kravet på skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och processordningen. För Migrationsverket gäller att asylmålen ska avgöras inom sex månader. Överklaganden ska avgöras inom en vecka och ärenden om verkställighetshinder inom en månad.
Migrationsverket har hittills inte uppnått målet för handläggningen av asylärenden. Förra året avgjordes endast 31 procent av asylärendena inom sex månader. En förklaring till den bristande måluppfyllelsen är det ökade antalet asylsökande. Även det förhållandet att en ny organisation har byggts upp har haft betydelse för handläggningstiderna. Verket har inte heller när det gäller hanteringen av överklaganden kunnat nå de uppsatta tidsmålen. Vid utgången av 2008 hade således endast 41 procent av ärendena avgjorts inom en vecka. Detta bör ses mot bakgrund bl.a. av att antalet överklaganden det senaste året hade ökat till nästan det dubbla. Såvitt gäller prövning av hinder mot verkställighet har Migrationsverket dock i förhållandevis stor utsträckning kunnat meddela beslut inom en månad. År 2008 avgjordes 70 procent av verkställighetsärendena inom en månad. Migrationsverket arbetar för närvarande med att försöka korta handläggningstiderna.
För migrationsdomstolarna gäller enligt regeringens verksamhetsmål att medianåldern på samtliga avgjorda mål inte ska överstiga fyra månader. Domstolarnas egna verksamhetsmål innebär att asylmål rörande ensamkommande barn ska ha en medianomloppstid om högst två månader och verkställighetsmål en medianomloppstid om högst en månad.
Migrationsdomstolarna fick under reformens första år inte in på långt när så många mål som man hade räknat med. År 2008 ökade dock antalet inkomna mål till totalt drygt 22 700, vilket översteg det förväntade antalet med cirka 5 000 mål. Samtidigt ökade avverkningstakten i migrationsdomstolarna som totalt avgjorde nästan 19 300 mål. Medianomloppstiden för asylmål var 4,4 månader. För de 179 avgjorda asylmålen rörande ensamkommande barn var medianomloppstiden 2,7 månader och för verkställighetsärenden 0,4 månader. Migrationsdomstolarna klarade regeringens verksamhetsmål för handläggningstiderna totalt (medianomloppstid 3,6 månader) och i allt väsentligt även sina egna verksamhetsmål.
Inte heller Migrationsöverdomstolen fick det första året in lika många mål som beräknat. År 2008 ökade målinströmningen dock kraftigt och knappt 8 600 mål överklagades till Migrationsöverdomstolen. Även avgörandetakten ökade och domstolen avgjorde år 2008 nästan 8 300 mål. Migrationsöverdomstolen har uppfyllt regeringens verksamhetsmål som innebär att medianomloppstiden för avgjorda mål inte ska överstiga två månader.
Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans
Ett av målen med den nya instans- och processordningen var att tyngdpunkten i asylprocessen, liksom inom andra rättsområden, ska ligga i första instans. En första förutsättning för att man ska kunna uppnå detta är att alla relevanta omständigheter i ett ärende och alla dokument och annan bevisning läggs fram redan inför prövningen i Migrationsverket. I annat fall finns det risk för att migrationsdomstolens handläggning inte leder till någon egentlig överprövning av verkets beslut. I stället kan domstolens prövning komma att omfatta sådana nya omständigheter som inte tidigare har varit föremål för bedömning. Eftersom migrationsdomstolen i praktiken är sista instans kommer sökanden under sådana förhållanden att gå miste om den tvåinstansprövning som var avsikten med reformen. Det är därför angeläget att Migrationsverkets arbetssätt är utformat så att det i största möjliga utsträckning garanterar att ärendena avgörs på ett komplett underlag.
Utredningen har visat att tyngdpunkten i asylprövningen i huvudsak har kommit att ligga hos Migrationsverket. Visserligen
överklagas drygt 90 procent av alla beslut om utvisning eller avvisning, men det är endast i högst en tiondel av målen som migrationsdomstolarna ändrar det överklagade beslutet. Migrationsverkets utredningar bör därför i huvudsak kunna antas vara tillräckliga.
Det finns dock vissa tecken på att verkets utredningar inte i alla delar är tillfredsställande. Det finns t.ex. brister i överlämnandet av protokoll och landinformation. Migrationsverket klargör inte heller alltid för sökanden vad det är som är tvistigt i ärendet. Det har också visat sig att Migrationsverket ibland redovisar en annan inställning i domstolen i förhållande till vad som framgår av beslutet eller kompletterar utredningen i domstolen med nya uppgifter. Detta förekommer särskilt när verket i det överklagade beslutet inte har tagit ställning till trovärdighetsfrågan, utan avslagit ansökan på den grunden att sökandens uppgifter inte är tillräckliga för uppehållstillstånd. Alla dessa omständigheter riskerar att leda till att processen förskjuts till domstolen, där nya omständigheter och bevis kan komma att åberopas. Migrationsverket bör i dessa delar se till att arbetet på asylprövningsenheterna utvecklas på ett sådant sätt att tyngdpunkten i asylprövningen i ännu större utsträckning kommer att ligga hos verket och så att domstolsprövningen får den karaktär av överprövning som har varit avsikten.
Praxisbildning
I den nya instans- och processordningen kan Migrationsverkets beslut överklagas till migrationsdomstolarna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Migrationsöverdomstolen är högsta instans. Det krävs prövningstillstånd för att Migrationsöverdomstolen ska ta upp ett överklagat mål. Prövningstillstånd meddelas antingen om att det är av vikt för rättstillämpningen att överklagandet prövas (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens).
I egenskap av högsta instans har Migrationsöverdomstolen en viktig prejudikatbildande funktion. Domstolen har inrättat en särskild sk. prejudikatavdelning som handlägger de migrationsmål som har beviljats prövningstillstånd. Genom att avgöra alla dessa mål på en och samma avdelning kan domstolen tillvarata kompetensen i organisationen och åstadkomma en enhetlig praxis.
De avgöranden från Migrationsöverdomstolen som anses ha särskild vikt refereras med benämningen MIG samt årtal och löpnummer. Avgörandena publiceras på <www.lagrummet.se>, den offentliga förvaltningens gemensamma webbplats för svensk rättsinformation. Domstolen planerar även att ge ut en referatsamling i bokform under år 2009.
Migrationsöverdomstolen uttalar sig i sina avgöranden i första hand om tolkningen av utlänningslagen. Ett problem är att det saknas vägledning för underinstanserna i så kallade landfrågor. Dessa frågor handlar om vilka slutsatser som mot bakgrund av aktuell landinformation kan dras om t.ex. ett visst land eller en viss folkgrupp. Domare vid Migrationsöverdomstolen har uttryckt att de inte anser det vara domstolens uppgift att uttala sig vägledande i landfrågor, utan att belysa hur utlänningslagens rekvisit ska tolkas. Bristen på vägledning i landfrågor gör att det finns risk för att en sökande kan bli föremål för olika bedömningar beroende på vilken migrationsdomstol som dömer i ett mål. Avsaknaden av vägledande avgöranden beträffande landfrågor kan därför få konsekvenser för rättssäkerheten i migrationsprocessen.
Under utredningsarbetet har behov av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen påtalats. En möjlighet till prövning av migrationsmålen i en högre instans skulle ligga väl i linje med en övergripande ambition att främja enskildas rättssäkerhet och rättstrygghet och således stärka det judiciella systemets legitimitet. Det finns skäl att överväga att på kammarrättsnivån införa en möjlighet till ändring av avgöranden för de mål som handläggs enligt utlänningslagen på motsvarande sätt som gäller för andra måltyper i förvaltningsprocessen.
Inom ramen för denna utredning har konsekvenserna av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen inte kunnat undersökas och bedömas. Frågan om ändringsdispens i migrationsmål bör därför utredas närmare.
Rättens sammansättning
En migrationsdomstol kan avgöra ett mål antingen med en domare ensam eller med en domare och tre nämndemän. Det som avgör vilken sammansättning som ska väljas är om domaren anser att målet är av enkel beskaffenhet eller ej. Migrationsöverdomstolen har bl.a. framhållit att möjligheten att avgöra mål med
ensamdomare bör utnyttjas restriktivt när fråga om avvisning eller utvisning är väckt i målet, i synnerhet när barn är inblandade.
Statistiken visar att nämndemän i mycket stor utsträckning medverkar i mål där skyddsskäl åberopas. Det stora flertalet av de asylmål som rör ensamkommande barn avgörs också av en juristdomare och nämndemän. Mål med omedelbar verkställighet avgörs dock ofta av en domare ensam. Sådana mål kan bl.a. gälla överföring enligt Dublinförordningen, vilka inte prövas i sak. När det gäller övriga asylmål förekommer dock nämndemän i ungefär två tredjedelar av målen, medan en tredjedel avgörs utan nämnd.
Övriga processuella frågor
Av 16 kap. 2 § utlänningslagen följer att ett prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas för överklagandet i dess helhet. Det finns ingen möjlighet att begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss del av överklagandet trots att det från saklig synpunkt kanske inte finns skäl att pröva överklagandet mer än i en viss del. Det skulle vara bättre om ett partiellt prövningstillstånd kunde meddelas, eftersom det bl.a. skulle kunna renodla praxisbildningen. Det bör därför införas en möjlighet att bevilja partiellt prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen.
Vissa bestämmelser i den nya utlänningslagen
Vid utformandet av den nya utlänningslagen eftersträvades en större tydlighet och överskådlighet. Skyddsbestämmelserna sattes i centrum och lagen strukturerades så att dessa regler tydligt skulle skiljas från andra grunder för uppehållstillstånd. Några nya bestämmelser tillkom också. Systemet med ny ansökan om uppehållstillstånd ersattes med regler om prövning av verkställighetshinder och de gamla reglerna om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl ersattes med en bestämmelse om synnerligen ömmande omständigheter. Uppdraget till utredningen har omfattat en utvärdering av lagens bestämmelser i dessa avseenden.
Hinder mot verkställighet
I den nya utlänningslagen finns i 12 kap. 18 och 19 §§ bestämmelser som reglerar förfarandet vid hinder mot verkställighet efter att ett beslut om avvisning eller utvisning har fått laga kraft. Migrationsverket får enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen bevilja uppehållstillstånd om det kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns ett verkställighetshinder. Om utlänningen åberopar sådana skyddsskäl som sägs i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen ska Migrationsverket, om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § inte kan beviljas, i stället avgöra om utlänningen med anledning av de nya omständigheterna ska beviljas en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Det kräver bl.a. att utlänningen inte har kunnat åberopa de nya omständigheterna tidigare eller att han eller hon har giltig ursäkt för att inte ha gjort det förut. Beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen kan inte överklagas, medan beslut enligt 12 kap. 19 § samma lag kan överklagas till en migrationsdomstol och till Migrationsöverdomstolen.
De nya bestämmelserna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen har medfört att nya omständigheter i förhållandevis liten utsträckning leder till ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Ett relativt stort antal ärenden om verkställighetshinder prövas dock av Migrationsverket. Den bedömning som då görs är emellertid av mer summarisk karaktär och leder inte till de tidsutdräkter som den tidigare ordningen med ny prövning innebar. Från att ett ärende i princip inte hade någon riktig slutpunkt kan en fråga om eventuellt verkställighetshinder som gäller skyddsskäl, i dag avgöras inom cirka tre månader från det att frågan om verkställighetshinder väcks till dess att Migrationsöverdomstolen har avgjort frågan slutligt. Om en ny prövning beviljas får man räkna med att saken tar ytterligare tre månader i Migrationsverket. De nya bestämmelserna har således lett till ett snabbare förfarande. Ordningen med ny ansökan om uppehållstillstånd har också fått den extraordinära karaktär som var lagstiftarens avsikt.
Migrationsöverdomstolen har genom sin praxis avgränsat tillämpningsområdet för bestämmelserna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen, uttolkat vissa av de begrepp som förekommer i bestämmelserna och angett hur beviskraven ska tolkas. Med anledning av detta och vissa förarbetsuttalanden bör lagtexten preciseras i några avseenden.
Den viktigaste ändringen i sammanhanget gäller rekvisitet giltig ursäkt i 12 kap. 19 § utlänningslagen och har att göra med de politiska verkställighetshinder som regleras i 12 kap. 1–3 §§ samma lag. Dessa hinder är till viss del absoluta, dvs. sådana att de enligt Sveriges internationella åtaganden måste beaktas. Om det kan antas finnas ett sådant verkställighetshinder, men Migrationsverket inte anser att uppehållstillstånd kan beviljas enligt 12 kap. 18 §, bör det alltid utredas närmare om ett verkställighetshinder faktiskt föreligger eller inte. Detta kan enligt nuvarande lagstiftning inte göras i annan ordning än vid en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Samtidigt är lagstiftningen så uppbyggd att en ny prövning inte kan beviljas om det visar sig att utlänningen hade kunnat åberopa de aktuella nya omständigheterna tidigare, men inte har giltig ursäkt för att inte ha gjort det. En ny prövning bör dock inte vägras av processuella skäl. I stället bör frågan om verkställighetshinder alltid utredas, oavsett om utlänningen ifråga på ett tidigare stadium av handläggningen borde ha anmält de förhållanden som gör att hinder antas föreligga. Kravet på giltig ursäkt bör därför upphävas.
Migrationsverkets beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen kan som ovan nämnts inte överklagas. Mot bakgrund av det och med hänsyn till de synpunkter på Migrationsverkets beslut som har förts fram, bör verkets tillämpning av bestämmelsen klarläggas. Verket har nu tagit initiativ till en genomlysning av praxis i verkställighetsärenden.
Synnerligen ömmande omständigheter
I den tidigare instans- och processordningen kunde uppehållstillstånd beviljas på grund av humanitära skäl. Regeringen ville genom en ny reglering bl.a. komma till rätta med att det i dåvarande praxis i stor utsträckning beviljades uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl, när omständigheterna i ärendet egentligen främst var att hänföra till skyddsskäl. Regeringen ansåg att en precisering av begreppet humanitära skäl och dess innebörd behövdes. De så kallade politisk-humanitära skälen flyttades därför till bestämmelsen om övrigt skyddsbehov, i det sammanhang där inre väpnad konflikt behandlas (4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen). Uppehållstillstånd kan genom ett tillägg i den bestämmelsen därför numera beviljas om man på grund av andra
svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp. Övriga omständigheter som tidigare var att hänföra till humanitära skäl omfattas nu av ett eget lagrum, 5 kap. 6 § utlänningslagen, och betecknas synnerligen ömmande omständigheter. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd kan beviljas på grund av sådana synnerligen ömmande omständigheter ska en samlad bedömning göras varvid särskilt ska beaktas sökandens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet.
Migrationsöverdomstolen har i ett antal rättsfall bedömt olika frågor inom ramen för 5 kap. 6 § utlänningslagen. Flertalet av rättsfallen rör bedömningen av de omständigheter som särskilt ska beaktas enligt lagrummet. Beträffande rekvisitet hälsotillstånd har Migrationsöverdomstolen slagit fast att uppehållstillstånd kan beviljas för vuxna om sjukdomstillståndet är synnerligen allvarligt, tillfredsställande dokumenterat i intyg och vård inte kan ges i hemlandet. Än så länge finns endast ett fåtal rättsfall från Migrationsöverdomstolen avseende barns hälsotillstånd. Under utredningsarbetet har framhållits att det behövs ytterligare vägledning om vilka kriterier som, utöver vistelsetid, ska beaktas vid bedömning av om faktisk anpassning till Sverige har skett. Hur bedömningen avseende situationen i hemlandet ska göras har inte berörts närmare i förarbetena. Praxis ger vid handen att situationen i hemlandet, som enda omständighet, i sällsynta fall kan utgöra grund för uppehållstillstånd.
I 1 kap. 10 § utlänningslagen finns en portalbestämmelse om att ett barns bästa särskilt ska beaktas i fall som rör barn. Ett barn får också enligt andra stycket i 5 kap. 6 § utlänningslagen beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Tillämpningen av dessa bestämmelser har under utredningen kritiserats bl.a. av Barnombudsmannen. Praxis på området är ännu inte så rikhaltig att det säkert går att säga om barns bästa beaktas på det sätt som är avsett. Frågan bör dock uppmärksammas fortsättningsvis.
Statistiken utvisar en inte obetydlig andel uppehållstillstånd som beviljats på grund av synnerligen ömmande omständigheter. I förhållande till det totala antalet uppehållstillstånd har den nya bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen utgjort grund för 18 procent av uppehållstillstånden år 2006, 22 procent år 2007 och
14 procent år 2008. År 2008 fick således 1 571 personer uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Av dessa var 323 ensamkommande barn.
Praxis tyder på att bestämmelsen har fått den undantagskaraktär som avsetts. Ovan redovisade andelar meddelade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter är emellertid så stora att en undersökning angående tillämpningen av bestämmelsen verkar välgrundad. Vid en sådan undersökning kan samtidigt belysas om Migrationsverkets och domstolarnas bedömning av de särskilda omständigheterna, såsom hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet, nu är strängare mot den sökande än tidigare. En sådan kartläggning förefaller vara motiverad mot bakgrund av att det från flera håll framförts att bedömningen av vissa omständigheter vid tillståndsprövningen skärpts i den nya ordningen.
Övergripande krav på den nya utlänningslagen
En viktig tanke bakom den nya utlänningslagen var att man på ett klarare sätt skulle göra skillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd. Skyddsgrunderna skulle få en mer framträdande plats och de skulle på ett tydligt sätt skiljas från andra grunder för uppehållstillstånd. För att åstadkomma detta utvidgade man bestämmelsen i nuvarande 4 kap. 2 § utlänningslagen på så sätt att även de som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp ska bedömas som skyddsbehövande i övrigt. Dessa personer fick förr uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl.
Utredningen har visat att denna ändring har lett till mer ordning och reda i asylprocessen och till en tydligare åtskillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd. Vid prövningen i Migrationsverket och vid domstolarna skiljer man klart på skyddsgrunder och andra grunder för uppehållstillstånd. Skyddsgrunderna prövas alltid först, innan övriga grunder kan komma ifråga. För alla inblandade i asylprocessen är det därför nödvändigt att göra klart inte bara vad som yrkas, utan också vad talan grundas på och vilka omständigheter som åberopas till stöd för vad. Sammantaget synes reformen i detta avseende ha fyllt sitt syfte.
När det gäller utlänningslagens materiella bestämmelser i övrigt kan det konstateras att lagen visserligen ger ett förhållandevis stort
utrymme för lämplighetsbedömningar, men att domstolarna ändå har lyckats med sin uppgift att tolka och tillämpa bestämmelserna. En ökad precisering av lagtexten skulle dock ytterligare främja en likartad bedömning av likartade fall och förbättra förutsebarheten i systemet. En översyn av utlänningslagen kan därför behövas, även med hänsyn till vissa oklarheter som har uppmärksammats i lagen.
Vissa organisatoriska frågor
Dimensionering och ekonomi i domstolarna
Under år 2006 och år 2007 var den totala måltillströmningen vid migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen betydligt mindre än beräknat. Domstolarna hade då mot bakgrund av antalet anställda en organisation som hade överkapacitet i förhållande till antalet inkommande mål. Under år 2008 var antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna större än vad som beräknades vid inrättandet av domstolarna. Domstolarna har ändå kunnat hantera detta och har uppfyllt regeringens verksamhetsmål.
Ett problem som visat sig bestå över tiden är att fördelningen av mål procentuellt sett mellan de olika migrationsdomstolarna inte överensstämmer med de ursprungligen förmodade nivåerna. Migrationsdomstolen i Stockholm har för samtliga verksamhetsår fått en större procentuell andel mål än avsett och migrationsdomstolen har därför kommit att utgöra en mycket stor del av verksamheten vid Länsrätten i Stockholms län. Det finns skäl att i annan ordning vidare utreda frågan om hur den höga belastningen på migrationsdomstolen i Stockholm kan hanteras.
Den nya instans- och processordningen har medfört kostnadsökningar jämfört med tidigare ordning. Kostnadsutfallet för domstolarna har dock legat under anslagstilldelningen samtliga verksamhetsår, trots att måltillströmningen var hög under år 2008. Orsaken till att anslaget ändå inte förbrukades det året var bl.a. att muntliga förhandlingar inte hölls i den omfattning man hade beräknat och att den kostnad per mål som låg till grund för anslagsberäkningarna var något för hög. För år 2009 förutses att anslaget förbrukas på grund av den stora mängden mål.
Dimensionering och ekonomi i Migrationsverket
I samband med inrättandet av den nya instans- och processordningen gjorde Migrationsverket flera organisationsförändringar. Ett nytt verksamhetsområde, Förvaltningsprocess, skapades. Det fick ansvar för att ompröva beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden, företräda verket i domstolarna samt pröva frågor om verkställighetshinder.
Migrationsverket hade inledningsvis svårigheter att förse verksamhetsområdet med personal. Förvaltningsprocessenheterna hade de första verksamhetsåren dessutom hög personalomsättning. Detta har medfört att kompetens har gått förlorad i organisationen och att befintlig personal har fått avdelas för att lära upp nya medarbetare. Det är angeläget för instans- och processordningen som helhet att Migrationsverket, som utgör första instans, kan uppfylla verksamhetsmålen eftersom fördröjningar ger återverkningar för den fortsatta handläggningen. Hög personalomsättning påverkar dessutom kostnadseffektiviteten.
Organisationen i domstolarna
Migrationsverkets beslut, som tidigare normalt överklagades till Utlänningsnämnden, kan numera överklagas till migrationsdomstolarna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Domstolarna har valt olika organisationslösningar. Vid utformningen av organisationerna har en grundtanke varit att åstadkomma moderna beredningsorganisationer och att frigöra domarresurser för dömande arbetsuppgifter. Arbetet med specialisering har fått störst genomslag vid migrationsdomstolen i Stockholm, där både domare och föredragande arbetar specialiserat med mål avseende sökande från vissa länder eller grupper av länder. Domstolen står inför en stor omorganisation där verksamheten ska delas upp i tre stora avdelningar. Avdelningarna blir närmast att betrakta som verksamhetsområden, där migrationsmål blir ett område. Vid migrationsdomstolen i Malmö bedrivs en verksamhet med arbetsgrupper som koncentrerat arbetar med förhandlingsmål respektive föredragningsmål under viss tid. I Göteborg planerar Länsrätten att fördela migrationsdomstolens mål på samtliga dömande avdelningar. Även vid Kammarrätten i Stockholm, dit
migrationsdomstolarnas domar överklagas, är en integrering av migrationsmålen på samtliga avdelningar planerad att genomföras.
Domstolarnas organisationsutveckling har syftat till att uppfylla kraven på anpassning till den skiftande måltillströmningen och tillvaratagande av den erfarenhet och kompetens som har upparbetats. Det kan konstateras att domstolarna kan anpassa sig i den utsträckning som krävs för att reformens syfte ska uppfyllas. Regeringens förslag att lägga samman vissa länsrätter medför att förändringar kan väntas avseende organisationerna på länsrätterna i stort.
Organisationen i Migrationsverket
Migrationsverkets organisatoriska anpassning till den nya instans- och processordningen kan sammantaget sägas vara god. Migrationsverket bör dock sträva efter ett mer likartat arbetssätt vid samtliga förvaltningsprocessenheter.
Verket har bedrivit ett intensivt utvecklingsarbete på flera plan. Samtidigt som verksamheten i olika omgångar har förändrats organisatoriskt, bl.a. genom inrättandet av verksamhetsområdet Förvaltningsprocess, tillskapandet av ansvarsområdet Rättslig styrning och en uppdelning av verksamhetsområdet Asyl, har projektarbete bedrivits på många olika områden. Under år 2008 genomfördes en omfattande översyn av asylprocessen inom myndigheten, med en kartläggning och genomlysning av verksamheten. Under våren 2009 har en försöksverksamhet bedrivits i anledning av de förslag som översynen resulterade i.
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 18 §, 12 kap.18–19 §§, 14 kap. 3 § samt 16 kap.5 och 12 §§utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
18 §
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,
4. utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,
5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,
6. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,
7. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §,
8. utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller
9. det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 18–20 §§.
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har fått laga kraft finns föreskrifter i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 18–20 §§.
12 kap.
18 §
Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att
Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft kommer fram nya omständigheter eller bevis som innebär att
1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,
2. det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller
3. det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas,
får Migrationsverket, om hindret är bestående, bevilja permanent uppehållstillstånd.
får Migrationsverket bevilja permanent uppehållstillstånd eller, om hindret endast är
Föreligger endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.
tillfälligt, ett tidsbegränsat sådant tillstånd.
Vad som sägs i första stycket gäller också om de omständigheter eller bevis som har kommit fram, tidigare har föranlett ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt denna bestämmelse.
Migrationsverket får också besluta om inhibition.
12 kap.
19 §
Om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter
1. som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 1, 2 eller 3 §, och
2. dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare,
skall Migrationsverket, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet.
Om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft anför nya omständigheter eller bevis, som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 1, 2 eller 3 §, ska Migrationsverket, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet.
Vad som sägs i första stycket gäller också om de omständigheter eller bevis som anförs, tidigare har föranlett ett tillfälligt uppehålls-
Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, skall Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.
tillstånd enligt 18 §.
Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.
Om en ny prövning tillåts ska Migrationsverket pröva om det finns ett sådant hinder mot verkställighet som sägs i första stycket. Om ett sådant hinder finns får Migrationsverket bevilja permanent uppehållstillstånd.
14 kap.
3 §
Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär
– avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare, utan att själv vara EES-medborgare,
– avvisning eller utvisning, – avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller
– återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige.
– avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige,
– återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller
– avslag på ansökan om uppehållstillstånd efter det att ny prövning beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.
16 kap.
5 §
Förfarandet är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.
I migrationsdomstol skall muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
Muntlig förhandling skall vidare hållas i migrationsdomstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits skall muntlig förhandling hållas i migrationsdomstol, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalen och som ansökt om uppehållstillstånd. I dessa fall behöver dock muntlig förhandling inte hållas, om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.
Om en utlänning som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att
I migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
Om en utlänning som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att
han eller hon skall hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.
han eller hon ska hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.
16 kap.
12 §
Prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas om 1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen, eller
2. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.
Prövningstillstånd får begränsas att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser.
1. Utredningens uppdrag och arbete
1.1. Uppdraget
Jag har i de ursprungliga direktiven till utredningen fått i uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes den 31 mars 2006. Jag ska också utvärdera vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans- och processordningen och föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av.
I delbetänkandet Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65) redovisades uppdraget såvitt gäller frågor om sekretess och offentliga biträden.
Syftet med utredningen är i första hand att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande. Jag har också ålagts att ta fram underlag för ställningstagande till frågan om det behöver vidtas några förändringar eller andra åtgärder med avseende på instans- och processordningen eller utlänningslagen i övrigt.
När det gäller den nya instans- och processordningen ska jag framför allt bedöma om öppenheten i asylprocessen har ökat. Möjligheten till muntlig förhandling ska utvärderas och tillgången till tolkar och användningen av landinformation uppmärksammas. Frågan om hur tvåpartsprocessen har fungerat ska klarläggas och handläggningstiderna undersökas. Jag ska belysa om tyngdpunkten i asylprocessen har kommit att ligga i Migrationsverket och hur praxis har kommit att utvecklas i den nya instans- och processordningen.
Den nya utlänningslagens bestämmelser i övrigt ska i vissa delar också uppmärksammas. Jag ska bl.a. klarlägga hur rekvisitet synnerligen ömmande omständigheter har tillämpats. Den nya
ordningen för prövning av verkställighetshinder ska också utvärderas.
Slutligen ska jag även utreda hur Migrationsverkets och domstolarnas organisation har anpassats till den nya instans- och processordningen. Kostnadsutfallet för reformen ska redovisas och verksamheternas kostnadseffektivitet och dimensionering bedömas.
Enligt de ursprungliga direktiven skulle jag även belysa några problem som hade uppmärksammats i anledning av tillämpningen av reglerna i utlänningslagen om förvar. En ny utredning, Förvarsutredningen (Ju 2009:03), har sedan dess fått i uppdrag att genomföra en övergripande analys av utlänningslagens bestämmelser om förvar. I tilläggsdirektiv till mig anges därför att jag inte behöver lämna några förslag till ändring av dessa regler. De ursprungliga direktiven innehöll också ett uppdrag till mig att analysera förhållandet mellan utlänningslagen och överordnade EG-instrument. En analys av det förhållandet avses emellertid nu komma att ske i annat sammanhang. Av tilläggsdirektiven framgår därför att jag inte behöver redovisa någon analys i detta avseende.
Regeringens direktiv (dir. 2007:119 och dir. 2008:149) återges i sin helhet i bilaga 1 och 2.
1.2. Utredningens arbete
Utredningens arbete påbörjades i november 2007. För en beskrivning av arbetet med den del av uppdraget som gäller sekretess och offentliga biträden, hänvisas till avsnitt 1 i delbetänkandet Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65).
Det fortsatta arbetet har liksom tidigare bedrivits i nära samarbete med experterna, både vid de sjutton sammanträden som har hållits och vid kontakter däremellan.
Sekretariatet har vid två tillfällen besökt dels Migrationsöverdomstolen, dels var och en av de tre migrationsdomstolarna i Stockholm, Göteborg och Malmö. En grupp domare vid var och en av domstolarna har vid dessa sammanträden lämnat synpunkter på de processuella frågorna i utredningens uppdrag och på de delar av uppdraget som berör vissa materiella bestämmelser i utlänningslagen. Sekretariatet har också närvarat vid förhandlingar i
migrationsmål vid migrationsdomstolen i Göteborg och fått information och synpunkter från föredragande vid samma domstol.
Sekretariatet har också två gånger besökt Migrationsverkets förvaltningsprocessenhet i Stockholm samt motsvarande enhet i Göteborg. Vid dessa möten har framför allt processförare från båda enheterna lämnat synpunkter.
Vid två tillfällen har sekretariatet sammanträffat med en grupp offentliga biträden i Stockholm och en grupp i Göteborg. Även vid dessa möten har dels de processuella delarna av uppdraget berörts, dels de materiella delarna.
Tillsammans med sekretariatet har jag hållit två möten med den referensgrupp som utredningen har knutit till sig. Vid dessa möten har deltagit företrädare för Amnesty International, Caritas, Ecpat, Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR), Rådgivningsbyrån för flyktingar och asylsökande, Rädda Barnen, Svenska Röda Korset, Svenska UNICEF-kommittén, Sveriges Kristna Råd och UNHCR-kontoret i Stockholm. Både processuella och materiella frågor har belysts vid sammanträdena. Sekretariatet har efter dessa möten även sammanträtt med företrädare för Svenska Barnläkarföreningen. Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL) har skriftligen inkommit med synpunkter.
Jag har samrått med Regeringsrätten i vissa processuella frågor och tillsammans med sekretariatet besökt Barnombudsmannen, som har lämnat synpunkter i barnspecifika frågor.
Sekretariatet har under hela utredningstiden haft omfattande kontakter med Domstolsverket och Migrationsverket. Uppgifter har inhämtats om bl.a. arbetsrutiner, organisationsfrågor, ekonomi och statistik.
I frågor som rör tolkar har sekretariatet fått upplysningar från Kammarkollegiet och Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet. Synpunkter har också inhämtats från företrädare för Sveriges Tolkförbund.
Deltagare i ett asylpolitiskt nätverk har sammanträffat med sekretariatet och berättat om sina erfarenheter.
Sekretariatet har deltagit i en utbildningsdag om landinformation i asylprocessen, vilken anordnades av Domstolsverket för domare i migrationsdomstolarna. Dessutom har sekretariatet deltagit i den brukardialog som Migrationsverket ordnade med företrädare för migrationsdomstolarna och för ombud i utlänningsärenden. Vid brukardialogen diskuterades åtgärder i syfte
att åstadkomma en större rättssäkerhet, en snabbare handläggning och en mer effektiv process.
Jag har samrått med Asylmottagningsutredningen (Ju 2007:18), Målutredningen (Ju 2008:11) samt Förvarsutredningen (Ju 2009:03). Dessutom har jag haft samråd med Domstolsverkets länsrättsutredning.
Jag har haft kontakt med berörda centrala arbetstagarorganisationer och gett dem tillfälle att yttra sig.
Arbetet är härmed avslutat.
2. Landinformation
En av huvudtankarna bakom den nya instans- och processordningen var att tyngdpunkten i asylprocessen, liksom inom andra rättsområden, ska ligga i första instans. Med detta följer att alla ärenden enligt utlänningslagen ska vara kompletta redan när prövningen sker i första instans, dvs. alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas ska ha lagts fram hos Migrationsverket (prop. 2004/05:170 s. 153 ff.). Det innebär att även den landinformation som behövs för ett korrekt ställningstagande till en ansökan ska ha tagits fram inför prövningen i Migrationsverket. Frågan om innehållet i och tillgängligheten till den information som Migrationsverket hämtar ur sitt landinformationssystem Lifos uppmärksammades därför i samband med reformen. Det material som fanns inlagt i databasen var tidigare som regel inte tillgängligt för andra än anställda på verket. Regeringen ansåg emellertid att även sökande, ombud och andra borde få tillgång till den här informationen via verkets hemsida. Migrationsverket inledde därför ett arbete som ledde till att allmänheten numera kan ta del av den mesta informationen i Lifos genom verkets hemsida.
Före reformen och migrationsdomstolarnas inrättande hade det riktats kritik mot de dåvarande beslutande myndigheterna för att det av deras beslut sällan framgick på vilket bakgrundsmaterial som ställningstagandena grundades. I förarbetena till utlänningslagen upprepades den kritiken och regeringen underströk att Migrationsverkets beslut bör vara utformade så att det tydligt framgår för den sökande vilken bedömning som legat till grund för beslutet (prop. 2004/05:170 s. 154). Regeringen framhöll också att utförligt motiverade beslut fordras för att tyngdpunkten i asylprövningen skall ligga i första instans. En utförlig motivering har dessutom stor betydelse när det gäller en utlännings möjlig-
heter att i ett överklagande kunna koncentrera framställningen till kärnpunkterna i målet (a. prop. s.138).
Frågan är nu om den eftersträvade ökade öppenheten har uppnåtts genom den allmänna tillgången till informationen i Lifos. En annan fråga av särskilt intresse för öppenheten i processen är i vilken utsträckning Migrationsverket och domstolarna i sina beslut och domar redovisar den landinformation som har haft betydelse för avgörandet och hur den landinformationen i så fall har bedömts.
2.1. Landinformation
2.1.1. Källor till landinformation
Med landinformation menas i allmänhet sådan information om förhållandena i andra länder som behövs för ställningstagande till en ansökan enligt utlänningslagen. I utlänningslagen finns visserligen inga regler som direkt tar sikte på sådan information, men av artikel 4.3 a i Skyddsgrundsdirektivet (rådets direktiv 2004/83/EG) framgår att landinformation ska beaktas inom ramen för den individuella prövning som ska göras av en ansökan om internationellt skydd. Framtagandet av sådan information faller också under medlemsstaternas utredningsskyldighet. I artikel 8.2 b i Asylprocedurdirektivet (rådets direktiv 2005/85/EG) sägs således att medlemsstaterna har en skyldighet att se till att den beslutande myndigheten fattar sina beslut om asylansökningar efter en korrekt prövning, varvid staterna bl.a. ska se till att exakt och aktuell information erhålls från olika källor, t.ex. från Förenta nationernas flyktingkommissariat (UNHCR), om den allmänna situation som råder i de asylsökandes ursprungsländer och, vid behov, i de länder som de asylsökande har rest igenom, och att denna information görs tillgänglig för den personal som ansvarar för att pröva asylansökningar och fatta beslut om dessa. Även den domstol dit beslut överklagas ska enligt artikel 8.3 i samma direktiv få tillgång till länderkunskapen.
Det finns ett mycket stort antal olika källor till landinformation som kan nås via Internet. Man kan antingen gå direkt till myndigheters och organisationers hemsidor för att läsa deras rapporter om förhållandena i ett visst land eller inom ett visst intresseområde eller söka sig fram till informationen via någon av
de stora hemsidorna. En av de centrala hemsidorna med landinformation är UNHCR:s Refworld, där man kan söka sig fram till information om flyktingar, asyl, mänskliga rättigheter m.m. från flera utvalda källor <www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/refworld/rwmain>. En annan viktig sida är European Country of Origin Information Network <www.ecoi.net> – ett nätverk av flera organisationer som tillhandahåller sökbar landinformation på Internet.
På en mängd andra hemsidor finns rapporter om läget i olika länder världen över. Bland dessa kan nämnas International crisis group <www.crisisgroup.org> och Internationella Röda Korset <www.icrc.org>. IRIN, Integrated Regional Information Networks, är en nyhetsbyrå som tillhör FN och som publicerar information på Internet <www.irinnews.org>. En annan FNanknuten källa är ReliefWeb, ett projekt under FN:s Office for the Coordination of Humanitairan Affairs (OCHA), som informerar om humanitära nödsituationer och katastrofer <www.reliefweb.int>.
Landinformation tas också fram av myndigheter i olika länder. På regeringens webbplats om mänskliga rättigheter offentliggörs Utrikesdepartementets årliga rapporter om efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i alla världens länder <www.manskligarattigheter.gov.se>. Den brittiska migrationsmyndigheten Home Office publicerar s.k. Country reports som innefattar omfattande landöversikter med information om t.ex. politiska system, politiska partier och mänskliga rättigheter <www.homeoffice.gov.uk/rds/country_reports.html#countries>.
I Operational Guidance Notes ger myndigheten sammanfattningar av politiska förhållanden och mänskliga rättigheter, beskrivningar av vanliga asylskäl i olika länder och riktlinjer för handläggningen av ärenden <www.ind.homeoffice.gov.uk/sitecontent/documents/policyandla w/countryspecificasylumpolicyogns/>. U.S. Department of State publicerar landinformation i Country Reports on Human Rights Practices <www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/index.htm>.
Även många stora organisationer sammanställer egna rapporter som kan nås på Internet. Human Rights Watch (HRW) är en sådan organisation som producerar och offentliggör årliga rapporter <www.hrw.org/en/publications/reports>. På Amnesty Internationals hemsida når man organisationens årligen återkommande
rapporter om mänskliga rättigheter över hela världen <www.amnesty.org>.
Migrationsverket har som tidigare framgått också ett eget informationssystem, Lifos <www.migrationsverket.se/lifos>. Lifos är en databas som innehåller länkar till ett mycket stort antal hemsidor av det slag som nämns ovan och dessutom Migrationsverkets egna rapporter, inhemsk praxis och andra dokument. Genom Lifos kan man således söka fram dels sådan information som också nås på annat sätt på Internet, dels information som bara finns hos Migrationsverket. Den som vill kan söka direkt på de olika hemsidor som Lifos länkar till, men Lifos innehåller också en särskild sökfunktion. Om man använder den och söker på olika ämnesord kan man direkt finna de dokument som Migrationsverkets landinformationsenhet har bedömt intressanta för ett visst land eller en viss fråga. Den största delen av informationen är offentlig och kan läsas direkt. Vissa dokument omfattas dock av sekretess hos Migrationsverket och en sökning ger därför bara besked om att dokumentet finns. Den som vill ta del av sådant dokument kan vända sig till Migrationsverket, som i enlighet med sekretesslagen prövar om dokumentet kan lämnas ut.
2.1.2. Tillgången till Migrationsverkets landinformation
Lifos var från början ett internt IT-system hos Migrationsverket. Det ursprungliga syftet med systemet var att verkets anställda skulle få tillgång till den information de behövde för att kunna avgöra ärenden enligt utlänningslagen. Varken sökandena, deras ombud eller allmänheten hade tillgång till informationen i Lifos. Det innebar att t.ex. offentliga biträden inte kunde kontrollera vilka uppgifter Migrationsverket hade tillgång till och kunde komma att lägga till grund för ett beslut. Till det kom att Migrationsverket inte i någon större utsträckning i sina beslut redovisade den landinformation som faktiskt användes. För biträdena betydde det att det var svårt att veta vad som borde bemötas i ett överklagande eller om biträdet borde skaffa fram någon ytterligare landinformation.
Redan i januari 2004 gav regeringen Migrationsverket i uppdrag att se till att så stor del som möjligt av informationen i Lifos blev allmänt och lätt tillgänglig (UD2004547/MAP). Regeringen återkom till frågan i förarbetena till den nya instans- och
processordningen och konstaterade bl.a. att en större öppenhet när det gäller landinformationen skulle kunna öka förståelsen och respekten för Migrationsverkets beslut (prop. 2004/05:170 s. 157). Med anledning av det tidigare nämnda regeringsuppdraget hade Migrationsverket kommit fram till att allmänheten borde ges tillgång till delar av Lifos genom verkets webbplats på nätet. Regeringen förordade i propositionen den här modellen som en väg mot ökad öppenhet och i slutet av mars 2006 blev informationen allmänt tillgänglig via Migrationsverkets hemsida. Från hösten 2006 har utvecklingen av Lifos fortsatt i riktning mot ökad öppenhet och tillgänglighet.
2.2. Migrationsverket och domstolarnas arbete med landinformation
2.2.1. Migrationsverket
Landinformationsenheten är den enhet inom Migrationsverket som ansvarar för Lifos och dess innehåll. Enheten består av tolv personer; en chef, fyra landanalytiker, en systemansvarig, fyra informationsspecialister, en bibliotekarie och en administratör. Enhetens viktigaste uppdrag är att förse Migrationsverkets handläggare och beslutsfattare med landinformation som är relevant, aktuell och tillförlitlig. Informationen ska presenteras och kunna återfinnas på ett sätt som gör det enkelt för användarna.
Informationsspecialister och landanalytiker på landinformationsenheten arbetar i team efter en geografisk uppdelning av ansvaret för landinformationen. De olika ansvarsområdena är Europa och f.d. Sovjet; Irak; Mellanöstern, Turkiet och Nordafrika; Amerika och övriga Asien samt Afrika utom Nordafrika. Till tjänstemännens uppgifter hör att granska och analysera information som kommer in till verket, framför allt från svenska utlandsmyndigheter, samt att aktivt söka efter information på Internet. Landinformationsenheten samarbetar med den övriga personalen på Migrationsverket för att försöka tillgodose deras önskemål när det gäller innehållet i Lifos. Personalen vid landinformationsenheten svarar också på frågor om landinformation från användarna vid Migrationsverket.
Det mesta av materialet i Lifos kommer från externa källor, men databasen innehåller också Migrationsverkets egna rapporter,
vägledande beslut från verket, avgöranden från Migrationsöverdomstolen och andra dokument. En mängd information skickas till landinformationsenheten och de anställda söker också aktivt efter information på olika hemsidor. Dessutom gör landanalytikerna egna besök i aktuella länder. Migrationsverket har gjort en sådan resa till Tjetjenien i början av 2008 och en resa till de Palestinska områdena i mars 2008. I november–december 2008 genomfördes en utredningsresa till Amman och Bagdad i syfte att inhämta information om främst säkerhetsläget och myndighetskontrollen i centrala och södra Irak. Under februari–mars 2009 reste en delegation från Migrationsverket till Hargeisa i Somalia och Nairobi i Kenya för att inhämta uppgifter om klanskyddet i Somalia. Rapporter över besöken har sammanställts i enlighet med de av EU i april 2008 fastställda riktlinjerna Common EU
Guidelines for processing Country of Origin Information (COI) och publicerats på Lifos.
I slutet av april 2009 påbörjade två av Migrationsverkets medarbetare en utredningsresa tillsammans med representanter för Röda Korset och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar till Mellanöstern. Syftet med resan är att deltagarna ska fördjupa kunskaperna om hedersrelaterat våld i regionen, hur rättstillämpningen fungerar där och vilka möjligheter utsatta personer har att få skydd. Deltagarna ska träffa både frivilligorganisationer och myndigheter i Libanon, Syrien och de tre kurdiska provinserna i norra Irak. Migrationsverket avser att skriva en rapport från resan, samtidigt som Röda Korset och Rådgivningsbyrån gör en egen rapport.
Landinformationsenheten får sammantaget in en mycket stor mängd information från olika källor. Allt material publiceras dock inte på Lifos. Det är bara sådan information som enligt Migrationsverkets bedömning kan vara relevant för asylprocessen som tillförs systemet. Materialet ska dessutom ha kvalitetssäkrats på så sätt att det enligt landinformationsenhetens bedömning ska vara fråga om tillförlitlig information från en trovärdig källa. Informationen ska också vara aktuell. Lifos innehåller information om ett mycket stort antal länder; mer om vissa länder än om andra. En sökning i Lifos i april 2009 visar att det då fanns 274 dokument om Irak, men bara sju som berörde USA. Vilka länder som prioriteras beror bl.a. på hur många asylsökande som kommer från ett visst land. En annan förklaring till den varierande mängden information kan vara att det finns många komplexa förhållanden som behöver belysas
beträffande ett visst land eller att det rent faktiskt inte finns så mycket information att tillgå.
Inför publiceringen av uppgifter i Lifos bedöms alltid om sekretess eller upphovsrätt föreligger eller om särskilda hänsyn måste tas med anledning av kraven i personuppgiftslagen. Migrationsverkets ambition är att så mycket som möjligt av innehållet i Lifos ska kunna redovisas öppet. För närvarande är minst 80 procent av informationen tillgänglig för alla direkt från hemsidan. I de återstående fallen anges i den offentliga delen av Lifos endast rubriken till ett dokument och namnet på den aktuella källan. Så kan vara fallet då Migrationsverket anser att informationen omfattas av utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen eller då t.ex. upphovsrättsliga hänsyn eller personuppgiftslagens bestämmelser hindrar att information publiceras öppet. Det är enligt Migrationsverket sällan som dessa hemliga dokument används som underlag för beslut. I stället söker man efter samma information i andra, öppna källor. Om sekretessbelagda uppgifter måste användas ska informationen kommuniceras med sökanden eller dennes ombud. I sådana fall lämnas handlingarna ofta över med förbehåll enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen.
Hittills har landinformationsenheten gjort relativt få egna analyser av det material som finns att hämta genom Lifos. Det har i stället varit upp till användarna att analysera informationen. Från och med våren 2009 kommer Migrationsverket dock att publicera landanalyser. Analyserna kommer att innehålla ett avsnitt med landinformation som tas fram av landinformationsenheten samt ett avsnitt med faktauppgifter om medborgarskap och identitet. Verksamhetsområde asylprövning ska bidra med ett avsnitt som rör asylpraxis, med uppgifter om de vanligaste åberopade asylskälen och hur Migrationsverket bedömer dem. Eventuella avgöranden från Migrationsöverdomstolen kommer också att tillföras. Landanalyserna ska även innehålla information om återvändande och i vissa fall upplysningar om bl.a. familjerättsliga förhållanden. Sammanlagt fem landprofiler är under utarbetande och den första, som berör Kosovo, ska publiceras i maj.
Dessutom förekommer sedan hösten 2008 s.k. styrsignaler som produceras av verksamhetsområde asylprövning och där landanalytikerna bidrar med landinformation. Styrsignalerna är en form av kortfattade analyser till stöd för beslutsfattarna. I oktober 2008 meddelades en styrsignal beträffande möjligheten till internt flyktalternativ för kaukasier bosatta i Ryssland och i november
2008 en styrsignal om internt flyktalternativ i Irak. Samma månad kom en styrsignal om situationen i Demokratiska Republiken Kongo (DRK) och i februari 2009 en om tillståndet i Darfur i Sudan.
2.2.2. Domstolarna
I utlänningsnämnden tillgodosågs intresset av landinformation bl.a. genom ett system med landansvariga handläggare som hade ett särskilt ansvar för inhämtande och analys av information från olika länder. Ledamöterna i utlänningsnämnden fick vid särskilda informationsdagar upplysningar om bl.a. situationen när det gällde mänskliga rättigheter i olika delar av världen. Utlänningsnämnden samarbetade också med Migrationsverket i fråga om informationssystemet Lifos. I första hand gick samarbetet ut på att nämnden kompletterade landinformationen i systemet så att materialet blev tillgängligt för personal både hos verket och hos nämnden. En viktig form av informationsinhämtande var Utlänningsnämndens egna utredningsresor till olika länder. Vid sådana resor medverkade regelmässigt respektive landansvarig samt en representant för beslutsfattarna hos nämnden. Resorna företogs ibland i samarbete med tjänstemän från Migrationsverket.
När prövningen i Utlänningsnämnden skulle ersättas med prövning i domstol, uppkom frågan om hur domstolarnas behov av landinformation skulle kunna tillgodoses. Regeringen konstaterade att kännedom om förhållanden i andra länder är av största betydelse för bedömningen av utlänningsärenden och att domarna därför som en bakgrundsorientering skulle behöva ha kvalificerad kunskap om förhållandena i olika länder för att kunna bedöma de uppgifter som skulle komma att läggas fram av parterna i målen (prop. 2004/05:170 S. 137 f.). När det gällde landinformation och annat faktaunderlag i de enskilda målen menade regeringen dock att det främst var parterna som skulle svara för utredningen. Domstolarna skulle således inte få bygga sitt avgörande på något annat än vad som kommit fram i målet och som parterna hade fått kännedom om. Det kunde enligt regeringen inte komma i fråga att domstolarna skulle inhämta eller tillföra utredning på annat sätt än det som förvaltningsprocesslagen föreskriver. Utlänningsnämndens rutiner för inhämtande av information om förhållandena i andra länder skulle alltså inte kunna bibehållas i domstolarna.
Domarnas behov av länderinformation ska således främst tillgodoses genom parternas agerande inom ramen för tvåpartsprocessen. Samtidigt förutsätts domarna ha den bakgrundskunskap om förhållandena i olika länder som krävs för att de ska kunna bedöma det material som parterna lägger fram. Domarna måste också ha tillgång till landinformation i tillräcklig utsträckning för att kunna fullgöra den utredningsskyldighet som följer av 8 § förvaltningsprocesslagen. Liksom parter, biträden och andra har domstolarna möjlighet att ta del av den information som läggs in i Lifos och kan också hämta information från de många andra källor till information som finns på Internet. Både domare och föredragande utnyttjar dessa möjligheter för att skaffa sig bakgrundsinformation om de länder som är aktuella i målen. I vilken utsträckning domstolarna faktiskt hämtar in information i ett mål beror dock på hur det enskilda målet ser ut. Normalt synes domare och föredragande utgå från den kunskap som de redan tidigare har tillägnat sig och som innebär att de i huvudsak vet vilka källor som brukar åberopas när det gäller ett visst land. Om parterna inte har refererat till någon av de standardkällor som vanligtvis förekommer, tar domstolen reda på om dessa kan tillföra något och för i så fall in den informationen i processen. Man kontrollerar också som regel om det har kommit någon ny version av de årligen återkommande rapporterna från t.ex. brittiska Home Office, UNHCR eller UD eller någon helt ny rapport av betydelse.
Föredragande vid migrationsdomstolen i Göteborg har uppgett att de i uppskattningsvis två tredjedelar av målen enbart använder sig av de rapporter som har åberopats av parterna och som har bilagts akten. I återstoden av målen söker man i någon databas efter ytterligare information. I princip används alltid Lifos, men information kan också sökas från andra källor, särskilt om det är praxis som efterfrågas. Lifos redovisning av Migrationsöverdomstolens avgöranden är enligt föredragandenas uppfattning inte fullständig och det finns väldigt lite att hämta när det gäller praxis från internationella organ eller andra länders domstolar. I Lifos finns inte heller länkar till artiklar i utländska tidningar, vilket kan vara mycket värdefullt om man vill ha information om något som har inträffat helt nyligen. De källor som förutom Lifos vanligen används av föredragandena är UNHCR:s refworld, Landguiden från Utrikespolitiska institutet, portalen ecoi.net, brittiska Home Office, Immigration & Refugee Board of Canada, International
Crisis Group, Norsk landinformation, Irinnews och European Council on Refugees and Exiles.
Domstolarna har på olika sätt organiserat sig så att man ska kunna ta tillvara den kunskap om olika länder som domare och föredragande under hand tillägnar sig. I migrationsdomstolen i Stockholm fördelas målen mellan avdelningarna med utgångspunkt i sökandens hemland. En av avdelningarna handlägger mål med sökande från Balkan, Amerika och Bangladesh och en annan har mål som gäller sökande från OSS, Baltikum, övriga Europa och Kina. En tredje avdelning har ansvar för mål med sökande från Mellanöstern utom Egypten, Iran och Turkiet, ytterligare en avdelning har sökande från Asien, utom Bangladesh, jämte Iran, Turkiet och Oceanien och en femte avdelning har hand om sökande från Afrika, inklusive Egypten. Mål med sökande från Irak handläggs på flera avdelningar. Organisationen medför att både domare och föredragande får specialkompetens på förhållandena i de aktuella länderna.
I Göteborg har föredragandena delats in i tre grupper som var och en har ansvar för vissa länder. Målen lottas på föredragande med utgångspunkt från sökandens hemland. De tre grupperna är Mellanöstern; OSS, Baltikum, Balkan och övriga Europa samt Afrika och övriga världen. Uppdelningen medför att föredragandena, men inte domarna, får specialkompetens på vissa länder. Det förekommer dock kvartalsvisa diskussioner i de olika ländergrupperna där även domare deltar.
I migrationsdomstolen i Malmö har man delat in domare och föredragande i olika ämnesgrupper som har ansvar för att följa praxis och landinformation inom ett område och informera övrig personal om nyheter och förändringar. En grupp har hand om Mellanöstern och Norra Afrika, en annan om övriga Afrika och en tredje om OSS, Balkan och Baltikum. En särskild grupp har ansvar för Europafrågor. Det finns också två grupper som inte sysslar med frågor som har anknytning till landinformation, utan ansvarar för tillståndsfrågor och processfrågor. Indelningen i ämnesområden får inte genomslag i lottningen av mål.
2.3. Hur landinformation återges i beslut och domar
För en överblick över hur Migrationsverket och domstolarna har behandlat landinformation i sina beslut redovisas nedan ett antal av Migrationsöverdomstolens refererade domar, några domar från migrationsdomstolarna i Stockholm och Göteborg jämte de överklagade besluten, ett antal beslut från Migrationsverket samt några av Migrationsverkets vägledande beslut.
2.3.1. Migrationsöverdomstolens refererade domar
I Migrationsöverdomstolens refererade domar redogörs inte bara för det slutliga avgörandet, utan även för Migrationsverkets överklagade beslut och migrationsdomstolens dom. Även om referaten inte återger besluten i dess helhet, ger de ändå en bild av hur instanserna har behandlat landinformation. De referat som har valts ut är sådana där det framgår att landinformation har haft betydelse för Migrationsverkets avgörande. Redogörelsen fokuserar på frågan om de olika instanserna har angett sina källor eller om det på annat sätt framgår vilka uppgifter som beslut och dom grundas på. Det bör påpekas att Migrationsverkets överklagade beslut är fattade under år 2005 eller i början av år 2006, dvs. före reformens ikraftträdande eller ganska snart därefter.
Klaganden hade i mål om uppehållstillstånd åberopat skyddsbehov med anledning av förhållandena i Egypten. I skälen för beslutet i februari 2006 antecknade Migrationsverket bl.a. att de allmänna förhållandena i Egypten, enligt verkets bedömning, inte var sådana att de i sig utgjorde grund för asyl. Migrationsdomstolen åberopade inte någon landinformation till stöd för sitt avslag. Migrationsöverdomstolen anförde att ansökan gällde Egypten, ”ett land som är känt för omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna”, och att migrationsdomstolen mot bakgrund av detta inte hade fullgjort sin utredningsskyldighet. Målet återförvisades därför till migrationsdomstolen.
Målet gällde en ansökan om asyl gentemot f.d. statsförbundet Serbien och Montenegro. I beslut i juni 2006 avslog Migrationsverket ansökan. Till beslutet fogade verket två rapporter med landinformation, nämligen UNHCR:s rapport Position on the
Continued International Protection Needs of Individuals from Kosovo samt en rapport från Sveriges ambassad i Belgrad angående förfrågan om rättssystemet i Kosovo. Mot bakgrund av dessa rapporter drog Migrationsverket slutsatser om möjligheten för etniska albaner att återvända till Kosovo samt om rättssystemet där. Av beslutet framgår inte närmare vilka uppgifter i rapporterna som varit avgörande för Migrationsverkets slutsatser. Migrationsdomstolen hänvisade till ”UNHCR:s senaste rapport ang. förhållanden i Kosovo (juni 2006)” och drog av den slutsatsen att albaner i en minoritetssituation generellt har behov av skydd som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Migrationsdomstolen ansåg dock inte att sökanden levde i en sådan minoritetssituation och inte heller att han i övrigt var att anse som skyddsbehövande.
Migrationsöverdomstolen anförde bl.a. att sökanden under den muntliga handläggningen i Migrationsverket inte hade fått möjlighet att kommentera de delar av landrapporterna som verket i beslutet senare ansåg talade emot honom. Migrationsöverdomstolen menade därför att Migrationsverket inte hade följt kraven på bl.a. kommunikation. Migrationsöverdomstolen kritiserade även migrationsdomstolen för att den åberopade landinformationen inte hade tagits in i akten, att alla de nyanser av landrapporten som hade betydelse för fallet inte hade redovisats i domen samt att domstolen inte hade kommunicerat landinformationen med sökanden före avgörandet. Mot bakgrund av dessa handläggningsfel och med hänsyn till att verket och migrationsdomstolen felaktigt hade beslutat om förordnande enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen, undanröjde Migrationsöverdomstolen den överklagade domen och visade målet åter till Migrationsverket för ny handläggning.
En man från Irak ansökte om asyl. Migrationsverket inledde sitt beslut i februari 2006 med konstaterandet att de allmänna förhållandena i Irak generellt inte kunde anses vara sådana att
behov av skydd enligt utlänningslagstiftningen förelåg eller att tillstånd kunde meddelas utifrån humanitära överväganden. Verket hänvisade inte till några källor och angav inte heller på annat sätt på vilka grunder verket hade kommit fram till detta. Migrationsverket redogjorde därefter för den politiska utvecklingen i Irak, dock utan källhänvisningar, och drog bl.a. slutsatsen att förhållandena i de kurdstyrda områdena i norra Irak var bättre än i övriga Irak. På flera ställen i beslutet redovisas olika faktiska uppgifter med hänvisning till ”verkets kännedom”, ”verkets uppgifter” och ”såvitt känt”. Mot bakgrund av dessa uppgifter konstaterade Migrationsverket att sökanden inte var i behov av skydd i Sverige. Migrationsdomstolen, som inte redovisade någon landinformation, gjorde samma bedömning. I Migrationsöverdomstolen hänvisade sökanden bl.a. till två rapporter från UNHCR. I domen återges utförligt vilka uppgifter ur dessa som sökanden åberopade. Migrationsverket hänvisade i sitt svar till en av de tidigare nämnda rapporterna. Domen innehåller en utförlig beskrivning även av de omständigheter som Migrationsverket åberopade. Migrationsöverdomstolen fann att mannen inte hade gjort sannolikt att han hade utsatts för förföljelse eller kände välgrundad fruktan för förföljelse. Han ansågs inte heller vara skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen konstaterade vidare, utan angivande av källa, att säkerhetsläget i Irak var mycket allvarligt men att det inte kunde anses råda en sådan inre väpnad konflikt som avses i 4 kap. 2 § första stycket 2 samma lag. Inte heller hade han gjort sannolikt att han på grund av andra svåra motsättningar kände en välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp. Mannens överklagande avslogs därför.
En familj sökte asyl eftersom de kände fruktan för förföljelse vid ett återvändande till Kosovo. Migrationsverket redogjorde i beslut i december 2005 bl.a. för läget när det gällde mänskliga rättigheter i Serbien och Montenegro samt för situationen i Kosovo. Av rättsfallsreferatet framgår att Migrationsverket till stöd för bedömningen hänvisade till en angiven rapport från UNHCR, ett angivet beslut av Utlänningsnämnden samt en rapport från Sveriges ambassad i Belgrad. Vilka av de redovisade uppgifterna som hämtats ur vilken rapport kan inte utläsas av beslutet. Sökandena
överklagade Migrationsverkets avslagsbeslut. I yttrande till domstolen åberopade Migrationsverket den tidigare nämnda rapporten från UNHCR, en rapport från ambassaden i Belgrad och en rapport från UD. Verket angav beträffande två av dessa källor vilka uppgifter i rapporterna som verket åberopade och vilka slutsatser verket menade kunde dras av dessa. Migrationsdomstolen redovisade i sin dom en sammanfattning av situationen i sökandenas hemland. Domstolen angav att den sökte stöd i bl.a. ”åberopad rapportering från sådana internationella organisationer som är kända för att lämna vederhäftiga beskrivningar i olika hänseenden” och att redogörelsen grundades på de rapporter som Migrationsverket har åberopat. Det framgår inte vilka uppgifter som har hämtats ur vilka rapporter. Mot bakgrund av redogörelsen drog domstolen slutsatsen att förhållandena i de aktuella områdena hade förbättrats och att sökandena inte var att betrakta som flyktingar. Migrationsöverdomstolen avslog överklagandet utan egen motivering.
En man från Turkiet hade tidigare fått avslag på sin asylansökan, trots att han sagt sig riskera förföljelse på grund av sitt prokurdiska engagemang. Han ansökte på nytt om asyl. Först i Migrationsöverdomstolens dom redovisas landinformation och då med anledning av att sökanden påstått att han riskerade ett oproportionerligt fängelsestraff och tortyr. Migrationsöverdomstolen redogjorde för läget beträffande mänskliga rättigheter i Turkiet och hänvisade till rapporter från UD, brittiska Home Office samt Human Rights Watch. Migrationsöverdomstolen ansåg inte att mannen hade gjort sannolikt att han kände en välgrundad fruktan för förföljelse eller att han var skyddsbehövande i övrigt. Överklagandet avslogs därför.
MIG 2007:33 II
En familj av etniska serber från Kosovo ansökte om uppehållstillstånd, men deras ansökan avslogs av Migrationsverket i juli 2005. Migrationsverket redovisade i beslutet den allmänna situationen i Kosovo och drog därav slutsatsen att familjen visserligen inte
kunde återvända dit, men att de kunde ta sin tillflykt till övriga delar av Serbien och Montenegro. Av beslutet framgår inte vilka källor Migrationsverket har använt. Migrationsdomstolen anförde att bedömningen av trovärdigheten av familjens påstående om senaste bosättningsort i Kosovo gjordes på grundval av bevisningen i målet och mot bakgrund av ”de allmänt veterliga omständigheterna om Kosovo och Serbien i övrigt”. Migrationsdomstolen hänvisade även i övrigt till omständigheter som var väl kända och sade att varken handlingarna i målet eller de allmänt veterliga omständigheterna tydde på att det fanns något generellt skyddsbehov. Vid prövning av frågan om det fanns internflyktsalternativ i Serbien refererade migrationsdomstolen allmänt till en angiven rapport från UNHCR. Även Migrationsöverdomstolen hänvisade till den rapporten, men angav också vilka punkter i rapporten som var aktuella och vilken information som domstolen hade fäst avseende vid.
Målet gällde rörde en man från Kamerun som sökte asyl. Han uppgav att han hade varit medlem i en politisk organisation, hade deltagit i möten och därför var efterlyst. Migrationsverket avslog ansökan i mars 2006 och anförde bl.a. att stora delar av den engelskspråkiga befolkningen i Kamerun ”enligt Migrationsverkets kännedom” var medlemmar i den aktuella organisationen. Verket konstaterade också att enbart medlemskap i organisationen inte innebar att det fanns risk för trakasserier eller fängslande. Migrationsverket hänvisade här till att man hade beaktat viss ”information”. Migrationsdomstolen hänförde sig till en rapport från UD år 2005 om mänskliga rättigheter i Kamerun och gav en kort sammanfattning av vad som framkommit av rapporten. Migrationsöverdomstolen hänvisade till motsvarande rapport för år 2006.
2.3.2. Migrationsdomstolarnas domar
Migrationsdomstolen i Stockholm
Från migrationsdomstolen i Stockholm har inhämtats ett antal domar som exempel på hur landinformation används vid domstolen i asylmål. Domarna har valts ut av länsrätten och kan inte sägas utgöra ett representativt urval.
Migrationsdomstolen i Stockholm bifogar som regel Migrationsverkets beslut till domen. Det får till följd att domen som regel inte innehåller någon redogörelse för det överklagade beslutet eller för den landinformation som Migrationsverket har använt. Landinformation synes därför i migrationsdomstolens domar förekomma bara om något nytt har tillkommit eller om det behövs för förståelsen för domstolens ställningstagande. Den följande redogörelsen avser bara migrationsdomstolens dom, inte det överklagade beslutet. Redovisningarna fokuserar på frågan om hur landinformation används.
1. A ansökte om asyl och åberopade flyktingskap i förhållande till
Uzbekistan. Migrationsverket avslog ansökan. Under rubriken landinformation i domen framgår att Migrationsverket i sitt beslut åberopade Utrikesdepartementets rapport om mänskliga rättigheter i Uzbekistan från 2005, en rapport från Human Rights Watch från oktober 2006, en rapport från Amnesty från september 2006 samt en rapport från International Helsinki Federation for Human Rights från juni 2006. Domstolen angav att den grundade sin bedömning på dessa källor samt de uppföljande offentliga rapporter som därefter utgivits, nämligen Utrikesdepartementets rapport om mänskliga rättigheter i Uzbekistan från 2006 och 2007 samt Human Rights Watch World rapport från 2007. Domstolen lämnade därefter en ingående redogörelse för förhållandena i Uzbekistan och drog slutsatsen att situationen där visserligen var svår, men inte så allvarlig att det i sig utgjorde grund för uppehållstillstånd. Domstolen ansåg inte heller att de uppgifter A hade lämnat och den bevisning han hade åberopat var sådana att han hade gjort sannolikt att han var att betrakta som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. A:s överklagande avslogs därför.
2. En familj ansökte om asyl med anledning av mannens regimkritiska verksamhet i Libyen. Migrationsverket avslog
ansökan. Familjen åberopade i migrationsdomstolen en rapport från Human rights watch 2007 och en rapport från U. S. Department of State från 2006. I domskälen redogör domstolen för förhållandena i Libyen. De två nyss nämnda rapporterna åberopas samt en rapport från UD om mänskliga rättigheter i Libyen år 2006. Av redogörelsen framgår vilka uppgifter som domstolen har hämtat ur vilket av de tre dokumenten. Domstolen lade mannens och kvinnans berättelser till grund för bedömningen. Med hänsyn till deras berättelser och till vad som framgått av rapporteringen om situationen avseende mänskliga rättigheter i Libyen, ansåg domstolen att familjen hade en välgrundad fruktan för förföljelse. Deras ansökan om asyl bifölls därför.
3. En kvinna ansökte om asyl med anledning av den tidigare makens regimkritiska verksamhet i Uzbekistan. Migrationsverket avslog ansökan. Kvinnan åberopade en norsk landrapport från 2007 om situationen för asylsökande som återvänder till Uzbekistan.
Domstolen konstaterade först, utan att ange någon källa, att den allmänna situationen i Uzbekistan inte var sådan att sökande från landet generellt kunde ges uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl. Därefter diskuterade domstolen möjligheterna för asylsökande att återvända till Uzbekistan. Domstolen hänvisade i den delen till UNHCR, utan angivande av någon särskild rapport, samt till den landinformation som kvinnan själv hade åberopat. Sammanfattningsvis fann domstolen att kvinnan inte hade lämnat en trovärdig berättelse och inte hade gjort sannolikt att hon hade rätt till asyl. Hennes överklagande avslogs därför.
4. En kvinna och hennes två döttrar ansökte om asyl med anledning av det våld kvinnan utsatts för av sin make i Azerbajdzjan. Hon åberopade en rapport från UD om mänskliga rättigheter i
Azerbajdzjan år 2006 och anförde att hon inte hade möjlighet till legalt skydd i hemlandet. Migrationsdomstolen hänförde sig till den åberopade rapporten och menade att den visade att kvinnan och barnen hade möjligheter att få skydd. Deras överklagande avslogs.
5. En femtonårig flicka begärde uppehållstillstånd grundat på anknytning till sin adoptivmor. I samband med ansökan gavs det in en dom i adoptionsfrågan avkunnad av en domstol i september 1998. Domen ingavs i original, men Migrationsverket ifrågasatte i
det överklagade beslutet domens äkthet med motiveringen att den var avkunnad av en myndighet som saknade behörighet i adoptionsfrågor. Migrationsdomstolen ansåg mot bakgrund av landrapporteringen i målet att domstolen ifråga visserligen var behörig myndighet, men att det också förekom en stor mängd förfalskade dokument i sökandens hemland. Det åberopade dokumentet var enligt domstolen sådant att dess äkthet inte kunde bedömas på ett tillfredställande sätt. Vid en sammantagen bedömning ansåg migrationsdomstolen att sökanden inte hade visat att hon var adopterad. Överklagandet avslogs därför. I domen finns inga uppgifter om vilken landinformation som lades till grund för beslutet.
6. En kvinna och ett barn begärde uppehållstillstånd grundat på anknytning till en man i Sverige. Kvinnan påstod att hon var gift med mannen och att de hade adopterat barnet. Hennes ansökan avslogs både av Migrationsverket och migrationsdomstolen. Barnet åberopade en adoptionshandling från hemlandet, vilken avfärdades av Migrationsverket med hänvisning till att handlingar utfärdade av det aktuella landet generellt har ett lågt bevisvärde. Migrationsdomstolen delade den bedömningen. I domen finns inga uppgifter om vilka källor Migrationsverket hänförde sig till. Domstolen hänvisade dock till ett uttalande i propositionen till familjeåterföreningsdirektivet (prop. 2005/06:72 s. 69) och fann mot bakgrund av detta att de åberopade handlingarna inte kunde godtas som bevis för adoptionen. Barnets överklagande avslogs därför.
Migrationsdomstolen i Göteborg
Även ett antal domar från migrationsdomstolen i Göteborg har genomgåtts. Inledningsvis kan det anmärkas att domstolen i Göteborg ganska sällan bifogar Migrationsverkets överklagade beslut som bilaga till domen. I stället redogör domstolen för det överklagade beslutet i domen. Den redovisningen är förhållandevis kort och omfattar inte upplysningar om vilken landinformation Migrationsverket eventuellt har använt sig av. I stället anges den relevanta landinformationen i domskälen. Det leder till att Göteborgsdomstolens domar visserligen ganska ofta innehåller utförliga redovisningar för landinformation. Det framgår emellertid inte om det är fråga om landinformation som har lagts till i
domstolen eller om redovisningen också täcker den information som Migrationsverket har lagt till grund för sitt beslut.
Det är alltså bara i de fall då domstolen har bifogat Migrationsverkets beslut som det av domen kan utläsas hur verket har hanterat landinformationen i ärendet. Det är också bara då det går att se i vilken utsträckning det har tillkommit ytterligare landinformation i domstolen. I de fall domstolen har bifogat det överklagade beslutet till domen är upplysningarna om landinformation i själva domen mycket mer begränsade än vad som annars är fallet. Indirekta hänvisningar till landinformation är dock vanliga, på så sätt att domstolen t.ex. anger att den ”med beaktande av tillgänglig landinformation” gör en viss bedömning. Nedan ges exempel på ett antal avgöranden där migrationsdomstolen i Göteborg har bifogat det överklagade beslutet. Domarna har meddelats av migrationsdomstolen under första halvan av juni månad 2008 och de domar som har valts ut är sådana där det framgår att landinformation har haft betydelse för avgörandet.
1. En familj från Serbien ansökte om asyl och åberopade att de riskerade förföljelse eftersom de var romer. Migrationsverket beskrev situationen för romer i Serbien och hänvisade till UD:s rapport om mänskliga rättigheter i Serbien 2006. Mot bakgrund av en skrivelse från Sveriges ambassad i Belgrad i juli 2006 redogjorde verket vidare för konsekvenserna av att avvika från militärtjänstgöring. Migrationsdomstolen hänvisade också till UD-rapporten och redovisade i domen vissa uppgifter ur rapporten som inte framkom av Migrationsverkets beslut.
2. En man från Irak ansökte om asyl och åberopade att han vid ett återvändande riskerade att dödas på grund av tidigare politiskt engagemang. Migrationsverket gjorde en bedömning av läget i Irak och hänvisade till sex olika källor. Samtliga har återgivits så att de kan återsökas. Det framgår tydligt vilken information som är hämtad ur vilket dokument. Hänvisningarna innehåller uppgift om på vilken sida eller i vilken punkt i ett dokument som en uppgift har hämtats. Uppgift om källans nummer i Lifos finns också med. I domstolens avgörande finns ingen ytterligare landinformation refererad.
3. En etnisk alban, medborgare i Serbien och bosatt i Kosovo, sökte asyl under påstående att han upplevt hot och trakasserier från serber i Kosovo. Migrationsverket uttalade sig om möjligheten för enskilda att få skydd av de rättsvårdande myndigheterna och hänvisade till brittiska Home Office Operational Guidance Note och angav vilka punkter i dokumentet som var aktuella. I domstolen åberopade verket även en rapport från EU-kommissionen.
Domstolen hänförde sig till ”åberopad landinformation” och redovisade ytterligare några uppgifter ur denna om polisverksamheten i Kosovo och möjligheterna till skydd för etniska albaner.
4. En kurdisk man från Irak sökte asyl. Migrationsverket redovisade inte någon landinformation utan anförde att det mot bakgrund av Migrationsöverdomstolens dom den 26 februari 2007 samt tre vägledande beslut från verket den 5 juli 2007 krävdes att sökanden hade individuella skyddsskäl. Någon ytterligare landinformation finns inte i domstolens avgörande.
5. En romsk kvinna från Bosnien Hercegovina sökte asyl eftersom hon vid ett återvändande riskerade att bli torterad och dödad.
Migrationsverket redovisade uppgifter om romernas situation i landet och hänvisade till UD:s rapport om mänskliga rättigheter i Bosnien-Hercegovina 2006. Uppgifter återges även ur en rapport från EU:s kommissarie för mänskliga rättigheter. Dokumentnumren i Lifos anges. Migrationsverket ansåg att myndigheterna i landet har både vilja och förmåga att skydda sökanden. I domstolen tillkom ingen landinformation, men Migrationsverket medgav ansökan.
6. En man, ashkalier från Kosovo, sökte asyl. Migrationsverket redogjorde för ashkaliernas situation i Kosovo med hänvisning till en UD-rapport som anges med nummer och datum. När det gällde säkerheten för ashkalier redovisas ett flertal fakta med hänvisning endast till en dom som anges med beteckningen ”DOM:UM 250-06”. Migrationsverket drog därefter slutsatsen att sökanden inte kunde betraktas som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. I migrationsdomstolens dom finns ingen landinformation redovisad.
7. Sökanden påstod att hon var rom från Kosovo och att hon vid ett återvändande riskerade att utsättas för trakasserier eftersom hon hade skiljt sig från sin make. Migrationsverket angav i beslutet att
verket hade kommunicerat tre olika dokument med landinformation med sökandens offentliga biträde, men att inga synpunkter hade inkommit. De dokument det var fråga om var brittiska Home Office Operational Guidance Note, en rapport från UNHCR samt ett svar från Sveriges ambassad i Belgrad med anledning av en förfrågan från Migrationsverket. Med hänvisning till svaret från ambassaden drog verket slutsatsen att sökanden inte var rom utan av annan etnicitet. Uppgifter i rapporten från UNHCR visade enligt verket att personer med denna etnicitet inte har ett allmänt behov av skydd i Kosovo. Även det brittiska dokumentet ansågs visa att personer ur den aktuella gruppen kunde få skydd av polisen i Kosovo. Migrationsverket drog därför slutsatsen att sökanden inte var flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Domstolen anförde att det av ”åberopad landinformation” framgick att gruppen generellt inte saknade skydd mot förföljelse.
2.3.3. Migrationsverkets vägledande beslut
Migrationsverkets vägledande beslut är avsedda att ge verkets handläggare och beslutsfattare ledning i en praxisfråga och är därför särskilt utförligt skrivna. Besluten inleds med recit, där sökandens yrkande, grunder och bevisning anges. Därefter redovisas den landinformation som verket anser har betydelse för avgörandet. Denna inledande del av beslutet kommuniceras med sökanden som får möjlighet att bemöta det som anförs och också åberopa annan landinformation av betydelse. Alla Migrationsverkets beslut kan och behöver inte vara lika utförliga som dessa beslut, men de kan ändå utgöra goda exempel på hur ett beslut kan avfattas. Därför återges nedan tre nyare vägledande beslut. Redogörelsen tar främst sikte på i vilken utsträckning landinformation används och redovisas i besluten.
Beslut den 24 april 2008
Beslutet gällde en asylsökande kvinna och hennes två barn från Mosul i Irak. Migrationsverket ansåg att kvinnan inte hade några trovärdiga individuella skäl för sin ansökan om asyl och att familjen således inte kunde beviljas uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Verket gjorde vidare den bedömningen
att det allmänna läget i Irak och förhållandena för barn i Irak inte generellt utgjorde grund för att bevilja uppehållstillstånd enligt bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om synnerligen ömmande omständigheter. Eftersom de sökande inte hade åberopat några personliga omständigheter som kunde anses vara synnerligen ömmande ansåg Migrationsverket att det saknades förutsättningar att bevilja dem uppehållstillstånd. Ansökningarna avslogs därför och familjen utvisades från Sverige.
Migrationsverkets beslut inleds med en redogörelse för sökandens yrkanden, grunder och egna uppgifter till stöd för ansökan. Grunden för ansökan i det aktuella fallet var att sökandena vid ett återvändande till Irak skulle riskera förföljelse på grund av sin religiösa tillhörighet. Det anges att sökanden till styrkande av detta hade åberopat en rapport från Institute for War & Peace Reporting, om att kristna familjer på grund av rädsla för trakasserier flytt från Mosul.
Migrationsverket har därefter redovisat läget i Irak och Nineve/Mosul. I beslutet hänvisas till åtta olika källor. Det som är viktigt för beslutet har återgivits i texten. Källorna har angetts på ett sådant sätt att de kan återsökas och det framgår vilka uppgifter som har hämtats från vilka källor.
I den därpå följande bedömningen konstaterade Migrationsverket att sökanden inte hade lyckats göra sin berättelse trovärdig och att denna därför inte kunde läggas till grund för prövningen. Verket fann vidare, med hänvisning till rättsfallet MIG 2007:9, att det inte rådde någon inre väpnad konflikt i Irak, men att det i vissa delar av landet, bl.a. i Nineve och Mosul, rådde svåra motsättningar. A och hennes barn ansågs dock inte ha några sådana individuella skäl som krävdes för att de skulle anses vara skyddsbehövande. Migrationsverket drog därför slutsatsen att A inte hade gjort sannolikt att hon och barnen var flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt.
När det gäller frågan om sökandena kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter redovisas först det allmänna läget för barn i Irak. Uppgifter från UNICEF citeras i beslutet och källan anges så att den kan återsökas. Det framgår även vilken dag Migrationsverket hämtade informationen från Internet. Uppgifter från ytterligare tre källor återges i det här avsnittet och källorna anges. Mot bakgrund av den återgivna information drog Migrationsverket slutsatsen att det allmänna läget i Irak och förhållandena för barn i Irak inte generellt
utgjorde grund för att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter. Verket ansåg inte heller att det fanns andra skäl för att med stöd av denna bestämmelse bevilja uppehållstillstånd. Sammanfattningsvis drog Migrationsverket slutsatsen att ansökan skulle avslås och familjen utvisas från Sverige.
Beslut den 5 juni 2008
Beslutet rörde en 16-årig pojke från Dahuk i den kurdstyrda regionen i Irak. Han hade kommit till Sverige utan vårdnadshavare och ansökt om asyl. Pojken hade uppgett att hans bror hade orsakat en annan pojkes död i en trafikolycka och att han på grund av det var utsatt för hot från den döde pojkens familj. Migrationsverkets ansåg att pojkens asylskäl inte var tillräckligt starka för att han skulle få uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Övriga omständigheter i ärendet kunde inte anses som synnerligen ömmande. Migrationsverket avslog därför pojkens ansökan.
Beslutet inleds med en redogörelse för pojkens yrkanden och grunder samt uppgifter om den bevisning han åberopat, bl.a. rapporter från UNHCR och UD om mänskliga rättigheter i Irak.
Migrationsverket redovisar därefter det allmänna läget i Irak och Dahuk. Redovisningen bygger på tre olika internationella källor, vilka anges så att de kan återsökas. Det framgår vilka uppgifter som har hämtats från respektive källa. Av de uppgifter som återges i beslutet drog Migrationsverket slutsatsen att myndigheterna i den kurdstyrda regionen hade både vilja och förmåga att ingripa mot enskilda som begått eller avsåg att begå kriminella handlingar.
Migrationsverket övergick sedan till bedömningen och inledde den med ett avsnitt om den rättsliga regleringen. Förutom innehållet i utlänningslagen redovisas vad som enligt UNHCR ska gälla vid bedömningen av barns skyddsbehov. Även här anges källan. Därefter återgav Migrationsverket pojkens egna uppgifter och kom till slutsatsen att han inte var att betrakta som flykting och, mot bakgrund av den redovisade landinformationen, inte heller som skyddsbehövande i övrigt.
Verket prövade sedan om pojken kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. I samband därmed redovisas de sociala och humanitära förhållandena
för barn i Dahuk. Uppgifter från sex angivna källor återges. Bland dessa finns förutom rapporter från UNICEF och UNHCR även två rapporter från Migrationsverket efter verkets utredningsresor till Irak. Mot bakgrund av pojkens egna uppgifter sammanställt med den redovisade landinformationen drog Migrationsverket slutsatsen att pojken inte kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Sammanfattningsvis avslog därför Migrationsverket pojkens ansökan och han utvisades från Sverige.
Beslut den 27 juni 2008
Beslutet gällde en man från Iran som yrkade att han skulle beviljas uppehållstillstånd på den grunden att var att anse som flykting alternativt skyddsbehövande i övrigt. Han åberopade att han vid ett återvändande till Iran riskerade förföljelse och dödsstraff på grund av sin sexuella läggning. Till stöd för ansökan åberopade han bl.a. en skrivelse från RFSL angående situationen för homosexuella i Iran.
Migrationsverket konstaterade först i beslutet att sökanden hade gjort sin identitet sannolik. Därefter redovisade situationen för homosexuella i Iran. Redovisningen grundas på sex olika öppna källor som samliga anges i texten. Det framgår också vilka uppgifter som har hämtats från vilka källor. Verket återgav därefter i beslutet gällande rätt och relevanta förarbeten samt sökandens egen berättelse. Mot bakgrund av den redovisade landinformationen gjorde Migrationsverket bedömningen att de allmänna förhållandena för homosexuella i Iran inte var sådana att enbart tillhörigheten till den gruppen utgjorde grund för uppehållstillstånd. Med hänsyn till vad sökanden berättat om vad som hänt honom och med beaktande av landinformationen ansåg verket ändå att han var att betrakta som flykting. Han beviljades därför det sökta tillståndet.
2.3.4. Migrationsverkets beslut i asylärenden
Som exempel på hur landinformation används och återges i asylbeslut, refereras i det här avsnittet ett antal sådana beslut från Migrationsverket. De beslut som har valts ut kommer från fem
olika asylprövningsenheter; tre i Stockholmsområdet, en i Gävle och en i Boden. Besluten har fattats under senare hälften av 2008, de allra flesta i november månad. Besluten kan inte sägas utgöra ett representativt urval, men ger en bild av hur asylprövningsenheterna förhåller sig till landinformation.
Asylprövningsenhet 2 i Stockholm
1. En kvinna med två barn, uigurer från Uzbekistan, ansökte om uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, i andra på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
Migrationsverket ansåg inte att kvinnan hade gjort sannolikt att hon hade utsatts för hot, misshandel eller andra trakasserier av de uzbekiska myndigheterna. Beträffande den allmänna situationen för uigurer i landet åberopade verket en rapport från U.S. State of Departement. Enligt rapporten förbjuder uzbekisk lag bl.a. diskriminering och med hänsyn till bl.a. detta ansåg verket att familjen inte var skyddsbehövande i övrigt. I beslutet återgavs rapportens titel och på vilken sida uppgifterna hade hämtats. När det gällde frågan om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, kom frågan om sjukvård i fokus. Migrationsverket åberopade en rapport från UD om hälsovården i Uzbekistan och fann sammanfattningsvis att det inte förelåg synnerligen ömmande omständigheter. Även här angavs rapportens titel och den sida där uppgifterna hade hämtats.
2. En man från Afghanistan ansökte om asyl. Han angav att han var homosexuell och därför riskerade att mördas i hemlandet eller utsättas för annan grym och omänsklig behandling. Migrationsverket ifrågasatte mannens trovärdighet och ansåg att han inte hade gjort sannolikt att han riskerade asylgrundande förföljelse i hemlandet.
Migrationsverket angav därefter att situationen i den provins som mannen kom ifrån var orolig och instabil och att det rådde en inre väpnad konflikt där. Någon källa angavs inte. Med hänvisning till Migrationsöverdomstolens dom MIG 2007:33 ansåg Migrationsverket emellertid att det fanns ett rimligt inre flyktalternativ för mannen och att han därför inte var att anse som skyddsbehövande i övrigt. Mannen hade själv åberopat sex olika rapporter med landinformation; en skrivelse från Svenska Afghanistan-
kommittén, UNHCR:s rapport Internal Flight or Relocation
Alternative, en landrapport från UNHCR, en landrapport från brittiska Home Office, en rapport från The Asia Foundation samt en rapport från The Institute for War & Peace Reporting. Ingen av dessa rapporter kommenterades i beslutet av Migrationsverket.
3. En palestinier från Gaza hade fått uppehållstillstånd för studier.
Strax efter inresan ansökte han om asyl. Migrationsverket ansåg inte att mannen hade rätt till uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Verket har inte angivit några skäl för ställningstagandet i den här delen, utan endast hänvisat till ett tidigare beslut samma år. Mannen beviljades dock ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, eftersom det enligt Migrationsverket inte var möjligt för honom att återvända till Gazaremsan. Verket angav att var avspärrat och att inga gränsövergångar var öppna. Några källor till den landinformationen redovisades inte.
4. En man från Irak ansökte om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Med hänvisning till Migrationsöverdomstolens dom MIG 2007:9 konstaterade Migrationsverket att det inte förelåg inre väpnad konflikt i Irak, att det visserligen rådde svåra motsättningar i vissa delar av Irak, men att den allmänna situationen i Irak inte var sådan att den utgjorde grund för uppehållstillstånd. En individuell bedömning måste enligt
Migrationsverket därför göras i varje enskilt fall. Vid denna bedömning fann Migrationsverket att mannen inte hade gjort sannolikt att han riskerade förföljelse etc. och därför inte hade rätt till uppehållstillstånd.
5. En man från Armenien ansökte om uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. Migrationsverket konstaterande, utan angivande av källor, att de allmänna förhållanden i Armenien inte var sådana att de utgjorde grund för skyddsbehov i Sverige. Vid den därpå följande individuella bedömningen fann Migrationsverket att mannen inte hade gjort sannolikt att han riskerade förföljelse etc. och därför inte var att betrakta som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Hans ansökan avslogs därför.
Asylprövningsenheten i Märsta
1. En man från Irak ansökte om asyl. Han anförde att han riskerade övergrepp på grund av sin religiösa tillhörighet. Med hänvisning till
Migrationsöverdomstolens dom MIG 2007:9 ansåg Migrationsverket att det inte rådde någon inre väpnad konflikt i Irak och att det generellt inte förelåg verkställighetshinder dit. Migrationsverket ansåg inte heller att mannen hade gjort sannolikt att han riskerade asylgrundande förföljelse eller att han var att anse som skyddsbehövande i övrigt. Hans ansökan avslogs således.
2. En man från Irak ansökte om asyl. Han uppgav att han hade hotats i hemlandet med anledning av sitt arbete som tolk åt de amerikanska styrkorna. Med hänvisning till Migrationsöverdomstolens dom MIG 2007:9 ansåg Migrationsverket att det inte rådde någon inre väpnad konflikt i Irak och att det generellt inte förelåg verkställighetshinder dit. Migrationsverket konstaterade att mannen inte hade rätt till asyl, men att han däremot var att anse som skyddsbehövande i övrigt. Verket hänvisade i den delen till att det med hänsyn till vad som var ”känt om tolkars utsatthet”, inte fanns anledning att ifrågasätta hotbilden. Några källor till denna information angavs inte.
3. En man från Irak ansökte om asyl. Han uppgav att han riskerade hämnd från terrorister. Med hänvisning till Migrationsöverdomstolens dom MIG 2007:9 ansåg Migrationsverket att det inte rådde någon inre väpnad konflikt i Irak och det generellt inte förelåg verkställighetshinder dit. Migrationsverket ansåg inte heller att mannen hade gjort sannolikt att han riskerade asylgrundande förföljelse eller att han var att anse som skyddsbehövande i övrigt.
Hans ansökan avslogs därför.
Asylprövningsenheten Arlanda, jouren
1. En kvinna från Armenien och hennes barn ansökte om asyl.
Migrationsverket konstaterade inledningsvis, utan angivande av källor, att den allmänna situationen i Armenien inte medförde rätt till uppehållstillstånd och att en individuell bedömning av en ansökan om uppehållstillstånd därför måste göras. Vid den bedömningen hänvisade Migrationsverket till uppgifter i en rapport
från UD år 2007 om kvinnors ställning i Armenien. Det framgår inte av beslutet var i rapporten dessa uppgifter kan återfinnas. Migrationsverket fann sammanfattningsvis att sökandena inte kunde få uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Sökandena hade åberopat bl.a. en artikel från Internet; ”Human Rights in Armenia”. Uppgifterna i denna kommenterades inte i beslutet.
2. En man och en kvinna från Libyen ansökte om asyl tillsammans med sitt barn. Inledningsvis konstaterade Migrationsverket, utan angivande av källor, att sökande från Libyen inte generellt kunde ges uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl samt att en individuell bedömning därför måste göras. Vid en bedömning av asylberättelsen ansåg Migrationsverket att familjen inte hade gjort sannolikt att de riskerade förföljelse etc. och att de därför varken var flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt.
3. En man från Afghanistan sökte uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Migrationsverket angav inledningsvis att det fick anses råda inre väpnad konflikt i vissa områden i
Afghanistan, men att situationen i landet som helhet var sådan att det var skäligt att hänvisa till ett inre flyktalternativ om situationen i sökandens hemprovins skulle kräva det. Verket angav inte vilka uppgifter som dessa slutsatser grundades på. Migrationsverket konstaterade därefter att det mannen hade uppgett sig ha blivit utsatt för inte utgjorde asylgrundande förföljelse. Han hade heller inte gjort sannolikt att han vid ett återvändande riskerade att utsättas för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan sådan förnedrande behandling eller bestraffning som anges i 4 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen. Därefter konstaterade Migrationsverket att sökanden kom från en provins i vilken det enligt en kommentar från rättschefen vid Migrationsverket rådde inre väpnad konflikt. Med hänsyn till detta och till de hot som sökanden hade blivit utsatt för ansåg Migrationsverket att han hade rätt till uppehållstillstånd enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen.
Asylprövningsenheten i Boden
1. En man från Eritrea ansökte om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Han anförde som asylskäl att han riskerade förföljelse på grund av sin religiösa tillhörighet.
Migrationsverket konstaterade inledningsvis, utan angivande av källor, att den allmänna situationen i Eritrea inte var sådan att det i sig utgjorde grund för uppehållstillstånd. Därefter redovisade verket uppgifter ur en rapport från Amnesty om förhållandena för kristna och muslimer i Eritrea. Rapportens titel återges inte i beslutet och det framgår inte heller var i rapporten de angivna uppgifterna kan återfinnas. Mot bakgrund av den åberopade informationen ansåg Migrationsverket dock att mannen inte riskerade asylgrundande förföljelse vid ett återvändande till hemlandet.
Mannen hade också gjort gällande att han riskerade tortyr och ett ickeproportionerligt fängelsestraff med anledning av att han hade avvikit från militärtjänst. Migrationsverket anförde att ”tillgänglig information” tydde på att en person som hade avvikit från militärtjänst och lämnat Eritrea illegalt, riskerade att inte få en korrekt juridisk prövning av sitt fall och dessutom en orimligt sträng bestraffning. Verket hänvisade här till en rapport från UD om mänskliga rättigheter i Eritrea, en landrapport från brittiska Home Office samt en rapport från UNHCR. Rapporternas titel och år för publicerings har angivits i beslutet. Vilka uppgifter i rapporterna som närmare avses framgår visserligen inte, men verket ansåg att mannen hade lämnat en sammanhängande och trovärdig berättelse och att hans uppgifter stämde väl överens med vad som var känt om situationen. Han bedömdes därför vara skyddsbehövande i övrigt.
2. En kvinna från Etiopien ansökte om asyl. Hon anförde att hon riskerade förföljelse på grund av sin sexuella läggning. Migrationsverket konstaterade inledningsvis, utan angivande av källor, att den allmänna situationen i Etiopien inte var sådan att det i sig utgjorde grund för uppehållstillstånd. Verket återgav vidare uppgifter ur en rapport från UD om mänskliga rättigheter i Etiopien, enligt vilken ”inrikes- och utrikes restriktioner i princip inte förekommer”, att krav på utresevisum har avskaffats och att medborgarna kan få pass på begäran. Rapporten angavs med titel och nummer i Lifos och det framgår också på vilken sida i rapporten som uppgifterna kan
återfinnas. Mot bakgrund av dessa uppgifter ansåg verket att enbart det faktum att kvinnan hade lämnat landet illegalt inte kunde ses som ett politiskt ställningstagande mot landet. Hon hade inte i övrigt varit politiskt aktiv.
Migrationsverket återgav därefter ytterligare uppgifter ur samma rapport som tidigare, angående de svårigheter som sannolikt drabbar den som i Etiopien öppet manifesterar sin homosexuella läggning. I beslutet anges på vilken sida uppgifterna återfinns. Enligt Migrationsverket hade kvinnan utsatts för repressalier av privatpersoner, vilkas agerande inte hade varit sanktionerade av myndigheterna. Kvinnan hade därför inte gjort sannolikt att hon riskerade asylgrundande förföljelse eller hade rätt till uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt.
Slutligen tog Migrationsverket ställning till om kvinnan kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter och med anledning av att hon var HIV-positiv. Verket redovisade uppgifter ur den tidigare nämnda rapporten angående förekomsten av HIV i Etiopien och i vilken omfattning bromsmediciner fanns att tillgå. Även här innehåller beslutet en sidhänvisning till rapporten. Vid bedömningen fann Migrationsverket att kvinnans HIV-infektion inte var ett tillräckligt skäl för att uppehållstillstånd skulle beviljas.
3. En armenisk man från Ryssland ansökte om uppehållstillstånd.
Migrationsverket prövade hans ansökan både mot Armenien och Ryssland och anförde, utan angivande av källor, att situationen inte i något av länderna var sådan att det utgjorde tillräcklig grund för uppehållstillstånd. Vid den fortsatta bedömningen ansåg Migrationsverket att mannen inte hade gjort sannolikt att han riskerade övergrepp vid ett återvändande och att han därför varken var flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Hans ansökan avslogs därför.
Asylprövningsenheten i Gävle
1. En man från Eritrea begärde uppehållstillstånd med anledning av att han vid ett återvändande till hemlandet riskerade oproportionerligt straff och inhuman behandling som följd av att han hade avvikit från militärtjänst. Migrationsverket inledde beslutet med konstaterandet att situationen i Eritrea inte i sig var tillräcklig
grund för uppehållstillstånd. Några källor angavs inte. Migrationsverket ansåg inte att mannen riskerade någon flyktinggrundande förföljelse, men fann att han var att betrakta som skyddsbehövande i övrigt och på den grunden skulle beviljas uppehållstillstånd. Beslutet grundades bl.a. på uppgifter om militär- och samhällstjänstgöringen i Eritrea och förekommande straff för brott mot tjänsteplikten, vilka uppgifter hade hämtats från UD:s rapport om mänskliga rättigheter i Eritrea, en landrapport från brittiska Home Office samt en rapport från Amnesty om asylansökningar från eritreanska medborgare. Rapporterna anges med titel och datum och i beslutet finns också sidhänvisningar till respektive rapport.
2. En kvinna från Armenien ansökte om asyl. Migrationsverket konstaterande att situationen i Armenien inte var sådan att den generellt kunde anses utgöra grund för uppehållstillstånd. En individuell prövning krävdes därför. Vid den bedömningen fann
Migrationsverket att kvinnan inte hade åberopat något skyddsbehov mot sitt hemland och därför varken var flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Hennes ansökan avslogs därför.
3. En man från Kongo begärde asyl. Han gjorde gällande att hans familj hade gjort trycksaker åt ett oppositionsparti och att han därför hade fängslats och utsatts för tortyr, men mutat sig fri. Han fruktade att fängslas på nytt vid ett återvändande till Kongo.
Migrationsverket redogjorde för situationen i Kongo med återgivande av uppgifter ur en rapport från UD om mänskliga rättigheter i Kongo, ur Operational Guidance Note från brittiska Home Office samt ur en rapport från UD om säkerhetssituationen i Kinshasa. Det framgår vilka uppgifter som har hämtats ur vilken rapport och beslutet innehåller sidhänvisningar till respektive rapport. Mot bakgrund av dessa uppgifter och med hänsyn till vad mannen hade berättat drog Migrationsverket slutsatsen att mannen vid ett återvändande varken riskerade att gripas på nytt eller utsättas för förnedrande eller omänsklig behandling. Hans ansökan avslogs därför.
2.4. Synpunkter från domstolarna m.fl.
Domstolarna
Domare i de olika domstolarna har framfört att Migrationsverket enligt deras uppfattning numera redovisar landinformation på ett mer öppet sätt än tidigare. Ofta framgår det av det överklagade beslutet var olika uppgifter har hämtats. Det åberopade materialet finns ofta med i akten, men inte alltid. Ibland har Migrationsverket i stället antecknat i protokollet från den muntliga genomgången vilka dokument i Lifos som verket anser kan få betydelse för bedömningen. Andra gånger anges detta istället i en skrivelse som har sänts till sökandens biträde. Även i migrationsdomstolarnas domar anges de källor som domstolarna har använt sig av, men som regel bara om något har tillkommit utöver det som har förekommit vid Migrationsverket.
Migrationsverket
Från Migrationsverket har synpunkter inhämtats från verksamhetsområdet Förvaltningsprocess, där erfarenheten är att asylprövningsenheterna numera i betydligt större utsträckning än tidigare redovisar den landinformation som har legat till grund för verkets beslut. När en ansökan bifalles återges dock inte alltid den landinformation som kan ha haft betydelse för beslutet. Även i övrigt kan det variera i vilken utsträckning sådan information redovisas. Det gäller bl.a. när landinformation används för att kontrollera sökandens uppgifter om att han eller hon kommer från ett visst land, har bott på en viss plats eller är av en viss etnicitet. Om asylhandläggaren finner att sökandens uppgifter stämmer redovisas den aktuella landinformation som regel inte i beslutet. Skulle handläggaren däremot finna att uppgifterna inte är korrekta ska den relevanta landinformationen tas med i beslutet som förklaring till verkets ställningstagande.
Landinformation kan också användas för avgörande av frågan om sökanden känner sådan välgrundad fruktan som sägs i skyddsbestämmelserna. Det kan t.ex. vara fråga om information om konsekvenserna av att vara verksam i en viss politisk organisation och om sådana konsekvenser kan komma att drabba den enskilde sökanden mot bakgrund av vad denne har berättat om sitt engagemang i organisationen. Det förekom inledningsvis att process-
förarna i yttrande till domstolen fick anledning att komplettera det överklagade beslutet med mer landinformation av det här slaget. Numera anses emellertid redovisningen av sådan information i asylbesluten ha blivit bättre, även om det fortfarande finns synpunkter på att landinformation generellt kan redovisas i större omfattning än vad som sker.
Offentliga biträden
Biträdena har inte haft synpunkter på Migrationsverkets redovisning av landinformation i besluten, men har istället nämnt att det kan vara svårt att under handläggningen i verket få klarhet i vilken landinformation som kommer att läggas till grund för avgörandet. Det förekommer att handläggaren på Migrationsverket överlämnar omfattande rapporter till biträdet, utan att tala om vad i rapporterna som verket anser vara viktigt. I andra fall kan biträdet bara få uppgift om vilka dokument i Lifos som verket avser att använda sig av. Ett sådant arbetssätt försvårar för biträdet, som inte vet vilka omständigheter som bör bemötas. Migrationsverket bör enligt biträdena i stället tala om vilka uppgifter som närmare avses i de olika rapporterna. Motsvarande problem förekommer även under processen i domstol. Vissa domare kan enligt biträdena hänvisa till Lifos som processmaterial, medan andra kräver att de uppgifter som åberopas ges in till domstolen. Det gör det svårt för biträdena att veta hur de ska agera i processen och också svårt att veta vad som bör bemötas. Även i domstolen bör det enligt biträdena därför tydliggöras vilken landinformation som kommer att läggas till grund för avgörandet. Biträdena har tillagt att domstolarna inte alltid redogör för den landinformation som biträdet har bidragit med och i domskälen inte heller redovisar hur informationen har tolkats eller värderats.
Referensgruppen
Referensgruppen tycker att informationen i Lifos i huvudsak är bra och att tillgängligheten i huvudsak är god. Det är enligt gruppen emellertid viktigt att så mycket som möjligt av materialet går att läsa på hemsidan. När det gäller innehållet i Lifos har referensgruppen noterat som en brist att information om internationell
praxis och andra länders beslut saknas, liksom även tidningsartiklar. Deltagarna i gruppen saknar också rapporter från det vetenskapliga fältet.
Referensgruppen har understrukit behovet av en korrekt tolkning av landinformation. Tolkningen måste göras med fokus på den framtida risk som sökanden löper och kräver både goda kunskaper i asylrätt och allmän landkunskap. Uppgifter i olika rapporter måste också läsas i sitt sammanhang och rapporterna bedömas som en helhet. Det kan enligt referensgruppen i vissa fall vara en svår uppgift att tolka landinformation och i sådana fall kan det finnas skäl för Migrationsverket att anlita extern expertis för uppgiften.
Deltagarna i referensgruppen har vidare framhållit vikten av att all relevant landinformation beaktas, oavsett om den hämtas från Lifos eller någon annan källa. Det är angeläget att all landinformation redovisas i domar och beslut, både sådan som talar för beslutet och sådan som talar emot. Dessutom bör både Migrationsverket och domstolarna förklara hur de tolkar olika uppgifter och varför de väljer att inte beakta vissa rapporter.
Slutligen har referensgruppen lyft fram behovet av barnrelaterad landinformation och vikten av att denna tolkas i ett barnperspektiv, med fokus på vad beslutet får för faktiska konsekvenser för barnet.
2.5. Överväganden
2.5.1. Har öppenheten ökat genom tillgången till landinformation?
Bedömning: Önskemålet om en öppen databas har infriats och
tillgängligheten till material i Lifos är hög. Ytterligare resurser kan behöva avsättas för arbete med landinformation på Migrationsverket och Lifos kan behöva utökas med vissa typer av information. Frågan om hur informationen kommuniceras med sökandens biträde bör också uppmärksammas.
Ett led i den öppenhet som eftersträvades genom den nya instans- och processordningen var att parter och andra skulle få tillgång till den landinformation som Migrationsverket lagrar i Lifos. Informationssystemet öppnades under våren 2006 och öppenheten har sedan dess utvecklats. Som framgår av tidigare avsnitt är drygt 80
procent av allt material i Lifos tillgängligt för allmänheten via Migrationsverkets hemsida. Återstoden av informationen, som kan omfattas av sekretess eller andra restriktioner för användandet, visas i Lifos åtminstone i form av rubriker och ska alltid kommuniceras med sökanden före beslut. Även sådan landinformation som är tillgänglig via Lifos ska enligt Migrationsverket tillföras akten och kommuniceras med sökanden så att han eller hon kan bemöta de uppgifter som Migrationsverket avser att lägga till grund för sitt kommande beslut. Samtidigt kan sökanden genom Lifos, eller andra databaser, ta fram annan information än den Migrationsverket har valt att åberopa.
Det finns ett mycket stort antal källor till landinformation och många av dessa nås numera enkelt via Internet. Varken domstolarna eller de offentliga biträdena är därför beroende av Lifos som enda källa, utan kan söka sig fram till information på många andra sätt. I Lifos finns emellertid viss information som inte går att finna på annat håll, främst rapporter och annat material som Migrationsverket producerar. Lifos innehåller också en bra sökmotor som gör det lätt att hitta relevant information. Dessutom är det en klar fördel att de olika aktörerna genom Lifos har tillgång till samma material. Det förhållandet att Lifos numera är öppet för alla, får därför anses vara en viktig förbättring.
Lifos innehåller inte bara material som kan nås direkt från hemsidan. Omkring 20 procent av uppgifterna kan domare, offentliga biträden och andra aktörer bara se i form av en rubrik i Lifos. Som regel gäller detta för material som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. På begäran ska Migrationsverket visserligen pröva om materialet kan lämnas ut, antingen i sin helhet eller i delar. Tanken med ett öppet landinformationssystem är emellertid att offentliga biträden och andra inte ska behöva vända sig till Migrationsverket varje gång de vill ta del av ett visst dokument. Det är därför angeläget att så mycket material som möjligt redovisas öppet. Under utredningsarbetet har förekommit synpunkter på att det är för mycket material som inte går att läsa på hemsidan. Mot bakgrund av detta torde Migrationsverket ha anledning att överväga om inte fler uppgifter kan läggas ut direkt i Lifos.
All den landinformation som finns tillgänglig på Internet eller på annat sätt återfinns inte i Lifos. Migrationsverket gör ett urval utifrån vissa principer och med hänsyn till att databasen främst är avsedd att vara ett verktyg för verkets handläggare och
beslutsfattare. Det är således endast den information som verket bedömer som relevant för verksamheten som läggs in i Lifos. Ett ytterligare krav är att informationen bedöms tillförlitlig och enligt verkets uppfattning alltjämt är aktuell. Den omständigheten att en rapport från exempelvis en ideell organisation kan återfinnas i Lifos betyder inte att den av det skälet har ett större värde än någon annan rapport från samma organisation, utan endast att Migrationsverket har ansett att den motsvarar kraven på den information som enligt verket bör kunna återfinnas i Lifos. Även om handläggare och beslutsfattare vid Migrationsverket som regel väljer att söka uppgifter ur Lifos, måste ändå all den information som åberopas i ett mål värderas och tolkas med samma metoder.
Vissa typer av dokument måste dessutom som regel sökas utanför Lifos. Det gäller bl.a. tidningsartiklar, vilka kan vara den enda källan till information om dagsaktuella händelser. Databasen innehåller inte heller en fullständig redovisning för Migrationsöverdomstolens domar och beslut. Internationell praxis återges mycket sparsamt. För Migrationsverkets handläggare och beslutsfattare borde det vara angeläget att genom Lifos kunna få en fullständig bild av den nationella överinstansens avgöranden, i synnerhet som andra databaser inte heller tillhandahåller alla Migrationsöverdomstolens domar och beslut. Mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden framstår det också som anmärkningsvärt att internationell praxis och andra länders nationella praxis ges så liten uppmärksamhet i Lifos. I dessa delar anser jag att det kan finnas anledning för Migrationsverket att överväga om inte Lifos borde utvecklas.
Vid en internationell jämförelse kan det också konstateras att Migrationsverket avsätter förhållandevis små resurser för arbete med landinformation. På Migrationsverkets landinformationsenhet arbetar för närvarande fyra landexperter. På motsvarande enhet i Norge arbetar elva landexperter och i Storbritannien 22 landexperter. Storbritannien är visserligen ett större land än Sverige, men Sverige tar emot nästan lika många asylsökande som Storbritannien gör. Norge tar bara emot ungefär en femtedel så många asylsökande som Sverige, men har ändå nästan tre gånger så många landexperter. (Se frivilligorganisationernas projektrapport
The Use, Misuse and Non-use of Country of Origin Information in the Swedish Asylum Process. Rapporten är författad av Helge Flärd och återfinns på hemsidan för Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, <www.sweref.org>). Med hänsyn till den betydelse
som landinformation har i främst asylmålen finns det enligt min bedömning skäl för Migrationsverket att överväga om inte arbetet med landinformation borde förstärkas. Frågan om landinformationsenhetens roll i förhållande till handläggare och beslutsfattare kan också behöva övervägas. Det gäller särskilt som Lifos hittills har innehållit relativt få analyser av det tillgängliga materialet och handläggare och beslutsfattare förutsätts själva kunna analysera den aktuella informationen. Kravet på rättssäkerhet och förutsebarhet i besluten gör att det i den här delen kan ifrågasättas om inte Migrationsverket antingen bör producera analyser beträffande vissa länder eller vissa frågor eller dimensionera landinformationsenheten så att handläggare och beslutsfattare i större utsträckning kan vända sig till enheten för att få svar på frågor. Från och med våren 2009 kommer landinformationsenheten nu att börja publicera landanalyser, vilket får anses vara en god början.
De offentliga biträdena har riktat viss kritik både mot Migrationsverket och domstolarna när det gäller sättet att kommunicera landinformation. Det har bl.a. kommit fram att det inte alltid står klart för biträdet vilka uppgifter som kommer att läggas till grund för beslutet. Migrationsverket har emellertid upplyst att verket har rutiner som innebär att all information och alla källor som är direkt avgörande för beslutet och inte bara avser allmänna förhållanden, ska kommuniceras med parten och också tas in i akten. Dessa rutiner är utmärkta, men synes inte har fått fullt genomslag. Även domstolarnas rutiner verkar variera på ett sätt som gör det svårt för biträdena att veta vad som bör bemötas. Det är enligt min mening inte lämpligt att en omfattande rapport överlämnas till biträdet utan att det, åtminstone i någon mån, specificeras vad det är i rapporten som anses relevant för ärendet. Inte heller bör det förekomma att biträdet i allmänna ordalag hänvisas till innehållet i Lifos. I båda fallen finns det risk för rättsförluster. Det är i stället viktigt att biträdena får tydliga och preciserade besked om vilken landinformation som anses relevant för ett avgörande. Det vore också bra om landinformationen kunde kommuniceras på ett mer enhetligt sätt i Migrationsverket och i domstolarna, eftersom det skulle öka förutsebarheten för de offentliga biträdena. I den här delen kan det finnas anledning för både verket och domstolarna att se över sina rutiner.
Sammanfattningsvis konstaterar jag emellertid att önskemålet om en öppen databas har infriats. Tillgängligheten till material i Lifos är hög och enligt vad Migrationsverket har uppgett är
ambitionen att så mycket som möjligt ska redovisas offentligt. Tvåpartssystemet har vidare fått till följd att den landinformation som är relevant i ett ärende ska kommuniceras med sökanden före avgörandet. Det kan dock ifrågasättas om inte ytterligare resurser borde avsättas för arbete med landinformation på Migrationsverket och om inte Lifos borde utökas med vissa typer av information. Öppenheten i systemet bör kunna öka ytterligare och frågan om hur informationen kommuniceras med sökandens biträde bör uppmärksammas. Med dessa påpekanden anser jag att den eftersträvade öppenheten får anses ha uppnåtts.
2.5.2. Har öppenheten ökat genom redovisningen i domar och beslut?
Bedömning: Migrationsverkets beslut och domstolarnas domar
innehåller i huvudsak tillfredsställande redogörelser för relevant landinformation. Den öppenhet som eftersträvades med reformen i detta avseende har således uppnåtts. Redovisningen av landinformation kan dock bli tydligare och mer omfattande. Migrationsverket och domstolarna bör också redovisa hur åberopad landinformation värderas och tolkas.
Migrationsverkets beslut
För att tyngdpunkten i asylprövningen ska ligga i första instans är det angeläget att Migrationsverket utförligt motiverar sina beslut och samtidigt redovisar den landinformation som har lagts till grund för verkets avgörande. Ett välmotiverat beslut är en förutsättning för att sökanden vid ett eventuellt avslag ska kunna avgöra om han eller hon vill överklaga beslutet, vad argumentationen i så fall ska riktas in på och vilken ytterligare utredning eller bevisning som behövs. Det förenklar naturligtvis också arbetet för Migrationsverkets processförare, som ska kunna argumentera för beslutet i domstolen. Även domstolens ställningstagande underlättas om beslutet är väl underbyggt. Detta understryker vikten av att Migrationsverket i sina beslut redovisar den landinformation som verket har lagt till grund för bedömningen. Inte bara avslagsbeslut bör motiveras, utan också beslut som innebär bifall till en ansökan. Utförligt motiverade bifallsbeslut kan användas
som vägledning för Migrationsverkets beslutsfattare i senare ärenden och naturligtvis också av offentliga biträden. Över huvudtaget är det alltså angeläget att den som fattar ett beslut också klargör, för sig själv och för andra, vilka omständigheter det är som har legat till grund för bedömningen i det aktuella ärendet.
Redovisningen för Migrationsöverdomstolens refererade domar visar att verket före reformen knappast alls redogjorde för den landinformation som låg till grund för besluten, utan endast hänvisade till vad som allmänt sett var känt för verket. Det nya tvåpartsförfarandet har emellertid medfört att Migrationsverket, som sökandens motpart, måste presentera sina fakta på ett sådant sätt att verkets slutsats kan försvaras inför domstolen. Det har i sin tur lett till att verket i större utsträckning nu åberopar de källor som använts. Det bekräftas framför allt av de beslut som har fogats till de tidigare redovisade domarna från migrationsdomstolen i Göteborg. Migrationsverkets sätt att redovisa landinformation i dessa beslut varierar visserligen något, men som regel anges dokumenten med namn och datum och ibland med dokumentnummer i Lifos.
I de övriga refererade besluten från Migrationsverket återges landinformation i varierande utsträckning. I flera beslut har verket angivit vilken landinformation som har lagts till grund för beslutet och också talat om vilka rapporter som uppgifterna har hämtats ur och på vilken sida i rapporterna de kan återfinnas. Ett antal beslut innehåller emellertid inte alls någon landinformation. Det gäller framför beslut där Migrationsverket har kommit fram till att sökanden inte har gjort sannolikt att han eller hon riskerar förföljelse vid ett återvändande till hemlandet. Många av de refererade besluten inleds med en hänvisning till att den allmänna situationen i landet i fråga inte är sådan att den i sig utgör grund för uppehållstillstånd. Det framgår inte i något fall vilka rapporter Migrationsverket grundar dessa konstateranden på. Det kan också noteras att Migrationsverket i de två fall där sökanden själv har åberopat landrapporter, inte på något sätt har kommenterat dessa.
I flera av de återgivna besluten som gäller sökande från Irak har Migrationsverket endast hänvisat till Migrationsöverdomstolens dom i målet MIG 2007:9. Någon annan utredning har alltså inte åberopats och verket har inte heller argumenterat för sin bedömning av läget i Irak. Situationen i ett land kan emellertid ändras och det kommer hela tiden ny eller uppdaterad landinformation. Verket bör därför redogöra för den information
som kan ha tillkommit eller ändrats efter tidigare prejudikat och eventuella vägledande beslut och dessutom alltid göra en egen bedömning av läget, i stället för att endast hänvisa till tidigare bedömningar gjorda på äldre material.
Migrationsverkets redogörelse för den landinformation som verket har lagt till grund för sitt beslut har visserligen blivit mycket bättre än tidigare, men det finns fortfarande en del som kan förbättras. Framför allt bör verket överväga om inte landinformation bör återges i ännu större utsträckning. Migrationsverket bör enligt min mening t.ex. inte uttala sig om situationen i ett land utan att ange vilka landrapporter verket stöder sig på.
Hur Migrationsverket bör redovisa landinformationen i ett beslut beror naturligtvis på omständigheterna i det enskilda fallet. Ett sätt kan vara att verket i anslutning till en redogörelse för exempelvis situationen i ett visst land hänvisar till ett eller flera olika dokument, varvid källorna bör redovisas så att det inte råder någon tvekan om vilket dokument som avses och så att de kan återsökas och uppgifterna kontrolleras. En ännu bättre metod är enligt min mening att uttryckligen ange ur vilket dokument en viss uppgift är hämtad och den allra bästa metoden att hänvisa så detaljerat att det framgår var i ett dokument den aktuella uppgiften kan återfinnas. Det är på det här sistnämnda sättet som Migrationsverkets vägledande beslut är utformade. Även om Migrationsverkets beslut i asylärenden inte kan eller ens behöver vara lika omfattande som dessa beslut, kan de ändå tjäna som vägledning för hur landinformation kan redovisas. De vägledande besluten är särskilt föredömliga, men även i övrigt anser jag att Migrationsverket anger sina källor på ett i huvudsak tillfredsställande sätt.
Domstolarnas domar
När det gäller domarna från migrationsdomstolen i Göteborg kan det konstateras att det i de ovan redovisade fallen tämligen sällan återges någon landinformation, i andra fall än då det kan förklaras av att Migrationsverkets beslut inte har bifogats domen. Även domarna från migrationsdomstolen i Stockholm innehåller relativt få uppgifter om landinformation. När domstolarna hänvisar till landinformation sker det dock som regel på ett bra sätt. Tydligheten kan dock öka och källhänvisningarna göras mer detaljerade, så att det på ett enkelt sätt går att kontrollera de uppgifter som
domstolen har lagt till grund för sina slutsatser och därmed även slutsatsernas riktighet.
Man kan fråga sig varför domstolarna i så pass begränsad utsträckning refererar till landinformation. Den troliga förklaringen är att domarna anser att Migrationsverket har redovisat all relevant informationen i det överklagade beslutet. Det finns därför inte anledning för domstolen att tillföra några uppgifter, annat än om det har kommit en uppdaterad version av en rapport som har åberopats tidigare.
En annan förklaring kan vara att domstolen avgör målet på en grund som medför att landinformation inte får betydelse i målet. De domar som har refererats ovan visar att både Migrationsverket och domstolarna huvudsakligen använder landinformation för att avgöra om en sökande redan på grund av sin etniska tillhörighet är berättigad till skydd. Den landinformation som förekommer tar därför främst sikte på de allmänna förhållandena i ett land, hur en viss minoritet behandlas, om en medlem av minoriteten riskerar att utsättas för t.ex. våld eller hot om våld och om landet kan erbjuda skydd mot sådana trakasserier. Landinformation används mer sällan för avgörande av frågan om sökanden har lämnat en trovärdig berättelse eller annars har gjort sannolikt att han eller hon är berättigad till skydd. När det avgörande för målet är sökandens trovärdighet får landinformationen därför inte särskilt framträdande betydelse. På samma sätt förhåller det sig om domstolens avgörande grundas på det förhållandet att vad sökanden har anfört inte utgör tillräckliga skäl för bifall till ansökan. Det finns däremot inget som antyder att domstolarna inte skulle ta hänsyn till landinformation i de fall då det faktiskt har betydelse för utgången i målet.
Tolkning och värdering av landinformation
De offentliga biträdena har nämnt att den landinformation som de åberopar i överklagade mål inte alltid redovisas i domstolarnas domar och att det inte heller framgår varför en domstol har valt att inte fästa vikt vid de uppgifter som biträdet har hänfört sig till. Även referensgruppen har sagt att det av domstolarnas domar inte framgår hur domarna har tolkat och värderat den i målet relevanta informationen. I vissa av de tidigare refererade besluten från Migrationsverket och i några av domarna finns det redogörelser för
landinformation som har åberopats av sökanden. Däremot finns det inte några uppgifter som visar hur Migrationsverket eller domstolarna har valt att tolka den åberopade informationen eller hur olika källor har värderats i förhållande till varandra. Det kan i och för sig bero på att man har fäst lika stort avseende vid alla åberopade dokument. Om Migrationsverket eller domstolen skulle finna att den landinformation som åberopas av sökanden inte är tillförlitlig och därför inte kan beaktas, bör det naturligtvis framgå av beslutet eller domen.
Det förhållandet att Migrationsverket eller domstolen väljer att inte kommentera en åberopad rapport kan också bero på att det avgörande för bedömningen är sökandens trovärdighet och att landinformationen därför inte har fått någon betydelse för utgången i målet. Samtidigt kan det vara värdefullt för sökanden att få klart för sig att det är så verket eller domstolen resonerar. För det fall att en domstol eller Migrationsverket väljer att fästa avseende vid viss landinformation måste givetvis även det som sökanden har åberopat redovisas och värderas. Både Migrationsverket och domstolarna bör därför i sina beslut och domar redovisa, inte bara vilka slutsatser som kan dras av landinformationen, utan också hur man har kommit fram till dessa slutsatser.
Frågan om hur landinformation bör värderas och tolkas är central och bör uppmärksammas. Ett seminarium om tolkning av landinformation hölls i maj 2008 av migrationsdomstolarna och vid en brukardialog med företrädare för Migrationsverket, domstolarna och de offentliga biträdena i september 2008 diskuterades också användningen av landinformation. Dessa frågor bör självfallet uppmärksammas även fortsättningsvis. Migrationsverket och Domstolsverket har här ett ansvar för att fortsätta det arbete som har inletts.
3. Muntlig förhandling
I det här avsnittet tas frågan upp om öppenheten i asylprocessen har ökat genom användandet av muntlig förhandling i domstolarna. Dessutom analyseras tillämpningen av bestämmelserna om muntlig förhandling i migrationsdomstolarna och inställningen till och erfarenheterna av muntlig förhandling hos domare, processförare och offentliga biträden redovisas.
3.1. Muntlig förhandling
En av de viktigare delarna i den nya instans- och processordningen var att inslaget av muntlig förhandling skulle bli större än vad som hade gällt tidigare. Genom ökade möjligheter till muntlig förhandling ville regeringen skapa bättre förutsättningar för de trovärdighetsbedömningar som måste göras. Muntlig förhandling kunde enligt regeringen också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden och den enskilde kunde på ett mer direkt sätt få komma till tals i processen. Möjligheter till muntlig förhandling vid överklagande var därför, tillsammans med införandet av tvåpartsprocessen, en viktig åtgärd i syfte att uppnå en ökad öppenhet i asylprocessen (prop. 2004/05:170 s. 105).
Regeringen framhöll i propositionen att behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som skall prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet, samtidigt som vikten av en effektiv rättegångsordning också måste beaktas (prop. s. 130.). Regeringen ansåg därför att kravet på muntlig förhandling borde vägas mot kravet på en snabb handläggning och att det vid den avvägningen måste beaktas att handläggning med muntlig förhandling oftast är mer resurskrävande än enbart skriftlig handläggning. Migrationsmålen ställer som huvudregel större krav på skyndsam handläggning än vad som
i allmänhet gäller för mål i allmän förvaltningsdomstol. Även om det hade funnits förslag på en mer långtgående bestämmelse, stannade regeringen ändå slutligen för att den bestämmelse i 9 § förvaltningsprocesslagen som redan gällde för muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol, också uppfyllde de krav som kunde ställas på motsvarande regler i migrationsdomstol.
Av 9 § förvaltningsprocesslagen följer att förfarandet i domstolen är skriftligt, men att det i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I kammarrätt och länsrätt ska muntlig förhandling enligt bestämmelsens tredje stycke hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
Motsvarande regler för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har tagits in i 16 kap. 5 § utlänningslagen. Även här sägs att förfarandet ska vara skriftligt, men att det i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska muntlig förhandling hållas i migrationsdomstol, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
Utgångspunkten enligt både 9 § förvaltningsprocesslagen och 16 kap. 5 § utlänningslagen är alltså att muntlig förhandling får hållas, men inte måste hållas, om det kan vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Bedömningen blir annorlunda om förhandling begärs av en enskild part (9 § tredje stycket förvaltningsprocesslagen) eller den utlänning som för talan i ett migrationsmål (16 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen). Då ska förhandling hållas om inte domstolen anser att förhandlingen är obehövlig eller särskilda skäl talar mot att det hålls förhandling i målet. Detta gäller dock inte i de högsta instanserna utan endast i länsrätt och kammarrätt (9 § tredje stycket förvaltningsprocesslagen) respektive i migrationsdomstolen (16 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen). I Regeringsrätten och Migrationsöverdomstolen ska frågan om muntlig förhandling ska hållas eller ej således bedömas enligt huvudregeln. Anledningen till detta är att domstolarna i egenskap av prejudikatinstanser inte annat än i undantagsfall skall behöva ägna uppmärksamhet åt utrednings- och bevisfrågor.
I 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen finns en särskild bestämmelse om muntlig förhandling i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. I sådana mål ska muntlig förhandling hållas i migrationsdomstolen. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits skall muntlig förhandling hållas i migrationsdomstolen, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalen och som har ansökt om uppehållstillstånd. I dessa fall behöver dock muntlig förhandling inte hållas, om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.
I 16 kap. 5 § femte stycket utlänningslagen har tagits in en regel som gör att rätten får förordna om hämtning av en utlänning som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling och som har uteblivit från förhandlingen.
Särskilda regler om muntlig förhandling finns också i anslutning till utlänningslagens bestämmelser om förvar.
3.2. Statistik
3.2.1. Migrationsdomstolarnas kartläggning 2006
Under hösten 2006 uppmärksammades skillnader i bifallsfrekvens mellan migrationsdomstolarna. Det noterades också att muntlig förhandling förekom i olika utsträckning vid de tre domstolarna. Migrationsdomstolarna beslutade därför gemensamt att kartlägga och analysera dessa frågor. Kartläggningen resulterade i en rapport publicerad på Domstolsverkets hemsida; Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007-05-31 <www.domstol.se/upload/Verksamheten/Pressrum/Kartlaggning_ migrationsdomstolarna.pdf>.
Kartläggningen avsåg mål som hade avgjorts av de tre migrationsdomstolarna under perioden 1 oktober 2006– 31 december 2006. De mål som analyserades var sådana där det hade förordnats om utvisning eller avvisning och där i första hand asylskäl eller andra skyddsskäl hade åberopats som grund för uppehållstillstånd (målgrupp 60). Även mål enligt 12 kap. 19 §
utlänningslagen omfattades (målgrupp 62). I undersökningen ingick inte mål om återkallelse av uppehållstillstånd (måltyp 6026) och inte heller mål där endast anknytningsskäl hade åberopats till stöd för ansökan (målgrupp 61). En närmare beskrivning av målunderlaget finns i avsnitt 2 i rapporten.
Kartläggningen omfattade totalt 1 269 mål. Av dessa hade 584 avgjorts i Stockholm, 347 i Göteborg och 338 i Malmö.
53 procent av målen gällde utvisning eller avvisning utan förordnande om omedelbar verkställighet, 8 procent gällde avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet, 10 procent gällde Dublinförordningen, Dublinkonventionen eller annat återtagandeavtal och 29 procent ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Av de 1 269 målen hade totalt 1 130 mål sakprövats. I 187 av dessa mål bifölls överklagandet, medan det avslogs i 943 mål. Det motsvarar en genomsnittlig bifallsfrekvens på 17 procent. Bifallsfrekvensen varierade mellan domstolarna främst såvitt gällde vanliga asylmål, dvs. mål om utvisning eller avvisning utan förordnande om omedelbar verkställighet (se figur 3.1). När det gällde övriga mål noterades inte lika stora skillnader i bifallsfrekvens mellan domstolarna.
Figur 3.1 Bifallsfrekvensen i mål om utvisning eller avvisning utan förordnande om omedelbar verkställighet fördelat på de olika domstolarna
56
54
53
91
147
213
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Göteborg
Malmö
Stockholm
Ej bifall Bifall
Källa: Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007-05-31, tabell 4 a.
När det gällde dessa asylmål visade kartläggningen att muntlig förhandling hade hållits i 368 (60 procent) av totalt 614 sakprövade mål. I Göteborg och Malmö hade muntlig förhandling hållits i en större andel av målen än i Stockholm (se figur 3.2).
Figur 3.2 Muntlig förhandling i mål om utvisning eller avvisning utan förordnande om omedelbar verkställighet
95
147
126
52
54
140
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Göteborg Malmö Stockholm
Ej muntlig förhandling Muntlig förhandling
Källa: Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007-05-31, tabell 10 a.
Det varierade också mellan domstolarna i vilken utsträckning det begärdes muntlig förhandling i dessa mål. I Göteborg yrkade klagandena muntlig förhandling i 63 procent av målen, i Malmö i 71 procent och i Stockholm i 52 procent av målen. Begäran om förhandling avslogs i ett mål i Göteborg, i två mål i Malmö och i tretton mål i Stockholm.
I Göteborg hade överklagandena bifallits i 39 procent av de asylmål utan förordnande om omedelbar verkställighet där muntlig förhandling hade hållits. Bifallsfrekvensen var 36 procent i de mål där förhandling inte hade förekommit. I Malmö hade överklagandena i samma typ av mål med muntlig förhandling bifallits i 24 procent och i mål utan förhandling i 33 procent. I Stockholm var motsvarande siffror 18 procent av målen med muntlig förhandling och 21 procent av övriga mål.
lla: Domstolsverket.
ch Malmö hölls det relativt sett förhandling i fler mål
(figur 3.4).
3.2.2. Domstolsverkets statistik 2007 och 2008
Av Domstolsverkets statistik för 2007 framgår att det under det året kom in sammanlagt nästan 16 000 mål till migrationsdomstolarna. Knappt 14 000 mål avgjordes samma år. År 2008 kom det in nästan 23 000 mål och avgjordes drygt 19 000 mål. Muntlig förhandling hölls år 2007 i 14 procent av de avgjorda målen och 2008 i 19 procent av målen. (Se figur 3.3). Första kvartalet 2009 var siffran 20 procent.
Figur 3.3 Antal inkomna och avgjorda mål 2007 och 2008 samt antal mål med muntlig förhandling
15 964
13 763
1 887
22 746
19 277
3 669
Totalt antal inkomna
Avgjorda Muntlig förhandling
2007 2008
Kä
Andelen muntliga förhandlingar varierade mellan domstolarna. I Göteborg o
Figur 3.4 Andel mål med muntlig förhandling, fördelat på migrationsdomstolarna
19%
29%
12%
8%
34%
29%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
2007
2008
Stockholm Göteborg Malmö
Källa: Domstolsverket.
Muntlig förhandling i mål gällande utvisning eller avvisning där i första hand asylskäl eller andra skyddsskäl hade åberopats
I de mål som gällde utvisning eller avvisning och där i första hand asylskäl eller andra skyddsskäl hade åberopats (målgrupp 6001, 6003–6026) hölls muntlig förhandling i större utsträckning än genomsnittet. År 2007 avgjordes drygt 4 600 sådana mål (34 procent av samtliga avgjorda mål) och 2008 drygt 10 000 mål av samma slag (52 procent av samtliga avgjorda mål). Båda åren avgjordes 34 procent av målen efter muntlig förhandling (figur 3.5). I Göteborg och Malmö hölls muntlig förhandling i dessa mål i större utsträckning än i Stockholm (figur 3.6). Siffrorna för första kvartalet 2009 visar att muntlig förhandling under den perioden hölls i 31 procent av de avgjorda asylmålen, vilket är något mer än första kvartalet året innan (28 procent).
Figur 3.5 Antal muntliga förhandlingar i avgjorda asylmål 2007 och 2008
1 585
3 414
3044
6643
0% 20% 40% 60% 80% 100%
2007
2008
Ej muntlig förhandling Muntlig förhandling
Källa: Domstolsverket.
Figur 3.6 Antal muntliga förhandlingar i avgjorda asylmål 2007 och 2008, fördelat på migrationsdomstolarna
566
647
791
1292
516
2161
784
4683
372
1331
367
1176
0% 25% 50% 75% 100%
Gbg Malmö Sthlm
Gbg Malmö Sthlm
2007
0
2008
Ej muntlig förhandling
Muntlig förhandling
566
647
791
1292
516
2161
784
4683
372
1331
367
1176
0% 25% 50% 75% 100%
Gbg Malmö Sthlm
Gbg Malmö Sthlm
2007
0
2008
Ej muntlig förhandling
Muntlig förhandling
Källa: Domstolsverket.
Det kan anmärkas att det av statistiken inte är möjligt att utläsa i vilken utsträckning de avgjorda målen har prövats i sak. Vissa avgjorda mål kan vara avskrivna efter återkallelse eller återförvisade till Migrationsverket av processuella skäl. Det går inte heller att avgöra i vilken utsträckning parterna har begärt muntlig förhandling, men fått avslag på begäran. För att få fram sådana uppgifter krävs en manuell genomgång av målen.
Asylmålen kan delas upp i mål rörande ensamkommande barn, asylmål med omedelbar verkställighet samt övriga asylmål. Asylmål som gällde ensamkommande barn (målgrupp 6003) avgjordes i mycket stor utsträckning efter muntlig förhandling (22 av 35 mål under 2007 och 81 av 179 mål 2008). När det gäller asylmål med omedelbar verkställighet (målgrupp 6020–6023, 6025) var förhållandet det omvända, dvs. de avgjordes i nästan samtliga fall efter enbart skriftlig handläggning. Endast i omkring 3 procent av målen hölls förhandling. Beträffande övriga asylmål, de s.k. vanliga asylmålen, låg andelen muntliga förhandlingar något över genomsnittet för asylmål (43 procent år 2007 och 37 procent år 2008).
Muntlig förhandling i andra typer av mål
Under 2007 avgjordes även drygt 3 600 mål om uppehållstillstånd där bl.a. anknytningsskäl åberopats (målgrupp 61) och drygt 2 300 mål enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (målgrupp 62). I dessa mål hölls muntlig förhandling i mycket liten utsträckning (2 procent respektive 0,2 procent av målen). År 2008 avgjordes knappt 4 400 mål om uppehållstillstånd och knappt 1 400 mål enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Andelen mål som avgjordes efter muntlig förhandling var det året 0,4 respektive 0,9 procent av målen.
3.3. Rättsfall
Här redovisas ett antal domar från Migrationsöverdomstolen som fokuserar på frågan om muntlig förhandling i migrationsdomstol. Det är dels fråga om några refererade domar, dels ett antal andra domar som återfunnits i Rättsbanken vid en sökning på begreppet ”muntlig förhandling”. Redogörelsen omfattar inte domar eller beslut som endast gäller muntlig förhandling enligt 10 kap. 11 § utlänningslagen.
Fråga om muntlig förhandling i ett mål om uppehållstillstånd där klaganden hade åberopat skyddsbehov.
Både Migrationsverket och migrationsdomstolen hade avslagit ansökan om uppehållstillstånd på den grunden att sökandens berättelse inte var trovärdig. Migrationsöverdomstolen antecknade att sökandens berättelse innehöll ett flertal motsägelsefulla och osannolika uppgifter, vilket gjorde att han inte redan på grund av berättelsens utformning kunde anses ha fördel av uppkommet tvivelsmål. Hans berättelse fick dock visst stöd av en åberopad egyptisk dom, som enligt ambassaden i Kairo kunde vara äkta. Migrationsverket hade haft två muntliga genomgångar med sökanden och hade också gett en fyllig motivering till varför han inte var trovärdig. Migrationsöverdomstolen framhöll att migrationsdomstolen inte hade hållit muntlig förhandling och att domstolen utan närmare motivering hade förklarat att den delade Migrationsverkets bedömning. Migrationsdomstolen hade inte heller vidtagit någon egen utredningsåtgärd rörande den åberopade domen, t.ex. försökt utreda oklarheterna beträffande sökandens identitet eller få ytterligare information om domens äkthet av ambassaden. Mot bakgrund av att ansökan om uppehållstillstånd gällde Egypten, ett land som enligt Migrationsöverdomstolen är känt för omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna, och då sökandens berättelse hade visst stöd av en dom från den egyptiska säkerhetsdomstolen som kunde vara äkta, ansåg Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen inte hade fullföljt sin utredningsskyldighet. Migrationsöverdomstolen framhöll också att sökanden hade gjort gällande att han kunde komma att utsättas för tortyr, vilket ytterligare underströk behovet att ett komplett beslutsunderlag. Migrationsöverdomstolen återförvisade därför målet till migrationsdomstolen.
Fråga om muntlig förhandling i mål om förvar.
A överklagade en polismyndighets beslut om förvar och yrkade bl.a. att muntlig förhandling skulle hållas. Migrationsdomstolen ansåg med hänsyn till sakfrågans beskaffenhet samt vad som i övrigt framkommit i målet att muntlig förhandling var obehövligt och avslog yrkandet om detta. I ett senare beslut avslog migrationsdomstolen överklagandet i sak. A överklagade domen till Migrationsöverdomstolen och anförde bl.a. att migrationsdomstolen hade brutit både mot artikel 6 i Europakonventionen och mot utlänningslagen när den trots yrkande om muntlig förhandling inte hade hållit sådan. A ansåg att han utan muntlig förhandling inte hade haft möjlighet att bemöta polismyndighetens påståenden. Migrationsöverdomstolen hänvisade till förarbetena till både 9 § förvaltningsprocesslagen och utlänningslagen, berörde förhållandet mellan utlänningsrätten och Europakonventionen och anförde därefter följande.
Inledningsvis kan konstateras att Europakonventionen inte i ett fall som det nu aktuella uppställer något absolut krav på att muntlig förhandling skall hållas i domstol. Frågan om muntlig förhandling borde ha hållits i migrationsdomstolen får alltså i det enskilda fallet bedömas mot bakgrund av svensk lagstiftning där de rättsäkerhetsgarantier Europakonventionen innehåller iakttas.
Muntlig förhandling är ett komplement till den skriftliga handläggningen. Vid bedömningen av om muntlig förhandling skall hållas eller inte måste en helhetsbedömning av omständigheterna i målet göras. I denna måste beaktas att frågor om frihetsberövande allmänt sett är av stor vikt för enskilda, vilket leder till att domstolen måste ta stor hänsyn till den enskildes önskemål rörande muntlig förhandling. Detta är givetvis särskilt viktigt om värderingen av den förvarstagnes trovärdighet utgör ett inslag i bedömningen av förvarsgrunderna (t.ex. i bedömningen av om den förvarstagne kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige).
Rätten till muntlig förhandling i förvarsmål är inte absolut. Även t.ex. intresset av att få till stånd snabba avgörande på utlänningsrättens område måste beaktas. Särskilda skäl mot att hålla muntlig förhandling kan därför oftast föreligga om den enskilde vid förhandlingen enbart önskar argumentera i en rättsfråga eller framlägga skriftlig bevisning, om det inte i det enskilda fallet skulle skynda på handläggningen att hålla en förhandling för att reda ut oklarheter beträffande t.ex. yrkanden och grunder. Vidare kan särskilda skäl att inte hålla muntlig förhandling finnas om en domstol nyligen har hållit en muntlig förhandling beträffande förvar, och några nya omständigheter inte
framkommit efter den senaste förhandlingen. Att en förvaltningsmyndighet hållit muntlig förhandling i frågan i enlighet med vad som föreskrivs i 10 kap. 11 § utlänningslagen påverkar dock inte domstolens skyldigheter enligt 16 kap. 5 § samma lag. Slutligen kan särskilda skäl mot att muntlig förhandling hålls i förvarsmål föreligga dels om utvisningen eller avvisningen av den förvarstagne planeras att verkställas inom en mycket nära framtid, dels om den enskilde släppts ur förvar eller det överklagade förvarsbeslutet inte längre är bärare av tvångsåtgärden (se MIG 2006:5). En förhandling är givetvis uppenbart obehövlig om domstolen redan på det skriftliga underlaget finner att tvångsåtgärden skall hävas.
A har begärt muntlig förhandling bl.a. för att kunna utveckla sin syn på hur verkställighetsarbetet bedrivits, vilket är en viktig faktor när frågan om synnerliga skäl för fortsatt förvar skall prövas. I målet har inte framkommit några särskilda skäl som talar mot att migrationsdomstolen borde ha hållit muntlig förhandling innan sitt avgörande. Mot bakgrund av det anförda och då målet måste anses av stort intresse för A kan muntlig förhandling inte anses ha varit obehövlig i migrationsdomstolen. Av detta skäl skall migrationsdomstolens dom upphävas och målet visas åter för fortsatt handläggning i enlighet med vad som nu angivits.”
Fråga om migrationsdomstolen hade haft rätt att avstå från att hålla muntlig förhandling i ett mål om utvisning av en utlänning som omfattas av EES-avtalet.
A, medborgare i Bulgarien, ansökte om uppehållstillstånd i Sverige och åberopade som grund bl.a. anknytning till anhöriga här. A anförde också att han har uppehållsrätt i Sverige. Migrationsverket avslog ansökan om uppehållstillstånd och förordnade att A skulle utvisas. Verket prövade i beslutet även om A har uppehållsrätt i Sverige men ansåg att så inte var fallet. Migrationsdomstolen fann efter överklagande att det visserligen inte fanns skäl att bevilja A uppehållstillstånd, men att han hade uppehållsrätt i egenskap av EES-medborgare och egen företagare. Domstolen avslog därför yrkandet om uppehållstillstånd, undanröjde Migrationsverkets beslut om utvisning och återförvisade handlingarna i målet för handläggning. Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens dom till Migrationsöverdomstolen och yrkade att beslutet att utvisa A skulle fastställas.
Migrationsöverdomstolen konstaterade att det enligt 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen ska hållas muntlig förhandling i migrationsdomstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Migrationsdomstolen hade emellertid avgjort målet utan att dessförinnan ha hållit muntlig förhandling. Migrationsöverdomstolen anförde att lagrummet hade förändrats genom att utvisningsbegreppet hade fått en annan betydelse genom 2005 års utlänningslag. Detta innebar dock enligt Migrationsöverdomstolens mening inte att bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen skulle tolkas annat än enligt sin ordalydelse. En migrationsdomstol måste därför hålla muntlig förhandling i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av EES-avtalet och det även om migrationsdomstolen upphäver förordnandet om utvisning. Migrationsöverdomstolen fann att migrationsdomstolen genom att inte ha hållit muntlig förhandling i målet hade förfarit i strid med 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen. Migrationsdomstolens dom undanröjdes därför och målet återförvisades för fortsatt handläggning.
Fråga om muntlig förhandling i asylmål. Migrationsdomstolen hade avslagit ansökan eftersom sökanden inte hade gjort sannolikt att han hade en välgrundad fruktan för förföljelse.
A ansökte om asyl, men fick avslag av Migrationsverket. Migrationsdomstolen uttalade i frågan om asyl att A ”inte visat att han skulle vara förföljd och att de skäl han anfört inte var tillräckliga för att han skulle ha gjort sannolikt att han hade en välgrundad fruktan för att utsättas för någon skyddsgrundande behandling vid ett återvändande till hemlandet”. Han kunde därför inte anse som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. A överklagade till Migrationsöverdomstolen och ifrågasatte samtidigt om migrationsdomstolens beslut att inte hålls muntlig förhandling hade varit riktigt. Migrationsöverdomstolen uttalade att en muntlig förhandling hos migrationsdomstolen inte kunde anses ha varit obehövlig eftersom domstolen hade avslagit överklagandet med motiveringen att A inte hade gjort sannolikt att han hade en
välgrundad fruktan för förföljelse. Migrationsöverdomstolen prövade ändå målet i sak och avslog överklagandet.
Beslut den 9 november 2006, UM 575-06
Fråga om muntlig förhandling borde ha hållits i asylmål där sökandens trovärdighet skulle bedömas.
A ansökte om asyl hos Migrationsverket, men fick avslag på sin ansökan. Migrationsdomstolen ansåg efter överklagande att A inte var att betrakta som flykting eller skyddsbehövande i övrigt och att det inte heller förelåg synnerligen ömmande omständigheter eller annan grund för uppehållstillstånd. Hennes överklagande avslogs därför och domstolen förordnade att hon skulle utvisas. A överklagade till Migrationsöverdomstolen och yrkade att målet skulle återförvisas till Migrationsverket eller att hon skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. Migrationsöverdomstolen konstaterade att både Migrationsverket och migrationsdomstolen hade avslagit A:s ansökan på den grunden att hon inte var trovärdig. Migrationsverket hade haft flera muntliga genomgångar med A och berett henne tillfälle att själv berätta om sina asylskäl. Det fanns enligt Migrationsöverdomstolen därför inte skäl att återförvisa ärendet till Migrationsverket. Migrationsdomstolen hade däremot inte hållit muntlig förhandling i målet. A hade visserligen inte yrkat det, men frågan var enligt Migrationsöverdomstolen om inte migrationsdomstolen på eget initiativ ändå borde ha hållit förhandling. Omständigheterna i målet var sådana att A:s trovärdighet hade avgörande betydelse för hennes rätt till uppehållstillstånd. Med hänsyn till det ansåg Migrationsöverdomstolen att det hade legat inom migrationsdomstolens utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen att besluta om muntlig förhandling i målet för att självständigt kunna bedöma trovärdigheten i A:s asylberättelse. Migrationsöverdomstolen upphävde därför migrationsdomstolens dom och visade målet åter till domstolen för ny handläggning.
Beslut den 28 november 2006, UM 755-06
Återförvisning med anledning av att migrationsdomstolen inte hade tagit ställning till en begäran från sökanden om muntlig förhandling.
Målet gällde en ansökan enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. G yrkade i Migrationsöverdomstolen att han skulle beviljas uppehållstillstånd, i andra hand att målet skulle återförvisas till migrationsdomstolen för ny handläggning och erforderlig utredning. Migrationsöverdomstolen anförde att G hade begärt muntlig förhandling i migrationsdomstolen och att domstolen borde ha tagit ställning till detta yrkande innan målet avgjordes och vid ett eventuellt avslag berett honom tillfälle att slutföra sin talan. Eftersom det inte hade skett skulle migrationsdomstolens dom upphävas och målet visas åter till domstolen för fortsatt handlänning.
(Samma fråga i Migrationsöverdomstolens beslut den 8 december 2006, UM 1050-06, beslut den 11 september 2007, UM 2884-07, beslut den 11 januari 2008, UM 3919-07, beslut den 11 januari 2008, UM 3919-07, samt beslut den 31 juli 2008, UM 2515-08.)
Beslut den 27 mars 2007, UM 1258-06
Fråga om migrationsdomstolen hade haft rätt att avgöra målet efter muntlig förhandling i klagandens utevaro.
Migrationsdomstolen avslog ett överklagande av Migrationsverkets beslut att inte bevilja sökanden uppehållstillstånd. I migrationsdomstolen avgjordes målet visserligen efter muntlig förhandling, men B var inte närvarande vid förhandlingen och inte heller delgiven kallelsen. Migrationsdomstolen antecknade att det inte var meningsfullt att försöka delge B genom stämningsman eller försöka hämta honom till förhandlingen samt att hans beteende i stället kunde tolkas som att han inte längre begärde förhandling. I Migrationsöverdomstolen yrkade B i första hand att han skulle beviljas uppehållstillstånd, i andra hand att målet skulle återförvisas till migrationsdomstolen. Migrationsöverdomstolen ansåg att det vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet var fel att
hålla förhandlingen i B:s utevaro och återförvisade målet till migrationsdomstolen för fortsatt handläggning.
Beslut den 16 maj 2007, UM 1389-07
Återförvisning med anledning av att rätten inte haft samma sammansättning vid avgörandet av målet som vid den tidigare muntliga förhandlingen.
Målet gällde en överföring enligt Dublinförordningen. När migrationsdomstolen hade avgjort målet hade delvis andra ledamöter deltagit än de som tidigare hade varit med vid den muntliga förhandlingen. Migrationsöverdomstolen anförde att de nämndemän som hade deltagit i målets avgörande inte hade haft möjlighet att grunda avgörandet på annat än handlingarna i målet. Sedan migrationsdomstolen hade fått nya ledamöter borde den därför prövat om muntlig förhandling på nytt skulle hållas i målet och gett parterna tillfälle att yttra sig i frågan. Eftersom migrationsdomstolen inte hade gjort detta och det kunde fått betydelse för målets utgång, upphävdes migrationsdomstolens dom och målet visades åter för ny handläggning.
Beslut den 14 december 2007, UM 4110-07
Återförvisning med anledning av att migrationsdomstolen inte i behörig ordning fattat beslut med anledning av yrkande om muntlig förhandling.
A fick avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd m.m. av både Migrationsverket och migrationsdomstolen Vid Migrationsöverdomstolen anförde han att han inte hade tillåtits framföra sina asylskäl muntligen hos migrationsdomstolen, trots att hans trovärdighet hade ifrågasatts. Migrationsöverdomstolen antecknade att migrationsdomstolen hade besvarat A:s yrkande om muntlig förhandling genom en underrättelse, av vilken framgick att domstolen ansåg att det var obehövligt att hålla förhandling. A hade samtidigt beretts tillfälle att slutföra sin talan samt inkomma med uppgift om yrkandet om muntlig förhandling kvarstod. Underrättelsen var undertecknad av föredraganden i målet, som
enligt uppgift från migrationsdomstolen inte hade delegation att besluta i fråga om muntlig förhandling. Migrationsöverdomstolen konstaterade att A inte hade meddelat migrationsdomstolen att han tog tillbaka yrkandet om muntlig förhandling, varför domstolen borde ha tagit ställning till hans yrkande i den delen. Frågan hade inte tagits upp i migrationsdomstolens dom och något särskilt beslut fanns inte heller i domstolens akt. Eftersom A:s yrkande bara hade besvarats genom en underrättelse, upprättad och undertecknad av fördraganden i målet, som inte var lagfaren domare, ansåg Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen inte i behörig ordning hade fattat beslutat om A:s yrkande om muntlig förhandling. Detta utgjorde ett sådant grovt rättegångsfel att migrationsdomstolens dom skulle undanröjas och målet visas åter till domstolen för ny handläggning.
3.4. Synpunkter från domstolarna m.fl.
3.4.1. Domstolarna
En allmän uppfattning bland domarna är att den nya möjligheten till muntlig förhandling i migrationsmål är mycket bra. Genom förhandlingarna får parterna bättre insyn i processen på ett sätt som stärker förtroendet för domstolens bedömning av målet. Förhandlingarna ger dessutom ett bättre underlag för bedömningen av framför allt trovärdighetsfrågor och andra bevisfrågor. Under förhandlingen kan det ställas frågor till sökanden, biträdet och Migrationsverkets företrädare, vilket gör att oklarheter kan redas ut bättre än under en helt skriftlig handläggning. Det är dock inte alltid så att en muntlig förhandling är till fördel för sökanden. Förhandlingen kan också komma att ge ett säkrare underlag för avslag på ansökan.
Det är särskilt när bevisfrågor ska avgöras som domarna anser att muntlig förhandling är till fördel för handläggningen. Vissa domare menar att förhandling har ett betydande värde också i andra mål eftersom det ger sökanden tillfälle att få möta sin motpart, få lyssna till de argument som Migrationsverket för fram och få möjlighet att själv argumentera emot. Sökandens förståelse för hur processen går till och hur motparten resonerar är enligt dessa domare också ett viktigt skäl för att hålla förhandling.
Andra domare är mer benägna att avslå en begäran om muntlig förhandling om de anser att förhandlingen är obehövlig mot bakgrund av vad målet gäller och hur utredningen ser ut. Det förekommer framför allt att begäran om förhandling avslås i mål där det avgörande är om sökanden har anfört tillräckliga skäl för sin ansökan. Gäller målet sökandens trovärdighet är domarna ense om att förhandling ska hållas.
Inledningsvis synes alla domstolarna ha varit mycket generösa med att bevilja förhandling och i stort sett ha hållit förhandling så snart det begärdes. Det förefaller som om man då mera sällan gjorde någon egentlig prövning av om förhandling måste hållas med hänsyn till obehövlighetsrekvisitet. Utvecklingen har emellertid gått mot att man nu gör en sådan prövning. Både i Stockholm och Göteborg har domarna sagt att det grovt skattat numera begärs muntlig förhandling i ungefär tre fjärdedelar av asylmålen. När det gäller benägenheten att hålla muntlig förhandling finns det emellertid en skillnad mellan domarna i Stockholm å ena sidan och domarna i Göteborg och Malmö å den andra. I Stockholm avslås således begäran om förhandling oftare än i de övriga domstolarna. Domarna i Stockholm synes vara mer benägna att avslå begäran om muntlig förhandling om sökandens trovärdighet inte är av avgörande betydelse i målet. Även i Göteborg och Malmö har man dock numera börjat att i större utsträckning pröva sökandens skäl för en begäran om förhandling. Det finns flera faktorer som avgör om förhandling enligt domarna är obehövligt eller inte, men om Migrationsverket inte har ifrågasatt sökandens berättelse och målet därför inte gäller dennes trovärdighet talar det för att begäran om förhandling kommer att avslås. De domare som anser att en förhandling kan vara viktig för sökanden även om den inte tillför något i sak, har här framhållit att det ökade antalet mål nu gör att man i större utsträckning måste prioritera förhandling i de mål då förhandling enligt lag måste hållas. I övriga mål anser domarna att möjligheten att få målet avgjort i rimlig tid är viktigare än att sökanden ges tillfälle att personligen få komma till tals vid domstolen.
Ett argument som brukar anföras mot förhandling är att handläggningen därmed tar längre tid. Domarna menar att det visserligen tar tid att sätta ut en förhandling och kalla parter, biträden och tolk, men att det uppvägs av den fördel det innebär att vid en förhandling kunna få alla frågor utredda vid ett och samma tillfälle. Dessutom sparar man in den tid som annars skulle ha
behövts för skriftliga kompletteringar. Vid förhandlingen bestäms dessutom när beslut i målet ska meddelas, som regel två veckor efter förhandlingen. Det leder troligen till att målet blir snabbare avgjort än om någon tid inte hade bestämts. Dessutom sparar domstolen tid på att inte behöva delge domen med sökanden eller dennes ombud.
3.4.2. Migrationsverket
Processförarna anser generellt att öppenheten i processen har ökat genom möjligheterna till muntlig förhandling i domstol. Vid den muntliga förhandlingen ges sökanden tillfälle att själv föra fram sina synpunkter till domstolen och Migrationsverket tvingas att förklara sitt ställningstagande inför sökanden. Detta menar processförarna är en mycket positiv följd av den nya ordningen. De anser också att det allmänt sett är bra för dem att få träffa sökanden i förhandlingssituationen och att mötet i sig är ägnat att öka respekten för de sökande. Vid de muntliga förhandlingarna måste också processförarna för Migrationsverkets räkning omedelbart ta ställning till de påståenden som förs fram, vilket snabbar upp förfarandet jämfört med tidigare. Den muntliga förhandlingen har även andra goda sidoeffekter och gör bl.a. att processförarna måste vara uppdaterade på landinformation när de kommer till domstolen. I förlängningen bör de muntliga förhandlingarna enligt processförarna bidra till bättre avfattade beslut i grundärendena och därmed till en ökad legitimitet för dessa beslut.
Trots de fördelar som följer med en muntlig förhandling anser processförarna att förhandling bara ska hållas då det finns skäl för det med hänsyn till omständigheterna i det aktuella målet. Förhandling bör därför inte hållas i mål som enbart handlar om tillräckligheten av de skäl som sökanden har anfört. Det har sagts att en del domare, i vart fall i reformens inledningsskede, synes ha menat att förhandling även i sådana mål borde hållas för att sökanden skulle få komma till tals. Detta är enligt processförarna inte en rimlig bedömning, eftersom även andra faktorer som t.ex. tidsåtgången bör beaktas. Processförarna anser att det vore bra om domarna i större utsträckning kunde ha en enhetlig syn i dessa frågor.
Processförarna har vidare framhållit vikten av en tydlig processledning från domstolarnas sida, både när det gäller vilken
bevisning som tillåts och hur förhandlingen kan koncentreras på ett effektivt sätt.
3.4.3. Offentliga biträden
De offentliga biträdena är mycket nöjda med att det numera kan hållas muntlig förhandling i migrationsmål. Förhandlingarna ger domstolen bättre underlag för bedömning av sökandens trovärdighet och ökar därmed rättssäkerheten. Samtidigt medför en muntlig förhandling ett ökat krav på biträdet, som måste vara tydlig med att redovisa grunderna för talan. Vid förhandling kan sökanden också åberopa muntlig bevisning i mycket större utsträckning än tidigare, vilket är en fördel även i mål som inte handlar om trovärdighet utan om tillräckligheten av de skäl som sökanden anför. Den muntliga förhandlingen ger ett tydligt avslut på processen och det är särskilt bra att domstolen ger besked om dag för dom eller beslut. Sökandena är ofta mer nöjda med den prövning de har fått om domstolen har hållit muntlig förhandling. Det gäller även om de inte får rätt och inte får stanna i landet. Förtroendet för hela systemet ökar därför genom användningen av muntlig förhandling. Av alla dessa skäl är det viktigt att domstolarna inte avstår från muntlig förhandling med hänvisning till den ökade arbetsbördan. Hela tanken bakom reformen faller enligt biträdernas uppfattning om domstolarna blir för benägna att avslå begäran om förhandling, samtidigt som man närmar sig den ordning som tidigare gällde i Utlänningsnämnden.
3.5. Överväganden
3.5.1. Allmänt om muntlig förhandling
Bedömning: Möjligheten till muntlig förhandling har ökat
öppenheten i processen. Andelen muntliga förhandlingar i asylmål har varit omkring 35 procent under 2007 och 2008, men förhandlingsfrekvensen varierar mellan migrationsdomstolarna. Dessa variationer ryms inom den bedömning som domstolarna ska göra med beaktande av Regeringsrättens och Migrationsöverdomstolens praxis.
En av de bärande tankarna bakom den nya instans- och processordningen var att inslaget av muntlig förhandling skulle bli större än tidigare. Det hade tidigare riktats kritik mot den då rådande ordningen av det skälet att handläggningen alltför sällan var muntlig och insynen i handläggningen därför alltför dålig både för sökandena och för allmänheten. Genom muntlig förhandling i större utsträckning hoppades man uppnå ett bättre resultat i flera avseenden. Förhandlingar i domstol skulle i sig ge både sökanden och allmänheten en möjlighet till insyn i handläggningen. Dessutom skulle det skapa bättre förutsättningar för domstolarna att bedöma enskilda personers trovärdighet och ge domarna ett bättre beslutsunderlag på så sätt att man lättare skulle kunna reda ut missförstånd och oklarheter. Inte minst viktigt var också att den enskilde genom att få tillfälle att lägga fram sin sak vid en muntlig förhandling i domstolen skulle kunna uppleva att han eller hon hade fått komma till tals. Frågan är nu om man har lyckats öka öppenheten i asylprocessen på det eftersträvade sättet.
Muntlig förhandling hålls i migrationsdomstolarna i stor utsträckning jämfört med andra måltyper i förvaltningsdomstolarna. Ser man till samtliga avgjorda migrationsmål är förhandlingsfrekvensen inte så hög, men den har ändå ökat från 14 procent år 2007 till 19 procent år 2008. I mål om avvisning eller utvisning där asylskäl åberopas hålls förhandling i betydligt större omfattning; sammanlagt i ungefär 35 procent av målen under både 2007 och 2008. Detta kan jämföras med att länsrätterna i skattemålen höll muntlig förhandling i nio procent av de under 2007 avgjorda målen. I mål enligt socialtjänstlagen hölls muntlig förhandling i en procent av de avgjorda målen och i socialförsäkringsmålen i fyra procent. Den som söker asyl ges alltså i förhållandevis stor utsträckning tillfälle att själv muntligen lägga fram sin sak för domstolen.
Av statistiken framgår vidare att de tre migrationsdomstolarna håller muntlig förhandling i olika utsträckning. Redan migrationsdomstolarnas egen rapport visar att det i reformens inledningsskede fanns sådana regionala skillnader och att muntlig förhandling då hölls oftare i Göteborg och Malmö än i Stockholm. Skillnaderna kvarstår alltjämt och i Göteborg och Malmö håller man muntlig förhandling i ungefär hälften av asylmålen, medan domstolen i Stockholm har förhandling endast i en fjärdedel av målen. Uppgifter från domstolarna tyder dock på att förhandlingsfrekvensen kan komma att sjunka i Göteborg och Malmö. Om man
ser på omfattningen av muntlig förhandling i skattemål, mål enligt socialtjänstlagen och socialförsäkringsmål vid de tre länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö kan man konstatera att dessa domstolar under 2007 höll förhandling i nästan lika stor utsträckning i respektive målkategori. De stora skillnaderna i förhandlingsfrekvens mellan domstolarna ser alltså ut att vara något som särskilt utmärker asylmålen.
Frågan är om det går att identifiera de faktorer som har betydelse för förhandlingsfrekvensen. Det finns inga säkra uppgifter om hur ofta förhandling begärs, men domarna har uppskattningsvis sagt att det i asylmålen förekommer begäran om förhandling i ungefär tre fjärdedelar av målen. Om detta är en riktig uppskattning skulle det innebära att det har blivit vanligare att muntlig förhandling begärs. Enligt migrationsdomstolarnas egen kartläggning låg nämligen siffrorna lägre i slutet av 2006 (Stockholm 50 procent, Göteborg 60 procent och Malmö 70 procent). Under alla förhållanden betyder det att domstolarna avslår begäran om förhandling i rätt väsentlig omfattning.
När det gäller förekomsten av förhandling har domarna själva sagt att de i reformens inledningsskede beviljade muntlig förhandling i mycket stor utsträckning och att de i förhållandevis liten omfattning prövade om förhandling med hänsyn till obehövlighetsrekvisitet i utlänningslagen egentligen krävdes. En större förtrogenhet med det rättsliga området kan antas ha gett domarna ett större utrymme för att göra bedömningen att förhandling faktiskt inte behövs i ett mål, vilket kan ha lett till fler avslag på begäran om förhandling. Det finns också uppgifter som tyder på att den ökade arbetsbördan har gjort att man inte längre kan hålla förhandling i samma omfattning som tidigare, utan måste reservera förhandlingstiderna för de mål då förhandling verkligen behövs av utredningsskäl.
Dessa förhållanden ger emellertid inte någon förklaring till skillnaderna mellan domstolarna. Såvitt framkommit började domstolen i Stockholm mycket tidigare än de andra domstolarna att pröva om muntlig förhandling kunde anses obehövligt och till följd av det också avslå begäran om förhandling. Det kan åtminstone till viss del förklara de regionala skillnaderna, men ger inget besked om huruvida domstolarna i Göteborg och Malmö i framtiden kommer att hålla förhandling i samma utsträckning som man nu gör i Stockholm eller om det fortfarande kommer att finnas en skillnad. Om olikheterna kommer att bestå kan orsaken
till det möjligen sökas i skillnaderna i målsammansättning mellan domstolarna. Som exempel kan nämnas att migrationsdomstolen i Stockholm som enda domstol har haft ett mycket stort antal mål med asylsökande från ett speciellt land. Sökandena i dessa mål har inte i något fall beviljats uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl. Inledningsvis hölls muntlig förhandling i målen, men tämligen snart stod det klart för domstolen att förhandling måste anses obehövligt. Målen gällande sökande från detta land måste därför ha dragit ner förhandlingsfrekvensen i Stockholm. Det kan finnas andra sådana målkategorier som har haft motsvarande betydelse. Någon säker förklaring till de regionala skillnaderna när det gäller muntlig förhandling går emellertid inte att få.
Trots skillnaderna mellan domstolarna står det helt klart att domarna är eniga om att förhandling bör hållas när sökandens trovärdighet är avgörande för bedömningen och Migrationsverket har ifrågasatt de uppgifter som sökanden har lämnat. Frågan om trovärdigheten är avgörande för utgången eller inte är något som den enskilde domaren måste ta ställning till. På samma sätt är det upp till domaren själv att avgöra om förhandling bör hållas trots att målet kanske bara gäller tillräckligheten av de åberopade skyddsskälen. Bestämmelsen i 16 kap. 5 § utlänningslagen motsvarar regeln i 9 § förvaltningsprocesslagen och Regeringsrättens praxis på området kan därför läggas till grund för de bedömningar som måste göras. Dessutom har Migrationsöverdomstolen i några fall uttalat sig om hur obehövlighetsrekvisitet ska tolkas och bestämmelsen i övrigt tillämpas i migrationsmål. Så t.ex. har Migrationsöverdomstolen framhållit vikten av att migrationsdomstolarna, även utan yrkande, håller muntlig förhandling när det är påkallat med anledning av domstolarnas utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (jfr MIG 2006:1 samt beslut den 9 november 2006, UM 575-06). Migrationsöverdomstolen har också betonat att muntlig förhandling bör hållas i mål som aktualiserar skyddsbehov och trovärdighetsbedömningar och nyligen meddelat prövningstillstånd i ett nytt mål beträffande frågan om muntlig förhandling borde ha hållits vid migrationsdomstolen i asylmål där klagandens trovärdighet hade ifrågasatts (beslut den 20 maj 2009, UM 7867-08). Även i rättsfallet MIG 2008:19 har Migrationsöverdomstolen understrukit att muntlig förhandling ska hållas när det är fråga om bevisvärdering. Domstolen ansåg i det nyss nämnda fallet att muntlig förhandling inte kunde anses ha varit obehövligt eftersom klaganden hade fått
avslag på sin ansökan med motiveringen att han inte hade gjort sannolikt att han hade en välgrundad fruktan för förföljelse. Migrationsöverdomstolen synes ha fäst vikt vid att migrationsdomstolens formulering gav intryck av att målet rörde en trovärdighetsfråga och att sökanden därför borde ha beviljats muntlig förhandling.
Flertalet av de övriga fall från Migrationsöverdomstolen som har refererats ovan handlar huvudsakligen om processuella felaktigheter i migrationsdomstolarnas hantering, vilka har föranlett Migrationsöverdomstolen att återförvisa målen för fortsatt handläggning. Det gäller t.ex. de mål där Migrationsöverdomstolen har pekat på vikten av att klaganden får svar på sin begäran om muntlig förhandling och tillfälle att slutföra sin talan. Av samma typ är det avgörande där Migrationsöverdomstolen har framhållit att samma nämnd ska delta i det slutliga avgörandet som vid den muntliga förhandlingen. De rättegångsfel det här är fråga om är inte specifika för den nya instans- och processordningen och ger inte anledning till några särskilda överväganden. MIG 2006:9 gäller förhandling i förvarsmål och berörs inte i det här avsnittet som huvudsakligen gäller asylmålen. Rättsfallet MIG 2008:9 tas upp under nästa rubrik.
Migrationsöverdomstolens praxis i fråga om muntlig förhandling kan i denna del sammanfattas så att förhandling bör hållas i mål som aktualiserar skyddsskäl och bevisvärderingsfrågor. Däremot är det inte lika nödvändigt att hålla förhandling i mål som endast rör tillräckligheten av de skäl som sökanden anför. Eftersom det inte alltid går att säga om ett mål endast rör frågor om tillräckligheten av de åberopade skälen eller om också trovärdighetsfrågor kommer att behöva bedömas, kan förhandling behöva hållas även i s.k. tillräcklighetsmål. Förhandling kan dessutom krävas i sådana mål om det behövs för att domstolen ska anses ha fullgjort sin utredningsskyldighet. Kopplingen mellan trovärdighetsfrågor och tillräcklighetsfrågor å ena sidan och behovet av muntlig förhandling å andra sidan leder också till att migrationsdomstolarna måste redovisa sina bedömningar på ett sådant sätt att det står klart varför domstolen har avslagit ansökan. För att sökanden ska kunna förstå varför domstolen inte har ansett det nödvändigt att hålla muntlig förhandling måste det tydligt framgå om migrationsdomstolen har gjort bedömningen att sökanden inte är trovärdig eller i övrigt inte har nått upp till det beviskrav som ställs eller om domstolen har
ansett att de skäl sökanden har åberopat inte är tillräckliga för ett bifall.
Sammanfattningsvis kan man konstatera att möjligheten till muntlig förhandling i sig har ökat öppenheten i processen jämfört med hur det var tidigare. Vid muntlig förhandling får den enskilde bättre möjligheter att få klart för sig vad det är som är tvistigt i målet, vad Migrationsverket anför emot ansökan och vad domstolen kommer att fästa vikt vid i avgörandet. Såvitt framkommit anser domarna att muntliga förhandlingar också ger ett bättre underlag för beslutet, i vart fall när det är fråga om bedömningen av sökandens trovärdighet eller av andra bevisfrågor. De sökande som får komma till domstolen och muntligen redogöra för sin sak synes också få större förtroende för domstolen och i större utsträckning förlika sig med utgången, även om den inte skulle bli den önskade. Reformen har således fallit väl ut i det här avseendet.
För att reformens syfte ska kunna uppnås är det emellertid angeläget att förhandling hålls i den utsträckning som var avsikten från början. Statistiken utvisar att antalet förhandlingar i Stockholm är betydligt mindre än i de övriga domstolarna och det finns en oro bland de offentliga biträdena för att antalet förhandlingar vid samtliga domstolar ska minska. De statistiska uppgifterna från Domstolsverket visar emellertid att andelen muntliga förhandlingar i asylmål har varit i stort sett densamma under 2007 och 2008 (jfr figur 3.5). Uppgifterna för första kvartalet 2009 tyder inte heller på att förhandlingsfrekvensen skulle vara avtagande. Migrationsöverdomstolen har genom sina avgöranden lagt fast en praxis för när förhandling ska hållas i migrationsmål och följer den utvecklingen genom att när det behövs ta upp nya mål för att ytterligare utveckla praxis eller påminna om den praxis som redan gäller. Migrationsdomstolarna, som får förutsättas följa Migrationsöverdomstolens praxis, har också fått större erfarenhet av den nya måltypen och kan förväntas göra allt bättre bedömningar av när förhandling bör hållas och när det är lämpligt och rimligt att i stället avgöra mål utan sådan förhandling. Det förhållandet att förhandlingsfrekvensen varierar mellan domstolarna och möjligen kan komma att variera även över tiden, ger därför inte nu anledning till några ytterligare överväganden.
3.5.2. Muntlig förhandling enligt 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen
Förslag: Den särskilda bestämmelsen om muntlig förhandling i
16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen behövs inte längre och bör därför upphävas.
I rättsfallet MIG 2008:9 har Migrationsöverdomstolen tagit upp en fråga om muntlig förhandling i situationer som regleras i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen. Domstolen konstaterade i det aktuella fallet att migrationsdomstolen inte hade haft rätt att avstå från att hålla förhandling, trots att domstolen hade bifallit sökandens överklagande (se även beslut den 18 maj 2009 i mål UM 4249-08).
Bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen motsvarar med några språkliga justeringar den äldre bestämmelsen i 11 kap. 1 § tredje stycket 1989 års utlänningslag (prop. 2004/05:170 s. 311) och infördes ursprungligen för att tillgodose de minimigarantier som ställdes upp i artikel 9 i direktiv 64/221/EEG (numera ersatt av rörlighetsdirektivet). Regeln innebär att migrationsdomstolarna är skyldiga att hålla muntlig förhandling i ärenden där en utlänning som omfattas av EES-avtalet har överklagat beslut varigenom Migrationsverket har utvisat honom eller henne eller vägrat att förnya ett uppehållstillstånd. I mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits måste muntlig förhandling hållas endast om utlänningen begär det och det inte skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.
Migrationsöverdomstolen konstaterade i rättsfallet att innebörden av lagrummet hade förändrats genom att utvisningsbegreppet hade fått en annan betydelse genom 2005 års utlänningslag. Den obligatoriska skyldigheten att ha muntlig förhandling gällde enligt 1989 års lag ärenden beträffande en utlänning som omfattades av avtalet och som hade haft uppehållstillstånd i Sverige (se prop. 1996/97:25 s. 297). Begreppet utvisning betecknade enligt 1989 års utlänningslag avlägsnande av utlänningar som antingen blivit kvar i Sverige sedan ett uppehållstillstånd gått ut eller som begått brott av viss svårighetsgrad eller som utgjorde en risk för landets säkerhet (se prop. 1988/89:86 s. 67). Utvisningsbegreppet skall enligt den nu gällande utlänningslagen användas för avlägsnandebeslut som fattas senare än tre månader från ansökan
(se prop. 2004/05:170 s. 235). Migrationsöverdomstolen ansåg att bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen, även i belysning av dess förarbeten, måste tolkas enligt sin ordalydelse och att en migrationsdomstol därför alltid måste hålla muntlig förhandling i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av EES-avtalet.
Den tidigare bestämmelsen i 11 kap. 1 § 1989 års utlänningslag infördes som nämnts för att tillgodose de krav som ställdes i artikel 9 i direktiv 64/221/EEG. Denna artikel hade följande lydelse.
1. När rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande, får ett beslut att vägra att förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Denna myndighet skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.
2. Alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intressen.
I förarbetena anfördes som skäl för reglerna om muntlig förhandling i de nu aktuella ärenden följande (prop. 1996/97:25 s. 211 f.):
Därmed återstår frågan om någon ändring i utlänningslagstiftningen måste göras till följd av föreskrifterna i artikel 9 i direktivet. Denna artikel är svårtolkad. Detta torde hänga samman med att artikeln alternativt hänvisar till ett rättsmedel som är främmande för den svenska rätten. Det står det dock klart att artikel 9 (1) avser att ge uttryck för de minimigarantier som skall finnas i en situation där någon som har haft uppehållstillstånd utvisas utan att det finns möjligheter att överklaga till en instans som gör en fullständig prövning av överklagandet innan beslutet verkställs. En sådan garanti finns redan i dag eftersom Invandrarverkets utvisningsbeslut enligt utlänningslagen inte får verkställas förrän Utlänningsnämnden prövat överklagandet. I föregående stycke har dessutom föreslagits införandet av möjligheter till överklagande även beträffande sådana avslagsbeslut där myndigheten vägrat att förnya ett uppehållstillstånd utan att beslutet är förenat med ett utvisningsförordnande.
Asylprocessutredningen har gjort bedömningen att Utlänningsnämnden bör kunna jämställas med en domstol i direktivets mening. Regeringen delar i allt väsentligt den bedömningen. Den enda omständighet som skulle kunna tala mot ett sådant ställningstagande är att Utlänningsnämnden enligt gällande rätt inte är skyldig att ha muntlig handläggning i dessa fall. I direktivets krav på domstolsprövning torde nämligen ligga ett krav på ett sådant obligatorium.
Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om obligatorisk muntlig handläggning vid nämnden införs i dessa fall. Förutom de beslut som således föreslås kunna överklagas till Utlänningsnämnden torde artikeln även kunna omfatta situationen där en person utvisas på grund av brott. Denna typ av utvisning prövas och går att överklaga inom de allmänna domstolarna. Mot den bakgrunden och då regeringens bedömning är att Utlänningsnämnden torde kunna jämställas med en domstol i direktivets mening anser regeringen att den ordning som nu föreslagits är förenlig med artikel 9 (1).
Regeringen övergår därefter till frågan om några förändringar i utlänningslagen utöver den föreslagna vidgade överklaganderätten är påkallade till följd av artikel 9.2 i direktivet. Den bestämmelsen tar sikte på situationen där en person som inte haft uppehållstillstånd utvisas eller – enligt svensk terminologi – avvisas. Bestämmelsens ordalydelse måste anses begränsa tillämpningsområdet till sådana fall där personen i fråga har ansökt om uppehållstillstånd. Det står därmed klart att Invandrarverket kommer att utgöra första instans för prövningen. De minimigarantier för avvisningssituationer som ställs upp i direktivet kan enligt regeringens uppfattning enklast tillgodoses genom att en överklagandemöjlighet införs. Eftersom direktivet ställer krav på att den berörde i dessa fall skall ha rätt att lägga fram sin sak personligen om han eller hon begär det, under förutsättning att detta inte strider mot den nationella säkerhetens intresse, bör vidare införas en skyldighet för Utlänningsnämnden att hålla muntlig handläggning i de fall direktivet fordrar.
Regeringen föreslår att bestämmelser med denna innebörd förs in i utlänningslagen. Den föreslagna ordningen torde därmed vara förenlig med de krav som direktivet uppställer.
Bestämmelsen i 11 kap. 1 § 1989 års utlänningslag kom genom SFS 1996:1379 att få följande lydelse.
En utlänning som har ansökt om asyl i Sverige får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Migrationsverkets handläggning av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet.
I ett asylärende vid Utlänningsnämnden skall muntlig handläggning ingå, om detta kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall
även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet.
Utlänningsnämnden skall ha muntlig handläggning i ärenden som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd avseende de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Även ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd skall handläggas muntligen, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalet och som ansökt om uppehållstillstånd. I detta fall får dock muntlig handläggning underlåtas, om den skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.
Migrationsverket och Utlänningsnämnden får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid handläggningen. Ersättning för inställelsen lämnas i sådana fall enligt 6 kap. 15 § andra stycket.
Särskilda bestämmelser om utredning som rör barn finns i 1 a §.
Genom SFS 2001:60 ändrades bestämmelsen och dess tredje stycke fick därefter följande lydelse.
Utlänningsnämnden skall ha muntlig handläggning i ärenden som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd avseende de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. Även ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd skall handläggas muntligen, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalen och som ansökt om uppehållstillstånd. I detta fall får dock muntlig handläggning underlåtas, om den skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.
Denna ändring var föranledd av att Sverige hade undertecknat ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å den andra sidan. Det var särskilt artikel 5 i bilaga 1 till avtalet som fick betydelse. I artikeln anges att de rättigheter som beviljas genom bestämmelserna i avtalet endast får begränsas genom åtgärder som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa. I andra punkten hänvisas till det ovan nämnda direktivet 64/221/EEG. Dessutom hänvisas till artikel 16 i själva avtalet, enligt vilken de regler som gällde enligt direktiv 64/221/EEG också skall gälla i förhållande till den personkrets som omfattas av avtalet. I förarbetena konstateras att regeln om att de utlänningar som omfattas av bestämmelserna i EES-avtalet har rätt till muntlig förhandling i de fall som direktivet reglerade, borde utvidgas och omfatta även den aktuella personkretsen (prop. 2000/01:55 s. 47).
Avsikten med den ursprungliga bestämmelsen i 11 kap. 1 § tredje stycket 1989 års utlänningslag synes alltså ha varit att kompensera för det förhållandet att Sverige vid den aktuella tidpunkten inte tillhandhöll domstolsprövning vid överklagande av utlänningsärenden. Den senare ändringen av bestämmelsen innebar inte annat än att samma rättigheter borde tillkomma dem som omfattas av avtalet med Schweiz. Sedan numera domstolsprövning har införts kan man ställa sig frågan om de särskilda reglerna om muntlig förhandling behövs eller om bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen kan avskaffas. Avgörande för den bedömningen måste vara hur den bestämmelse som har ersatt artikel 9 i direktiv 64/221/EEG är formulerad och hur den ska tolkas.
Direktiv 64/221/EEG är numera ersatt av Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier; det så kallade rörlighetsdirektivet. Bestämmelser om rättssäkerhetsgarantier har tagits in i artikel 31.
1. De berörda personerna skall ha tillgång till domstolsprövning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet, i den mottagande medlemsstaten för att överklaga eller begära omprövning av beslut mot dem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
2. Om överklagandet eller begäran om omprövning av beslutet om utvisning åtföljs av en ansökan om ett interimistiskt beslut om att verkställigheten av utvisningen skall skjutas upp, får den faktiska utvisningen från territoriet inte ske förrän det interimistiska beslutet har fattats, utom i de fall – beslutet om utvisning grundas på ett tidigare rättsligt avgörande, eller – de berörda personerna tidigare har beviljats rättslig prövning, eller – beslutet om utvisning grundas på tvingande hänsyn till allmän säkerhet enligt artikel 28.3.
3. Domstolsprövningen skall göra det möjligt att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden. Den skall även garantera att beslutet inte är oproportionerligt, särskilt med hänsyn till kraven i artikel 28.
4. Medlemsstaterna får vägra den berörda personen tillträde till sitt territorium fram till domstolsprövningen, men de får inte hindra denne från att personligen försvara sig vid rättegången, utom om dennes närvaro kan orsaka allvarligt hot mot allmän ordning eller
säkerhet eller när överklagandet eller omprövningen gäller återreseförbud.
Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare lämnade i sitt betänkande Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49) förslag till de författningsändringar som bedömdes nödvändiga med anledning av direktivet. När betänkandet skrevs hade propositionen med förslag till ny instans- och processordning ännu inte lagts fram. En lagrådsremiss hade emellertid överlämnats och utredningen kunde vid sin bedömning utgå från att betydande ändringar av instansordningen skulle komma att genomföras. Det var enligt utredningen dock inte möjligt att i det skedet – innan ens en proposition hade lämnats – lämna några förslag på författningstext i den mån regeringens förslag inte kunde anses uppfylla direktivets krav. Utredningens förslag i dessa delar var därför mer allmänt hållna och avsåg att fästa regeringens uppmärksamhet på vissa frågor som borde beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet (SOU 2005:49 s. 171). Utredningen ansåg att tolkningen av artikel 31.1 inte var helt klar men att förslaget till ny instans- och processordning, såvitt gällde beslut om avvisning eller utvisning i allmänhet, innebar att den utlänning som skulle bli föremål för ett sådant beslut också skulle få möjlighet att få saken prövad i minst en domstol. Det rådde enligt utredningen därmed ingen tvekan om att kraven i artiklarna 31.1 och 31.3 i dessa delar skulle uppfyllas genom de föreslagna ändringarna (SOU 2005:49 s. 179). Som framgår ovan lade utredningen i denna del inte fram något förslag till författningsändringar.
Genom den nya utlänningslagen har numera införts ett system med domstolsprövning i utlänningsärenden. I likhet med vad som anfördes av Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare, anser även jag att de krav på domstolsprövning som framgår av artikel 31 i rörlighetsdirektivet är uppfyllda genom den nya instans- och processordningen. Den särskilda bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen behövs därför inte längre. Därmed behövs inte heller den speciella regeln som gäller i förhållande till dem som omfattas av avtalet med Schweiz, eftersom dessa personer redan genom utlänningslagens allmänna bestämmelser tillförsäkras samma rättigheter som unionsmedborgare. Jag föreslår därför att 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen upphävs.
4. Tolkar
Inför genomförandet av den nya instans- och processordningen uppmärksammades frågan om det skulle komma att finnas tillräckligt många kvalificerade tolkar för att täcka det förväntade behovet. Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling antogs medföra ett större behov av bl.a. rättstolkar. Olika åtgärder vidtogs därför för att öka tillgången på kvalificerade tolkar. I det här avsnittet belyses frågor om behov av tolkar och tillgång till tolkar i den nya instans- och processordningen.
4.1. Utbildning av tolkar
Under arbetet med den nya instans- och processordningen konstaterades det att övergången till den nya ordningen skulle kräva utbildning och auktorisation av fler kontakttolkar, dvs. sådana som tolkar mellan enskilda personer och representanter för myndigheter. En utredning, Utredningen om kontakttolkar (dir. 2004:101, tilläggsdir. 2005:18), fick i uppdrag att se över hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar bl.a. inom rättsväsendet kunde tillgodoses i den nya instans- och processordningen. Utredningen överlämnade den 10 maj 2005 sitt betänkande
Tolkutbildning – nya former för nya krav (SOU 2005:37).
Redan under utredningsarbetet hade Utredningen om kontakttolkar konstaterat att den nya instans- och processordningen skulle komma att medföra en ökad efterfrågan på såväl auktoriserade tolkar som tolkar med speciell kompetens som rättstolkar. Enligt utredningens uppfattning var tillgången på tolkar med kompetens som rättstolk mycket dålig i flera språk. Bara i några få språk, nämligen finska, spanska, bosniska/kroatiska/serbiska, persiska och polska, var tillgången på rättstolkar relativt god. Situationen var enligt utredningen något bättre när det gällde auktoriserade tolkar
utan kompetens som rättstolk. Utgångspunkten borde enligt utredningen vara att man skulle anlita rättstolkar till de muntliga förhandlingarna i domstol och utredningen lämnade därför i januari 2005 en lägesrapport till Utbildnings- och kulturdepartementet, i vilken det föreslogs att vissa åtgärder skulle vidtas redan under 2005 för att tillgången på rättstolkar och auktoriserade tolkar skulle förbättras från och med år 2006 (dnr U2004:5/2005/2). De föreslagna åtgärderna, vilka redovisas nedan, ska ses i ljuset av hur kontakttolkutbildningen tidigare var upplagd och vilka problem som Utredningen om kontakttolkar hade identifierat.
Kontakttolkar har sedan tidigare utbildats främst inom folkbildningen, dvs. genom folkhögskolekurser och studieförbund. Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet ger också en högskoleutbildning för tolkar, både på grundnivå och masternivå. Det vanligaste har dock varit att tolkar utbildas genom vecko- eller veckoslutskurser vid folkhögskolor eller genom studiecirklar några timmar i veckan vid studieförbund. Den tidigare utbildningen omfattade sex delkurser; en introduktionskurs samt fem kurser inom områdena social-, försäkrings- och arbetsmarknadstolkning, sjukvårdstolkning, juridikens grunder för tolkar, rättstolkning samt asyltolkning. Den sammanlagda utbildningstiden för en sådan grundutbildning var cirka 450 timmar. Utbildningen syftade i praktiken till att tolkarna skulle klara Kammarkollegiets auktorisationsprov. Utredningen om kontakttolkar konstaterade emellertid att alltför få hade klarat dessa prov (SOU 2005:37, s. 192). Under perioden 1999–2003 hade således endast 22 procent fått godkänt resultat i auktorisationsprovet. Det innebar att ungefär 30 tolkar per år hade blivit auktoriserade. Utredningen ansåg att de dåliga resultaten kunde förklaras bl.a. med att tolkarna hade för dåliga förkunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen, att de hade deltagit för kort tid i utbildningen eller att de inte hade fått tolkträning i sitt eget språk. Ett problem som utredningen fäste vikt vid var att det saknades formella förkunskapskrav för antagning till kontakttolkutbildning inom folkbildningen. Den som genomgick en sådan utbildning fick inte heller betyg eller något liknande som visade hur personen hade tillgodogjort sig studierna. Mot bakgrund av detta hade Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet under hösten 2004 påbörjat en försöksverksamhet med förkunskapskrav, aktiv studievägledning och betyg eller omdömen i kontakttolkutbildningen. Inför år 2005 hade kursutbudet också förändrats så att en del av resurserna skulle
koncentreras på kurser i juridik och asyltolkning. Dessa kurser skulle i sig ge ett ökat antal tolkar kompetens i asyltolkning och skulle också kunna leda fram till auktorisation som rättstolk (s. 195).
Eftersom Utredningen om kontakttolkar menade att det fanns behov av fler rättstolkar inför den nya instans- och processordningen, föreslog utredningen att 60–70 auktoriserade tolkar skulle erbjudas vidareutbildning till rättstolk. De språk som kunde bli aktuella var arabiska, kurmandji, makedonska, portugisiska, ryska, somaliska och sorani. Romergrupper borde enligt utredningen erbjudas utbildning i rumänska, bulgariska och albanska. Utbildningen skulle anordnas av folkhögskolor och studieförbund och borde leda fram till att minst 50 deltagare skulle klara provet för rättstolk (s. 196).
Utredningen konstaterade vidare att det inte fanns tillräckligt många auktoriserade tolkar och föreslog därför som en andra åtgärd att 100 icke auktoriserade tolkar, som hade genomgått grundutbildningen i folkbildningen, skulle erbjudas vidareutbildning under våren och sommaren 2005 i syfte att klara auktorisationsprovet hösten 2005. Den här preparandutbildningen skulle ges både av folkhögskolor och studieförbund och skulle även kunna erbjudas tolkar i sådana små tolkspråk där det inte fanns möjlighet till auktorisation men där det ändå var viktigt för tolkarna att höja sin kompetens (s. 197).
Som en följd av förslagen om extra utbildningsinsatser föreslog utredningen som en tredje och sista åtgärd att Kammarkollegiet skulle få i uppdrag att under hösten 2005 eller tidigt 2006 ordna särskilda prov för rättstolkar och auktorisationsprov för dem som genomgått preparandutbildningen (s. 179).
Regeringen beslutade den 2 juni 2005 att uppdra åt Stockholms universitet, Tolk- och översättarinstitutet, att genomföra en särskild utbildningssatsning i enlighet med förslagen i lägesrapporten (U2005/1577/SV). 3,9 milj. kr avsattes för utbildning enligt uppdraget. Det ordnades elva preparandkurser för auktorisation och åtta kurser för speciell kompetens som rättstolk. 174 tolkar utbildades på preparandkurserna och 57 gick utbildningen för att klara provet som rättstolk. Det ordnades också två kurser i domstolstolkning för tolkar med tillräckliga grundkunskaper i mindre, icke-auktoriseringsbara språk. Totalt 20 tolkar gick dessa kurser. Dessutom deltog tio tolkar i romani och
somaliska i en kortare baskurs, vilken ordnades i syfte att nå tolkar med få tolkuppdrag, särskilt i norra Sverige.
Utredningen om kontakttolkar föreslog senare i sitt betänkande att den tidigare kontakttolkutbildningen inom folkbildningen med sex olika delkurser skulle ersättas med en sammanhållen grundutbildning. Bakgrunden till förslaget var att utredningen hade kunnat konstatera att alltför få tolkar hade genomgått samtliga sex delkurser, trots att tanken med dessa var att de tillsammans skulle ge den kompetens en tolk behöver. En sammanhållen grundutbildning skulle enligt utredningen ge mer kompetenta tolkar. Samtidigt föreslog utredningen att det skulle ställas upp krav på vissa förkunskaper hos den som önskar få genomgå utbildning till kontakttolk. Kunskapskravet skulle gälla både realiakunskaper och kunskaper i svenska språket och modersmålet. Utredningen föreslog också att det skulle formuleras mätbara kunskapsmål för utbildningen och att den som genomgår en utbildning till kontakttolk med godkänt resultat skulle kunna få bevis om det.
Regeringen beslutade den 10 augusti 2006 (U2005/4605/SV) att ge Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet i uppdrag att med utgångspunkt i utredningens förslag utveckla den dåvarande kontakttolkutbildningen till en sammanhållen grundutbildning om två terminer. Utbildningen skulle genomföras på ett sådant sätt att de tolkar som inte hade genomgått samtliga sex delkurser i det tidigare systemet, skulle kunna komplettera sin grundutbildning och få sina kunskaper prövade och validerade. Tolk- och översättarinstitutet skulle vidare förbereda ett införande av förkunskapskrav. Regeringen hade tidigare under året gett Tolk- och översättarinstitutet i uppdrag att utarbeta och fastställa nationella kunskapsmål och nationella realiaprov för kontakttolkutbildning, vilka skulle tillämpas från den 1 juli samma år.
I enlighet med regeringens beslut anordnas numera en sammanhållen grundutbildning för kontakttolkar antingen som en ettårig grundutbildning på halvfart på folkhögskola och studieförbund, eller som en tvåårig utbildning på folkhögskola på distans. Grundutbildningen består av sex delkurser och startar med en introduktionskurs på 30 lektionstimmar. Därefter fortsätter utbildningen med fyra delkurser på vardera 120 lektionstimmar; social-, försäkrings- och arbetsmarknadstolkning, sjukvårdstolkning, juridikens grunder samt en påbyggnadskurs i juridik. Sist kommer en kurs i asyltolkning på 35 lektionstimmar. Alla delkurser ges i denna ordning hos alla utbildningsanordnare och huvudinnehållet i
kurserna är realia/ämneskunskap, tolketik, tolkningsteknik och tolkningsövningar. Utbildningen innehåller både skriftliga realiaprov och muntliga tolkningsprov. För att bli antagen till utbildningen krävs att sökanden genomgår ett förkunskapstest i både svenska språket och tolkspråket samt ett prov i samhällskunskap. Utöver grundutbildningen anordnas kompletterings- och fördjupningskurser för den som tidigare påbörjat en utbildning men saknar något ämnesområde eller som vill förbereda sig inför proven på Kammarkollegiet.
Av Tolk- och översättarinstitutets verksamhetsberättelse för 2007 framgår att sammanlagt 145 personer då hade fått utbildningsbevis efter att ha genomgått den sammanhållna grundutbildningen med godkänt resultat. Enligt verksamhetsberättelsen för 2008 fick ytterligare 60 personer utbildningsbevis under det året. De godkända tolkarna har utbildats i albanska, arabiska, bosniska/ kroatiska/serbiska, engelska, estniska, franska, kinesiska, persiska, polska, portugisiska, ryska, somaliska, spanska, swahili, thai, turkiska och sorani. Tolk- och översättarinstitutet har anfört att utbildningsbeviset från den sammanhållna grundutbildningen har fått sådan status att det kan betraktas som det närmaste en auktorisation som man kan komma. Förutom grundutbildningen har vissa kompletterande kurser anordnats. Under 2006–2008 har även 266 tolkar utbildats för nivån speciell kompetens som rättstolk.
Det är Kammarkollegiet som auktoriserar tolkar genom att ordna kunskapsprov och som också arrangerar särskilda prov för auktoriserade tolkar som vill få kompetens som rättstolkar. Kollegiet för ett register över de auktoriserade yrkesutövarna och utövar tillsyn över deras verksamhet. Auktorisationerna gäller i fem år och kan därefter förnyas. Kammarkollegiet erbjuder auktorisation i 38 språk, inklusive svenskt teckenspråk. På hindi, thai och vietnamesiska har proven ännu inte resulterat i någon auktorisation. Antalet språk som kan ge auktorisation kan jämföras med en uppgift från Tolk- och översättarinstitutet om att de som har genomgått olika tolkutbildningar representerar 150 olika språk.
Auktorisationsprovet är uppdelat i två delar – ett skriftligt prov och ett muntligt. För deltagande i det muntliga provet krävs godkänt resultat på det skriftliga provet. Hur många som deltog i proven och hur många nya auktorisationer som utfärdades framgår av tabell 4.1 nedan. Enligt Kammarkollegiet kan den extra satsningen på utbildning och möjligheterna att få uppdrag vid
migrationsdomstolarna ses som förklaring till det ökade intresset för proven. År 2007 och 2008 hade intresset för proven åter minskat och torde enligt Kammarkollegiet återgå till tidigare nivåer.
Tabell 4.1 Auktorisation av tolkar, samtliga kompetenser
2005 2006 2007 2008
Antal deltagare i skriftliga prov 354 476 304 288 Antal deltagare i muntliga prov 207 306 165 123 Antal nya auktorisationer1106 82 78 49
1 Inkluderar personer som genomgått Tolk- och översättarinstitutets tolkutbildning.
Källa: Kammarkollegiets årsredovisning, 2007, tabell 3, och 2008, tabell 3.
För att behovet av kvalificerade tolkar skulle kunna tillgodoses vid införandet av den nya instans- och processordningen fick Kammarkollegiet extra medel för att anordna fler tolkprov. Kammarkollegiets provverksamhet när det gäller tolkar ökade kraftigt åren 2005 och 2006. Extra rättstolkningsprov ordnades vid fyra tillfällen; i september och november 2005, i september 2006 och i september 2007. Dessutom ökades antalet auktorisationsprov så att prov i arabiska och bosniska, kroatiska, serbiska anordnades både våren och hösten 2007. Både under 2007 och 2008 genomfördes prov för auktorisation som tolk vid två tillfällen. Prov för speciell kompetens som rättstolk genomfördes vid två tillfällen under 2007 och vid ett tillfälle 2008. Det senaste provet i rättstolkning ägde enligt uppgift från Kammarkollegiet rum den 4 februari 2009. Av de 29 tolkar som avlade det skriftliga provet var det 11 som klarade sig vidare till de muntliga proven, medan 18 underkändes. De språk som under året kommer att bli aktuella för muntliga prov är arabiska, sydkurdiska, spanska, franska och grekiska.
Tabell 4.2 Antal rättstolkningsprov 2005–2008
2005-1
(ordinarie)
2005-3 (extra)
2005-4 (extra)
2006-2 (extra)
2006-1 (ordinarie)
2007-2 (extra)
2007-1 (ordinarie)
2008-1 (ordinarie)
Deltog i skriftligt prov 40 19 23 42 77 32 37 34
Underkändes i skriftligt prov
19
6
5 20
36 21
Underkändes i muntligt prov
15
5
13 16
26
8
Godkändes i muntligt prov och fick diplom
6 8 5 6 13 3 4 3
3 engelska, 1 arabiska, 1 finska, 1 polska
6 ryska, 2 sydkurdiska
3 ryska, 1 spanska, 1 bosniska/ kroatiska/ serbiska
3 ryska, 2 engelska, 1 rikskinesiska
6 ryska, 2 arabiska, 2 spanska, 1 polska, 1 sydkurdiska, 1 bosniska/ kroatiska/ serbiska
1 sydkurdiska, 1 finska, 1 rumänska
1 engelska, 1 spanska, 2 ryska
2 engelska, 1 ryska
Provet ej klart --
--
--
-- 2 ansökningar återkallades
-- -- --
Källa: Kammarkollegiet, Förvaltningsrättsliga enheten.
Enligt Kammarkollegiets årsredovisning för 2008 fanns det vid årets slut 1 001 tolkauktorisationer fördelade på 35 språk och 466 översättarauktorisationer. Uppgifter om antal auktorisationer och speciella kompetenser som rättstolk och som sjukvårdstolk per den 13 mars 2009 redovisas nedan i tabell 4.3.
Tabell 4.3 Antal tolkauktorisationer i Sverige per den 13 mars 2009
Språk
Antal auktorisationer
varav rättstolkar
varav sjukvårdstolkar
albanska 31 3 4 arabiska 130 11 9 bosniska/ kroatiska/ serbiska
97 21 21
bulgariska 2 – – danska 1 – – engelska 34 18 1 estniska 6 1 – finska 93 33 20 franska 11 5 1 grekiska 9 2 1 italienska 5 1 – japanska 7 – – kantonesiska 10 1 – lettiska 8 – – litauiska 5 – –
Språk
Antal auktorisationer
varav rättstolkar
varav sjukvårdstolkar
makedonska 5 – – meänkieli 1 – – nederländska 2 – – nordkurdiska 5 – – nordsamiska 7 – – persiska 58 16 polska 58 17 8 portugisiska 1 – – rikskinesiska 12 3 2 rumänska 3 1 1 ryska 68 23 5 somaliska 9 – – spanska 93 27 30 sydkurdiska 35 8 4 teckenspråk 124 – – tigrinska 4 1 – tjeckiska 14 3 – turkiska 27 5 8 tyska 9 2 – ungerska 11 – –
Totalt (35 språk)
995 202 123
Källa: Kammarkollegiet, Förvaltningsrättsliga enheten.
4.2. Upphandling av tolkförmedlingstjänster
Tolkförmedling är en tjänst som ska upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling. På det statliga området finns en inköpssamordning vars syfte är att kostnadseffektivisera myndigheters inköpsverksamhet och därigenom spara pengar för staten. Detta sker genom samverkan över myndighetsgränser där myndigheterna får stöd i sina inköp av andra myndigheters upphandling av statliga ramavtal. Ett sådant ramavtal gäller tolkförmedlingstjänster. Det är Rikspolisstyrelsen som har ingått avtal om tolkförmedlingstjänster och som är ramavtalsansvarig på området. Myndigheterna är skyldiga att utnyttja ramavtalet, men kan under vissa förutsättningar också göra avsteg från avtalet om de finner att en annan form av avtal sammantaget är bättre. Den myndighet som vill göra avsteg från ramavtalet måste själv träffa avtal efter en egen upphandling på området. Om en myndighet avser att upphandla utan att använda ramavtal eller andra gemensamma avtal ska Ekonomistyrningsverket underrättas. Migrationsverket, Migra-
tionsöverdomstolen och de tre migrationsdomstolarna avropar alla tolk från ramavtalet. För domstolar gäller dessutom en särskild ordning. Ramavtalen inskränker således inte över huvud taget rätten för en domstol att anlita tolk utan att vända sig till en tolkförmedling (punkt 4 i ramavtalen). Avtalet inskränker heller inte domstolarnas rätt att utge arvode och ersättning direkt till en tolk.
Ett nytt ramavtal om tolkförmedlingstjänster ingicks i augusti 2008 och gäller till den 31 augusti 2010. Med ramavtalet kan domstolarna och Migrationsverket avropa auktoriserade rättstolkar, auktoriserade sjukvårdstolkar, auktoriserade tolkar samt övriga tolkar för utförande av kontakttolkning, telefontolkning eller videotolkning. Ramavtalet är tecknat med sammanlagt nio leverantörer i olika områden. Områdena motsvarar Sveriges län med undantag för Västra Götalandsregionen som är indelat i de fyra områdena Storgöteborg, Älvsborg, Skaraborg och Bohus. Leverantörerna är rangordnade inom respektive område. Migrationsverket och domstolarna ska avropa i första hand från den först rankade leverantören i det område där uppdraget ska utföras.
För översättningstjänster finns särskilda ramavtal. Översättningstjänsterna indelas i tre avtalsområden; engelska, frekventa språk (albanska, arabiska, bosniska, kroatiska, serbiska, finska, franska, kinesiska, persiska, polska, ryska, sydkurdiska, spanska, thailändska, turkiska, tyska och vietnamesiska) och övriga språk. Nya avtal ingicks i juli 2008 och gäller till och med den 30 juni 2010. Ramavtalen är tecknade med sammanlagt fyra leverantörer. De företag som står först i avropsordning är nya i förhållande till det ramavtal som tidigare gällde.
När en tolk ska beställas ska myndigheten eller domstolen ange var uppdraget ska genomföras, vilket språk som avses, vilken kompetens som krävs av tolken och om beställaren har önskemål om tolkens kön. Om uppdraget exempelvis ska genomföras i Stockholm ska den leverantör som står först på listan över Stockholms län tillfrågas. Ska uppdraget genomföras i Malmö är det listan över Skåne län som gäller. Till det avtal som är träffat med varje leverantör finns en språkförteckning som visar vilka tolkspråk och vilken tolkkompetens som leverantören kan tillhandahålla i området. Om det redan av förteckningen framgår att den leverantör som är först i avropsordning inte kan förmedla en tolk på det språk eller med den kompetens som beställaren efterfrågar i det område där uppdraget ska genomföras, behöver beställaren inte kontakta denna leverantör. Beställaren kan i stället
vända sig till nästa leverantör i avropsordningen. Kan den leverantör som tillfrågas inte tillhandahålla tolk med de egenskaper som beställaren begär vid den aktuella tidpunkten får beställaren också vända sig till nästa leverantör i turordning. Detsamma gäller om önskemål om tolkens kön inte kan tillgodoses.
Avrop kan göras dygnet runt årets alla dagar och leverantörerna är skyldiga att bekräfta avrop inom vissa tidsramar. Avrop som görs minst fem dagar före uppdragsstart ska bekräftas så snart det är möjligt, dock senast tre dagar efter avrop. Om avropet görs senare men minst en dag före uppdraget, ska bekräftelsen göras senast under kontorstid dagen före uppdraget. Avrop som görs samma dag som uppdraget ska utföras ska bekräftas omgående. Kan en leverantör inte bekräfta avropet inom utsatt tid får beställaren vända sig till nästa leverantör i avropsordning.
Vad beställaren ska betala för tolkarbetet framgår av en prisbilaga till varje avtal. För domstolarnas del gäller dock förordningen (1979:291) om tolktaxa, enligt vilken domstolarna ska betala efter en särskild taxa som fastställs av Domstolsverket.
Om en beställd tolk uteblir från uppdraget får beställaren häva avropet och kräva ersättning för kostnader. Om uppdraget genomförs på ett sätt som avviker från vedertagen branschpraxis eller villkoren i övrigt, får beställaren göra avdrag på arvodet eller, om felet är av väsentlig betydelse, häva avropet och kräva ersättning för kostnader.
4.3. Användningen av tolkar
Domstolsverket för inte någon statistik som gör det möjligt att få fram uppgifter om antal tolkuppdrag, vilken kategori av tolkar som har anlitats eller vilka språk som har förekommit i vilken omfattning. Uppgifter har dock inhämtats om den ersättning som totalt har betalats för tolkuppdrag och uppgifter om i hur många mål och hur många timmar som muntlig förhandling har hållits. Eftersom migrationsdomstolarna behöver tolk vid i stort sett samtliga muntliga förhandlingar, kan man med ledning av dessa uppgifter räkna ut den genomsnittliga tolkkostnaden per mål och per förhandlingstimma.
Migrationsdomstolarna avgjorde under 2007 sammanlagt knappt 1 900 mål efter förhandling. Den totala förhandlingstiden var nästan 3 700 timmar. Det betalades det året sammanlagt drygt
3 657 000 kr till tolkar i migrationsmål, inklusive ersättning för tidsspillan och utlägg. Tolkkostnaden var i genomsnitt drygt 1 900 kr per förhandling eller knappt 990 kr per förhandlingstimma.
År 2008 avgjordes knappt 3 700 mål efter förhandling. Den sammanlagda förhandlingstiden var drygt 6 400 timmar och den sammanlagda tolkkostnaden drygt 6 624 000 kr, inklusive ersättning för tidsspillan och utlägg. Den genomsnittliga tolkkostnaden var drygt 1 800 kr per förhandling och cirka 1 030 kr per förhandlingstimma.
Migrationsverkets sammanlagda tolkkostnad för 2007 var drygt 60,5 miljoner kronor och kostnaden för 2008 95,9 miljoner kronor. Kostnaden avser Migrationsverkets verksamhet som helhet. De tolkkostnader som var hänförliga enbart till asylprövning uppgick till sammanlagt 20,8 miljoner kronor för 2007 och 32,5 miljoner kronor för 2008.
Som exempel på hur tolkuppdragen fördelas på tolkar med olika kompetens återges nedan några uppgifter från Migrationsverket om förmedlade kontakttolktjänster under perioden januari–mars 2008. Under den här perioden gällde det tidigare ramavtalet. Semantix AB, tidigare Tolkjouren i Sverige AB, stod då först i avropsordning i hela Sverige, utom i Stockholms län där Botkyrka Tolkförmedling kom före Semantix. Stockholms tolkförmedling kom på andra plats i avropsordning i hela landet utom i Stockholms län, där förmedlingen kom på tredje plats, och i Västmanlands län, där förmedlingen inte förekom alls. Botkyrka Tolkförmedling förekom endast i Stockholms län, men stod först i avropsordning där. De följande uppgifterna bygger på förmedlingarnas rapporter till Migrationsverket och bör enligt verket förses med reservation för felaktigheter. Det bör uppmärksammas att uppdragen avser Migrationsverkets verksamhet som helhet.
Semantix AB förmedlade under den aktuella perioden nästan 14 000 tolktimmar fördelat på 6 000 tolktillfällen. Uppdragen omfattade ungefär 630 timmar rättstolk, 4 800 timmar auktoriserad tolk och 8 500 timmar annan tolk. Stockholms tolkförmedling förmedlade 420 tolktimmar fördelat på 170 tolktillfällen. Uppdragen omfattade 5 timmar specialistkompetens (rättstolk), 294 timmar auktoriserad tolk och 121 timmar annan tolk. Botkyrka Tolkförmedling förmedlade drygt 11 500 tolktimmar fördelade på nästan 5 000 tolktillfällen. Uppdragen omfattade 525 timmar rättstolk, cirka 6 200 timmar auktoriserad tolk och 4 800 timmar annan tolk.
4.4. Synpunkter från domstolarna m.fl.
4.4.1. Domstolarna
Vid migrationsdomstolen i Stockholm har domarna tidigare haft goda erfarenheter av tolkar. Sedan det nya ramavtalet ingicks har situationen emellertid försämrats kraftigt och det har t.ex. hänt att domstolen har fått skicka tillbaka tolkar som talar för dålig svenska. Tillgången på tolkar varierar. När det gäller vissa språk, som t.ex. ryska, finns det i stort sett obegränsad tillgång till tolk. I andra språk finns det bara några få tolkar och i ett språk en enda tolk i hela landet, vilket naturligtvis försvårar handläggningen i domstolen. Domstolen avropar tolktjänster från Rikspolisstyrelsens ramavtal. Det är oklart om domstolen ställer krav på tolkarnas kompetens. De uppgifter som har lämnats tyder dock på att domstolen ofta, men inte alltid begär rättstolk eller auktoriserad tolk.
Migrationsdomstolen i Göteborg anser att det dels finns för få tolkar totalt sett och dels för få auktoriserade tolkar. Domstolen behöver visserligen sällan ställa in en förhandling på grund av tolkbrist, men det beror snarast på att målen inte sätts ut till förhandling förrän man vet att det finns en tolk. Det händer dock att den beställda tolken inte kommer. Det största problemet för domstolen är den bristande kvaliteten på tolkarna. Domarna anser att det är stor skillnad på olika tolkar och att de auktoriserade tolkarna är klart bättre än de som inte är auktoriserade. Somliga tolkar talar dålig svenska och simultantolkning förekommer inte i tillräcklig utsträckning. Det märks också under förhandlingarna att det ibland uppstår missförstånd; mer frekvent med vissa tolkar än med andra. Rättstolkarna är de allra bästa tolkarna och domstolen försöker därför i första hand anlita rättstolk och kräver dessutom att tolken kan simultantolka. Det är emellertid svårt att få tag på så kvalificerade tolkar. Det tidigare ramavtalet fungerade dåligt och domarna har inte varit nöjda med de upphandlade förmedlingarna. Även det nya ramavtalet har gett upphov till ett stort missnöje och domstolen måste nu försöka finna en lösning för att få tillräckligt kvalificerade tolkar. Det är inte bara de förmedlade tolktjänsterna som är bristfälliga, utan också översättningstjänsterna. Exempelvis kan en expressöversättning numera ta upp mot två veckor.
Migrationsdomstolen i Malmö begär i första hand rättstolk och i andra hand auktoriserad tolk. Eftersom det är svårt att få tag på
rättstolkar måste domstolen emellertid acceptera att tolkar med lägre kompetens används. Dessa tolkar är inte alltid tillräckligt duktiga. De klagande påpekar även ofta att tolkningen vid Migrationsverket har varit för dålig. Som regel anser migrationsdomstolen att den skadan kan repareras om sökanden hörs vid en muntlig förhandling i domstolen och en kompetent tolk är närvarande. Tidigare hade domstolen ett bra samarbete med en tolkförmedling. Det nya ramavtalet, som har lett till att en annan förmedling måste anlitas, har lett till stort missnöje och situationen betecknas som mycket dålig. Domstolen har haft ett möte med den tolkförmedling som nu står först i avropsordning och konstaterat att förmedlingen försummar att bekräfta beställningar, att tolkarna kommer för sent eller att de inte kommer alls, att förmedlingen skickar tolk i annat språk än det som har beställts, att tolkarna tolkar fel och att de inte kan simultantolka. Det finns också tolkar som inte vet vad generell tolked är och därför inte kan svara korrekt på frågan om de har avlagt sådan ed vid domstolen. Vid den första förhandlingen efter mötet mellan domstolen och tolkförmedlingen uteblev den beställda tolken, vilket berodde på att förmedlingen hade dubbelbokat tolken. Nu har situationen emellertid ändrats i viss mån på så sätt att det ibland kommer två tolkar till förhandlingarna. Detta har huvudsakligen att göra med förmedlingens bristande rutiner för bekräftelse av beställda uppdrag. Domstolen har gjort klart för förmedlingen att man kommer att vända sig till nästa tolkförmedling i avropsordning, om beställningar inte bekräftas i tid. Eftersom förmedlingen inte bekräftar beställningarna, begär domstolen tolk från en annan förmedling. Trots det och utan bekräftelse på uppdraget skickar även den första förmedlingen en tolk. Det förekommer också att förmedlingen bekräftar uppdraget och skickar två tolkar till en och samma förhandling. Kvaliteten på de tolkar som den aktuella förmedlingen anlitar har inte blivit bättre. Domstolen har därför beträffande ett frekvent språk valt att vända sig direkt till en rättstolk som domstolen känner till, men som förmedlingen inte anlitar. Migrationsdomstolen har sammanfattat sin kritik mot tolkförmedlingen i en rapport till Domstolsverket den 19 november 2008 och bl.a. konstaterat att den dåliga tolkservicen är ett mycket arbets- och tidskrävande problem för domstolen och att förhandlingar måste ställas in med ökade kostnader och längre handläggningstider som följd. Domstolen har framhållit att bristerna framför allt har ett rättssäkerhetsperspektiv eftersom
sökandens trovärdighet ofta är av avgörande betydelse i domstolen och en korrekt tolkning därför av största vikt.
Det är inte bara tolkarna som håller för låg kvalitet, utan även beställda översättningar är mycket dåliga. Migrationsdomstolen i Malmö har haft stora problem med den översättningsbyrå som står först i avropsordning. Det har bl.a. hänt att översättningsbyrån först har skickat en översättning och en vecka senare en annan översättning, men med annat innehåll. Översättningar har lämnats med kraftig försening och förhandlingar har till följd av det fått ställas in. Handlingar har också skickats till domstolen på ett sådant sätt att det inte har varit möjligt att reda ut vilken översättning som hör till vilket original. Det har till och med hänt att handlingar som har sänts för översättning inte har kommit tillbaka till domstolen. Efter överenskommelse med Rikspolisstyrelsen i egenskap av ramavtalsansvarig myndighet anlitade domstolen inte denna översättningsbyrå under några månader. Därefter tog man på nytt upp samarbetet efter att ha kommit överens om villkoren för detta. Migrationsdomstolen har uppgett att översättningsbyrån ifråga nu bekräftar uppdragen och levererar i tid. Kvaliteten på översättningar är emellertid undermålig. Det är naturligtvis svårt för domstolen att avgöra om en översättning är riktig eller inte, men det händer att den tolk som anlitas vid muntlig förhandling uppmärksammar brister i översättningar av olika dokument. Man har bl.a. kunnat konstatera att det har angetts fel namn och datum i översättningen eller att hela handlingen inte är översatt. Vissa översättningar är skrivna på så dålig svenska att de i stort sett är obegripliga.
Migrationsöverdomstolen har mycket få förhandlingar och därför ganska liten erfarenhet av tolkar. Migrationsöverdomstolen har dock kunnat konstatera att det för närvarande är mycket stora problem med översättningar. Översättningarna tar lång tid och kommer ibland inte alls. Kvaliteten på översättningarna är också dålig. Det händer att sökanden i ett överklagat mål anför att den tidigare tolkningen inte har varit tillräckligt bra. Det gäller särskilt tolkningen i Migrationsverket. Det händer också att klaganden säger att han eller hon inte har vågat berätta fritt eftersom den anlitade tolken visserligen talade rätt språk, men tillhörde en annan etnisk grupp. Ett liknande problem kan uppkomma om en kvinna som har varit utsatt för övergrepp säger att hon inte har velat berätta om det tidigare eftersom en manlig tolk anlitades. Klaganden och tolken kan också ha talat olika dialekter av samma
språk och därför haft svårt att förstå varandra. I de flesta fall då sökanden påpekar brister av dessa slag har migrationsdomstolen haft muntlig förhandling med en annan tolk eller accepterat sökandens påståenden som en förklaring till att nya uppgifter har lämnats först i domstolen. Som regel utgör detta därför inte något problem. Migrationsöverdomstolen har dock återförvisat ett mål till migrationsdomstolen för ny handläggning sedan det visat sig att den tolk som användes där i flera avseenden hade översatt ett vittnesförhör felaktigt eller inte alls (UM 6869-08, dom den 5 maj 2009).
4.4.2. Migrationsverket
Migrationsverket använder tolkar i mycket stor utsträckning. Uppskattningsvis är det omkring 600 tolkar per dag i arbete för verket på olika platser i landet. I de allra flesta fall är det kontakttolkning som förekommer på Migrationsverket, men i viss utsträckning används också telefontolkning. Även videotolkning förekommer.
Det stora problemet för Migrationsverket är att det inte finns tillräckligt många tolkar. Tillgången på tolkar varierar i olika delar av landet och det gör också tolkarnas kvalitet. Migrationsverket konkurrerar med både domstolar och andra myndigheter om de tolkar som faktiskt finns och den ökade flyktingströmmen under senare år har lett till ett ökat sammantaget tryck på tolkarna. Det har därför blivit svårare även för Migrationsverket att rekrytera tolkar. Ett uppdrag som tolk i en asylutredning är dock förhållandevis attraktivt eftersom ett sådant uppdrag kan omfatta flera timmar och därför ge tolken förhållandevis god ersättning. Det kan vara svårare att få tag på en tolk för en halvtimmes telefontolkning och sådana uppdrag avbokas ibland mycket sent för att tolken har fått något annat bättre uppdrag.
Migrationsverket avropar tolktjänster från det ramavtal som Rikspolisstyrelsen har slutit. I Göteborg har det hittills varit mycket svårt att få tag på auktoriserade tolkar, eftersom de flesta auktoriserade tolkarna förmedlas genom den kommunala tolkförmedlingen Tolkcentralen som tidigare inte var upphandlad. I Stockholm förmedlas de auktoriserade tolkarna i stor utsträckning av Botkyrka kommuns tolkförmedling, som tidigare stod först i avropsordning. Botkyrka tolkförmedling tillhandahöll tidigare
auktoriserade tolkar i rätt stor utsträckning. I det nya ramavtalet finns Tolkcentralen i Göteborg med på fjärde plats i avropsordning, medan Botkyrka tolkförmedling nu ligger på andra plats i Stockholm. Det är tänkbart att det kan få betydelse för möjligheten att rekrytera auktoriserade tolkar i Göteborg och Stockholm.
Verket har också i andra avseenden haft problem med anlitandet av tolkar. Ett sådant problem har varit att de upphandlade tolkförmedlingarna ibland inte har bekräftat beställningar i tid och att de anställda i verket därför inte har vetat om de har haft rätt att vända sig till nästa förmedling i tur i avropsordningen. I det nya ramavtalet har emellertid bestämmelserna om bekräftelse av uppdrag skärpts, vilket kan leda till en smidigare hantering för beställarna. Stora svårigheter uppstår också när de beställda tolkarna inte kommer, i synnerhet om sökanden och dennes ombud har rest långt för att komma till en muntlig genomgång på verket. Det förhållandet att en beställning inte bekräftas i tid eller att en tolk uteblir kan ge Migrationsverket rätt till ersättning. Migrationsverket har därför utarbetat en blankett för reklamation av tjänster från tolkförmedlingar.
Reklamation kan förekomma bl.a. om bekräftelsen från tolkförmedlingen har kommit för sent eller förmedlingen inte alls har bekräftat en beställning. En reklamation kan också avse att tolkförmedlingen har skickat en tolk som inte talar det beställda språket eller att verket har beställt en viss namngiven tolk, en manlig eller en kvinnlig tolk eller en tolk med viss kompetens och förmedlingen inte har tillgodosett anspråket. Tolkförmedlingen kan vidare, mot närhetsprincipen, ha erbjudit en tolk på ett frekvent språk med lång restid och krav på ersättning för tidsspillan eller föreslagit telefontolkning för att undvika tidsspillan. Reklamation kan också förekomma om utredningen på Migrationsverket har fått ställas in på grund av att tolken har uteblivit eller har kommit för sent. Slutligen ger blanketten utrymme för reklamation i de fall då en tolkförmedling inte har kunnat leverera någon tolk i det efterfrågade språket. Av blanketten framgår att Migrationsverket i förekommande fall begär ersättning för de kostnader som har uppstått vid försening eller andra fel med vissa standardbelopp. Om uppdraget gäller kontakttolkning begärs ersättning med 1 000 kr och om det gäller telefontolkning med 100 kr. Vid för sen bekräftelse begärs också ersättning med 100 kr. Dessa schablonbelopp täcker som regel inte Migrationsverkets kostnader med anledning av fel eller försummelser från tolkförmedlingarnas sida.
Om exempelvis en muntlig genomgång måste ställas in för att en beställd tolk inte kommer, överstiger kostnaderna regelmässigt 1 000 kr eftersom det offentliga biträdet har rätt till ersättning för sin inställelse.
Företrädare för Migrationsverket har uppskattat att det totala antalet reklamationer under 2008 uppgick till 1 200. De flesta reklamationerna har avsett att tolkförmedlingen har bekräftat tolkbeställningen för sent eller inte alls lämnat någon bekräftelse. Man kan enligt Migrationsverket inte räkna med att alla fel och brister från tolkförmedlingarnas sida rapporteras vidare inom verket, eftersom det tar förhållandevis mycket tid från handläggarnas ordinarie arbete. Antalet reklamationer ger därför inte en fullständig bild av de problem som verket har med tolkförmedlingar och tolkar.
Migrationsverket har utformat en instruktion om tolkanvändning (GD nr 82/2008, protokoll 10 november 2008). Av denna följer bl.a. att Migrationsverket alltid ska utnyttja bästa möjliga tolk som tillfället kräver. Vid myndighetsutövning ska auktoriserad tolk användas om det finns tillgång till en sådan inom rimlig tid och på rimligt avstånd. I andra ärenden ska tolken vara testad och godkänd av tolkförmedlingen. Tolkning ska i första hand ske på sökandens modersmål. Om det saknas tolk i det språket eller det av tids- eller kostnadsskäl inte går att ordna rätt tolk, får tolkningen ske på något annat språk som sökanden behärskar. När det gäller myndighetsutövning är huvudregeln att tolken ska vara personligen närvarande. Videotolkning jämställs med personlig närvaro. Vid kortfattade utredningar i anknytningsärenden kan även telefontolkning användas. Om tolkningen gäller en person med särskilda behov, t.ex. ett barn, ett tortyroffer eller en kvinna som har blivit utsatt för övergrepp eller liknande, ska det alltid övervägas om en tolk med erfarenhet från sådana tolkningar ska användas och dessutom vilket kön tolken ska ha. Även i andra situationer, där för sökanden svåra samtalsämnen tas upp, ska tolkens lämplighet och tidigare erfarenhet beaktas. All personal som använder tolk ska ha kompetens att tala genom tolk, känna till god tolksed och veta hur man effektivt använder sig av tolk. Anställda på verket kan användas som tolk i ärenden som inte rör myndighetsutövning, under förutsättning att verkets objektivitet inte kan ifrågasättas.
4.4.3. Tolkar
Företrädare för Sveriges Tolkförbund har bekräftat att Migrationsverket och domstolarna anlitar tolkar som inte är tillräckligt kompetenta för uppgiften. Det händer att en tolk vid muntlig förhandling i en domstol får rätta tidigare lämnade uppgifter, vilka blivit oriktiga på grund av felaktig tolkning. Det händer också att tolkar uppmärksammar dåliga översättningar där både namn och datum kan vara fel eller delar av ett dokument inte är översatt över huvud taget. Det finns flera orsaker till att tolkning och översättning i migrationsdomstolarna brister i kvalitet.
Även om det i och för sig är så att fler tolkar behöver utbildas, är problemet framför allt att domstolarna måste bli bättre på att använda sig av de kvalificerade tolkar som faktiskt finns. Domstolarna måste kräva att tolkförmedlingarna tillhandahåller rättstolkar och hålla fast vid det kravet. Om den först rankade tolkförmedlingen anmäler att de inte kan tillhandahålla en rättstolk, bör domstolen vända sig till nästa förmedling i ordning i stället för att som nu acceptera en tolk med sämre kompetens. Rättssäkerheten kräver att tillräckligt kvalificerade tolkar används och det är domstolens ansvar att anlita sådana tolkar. Domstolen kan därför inte bara hänvisa till att tolkförmedlingen sagt sig inte kunna tillhandhålla någon rättstolk. Domstolarna är dessutom inte alls skyldiga att anlita någon tolkförmedling, utan kan själva vända sig till en tolk som de vill använda sig av. Andra domstolar än migrationsdomstolarna har tidigare haft förteckningar över tolkar som de har anlitat. Ett sådant förfarande blir både bättre och billigare för domstolarna.
För närvarande är det dessutom så att de befintliga rättstolkarna inte anlitas i tillräcklig utsträckning. Sedan det nya ramavtalet slöts har dessa tolkar fått färre uppdrag än förut. Det finns en risk för att tolkar lämnar yrket för att de får för få uppdrag och åtminstone ett exempel på att så redan har skett. Domstolarna bör därför kontrollera i vilken utsträckning tolkförmedlingarna anlitar rättstolkar och auktoriserade tolkar. Om en tolkförmedling vid beställning från en domstol anger att det just vid det tillfället inte finns någon rättstolk att tillgå, kan det ge intrycket av att det är fråga om en engångsföreteelse. Begär domstolen däremot uppgifter från förmedlingen om hur många gånger de har förmedlat rättstolk under en tidsperiod, kan det ge en annan bild. Det är över huvud
taget viktigt att kontrollera att upphandlade avtal följs av tolkförmedlingarna.
Om domstolarna och Migrationsverket regelmässigt ställde krav på att endast rättstolkar och auktoriserade tolkar accepterades skulle det leda till att fler tolkar utbildade sig. Som det nu är finns det tolkar som talar mycket dålig svenska men som ändå får uppdrag varje dag. Skärpta krav från domstolarna och Migrationsverket skulle leda till att okvalificerade tolkar inte längre fick uppdrag i samma omfattning och därmed stimulera dem till utbildning och auktorisation. Kammarkollegiets rutiner för auktorisation skulle i sammanhanget också behöva ändras. För närvarande ges två prov per år och de är på förhand bundna till vissa språk. I värsta fall kan en tolk därför få vänta upp till tre år på att få avlägga prov för auktorisation.
Ett annat problem är att det inte finns tillräckliga möjligheter till kontroll över de tolkar som missköter sina uppdrag. En tolk kan bli avstängd av t.ex. Migrationsverket eller av en tolkförmedling, men i stället anlitas av en annan förmedling. Om ett register över tolkar infördes skulle detta kunna förhindras.
4.4.4. Offentliga biträden och referensgruppen
De offentliga biträden som har lämnat upplysningar har samstämmigt sagt att de tolkar som förekommer under handläggningen i Migrationsverket ibland företer mycket stora brister. Det händer att en muntlig genomgång får ställas in för att tolken är för dålig och det har också hänt att tolken har kommit i diskussion med sökanden eller att misstanke har väckts att allting inte översätts korrekt. Enligt biträdena händer det att de får säga till att tolken är för dålig för att kunna accepteras och att en annan tolk måste anlitas. I domstolarna är tolkarna oftast bättre, men även där används ibland tolkar som inte håller en godtagbar standard. Några av ombuden brukar regelmässigt ange i skrift till domstolen att de kräver auktoriserad tolk. Biträdena har däremot inte motsvarande problem med de tolkar som de anlitar för egen del, eftersom de väljer sådana tolkar som de sedan tidigare har god erfarenhet av.
Även referensgruppen har förklarat att tolkningen i asylärenden inte alltid är tillfredsställande. Det finns enligt referensgruppen alltför många dåliga tolkar och det förekommer exempelvis att tolken mer sammanfattar sökandens berättelse än översätter den.
Det finns också en risk för att sådana skiljaktigheter i sökandens olika berättelser som Migrationsverket brukar framhålla som skäl mot sökandens trovärdighet, egentligen beror på brister i tolkningen. Det finns därför behov av en fortlöpande kvalitetskontroll av både tolkar och tolkförmedlingar.
4.5. Överväganden
Bedömning och förslag: Den nya sammanhållna grund-
utbildningen för tolkar har lett till att fler tolkar har utbildats och att redan utbildade tolkar har höjt sin kompetens. Det finns fortfarande ett mycket stort behov av fler tolkar och mer kompetenta tolkar. Utbildningen av tolkar bör därför öka. Ett centralt register över tolkar bör inrättas.
Vid upphandling av tolkförmedlingstjänster bör det i större utsträckning ställas krav på att de tolkar som förmedlingarna anlitar antingen är auktoriserade eller har genomgått grundutbildning för kontakttolkar med godkänt resultat. Kompetens att tolka för barn bör beaktas. Registrering och tillsyn över tolkförmedlingar bör införas.
Den satsning på tolkutbildning som gjordes inför migrationsdomstolsreformen har inneburit en kompetenshöjning. Vid utgången av år 2008 hade drygt 200 tolkar fått utbildningsbevis efter att ha genomgått den nya sammanhålla grundutbildningen med godkänt resultat. Andra tolkar har genomgått kompletterande kurser och drygt 260 tolkar har utbildats för speciell kompetens som rättstolk. Enligt Utredningen om kontakttolkar auktoriserades bara drygt 30 tolkar per år under perioden 1999–2003. År 2005 utfärdades emellertid 106 auktorisationer och år 2006 var det 82 tolkar som auktoriserades. 2007 och 2008 var siffrorna 78 och 49. Satsningen på utbildning och ett ökat antal prov har således gett resultat.
Av de uppgifter som Migrationsverket och domstolarna har lämnat framgår dock att det fortfarande råder brist på auktoriserade tolkar och rättstolkar. I Stockholm synes tillgången på tolkar vara större än i övriga delar av landet och det är också utanför Stockholm som man hittills har haft de största problemen med tolkar som inte är kvalificerade för uppgiften. Sedan det nya
ramavtalet började tillämpas har problemen emellertid ökat för samtliga migrationsdomstolar och för Migrationsverket. Det förekommer bl.a. tolkar som inte har tillräckliga kunskaper i svenska språket och i domstolarna har domarna under förhandlingarna kunnat märka att missförstånd har uppstått. Det har till och med inträffat att tolkar har skickats tillbaka då deras kunskaper har varit alltför bristfälliga. Detta är naturligtvis oacceptabelt.
Det har i flera utredningar tidigare konstaterats att tillgången på tolkar inte är tillräcklig och att tolkarnas kvalitet är högst skiftande. I ett stort antal språk finns inga auktoriserade tolkar att tillgå. Kvalitetskraven på tolkar i dessa språk måste naturligtvis ställas högt, men det finns för närvarande ingen möjlighet för dem som anlitar tolk att kontrollera vilken utbildning och kompetens en tolk har. Den otillräckliga tillgången på auktoriserade kontakttolkar har lett till att icke-auktoriserade tolkar får uppdrag även i sådana språk där auktorisering är möjlig. Migrationsverket och domstolarna kan därför inte räkna med att alltid få en auktoriserad tolk eller ens att fullgod tolkning kan garanteras i varje enskilt fall. I de fall tolkförmedlingarna tillhandahåller icke-auktoriserade tolkar kan beställarna inte i förväg kontrollera om tolken håller godtagbar standard. Detta är enligt min mening en stor brist. På asylområdet är behovet av kvalificerad tolk uppenbart. För den som söker asyl eller uppehållstillstånd av annat skäl är det av största vikt att han eller hon kan göra sig förstådd. Migrationsverket och domstolarna är vid sina bedömningar av sökandenas trovärdighet helt beroende av ett gott tolkarbete. Om tolkningen i migrationsärenden inte håller tillräckligt hög kvalitet kan rättssäkerheten för de sökande vara i fara. Det är därför mycket angeläget att sådana förbättringar genomförs inom tolkserviceområdet så att både Migrationsverket och domstolarna alltid kan anlita auktoriserad tolk i de språk där auktorisation är möjlig och i andra språk bästa möjliga tolk.
En första åtgärd i denna riktning bör enligt min mening vara att Migrationsverket och domstolarna konsekvent beställer rättstolkar eller andra auktoriserade tolkar och i icke-auktoriseringsbara språk bästa möjliga tolk, på sikt sådana tolkar som har genomgått den nya grundutbildningen. De rättstolkar och auktoriserade tolkar som faktiskt finns, ska givetvis utnyttjas i största möjliga utsträckning. Även om det för närvarande inte finns tillräckligt många så kvalificerade tolkar är det viktigt att myndigheter och domstolar visar att de efterfrågar kompetenta tolkar. Det är först då som bristen på tillräckligt bra tolkar kan bli tydlig för
tolkförmedlingarna och för tolkarna. Ett ställningstagande från Migrationsverket och domstolarna att i princip endast utbildade tolkar accepteras, kan också antas stimulera de redan nu verksamma tolkarna till fortsatt utbildning och kompetenshöjning.
Ett särskilt problem i det här sammanhanget är att det inte finns uppgifter om hur många och vilka tolkar som finns tillgängliga att anlita. Kammarkollegiet för visserligen ett register över auktoriserade tolkar, rättstolkar och sjukvårdstolkar, men någon förteckning över andra tolkar finns inte. Detta är ett problem som uppmärksammades redan av Utredningen om kontakttolkar, som bl.a. pekade på den bristfälliga kunskapen om antalet yrkesverksamma tolkar i Sverige och fördelningen på tolkspråk (SOU 2005:37, s. 42). Enligt Tolkförmedlingsutredningen, som hade i uppdrag att utreda behovet av tillsyn och kvalitetskontroll över tolkförmedlingarnas verksamhet, kunde antalet aktiva tolkar år 2004 uppskattas till mellan 5 000 och 6 000 (SOU 2004:15,
Tolkförmedling – Kvalitet, registrering, tillsyn, s. 157–158). Det fanns enligt Tolkförmedlingsutredningen emellertid drygt 15 000 tolkar registrerade hos tolkförmedlingarna. Förklaringen till skillnaderna var enligt utredningen att en tredjedel av de tolkar som var registrerade hos förmedlingarna inte var aktiva eller arbetade särskilt regelbundet. Dessutom var som regel tolkarna registrerade hos minst två förmedlingar. Det har inte varit möjligt att inom ramen för mitt uppdrag göra någon ny uppskattning av antalet yrkesverksamma tolkar. Man torde dock kunna utgå från att skillnaderna mellan antalet tolkar som är registrerade hos tolkförmedlingarna och antalet aktivt verksamma tolkar är fortsatt stor. Under alla förhållanden menar jag att det är ett stort problem att det inte går att säkert säga hur många tolkar som faktiskt finns att tillgå och inte heller i vilka språk de kan tolka.
Utredningen om kontakttolkar framhöll i sitt betänkande det allvarliga i att det finns ett okänt antal tolkar som kan få tolkuppdrag utan att ha formell kompetens att arbeta som tolk, dvs. icke auktoriserade tolkar som inte har genomgått fullständig grundutbildning för kontakttolkar (SOU 2005:37, s. 44). Enligt utredningens uppfattning är det varken lämpligt eller acceptabelt att tolkförmedlingarna engagerar någon som tolk om vederbörande inte kan uppvisa godtagbara kvalifikationer för att ta på sig tolkuppdrag. Den som saknar dokumenterad kompetens och söker uppdrag som tolk borde enligt utredningen i stället rekommenderas att genomgå utbildning för kontakttolkar. Jag delar samtliga
dessa bedömningar och anser att en fortsatt satsning på utbildning för tolkar är synnerligen angeläget. Det är inte acceptabelt att det finns så få auktoriserade tolkar att de inte ens räcker till för domstolarnas eller Migrationsverkets behov. Det behövs därför både många fler tolkar och många mycket mer kompetenta tolkar. De redan nu verksamma tolkarna behöver höja sin kompetens så att de når upp till den standard som den nya grundutbildningen innebär. Det gäller inte minst tolkar i icke-auktoriseringsbara språk, där det fortsättningsvis bör ställas krav på att de som anlitas har genomgått utbildningen för kontakttolkar med godkänt resultat. Det är också mycket viktigt att många fler auktoriserade tolkar utbildas så att de klarar proven för kompetens som rättstolk.
Utredningen om kontakttolkar föreslog också att det skulle inrättas ett rikstäckande register över yrkesverksamma tolkar och deras kompetens. Ett sådant tolkregister skulle ge en säker bild av tillgången på tolkar och göra det möjligt för både tolkförmedlingarna och beställarna av tolktjänster att kontrollera tolkarnas utbildning och kvalitet. Registret borde enligt utredningen innehålla uppgift om tolkar som motsvarar vissa krav, bl.a. de som har genomgått den nya grundutbildningen för kontakttolkar (SOU 2005:37, s. 46–47). Ytterligare krav skulle, som utredningen förordade, kunna vara att tolken skulle följa god tolksed och uppfylla redbarhetskravet i enlighet med kraven för auktoriserade tolkar. Tolkar som inte längre uppfyller dessa krav skulle kunna avföras från registret. Ett nationellt tolkregister av detta slag skulle enligt min mening på flera sätt kunna stimulera till ett höjt kvalitetsmedvetande på tolkserviceområdet. Det skulle kunna sporra tolkarna att skaffa den utbildning som krävs för att komma med i registret och det skulle också underlätta för tolkförmedlingarna och beställarna att kontrollera att inte okvalificerade tolkar anlitas. Registret skulle också ge klart besked om i vilken utsträckning nya tolkar behöver utbildas och skulle därmed kunna användas som underlag för fortsatta utbildningssatsningar. Jag föreslår därför att ett nationellt tolkregister snarast inrättas i enlighet med det förslag som lades fram av Utredningen om kontakttolkar.
Det finns på tolkområdet också problem som mer uttalat är förknippade med upphandlingen av tolkförmedlingstjänster. Den som upphandlar sådana tjänster måste givetvis ställa adekvata krav på att förmedlingarna kan tillhandahålla tillräckligt kvalificerade tolkar. En svårighet har hittills varit att det inte går att mäta
tolkarnas kvalitet på något objektivt sätt, utöver vad som följer av Kammarkollegiets auktorisation. Vid avrop från ramavtalet kan Migrationsverket och domstolarna därför bara ställa krav på det språk som tolken ska tala, att tolken ska vara auktoriserad och eventuellt ha kompetens som rättstolk samt att tolken ska ha visst kön. Den sammanhållna grundutbildningen för tolkar har emellertid medfört att det nu finns ytterligare en kvalitetsstämpel som bör beaktas vid framtida upphandling av tolkar. Det bör dessutom ställas krav på att den tolk som ska anlitas för att tolka för ett barn har relevant kunskap för det. Tolk- och översättarinstitutet anordnar fortlöpande fördjupningskurser i fråga om bl.a. rättstolkning för utsatta kvinnor och barn samt kurser avseende barn- och ungdomspsykiatri i rätts- och asylprocessen. Det förhållandet att en tolk har genomgått dessa kurser bör därför också beaktas i samband med upphandling.
Systemet med upphandling bygger på att den förmedling ska anlitas som kan tillhandahålla den efterfrågade produkten till det lägsta priset. Det finns med ett sådant system en risk för att kvaliteten sätts åt sidan och att priset kommer i förgrunden. Allmänt sett kan det därför finnas anledning för den upphandlande enheten att se över de krav som ställs i förfrågningsunderlaget, så att endast sådana tolkförmedlingar upphandlas som kan förmedla tillräckligt många tolkar med tillräckligt hög kvalitet.
För domstolarnas del har det nuvarande ramavtalet lett till svårigheter att få de upphandlade förmedlingarna att tillhandahålla tillräckligt kvalificerade tolkar. Domstolarnas och Migrationsverkets erfarenheter visar att det finns förmedlingar som anlitar tolkar med helt otillräcklig kompetens. Det förekommer också att förmedlingarna inte bekräftar avrop i tid, att en inbokad tolk inte kommer eller att förmedlingen skickar en tolk i fel språk. Problemen sägs ha ökat med det nya ramavtalet. Fel och brister när det gäller avropade tolktjänster bör givetvis reklameras i enlighet med avtalen, så att förmedlingarna får möjlighet att åtgärda t.ex. brister i sina rutiner. Migrationsverkets reklamationsrutiner förefaller vara ändamålsenliga och motsvarande rutiner borde regelmässigt tillämpas även av domstolarna, eventuellt med biträde av Domstolsverket. Rikspolisstyrelsen bör också underrättas om återkommande problem, så att beställarnas erfarenheter kan tas tillvara inför nästa upphandling. De problem med det nya ramavtalet som migrationsdomstolarna och Migrationsverket har
rapporterat har anmälts till Rikspolisstyrelsen, som diskuterar med den aktuella tolkförmedlingen om vilka åtgärder som bör vidtas.
Upprepade klagomål på en tolkförmedling som försummar sig kan visserligen leda till rättelse i efterhand. Det framstår ändå inte som en tillräcklig lösning, särskilt inte som det saknas regler för tolkförmedlingar och det inte heller finns något oberoende organ som har tillsyn över förmedlingarna. Dessa problem har tagits upp av Tolkförmedlingsutredningen, som föreslog en lag om registrering och tillsyn över tolkförmedlingar (SOU 2004:15). En central del av förslaget var kravet på att förmedlingarna ska arbeta för att auktoriserade tolkar anlitas och att de tolktjänster som förmedlas utförs i enlighet med god tolksed. En uppförandekodex, så kallad god tolkförmedlingssed, borde enligt utredningen också utvecklas i syfte att säkerställa hög kvalitet på tolkförmedlingarnas tjänster.
Tolk- och översättarinstitutet har i sitt planeringsunderlag för 2010 också pekat på de problem som är förknippade med förmedling av tolktjänster och begärt att regeringen snarast vidtar åtgärder i enlighet med de förslag som Utredningen om kontakttolkar och Tolkförmedlingsutredningen har lämnat. Även jag anser att den registrering och tillsyn av tolkförmedlingar som Tolkförmedlingsutredningen har föreslagit skulle förbättra situationen när det gäller förmedling av tolkar. Det skulle inte bara ge möjlighet till insyn i tolkförmedlingsverksamheten på ett nytt sätt, utan också kunna bidra till en effektiv uppföljning av den service som förmedlingarna erbjuder och i förlängningen kunna öka rättssäkerheten i mål och ärenden där tolk anlitas. Jag föreslår därför att ett system med registrering av tolkförmedlingar och tillsyn över dessa införs, i enlighet med det förslag som lades fram av Tolkförmedlingsutredningen.
I sammanhanget finns det slutligen anledning att påpeka att domstolarna inte är skyldiga att beställa tolk via en tolkförmedling. De upphandlade ramavtalen inskränker enligt sin lydelse inte domstolars rätt att vända sig direkt till en viss namngiven tolk. Det finns således inget som hindrar att en domstol tar kontakt med en väl kvalificerade tolk som domstolen tidigare har god erfarenhet av. Enligt uppgift har migrationsdomstolen i Malmö valt att göra så när det gäller ett frekvent språk.
Sammanfattningsvis konstaterar jag att den nya tolkutbildningen har inneburit en viss kompetenshöjning, men att det fortfarande finns ett mycket stort behov både av fler tolkar och av
fler kompetenta tolkar. Det är med hänsyn till rättssäkerheten i migrationsärendena synnerligen angeläget att fler tolkar utbildas. Migrationsverket och domstolarna bör också ställa tydliga och konsekventa krav på tolkförmedlingarna och regelmässigt reklamera fel och brister till förmedlingarna och till Rikspolisstyrelsen som ramavtalsansvarig myndighet. Vid framtida upphandling bör det ställas bättre krav på att de tolkar som förmedlingarna anlitar antingen är auktoriserade eller har genomgått grundutbildning för kontakttolkar med godkänt resultat. Kompetens att tolka för barn bör också beaktas. Ett centralt register över tolkar bör inrättas och registrering och tillsyn över tolkförmedlingar införas.
5. Tvåpartsprocessen
Den nya instans- och processordningen innebar bl.a. införandet av en tvåpartsprocess med möjligheter till muntlig förhandling. En tvåpartsprocess har den fördelen att processmaterialet blir fylligare genom parternas försorg och att varje mål eller ärende blir så utrett som dess egenskaper kräver. Regeringen framhöll i förarbetena att den enskilda parten kan få bättre kunskap om på vilka grunder ett överklagat beslutet fattas om den beslutande myndigheten, dvs. Migrationsverket, är part i processen. Även de nya möjligheterna till muntlig förhandling var en viktig del i regeringens strävan att uppnå en ökad öppenhet i processen. De muntliga förhandlingarna förutsattes skapa bättre förutsättningar för de trovärdighetsbedömningar som måste göras. Muntlig förhandling skulle också kunna användas för att reda ut missförstånd i olika avseenden och den enskilde skulle dessutom få tillfälle att på ett mer direkt sätt komma till tals i processen. Tvåpartsprocess och möjligheter till muntlig förhandling vid överklagande var därför två viktiga delar i den reform som syftade till ökad öppenhet i asylprocessen.
Detta avsnitt tar upp frågan om tvåpartsprocessen i domstolarna fungerar på det sätt som var tänkt. I samband med det granskas bl.a. hur Migrationsverkets har fullgjort sin roll som part och hur verket har fört processerna vid de olika migrationsdomstolarna. Det uppmärksammas också om parterna i de enskilda ärendena har försett domstolarna med den landinformation som är nödvändig. Migrationsverkets omprövning av överklagade beslut belyses, liksom frågan om i vilken utsträckning verket har medverkat till rättsbildningen genom att överklaga till Migrationsöverdomstolen.
5.1. Arbetet på Migrationsverkets förvaltningsprocessenheter
På Migrationsverket har med anledning av den nya instans- och processordningen inrättats särskilda förvaltningsprocessenheter i Stockholm, Göteborg och Malmö. På förvaltningsprocessenheterna arbetar bl.a. processförare, dvs. jurister vars främsta uppgift är att föra Migrationsverkets talan i överklagade mål. Till deras uppgifter hör också att rättidspröva inkomna överklaganden, ompröva beslut i enlighet med 13 kap. 13 § utlänningslagen och besluta i ärenden om verkställighetshinder enligt 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen.
När ett överklagande kommer in till en prövningsenhet skickas det till förvaltningsprocessenheten på den ort där den behöriga domstolen är belägen. Om det överklagade beslutet inte ändras genom omprövning, översänder förvaltningsprocessenheten överklagandet till domstolen med eget yttrande. Förvaltningsprocessenheten är därefter klagandens motpart i domstolen och företräder Migrationsverket både under den skriftliga processen och vid eventuell muntlig förhandling.
Vissa av de mål och ärenden som ankommer på förvaltningsprocessenheten att handlägga är av mer brådskande natur än andra. Det gäller främst överklagade förvarsbeslut samt ärenden om verkställighetshinder, där verkställigheten är mycket nära förestående. Under kontorstid handläggs dessa ärenden av förvaltningsprocessenheterna. Skulle frågor av brådskande karaktär uppkomma under exempelvis en helg, fattas beslut i stället av verkets asylprövningsenhet på Arlanda.
Förvaltningsprocessenheternas roll är enligt Migrationsverket huvudsakligen att vara en intern advokatbyrå. Enheterna ska enligt verket tillhandahålla expertkompetens på förvaltningsprocessens område och ha medarbetare som är skickliga på att föra talan i domstol och bl.a. hålla parts- och vittnesförhör. Verkets uppfattning är således att förvaltningsprocessenheterna inte ska driva någon egen linje i olika sakfrågor. Det hindrar inte att processförarna enligt verket ibland ändå måste framföra andra synpunkter än de som tidigare har framkommit i målet. Så kan t.ex. vara fallet om förhållandena i omvärlden förändras under processens gång eller om nya påståenden framförs från sökandens sida. Migrationsverket har framhållit att detta väcker frågor om hur man ska balansera förvaltningsprocessenheternas roll som parts-
företrädare i en process, mot deras roll som företrädare för verket i egenskap av utredande myndighet med ansvar för materiellt riktiga beslut. I denna del har Migrationsverket förklarat att de interna diskussionerna på verket måste fortsätta.
5.2. Omprövning av beslut
Om Migrationsverket finner att ett beslut som verket har meddelat som första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning ska verket enligt 13 kap. 13 § utlänningslagen ändra beslutet, om det inte blir till nackdel för klaganden. Enligt bestämmelsens andra stycke gäller skyldigheten inte, om Migrationsverket har lämnat över handlingarna i ärendet till en migrationsdomstol. I säkerhetsärenden ska Migrationsverket enligt tredje stycket i stället tillämpa 27 § förvaltningslagen.
Bestämmelsen om obligatorisk omprövning av beslut infördes i den nu gällande utlänningslagen och motsvarar i huvudsak en bestämmelse i den äldre utlänningslagen, vilken dock upphävdes i juli 1995. Därefter och fram till den nya utlänningslagens ikraftträdande skulle Migrationsverket i alla ärenden tillämpa omprövningsbestämmelsen i 27 § förvaltningslagen. Av den bestämmelsen följer att en myndighet har skyldighet att ändra sitt beslut om det är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.
Den nu gällande regeln i utlänningslagen ger Migrationsverket en i förhållande till 27 § förvaltningslagen något vidgad skyldighet att ompröva sina beslut. Tanken med bestämmelsen var enligt förarbetena att man därigenom skulle kunna undvika att migrationsdomstolarna belastades med ärenden som inte behövde prövas av domstol (prop. 2004/05:170 s. 158). Införandet av omprövningsregeln var således ett led i regeringens strävan att förlägga tyngdpunkten i utlänningsärendena i första instans och en vidgad skyldighet för Migrationsverket att ompröva sina beslut i samband med att de överklagas antogs kunna minska antalet ärenden hos domstolarna.
Det är på förvaltningsprocessenheterna som beslut omprövas enligt 13 kap. 13 § utlänningslagen i samband med att de överklagas till migrationsdomstolen. När ett överklagande kommer in och ärendet skickas över till förvaltningsprocessenheten, prövar man
där om beslutet ska ändras. Om beslutet ändras, skickas det inte vidare till domstolen. Ändras det inte, lämnar förvaltningsprocessenheten över ärendet med eget yttrande till domstolen. Som framgår av statistiken nedan är det ett mycket litet antal beslut i asylärenden som ändras genom omprövning. Ett par hundra beslut om uppehållstillstånd ändras dock varje år. Det är oftast fråga om fall då sökanden har fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd för studier, men i samband med överklagandet ger in de handlingar som krävs för bifall.
Tabell 5.1 Antal överklaganden som avgjorts av Migrationsverket och antal beslut som ändrats genom omprövning
2007 2008 Totalt
Asyl 1 BoB 2 Asyl 1 BoB 2 Asyl 1 BoB 2Avgjorda 38 286 7 160 16 660 6 159 24 946 13 319 – varav verket ändrat sitt beslut
9 427 16 198 25 625
– andel ändrade beslut 0,1 % 6,0 % 0,1 % 3,2 % 0,1 % 4,7 %
1 Migrationsverkets verksamhetsområde asylprövning. 2
Migrationsverkets verksamhetsområde besök, bosättning och medborgarskap.
3
Överklaganden som antingen har avvisats, ändrats eller överlämnats till domstol.
Källa
: Migrationsverket.
5.3. Migrationsverkets överklaganden
Migrationsverket medverkar till rättsbildningen på utlänningsrättens område genom att överklaga migrationsdomstolarnas domar till Migrationsöverdomstolen. Verket har således ett ansvar för att praxis utvecklas på området. För att säkerställa samordning och kvalitet är det rättschefen vid Migrationsverket som beslutar ifråga om överklagande till Migrationsöverdomstolen. Frågan om överklagande kan väckas antingen av någon på den aktuella förvaltningsprocessenheten eller av någon på prövningsenheterna. Det finns också en praxisgrupp där medarbetare från de tre förvaltningsprocessenheterna tillsammans med företrädare för verksamhetsområdet rättslig styrning kan diskutera frågor om överklagande till Migrationsöverdomstolen.
När en fråga om överklagande blir aktuell sänds en kortfattad promemoria till rättschefen, som därefter avgör om domen ska överklagas. Överklagandet utformas av förvaltningsprocessenheten
i samråd med rättschefen och det är också förvaltningsprocessenheten som företräder Migrationsverket i Migrationsöverdomstolen. Gäller målet ett av Migrationsverkets vägledande beslut är det dock rättschefen som för talan både i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. Rättschefens uppgifter kan delegeras till en av verksjuristerna.
Av Migrationsverkets årsredovisning för 2008 framgår att verket under de tre år som reformen varit i kraft har överklagat nästan 500 domar från migrationsdomstolarna till Migrationsöverdomstolen. Om man bara ser till verksamhetsområdet asylprövning har verket överklagat drygt 300 domar.
Tabell 5.2 Ärenden där Migrationsverket har överklagat Migrationsdomstolarnas avgöranden 2006–2008
2006 2007 2008
Asyl
Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen 42
99 175
Beslut om prövningstillstånd
varav beviljat
5
38
33
varav ej beviljat
11
72 102
Besök och bosättning
Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen 26
56
57
Beslut om prövningstillstånd
varav beviljat
3
22
14
varav ej beviljat
1
51
30
Medborgarskap
Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen
0
1
6
Beslut om prövningstillstånd
varav beviljat
0
0
0
varav ej beviljat
0
1
0
Prövning av verkställighetshinder
Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen
2
8
16
Beslut om prövningstillstånd
varav beviljat
0 3 5
varav ej beviljat
0
2
7
Totalt
Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen 70 164 254 Beslut om prövningstillstånd
varav beviljat
8
63
52
varav ej beviljat
12 126 139
Källa: Migrationsverkets årsredovisning 2008, tabell 13.
Tabellen ovan visar att Migrationsverket år 2006 överklagade 70 domar till Migrationsöverdomstolen. Samma år avgjorde Migrationsöverdomstolen frågan om prövningstillstånd i 20 mål i vilka Migrationsverket var klagande. Verket fick prövningstillstånd i åtta av dessa mål, dvs. i 40 procent av de mål som Migrationsöverdomstolen under 2006 efter överklagande av Migrationsverket avgjorde i frågan om prövningstillstånd. År 2007 var siffran 33 procent och 2008 beviljades prövningstillstånd i 27 procent av målen.
Av uppgifter från Domstolsverket framgår att Migrationsöverdomstolen år 2006 prövade frågan om prövningstillstånd i 418 avlägsnandemål (målgrupp 60) och att prövningstillstånd beviljades i 36 av dessa mål (8,6 procent av målen). År 2007 beviljades prövningstillstånd i 2,4 procent av de nästan 2 000 mål som avgjordes i frågan om prövningstillstånd. År 2008 var det drygt 5 400 mål som avgjordes i frågan om prövningstillstånd. Tillstånd meddelades det året i knappt en procent av målen. Vid jämförelse med statistiken från Migrationsverket bör man notera att Domstolsverkets statistik avser mål, medan Migrationsverkets statistik gäller ärenden. Ett ärende hos Migrationsverket avser alltid bara en person, medan ett mål hos domstolarna kan gälla flera personer i en familj. Genomsnittligt motsvarade ett mål hos domstolarna under den här perioden ungefär ett och ett halvt ärende hos Migrationsverket. Även med beaktande av detta kan man notera att Migrationsverket har fått prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen i mycket större utsträckning än enskilda klagande.
5.4. Synpunkter från domstolarna m.fl.
Domstolarna
Den stora vinsten med den nya instans- och processordningen är enligt många domare den öppenhet mellan parterna som tvåpartsprocessen har fört med sig. De menar att möjligheten till domstolsprövning leder till att Migrationsverket redan i första instans måste ange sina källor och tydliggöra sina skäl på ett bättre sätt än förut. Tvåpartsförfarandet får enligt domarna också till följd att verket måste ta ställning i olika frågor som uppkommer under processen. Domarna har påpekat att detta ställer stora krav på en
jämn och hög standard i första instans. Migrationsverkets beslut har enligt domarna också blivit bättre utformade, med tydligare skäl också i trovärdighetsfrågor, vilket i sin tur underlättar den fortsatta processen i domstolen.
Domarna menar att Migrationsverkets processförare i början inte alla gånger motsvarade de höga krav som kan ställas på dem, men att deras arbete har blivit allt bättre och att verket nu tycks ha funnit formerna för sitt arbete. Yttrandena från processförarna är dock inte alltid så utförliga som domarna önskar att de skulle vara. I de fall de offentliga biträdena endast ger in ett blankt överklagande, kan processförarna naturligtvis inte anföra något särskilt i yttrandet till domstolen. När biträdets komplettering kommer in, förväntar sig dock domstolen ett uttömmande yttrande. Domarna har framhållit vikten av att processförarna i god tid ger besked om sin inställning i samtliga delar, så att ramen för processen är klar inför den muntliga förhandlingen. Det har framkommit att det fortfarande kan brista i dessa hänseenden. Enligt uppgift från domarna kan det t.ex. hända att processföraren först vid förhandlingen förklarar att verket numera ifrågasätter sökandens trovärdighet, trots att det inte framgår av det överklagade beslutet att det tidigare har satts ifråga.
En fråga som domarna har tagit upp är vilken roll processförarna har i förhållande till det överklagade beslutet. En del processförare tycks anse att de huvudsakligen har till uppgift att argumentera för riktigheten av det beslut som ska prövas, medan andra anser sig vara mer fria att inta en annan ståndpunkt än prövningsenheten. Det händer också att processförarna kommer med nya invändningar mot ansökan eller ändrar inställning i olika sakfrågor. Enligt domarnas uppfattning måste processförarna som partsföreträdare kunna svara på frågor och vara beredda att ta ställning till det som framförs under processen, även om det innebär att de måste vända sig till prövningsenheten för att få svar. I processförarnas roll ligger enligt domarna också att för Migrationsverkets del motta eventuella förelägganden om ytterligare utredning.
När det gäller frågan om parterna bidrar med landinformation i tillräcklig utsträckning har domarna sagt att Migrationsverket i huvudsak tar fram den information som behövs, utan att domstolen behöver uppmana verket till det. Viss processledning kan dock behöva förekomma inom ramen för domstolens utredningsskyldighet. De offentliga biträdena hänvisar som regel till redan befintlig landinformation, men det finns domare som har
erfarenhet av biträden som ger in omfattande landinformation, främst i syfte att styrka sökandens individuella skyddsskäl.
Migrationsverkets förvaltningsprocessenheter
Vid besök på förvaltningsprocessenheterna i Stockholm och Göteborg har processförarna framfört att tvåpartsprocessen enligt deras uppfattning har lett till en striktare juridisk prövning, till bättre beslut på prövningsenheterna och till ökad legitimitet för dessa beslut. Processförarna har särskilt pekat på att Migrationsverket till följd av den nya ordningen måste ange vilken landinformation som besluten grundas på och tydligare ange skälen för besluten. Verket måste också, på ett annat sätt än tidigare, ta omedelbar ställning i olika frågor som uppkommer under domstolsprocessen.
Processförarna anser att det är en fördel att de är organiserade som en särskild enhet, skiljd från prövningsenheterna. Det ger utrymme för större objektivitet både vid omprövning av prövningsenheternas beslut och under själva domstolsprocessen. Relativt ofta tycker processförarna att de måste komplettera ett ärende med t.ex. ytterligare landinformation eller anföra nya synpunkter på sökandens trovärdighet eller något annat förhållande av betydelse för bedömningen. Att sådana tillägg behövs kan enligt processförarna bero på att processen har kommit i ett annat läge i domstolen, men också på att grundärendet inte är tillräckligt utrett.
Processförarna är eniga om att alla ändringar och tillägg måste redovisas i god tid före den muntliga förhandlingen. Att det inte alltid blir så kan delvis bero på hur arbetet är organiserat på förvaltningsprocessenheterna. Exempelvis är det inte alltid den som har skrivit yttrandet till domstolen som senare uppträder vid den muntliga förhandlingen, med påföljd att den som kommer till domstolen kan ha en annan inställning i en fråga än vad som tidigare har framförts. Processföraren kan av olika skäl ha fått ärendet så sent att han eller hon inte har möjlighet att underrätta domstolen om eventuellt nya synpunkter. Det kan också vara så att de nya synpunkterna beror på omständigheter som har framförts av det offentliga biträdet i ett sent skede. Om klaganden har gett in ett överklagande utan angivande av grunder och bevisning, leder den komplettering som senare kommer från klaganden också till ett sent svar från Migrationsverket. Under alla förhållanden anser
processförarna dock att ramen för processen i så stor utsträckning som möjligt bör vara klar vid förhandlingen. För att klara det åtagandet strävar man efter att den person som har skrivit yttrandet till domstolen också ska fortsätta processen där och att målen ska lottas på en processförare två veckor före förhandling.
När det gäller landinformation har processförarna sagt att de alltid kontrollerar i Lifos om något nytt material har tillkommit och om prövningsenheten har fått med den information som är relevant. I inledningsskedet av reformen var det inte ovanligt att det överklagade beslutet behövde kompletteras med mer landinformation. Numera anses redovisningen av landinformation ha blivit bättre, även om det i viss utsträckning fortfarande förkommer att ytterligare material måste ges in till domstolen som underlag för beslutet.
Processförarna har konstaterat att de oftare medger ett överklagande i domstolen, än de ändrar ett beslut genom omprövning. Det kan enligt deras bedömning bero på att sökandena ofta ger in ett blankt överklagande, dvs. ett överklagande utan angivande av skäl för ändring. Om ett beslut ändras vid omprövning är det ofta fråga om ansökan om uppehållstillstånd för studier. Som regel har det då först efter överklagandet presenterats de handlingar som behövs för det sökta tillståndet.
Migrationsverket har enligt processförarna utarbetat bra rutiner för överklagande till Migrationsöverdomstolen och domstolen har tagit upp frågor som verket har behövt få svar på. Migrationsöverdomstolens prejudikat bör enligt processförarna avse rättsliga bedömningar. När det gäller andra bedömningar, som exempelvis situationen i ett land, är det i stället Migrationsverkets vägledande beslut som får betydelse.
Offentliga biträden
De offentliga biträdena anser att erfarenheterna av tvåpartsprocessen är goda. Det biträdena framför allt har understrukit är att processen medför att de måste vara noggranna med att klarlägga grunderna för talan, liksom Migrationsverket tydligt måste redovisa sin inställning och den landinformation som beslutet grundas på.
Biträdena har framhållit att processförarna i början var ovana vid de krav som följer med en domstolsprocess, men att deras arbete
har blivit allt bättre. Fortfarande förekommer det dock ofta att processförarna gör nya invändningar i domstolen i delar där prövningsenheten inte tidigare har haft några synpunkter. Det kan enligt biträdena ofta handla om frågor om sökandens trovärdighet, men även andra omständigheter av betydelse för prövningen kan komma att beröras först i domstolen. Biträdena menar att detta är olyckligt och att det förskjuter tyngdpunkten i prövningen från första instans till domstolen. Det betyder dessutom att ramen för processen inte alltid är klar när parterna kommer till den muntliga förhandlingen, utan att den kan förändras under förhandlingens gång. Biträdena har betonat att processen underlättas om parterna så tidigt som möjligt är överens om vad det är man är oense om. Domstolen bör därför verka för att processramen klarläggs på ett tidigt stadium.
När det gäller landinformation kan det konstateras att biträdena visserligen använder sådan information i olika utsträckning, men att flera av dem som har uttalat sig har sagt att de i omkring 90 procent av målen söker efter någon form av landinformation. Andra har uttryckt det så att de inte kan tänka sig att komma till en muntlig förhandling vid domstolen utan att vara inläst på landet ifråga. Som regel har Migrationsverket enligt biträdena tagit fram den landinformation som behövs i ett ärende och det finns därför inte alltid anledning att komplettera med något ytterligare. I många fall tycker biträdena därför att det kan räcka med en kontroll i Lifos av att inget nytt har tillkommit, medan det i andra fall kan krävas omfattande genomgångar av landinformation från olika källor. Biträdena använder ofta Lifos, men söker också information på andra hemsidor på Internet, exempelvis UNHCR, Human Rights Watch, ecoi.org och brittiska Home Office. Ett antal biträden har tillagt att de även använder Internet för att söka efter Europadomstolens praxis och nationell praxis i andra länder. Något biträde ber i stället regelmässigt sin klient att söka efter landinformation på hemspråket. Ett särskilt problem för biträdena i det här sammanhanget är att de har svårt att få betalt för arbete med landinformation.
De offentliga biträdena har tillagt att det för deras del ibland kan vara svårt att veta vilken landinformation som domstolen kommer att lägga till grund för avgörandet i målet. Det synes huvudsakligen bero på att domarna har olika förhållningssätt till frågan om den landinformation som åberopas ska ges in till domstolen eller inte.
Vissa domare kräver det, medan andra kan ge uttryck för att allt material i Lifos är processmaterial.
Referensgruppen
Referensgruppen har liksom andra framhållit att kvaliteten på processförarnas arbete i domstolen kan variera. I mål som har standardkaraktär är yttrandena ofta korta och förhållandevis likartade, vilket gör att sökandena kan få svårt att förstå Migrationsverkets inställning. I svårare ärenden är arbetet ofta bättre, det syns att verket har lagt ned mycket arbete, resonemangen är utförliga och det hänvisas till rättsfall. När det gäller de muntliga förhandlingarna är erfarenheterna inte odelat positiva. Deltagarna i referensgruppen har varit med om att sökandena har uppfattat stämningen i rättssalen som otrevlig. Det har hänt att biträden har tvekat att begära muntlig förhandling om sökanden har varit så traumatiserad och skör att förhandlingen skulle innebära en för stor belastning. Referensgruppen menar att detta kan ha att göra med hur processföraren uppfattar sin roll och om hur han eller hon förhåller sig till kravet på objektivitet i förhållande till uppgiften att försvara det överklagade beslutet. Större kunskap hos dem som uppträder i rättssalen om hur trauman påverkar personer och deras sätt att berätta, vore enligt referensgruppen också värdefullt.
Brukardialogen
Migrationsverket anordnade i september 2008 en brukardialog med domare från migrationsdomstolarna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt med advokater som uppträder som ombud i utlänningsärenden. Syftet med brukardialogen var att deltagarna skulle få tillfälle att diskutera hur domstolarna, ombuden och Migrationsverket kan samverka i domstolsprocessen för ökad rättssäkerhet, kortare handläggningstider och mer kostnadseffektiv process.
Det samlade intrycket från deltagarna var att mycket hade blivit bättre sedan reformen hade trätt i kraft. Man menade att domstolsprocessen har funnit sina former och i stort sett fungerar bra. Deltagarna ansåg också att kvaliteten på avgörandena och effektiviteten i handläggningen generellt sett har ökat, även om det
finns vissa områden där förbättringar behövs. Det påpekades bl.a. att både Migrationsverket och biträdena kan bli bättre på att bemöta påståenden från motparten. Det framhölls också att inställningen till åberopad bevisning bör redovisas utförligare. Förbättringar på de här områdena borde enligt deltagarna kunna leda till att onödig kommunikation undviks, att handläggningstiderna förkortas och att ramen för processen blir tydligare. Deltagarna uttryckte även önskemål om att Migrationsverket redovisar sin inställning i frågan om sökandens trovärdighet också i de fall då ansökan avslås därför att de åberopade skälen inte är tillräckliga för bifall. Det ansågs även att överklaganden utan angivande av grunderna för överklagandet så långt möjligt bör undvikas, eftersom det förlänger handläggningstiden i domstolen.
5.5. Överväganden
Bedömning: Införandet av en tvåpartsprocess med muntlig
förhandling har bidragit till en ökad öppenhet mellan parterna. Migrationsverkets beslut har blivit tydligare och utredningen gynnas av att parternas ståndpunkter bryts mot varandra. I huvudsak förser parterna domstolarna med den landinformation som är nödvändig. Förutsättningarna för materiellt riktiga beslut har därmed ökat.
Migrationsverket ändrar förhållandevis sällan ett överklagat beslut genom omprövning, vilket får ses mot bakgrund bl.a. av att ändringsfrekvensen är låg även i domstolarna. Användandet av s.k. ramöverklaganden minskar också förutsättningarna för Migrationsverket att ändra överklagade beslut.
Migrationsverket får anses genom överklaganden till Migrationsöverdomstolen ha bidragit till rättsbildningen på ett tillfredsställande sätt.
Införandet av en tvåpartsprocess med möjlighet till muntlig förhandling i migrationsmål, hade i första hand att göra med utredningskravet i dessa mål. Parternas dialog i en tvåpartsprocess antogs kunna bidra till ett fylligare utredningsmaterial än tidigare. Genom att Migrationsverket gavs partsställning i domstolsprocessen utgick man vidare från att verkets beslut skulle komma att bli tydligare och att det därmed skulle bli tydligare för sökanden
på vilka grunder ett överklagat beslut fattas. Sökanden skulle också genom Migrationsverkets agerande i domstolen få klart för sig vad som skulle krävas för bifall till ansökan.
Av de synpunkter som har lämnats framgår att både de offentliga biträdena, Migrationsverket och domstolarna är nöjda med införandet av en tvåpartsprocess. Processen har som förväntat lett till att Migrationsverket på ett tydligare sätt än tidigare måste redovisa grunderna för sitt beslut och också redogöra för den landinformation som används. De sökande kan därmed på ett bättre sätt få klart för sig varför Migrationsverket har kommit till en viss slutsats och det blir också lättare för den som vill klaga att förstå vad man bör rikta in överklagandet på, vilken ytterligare landinformation som kan behövas eller vilka andra omständigheter som bör åberopas. Även biträdena måste för sökandens räkning på ett tidigt stadium göra klart vilka rättsliga grunder och omständigheter som en ansökan grundas på. Migrationsverkets beslutsunderlag blir därigenom bättre, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för materiellt riktiga beslut.
Processen i domstolen ställer också krav på juridisk stringens och kräver att grunder och bevisning anges på ett tydligt sätt. Det gäller både Migrationsverket och biträdena. Dessutom måste båda parter ange sin inställning till motpartens påståenden och bevisning. Genom parternas agerande under domstolens ledning kan ramen för processen klarläggas, så att det blir tydligt vad parterna är oense om och hur bevisläget ser ut. Den muntliga förhandling som kan förekomma vid domstolen fyller här en viktig funktion, inte minst då den ger domstolen goda möjligheter att reda ut oklarheter i parternas processföring. Även vid överprövningen av Migrationsverkets beslut ger tvåpartsprocessen således ett bättre beslutsunderlag än tidigare och därmed bättre förutsättningar för korrekta beslut.
Tvåpartsprocessen i domstol har också den fördelen att Migrationsverket måste ta ställning till olika frågor efterhand som de uppkommer. Den tidigare ordningen med överklagande till en annan förvaltningsmyndighet innebar att verket ibland kunde avvakta med sitt ställningstagande till dess att Utlänningsnämnden hade avgjort en liknande fråga. Dynamiken i domstolsprocessen gör emellertid att Migrationsverket nu måste ge besked om sin inställning så snart det påkallas. Det innebär att verket i pågående mål måste kunna redovisa en uppfattning om t.ex. konsekvenserna för en sökande av vissa aktuella förändringar i omvärlden. Detta
ställer i sin tur ökade krav på Migrationsverket, som inte bara måste kunna ge svar i ett visst mål utan också se till att en enhetlig rättstillämpning kan garanteras.
De synpunkter som har lämnats visar att det framför allt i reformens inledningsskede förekom vissa problem och att en del brister i handläggningen kunde iakttas hos de olika aktörerna. Detta får ses mot bakgrund av det var fråga om att införa en helt ny instans- och processordning. Så var t.ex. Migrationsverkets processförare helt nya i sin roll. Även om många hade lång, tidigare erfarenhet från prövningsenheterna hos Migrationsverket fanns det också de som måste lära sig ett helt nytt rättsområde. I vart fall innebar arbetet som partsföreträdare i domstol att processförarna måste anpassa tidigare rutiner vid Migrationsverket till förvaltningsprocesslagens och domstolarnas krav. Även för de offentliga biträdena innebar reformen att nya krav ställdes på deras insatser. För domstolarnas del innebar reformen att de tillfördes en helt ny målgrupp och fick många nya medarbetare. Bland dessa fanns också de som inte tidigare hade arbetat i domstol och som måste anpassa sig till en ny roll och ett nytt arbetssätt. Det är därför inte förvånande att det har tagit viss tid innan alla inblandade har fått tvåpartsprocessen att fungera mer friktionsfritt. Flera av de problem som uppkom i inledningsskedet synes numera ha rättats till. Både på Migrationsverket och på domstolarna har man tillskapat ändamålsenliga rutiner och anpassat organisationer och arbetssätt allteftersom det har visat sig finnas behov av det. Några problem kvarstår dock och kan behöva rättas till.
Ett sådant problem har att göra med processförarnas roll. Det har nämligen påpekats att processförarna under handläggningen i domstolen ibland kommer med tillägg och ändringar i förhållande till vad som har förekommit vid prövningsenheten eller vad som framgår av det överklagade beslutet. Migrationsverkets uppfattning i den här frågan är att processförarna inte ska driva någon egen linje i domstolen, utan främst agera som verkets interna advokatbyrå. Å andra sidan finns det inga rättsliga hinder mot att processförarna åberopar nya omständigheter, kommer med nya invändningar eller frånfaller tidigare medgivanden. Processförarna företräder i domstolen också verket i dess roll som utredande myndighet, vilket gör att de inte helt kan undgå att komma med nya invändningar och påståenden, också i fall då det inte är motiverat enbart av ändrade förhållanden i omvärlden eller av nya påståenden från sökanden under handläggningen i domstolen. Det är angeläget att
Migrationsverket diskuterar och tar ställning till processförarnas roll i domstolen. Särskilt viktigt är det för verket att se till att processförarna agerar på ett enhetligt sätt, så att sökandena i rättssäkerhetens intresse kan tillförsäkras ett likformigt bemötande. Om nya omständigheter eller bevis åberopas från processförarnas sida i domstolen måste det under alla förhållanden ske i så god tid att det inte försvårar för sökanden att utföra sin talan och inte heller försenar processen. Att döma av påpekandena från biträdena kan Migrationsverket behöva förbättra sina rutiner i det här avseendet. Även biträdena kan bidra till en snabbare och mer effektiv process genom att försöka undvika så kallade ramöverklaganden och i stället ange grunder och bevisning redan i överklagandet. På det sättet måste Migrationsverket redan i yttrandet till domstolen precisera sin inställning och sin bevisning, vilket bör minska risken för att något nytt åberopas senare i processen.
Sammanfattningsvis konstaterar jag att införandet av en tvåpartsprocess väl har motsvarat förväntningarna och också har bidragit till en ökad öppenhet mellan parterna. Migrationsverkets beslut har blivit tydligare utformade och parternas ståndpunkter kan på ett nytt sätt brytas mot varandra i domstolen. Förutsättningarna för materiellt riktiga beslut har därmed ökat och legitimiteten för besluten i asylprocessen kan med detta också antas öka.
Landinformation
När det gäller frågan om parterna har försett domstolarna med nödvändig landinformation tycks Migrationsverkets processförare i reformens inledningsskede i större utsträckning än för närvarande ha fått anledning att komplettera utredningen med ytterligare landinformation. Numera innehåller de överklagade besluten mera landinformation och det behöver därför inte tillföras så mycket mer, annat än om någon ny information har kommit till. Processförarna kontrollerar dock att relevant information finns med som underlag för domstolens bedömning. Även de offentliga biträdena verkar som regel kontrollera att relevant landinformation har tagits fram, även om de mer sällan tillför något till målet i domstolen. Sammantaget kan man enligt min mening dra slutsatsen
att parterna gör vad som ankommer på dem för att förse domstolen med relevant information.
När det gäller biträdenas arbete med landinformation går det inte att bortse från svårigheten för biträdena att få betalt för arbetet med att söka efter och läsa in material på området. Det finns vissa uppgifter som tyder på att Migrationsverket anser att ett biträde ska känna till landinformation på samma sätt som lagstiftning och rättspraxis förutsätts vara känt, varför ett biträdes begäran om ersättning för att ta fram landinformation inte får bifall. Andra uppgifter tyder emellertid på att Migrationsverket visserligen nekar ersättning för inläsning av sådant standardmaterial som måste antas vara känt för biträdet, men godkänner begäran om ersättning för arbete som går utöver det vanliga och som rör det aktuella fallet. En dom från migrationsdomstolen i Stockholm visar att domstolen där ansåg att ersättning skulle utgå för biträdets arbete med att läsa in den landinformation som Migrationsverket eller domstolen hade fört in i målet (dom den 8 oktober 2008, UM 9228-08). Däremot menade domstolen att biträdet inte kunde få ersättning för arbete med att själv söka efter sådan information, annat än om målet hade krävt något utöver det vanliga eller landinformationen hade varit av särskilt komplicerad natur. Domstolen förklarade sitt ställningstagande med att inhämtande av landinformation i viss mån kan betraktas som en del av rättsutredningen och att den i de flesta fall mest relevanta landinformationen finns lätt tillgänglig i Lifos.
Som migrationsdomstolen anförde i domen är det rimligt att biträdet får ersättning för att läsa in den bevisning som Migrationsverket har tillfört målet eller den landinformation som domstolen mot bakgrund av sin utredningsskyldighet kan ha tillfört. Domstolen ansåg emellertid att biträdet endast i begränsad mån kunde få ersättning för att själv söka efter och ta del av annan landinformation, eftersom det arbetet fick anses utgöra en del av rättsutredningen. Den jämförelsen är enligt min uppfattning inte alldeles invändningsfri. Det är inte rättsläget som ska klarläggas genom inhämtande av landinformation, utan de faktiska omständigheterna i målet. Jag menar att biträdets arbete med landinformation i större utsträckning i stället borde kunna jämföras med arbetet att ta fram bevisning i målet. Om ett biträde tar fram landinformation som avser det aktuella ärendet och som också tillför ärendet något nytt, bör det därför rimligen berättiga till ersättning.
Omprövning
Motivet bakom den särskilda bestämmelsen i 13 kap. 13 § utlänningslagen om omprövning av beslut, var att regeringen ville undvika att migrationsdomstolarna skulle belastas med ärenden som inte behövde prövas av domstol. En i förhållande till 27 § förvaltningslagen vidgad skyldighet för Migrationsverket att ompröva sina beslut kunde enligt regeringens bedömning komma att minska antalet överklagade ärenden hos domstolarna. En liknande bestämmelse hade tidigare funnits i den äldre utlänningslagen, då det dåvarande Invandrarverkets beslut överklagades till regeringen. Ändringsfrekvensen var vid den tiden mycket hög. Ungefär hälften av de överklagade ärendena ändrades av regeringen, i flertalet fall efter medgivande av Invandrarverket (prop. 2004/05:170 s. 158). Den tidigare bestämmelsen om omprövning av beslut bör ses mot bakgrund av detta. År 1995 upphävdes emellertid denna bestämmelse i samband med att Utlänningsnämnden hade blivit ny besvärsinstans. Därefter omprövades Migrationsverkets beslut med stöd av 27 § förvaltningslagen.
Den nya omprövningsbestämmelsen i 13 kap. 13 § utlänningslagen används förhållandevis sällan. Den har således inte fått den betydelse som var avsedd vid tillkomsten och har inte påtagligt minskat tillströmningen av mål till domstolarna. De finns emellertid inget som tyder på att det skulle bero på att Migrationsverket underlåter att ändra felaktiga beslut. Tvärtom är ändringsfrekvensen även i domstolarna ganska låg, omkring 10 procent i asylmålen. Det förhållandet att Migrationsverket ändrar så få beslut vid omprövning får i stället ses som ett tecken på att tyngdpunkten i asylprocessen med den nya ordningen allt mer har kommit att ligga i första instans. Migrationsverkets processförare har dock sagt att de troligen medger fler ändringsyrkanden vid domstolarna, än de ändrar beslut genom omprövning. Det har sannolikt att göra med att det är förhållandevis vanligt med s.k. ramöverklaganden, dvs. överklaganden där endast yrkandet anges utan angivande av grunder och bevisning. Ett sådant överklagande kan knappast föranleda Migrationsverket att ändra det överklagade beslutet, annat än om det skulle framstå som uppenbart felaktigt. När biträdet senare under processen preciserar sina grunder för överklagandet, kan det för Migrationsverket framstå som rimligt att då medge ändringsyrkandet. I den utsträckning de offentliga biträdena kan presentera mer fullständiga överklaganden, kan man
också förvänta sig att Migrationsverket i större utsträckning ändrar de överklagade besluten vid omprövning.
Migrationsverkets överklagande till Migrationsöverdomstolen
Migrationsverket har inrättat rutiner för överklagande av migrationsdomstolarnas domar till Migrationsöverdomstolen. Genom samråd mellan prövningsenheterna och verksamhetsområdet rättslig styrning arbetar verket för samordning och likformighet när det gäller överklaganden. Såvitt framgår fungerar dessa rutiner tillfredsställande. Materialet i utredningen ger inte underlag för bedömning av om Migrationsverket har klagat i en lämplig omfattning. Det har visserligen påståtts att verket i reformens inledningsskede klagade förhållandevis sällan, men det är tydligt att överklagandefrekvensen nu är högre. Enligt min bedömning får Migrationsverket anses bidra till rättsbildningen på ett tillfredsställande sätt.
En fråga av intresse i det här sammanhanget är dock verkets etiska ansvar i samband med överklagande till Migrationsöverdomstolen. År 2007 vände sig Migrationsverket till det etiska råd som har inrättats inom verket och begärde rådets synpunkter på frågan om verket bör göra särskilda överväganden med avseende på sin partsroll jämfört med andra myndigheter när ärenden prövas i domstol. I sitt svar skrev etiska rådet bland annat att det i kravet på objektivitet ligger att Migrationsverket intar en ståndpunkt som är sakligt grundad, sett ur verkets synvinkel. Enligt rådet är det naturligtvis viktigt att Migrationsverket medverkar till att mål som innehåller principiellt viktiga frågor förs upp till högre instans så att det skapas prejudikat. Rådets uppfattning var dock att Migrationsverket bör kunna ta viss hänsyn till hur de sökande påverkas vid urvalet av vilka mål som ska överklagas av prejudikatskäl. Vad Etiska rådet har anfört måste enligt min mening naturligtvis beaktas vid övervägande av om en dom bör överklagas, även om det leder till att en i och för sig angelägen fråga inte kan komma under Migrationsöverdomstolens prövning.
6. Skyndsam handläggning
Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska domstolarna handlägga mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar skyndsamt. I regleringsbrev för åren 2006 och 2007 har även angetts mål med de tidsfrister inom vilka Migrationsverket ska fatta beslut över vissa kategorier ansökningar. Mot bakgrund av att det i den nya ordningen har införts en tredje instans och med beaktande av den ökade möjligheten till muntlig handläggning i processen lämnas i det här avsnittet en redogörelse för hur kravet på skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och processordningen.
6.1. Migrationsverkets handläggningstider
6.1.1. Prövning av ansökan
I regeringens regleringsbrev för budgetåren 2006, 2007 och 2008 har angivits som mål för Migrationsverket att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning respektive utvisning ska fattas senast inom sex månader från det att ansökan inkom till Migrationsverket och beslut i fråga om asylansökningar som rör ensamkommande barn senast inom tre månader.
Av Migrationsverkets årsredovisningar framgår att det under 2006 kom in drygt 27 000 asylärenden, vilket var en ökning med nästan 10 000 ärenden jämfört med året innan. År 2007 ökade antalet inkomna asylärenden ytterligare till drygt 38 000, medan antalet nya ärenden under 2008 sjönk till knappt 25 000. Antalet avgjorda ärenden ökade under perioden från knappt 19 000 år 2006 till nästan 32 500 år 2007 och nästan 34 000 år 2008. Den genomsnittliga handläggningstiden var närmare sju månader både år 2006 och 2007. År 2008 hade tiden ökat till nästan nio månader.
Tabell 6.1 Asylprövning – ärendeutveckling
2006 2007 2008
Nya asylsökande 1)
24 322
36 207 24 353
Inkomna asylärenden
27
224
38 347 24 860
Avgjorda asylärenden
18
838 32 492 33 845
varav inom 6 månader, antal
11
146
17 137 10 497
varav inom 6 månader, andel 59 % 53 % 31 % varav inom 3 månader, antal 5
850 6 818 4 945
varav inom 3 månader, andel
31 % 21 % 15 %
Genomsnittlig handläggningstid, dagar
201 218 267
Median 144 173 267 Öppna asylärenden vid årets slut 2)
17 405 23 033 13 977
varav äldre än 6 månader, antal
5
070
6 920
5 146
varav äldre än 6 månader, andel
29 % 30 % 37 %
Avgjorda överklagandeärenden
4 375 8 286 16 660
Genomsnittligt handläggningstid, dagar
– 28 18
Median – 8 9
1) Omfattar ej personer som tidigare haft tillfälligt uppehållstillstånd. 2) Med asylärenden menas de ärenden som handläggs i första instans, dvs. Migrationsverket. Om beslutet överklagas räknas inte överklagandeärendet här som ett asylärende.
Källa: Migrationsverket, Årsredovisning 2008, tabell 3.
Antalet asylärenden rörande ensamkommande barn ökade under perioden, från drygt 800 år 2006 till nästan 1 300 år 2007. År 2008 kom det in drygt 1 500 sådana asylärenden till Migrationsverket. Antalet avgjorda ärenden ökade också, från knappt 370 år 2006 till nästan 1 100 år 2007 och knappt 1 500 år 2008. Den genomsnittliga handläggningstiden var fem månader år 2006 och lite drygt sex månader år 2007. År 2008 hade genomsnittstiden sjunkit något och låg strax under sex månader.
Tabell 6.2 Asylprövning – ärendeutveckling, ensamkommande barn
2006 2007 2008
Barn utan vårdnadshavare Asylsökande 820
1 264 1 510
Avgjorda asylärenden
368 1 090 1 481
varav inom 3 månader, antal 121 171 231 varav inom 3 månader, andel 33 % 15 % 16 %
Genomsnittlig handläggningstid, dagar 148 185 174 Median, dagar 115 179 167 Öppna asylärenden vid årets slut 1) 516 548 471
varav äldre än 3 månader, antal 180 213 81 varav äldre än 3 månader, andel 35 % 39 % 17 %
1) Med asylärenden menas de ärenden som handläggs i första instans, dvs. Migrationsverket. Om beslutet överklagas räknas inte överklagandeärendet här som ett asylärende.
Källa: Migrationsverket, Årsredovisning 2008, tabell 3.
Migrationsverket har i årsredovisningarna för de aktuella åren konstaterat att verket inte har uppnått målen för handläggningstiden för asylärenden. Den bristande måluppfyllelsen kan enligt vad Migrationsverket har angivit ha flera olika orsaker. År 2006 hade antalet nya asylansökningar ökat kraftigt under året. Många av verkets medarbetare hade också gått över från asylprövning till det nya verksamhetsområdet förvaltningsprocess eller till länsrätterna. Andra faktorer som Migrationsverket angav som förklaring var ett delvis nytt arbetssätt och en förändrad organisation. Införandet av den nya utlänningslagen och den nya instansordningen hade medfört att handläggare och beslutsfattare behövde mer tid än annars för att lära sig nya regler och rutiner. Att verket inte hade kunnat handlägga alla ansökningar från ensamkommande barn inom tre månader berodde i första hand på att det hade kommit många fler ensamma barn under året.
När det gällde resultatet för 2007 pekade Migrationsverket i årsredovisningen på att antalet asylsökande hade ökat kraftigt och att verket inte tillräckligt snabbt hade kunnat utöka sin personalstyrka och sin kapacitet för att möta de ökade ärendevolymerna. Migrationsverket framhöll också att utvecklingen av praxis hade ställt större krav på en omsorgsfull utredning och utförliga beslutsmotiveringar. Ett ökat inslag av muntlighet vid handläggningen, viss brist på offentliga biträden samt det förhållandet att verket hade prioriterat de sökande som väntat längst på besked hade också medfört en ökning av den genomsnittliga handläggningstiden.
Att handläggningen för asylärenden ökade under 2008 hade enligt Migrationsverket flera orsaker. En sådan orsak var att Migrationsverket under året beslutade att prioritera de äldsta asylärendena, vilket visserligen ledde till att den genomsnittliga handläggningstiden ökade, men också till att det i slutet av året i princip inte fanns några ärenden som var äldre än arton månader. En annan orsak var att situationen förändrades i flera länder, särskilt Irak, Afghanistan och Somalia, vilket successivt kom att påverka andelen bifall i asylärenden och gjorde att det krävdes mer ingående undersökningar av de individuella asylskälen hos sökande från dessa länder. Verket måste därmed också lägga mer tid och resurser på varje ärende. Tillgången på tolkar och offentliga biträden nämndes också som bidragande orsaker till att tidsmålen inte nåddes under 2008. I årsredovisningen anmärkte Migrationsverket att verksamhetsområdet Asylprövning under året hade
bedrivit tretton olika utvecklingsprojekt för att effektivisera asylprocessen. Lärdomarna från dessa projekt skulle verket kunna dra nytta av under innevarande år på så sätt att handläggningstiderna skulle kunna förkortas markant.
6.1.2. Processföring och omprövning av beslut
Med anledning av den nya instans- och processordningen infördes även nya rutiner hos Migrationsverket för hantering av överklagade beslut. När ett beslut överklagas ska ärendet numera överlämnas till en av förvaltningsprocessenheterna där beslutet omprövas i enlighet med bestämmelsen i 13 kap. 13 § utlänningslagen. Om beslutet inte ändras överlämnas därefter handlingarna i ärendet till migrationsdomstolen, som regel med eget yttrande från förvaltningsprocessenheten.
Målet för verksamheten år 2006 och 2007 var att handläggningen skulle ske skyndsamt, rättssäkert och effektivt. Domstolarnas tidsfrister skulle följas och omprövning med anledning av ett överklagande av Migrationsverkets beslut skulle ske senast inom en vecka. Fristen på en vecka togs bort inför 2008 och i stället angavs i regleringsbrevet endast att omprövning ska göras skyndsamt.
Av Migrationsverkets årsredovisningar framgår att verket under tiden 20 mars–31 december 2006 fick in nästan 3 800 överklaganden i asylärenden och avgjorde drygt 2 700. År 2007 ökade antalet överklaganden i asylärenden till knappt 8 800 och under 2008 till nästan 17 200. Knappt 8 300 ärenden avgjordes under 2007 och nästan 16 700 under 2008. Trots den stora ökningen av antalet ärenden har de genomsnittliga handläggningstiderna minskat från 43 dagar år 2006, till 28 dagar 2007 och 18 dagar 2008.
Tabell 6.3 Överklagade beslut i avgjorda asylärenden 2006–2008
2006 2007 2008
Inkomna
3 762 8 773 17 196
Avgjorda totalt
2 742
8 286 16 660
varav inom en vecka, antal
799 3 887 6 897
varav inom en vecka, andel 30 % 47 % 41 % handläggningstid, genomsnitt dagar 43 28 18
Källa: Migrationsverket, Årsredovisning 2008, tabell 8.
Migrationsverket konstaterade i årsredovisningen för 2006 att verket inte hade kunnat följa migrationsdomstolarnas tidsfrister och att det framförallt hade gällt de äldre ärenden som domstolarna hade tagit över från Utlänningsnämnden. Verket framhöll som skäl för förseningarna bl.a. att verksamhetsområdet förvaltningsprocess inte hade varit fullt bemannat vid starten, att man hade haft vissa initiala svårigheter av praktisk natur, att ett mycket stort antal ärenden hade remitterades från domstolarna under kort tid och att det hade kommit ny lagstiftning avseende anhöriginvandring mellan tiden för de ursprungliga besluten och överklagandena.
När det gällde verksamheten under 2007 anförde Migrationsverket i årsredovisningen att förvaltningsprocessenheterna vid årets början hade haft många ärenden som ännu inte hade omprövats eller överlämnats till domstolen. Cirka 95 procent av dem var betydligt äldre än en vecka. Genom särskilda insatser kunde Migrationsverket fatta beslut i dessa ärenden under första kvartalet och därefter successivt minska sin handläggningstid under året. Under hösten 2007 avdelades emellertid personal från förvaltningsprocessenheterna för att handlägga och fatta beslut i asylärenden, vilket gjorde att omprövning inte kunde ske inom en vecka i alla ärenden. I januari omprövade eller överlämnade förvaltningsprocessenheterna 21 procent av överklagandeärendena inom en vecka och i december hade motsvarande andel ökat till 53 procent. Handläggningstiden på förvaltningsprocessenheterna, som i januari i genomsnitt var knappt 80 dagar, minskade och låg under andra halvåret runt cirka 10 dagar i genomsnitt.
Under 2008 ökade migrationsdomstolarnas arbetstryck gentemot förvaltningsprocessenheterna betydligt, både när det gällde muntliga förhandlingar och skriftliga yttranden. Samtidigt avdelades personal från Förvaltningsprocessenheterna för att handlägga och fatta beslut i asylärenden. Detta bidrog visserligen till att verkets handläggningstider i dessa ärenden kunde kortas, men medförde samtidigt att överklagandeärenden tidvis fick vänta. I september var den genomsnittliga handläggningstiden cirka 35 dagar, men i november och december hade den minskat till cirka 10 dagar.
6.1.3. Prövning av hinder mot verkställighet
Frågor om verkställighetshinder handläggs vid Migrationsverkets förvaltningsprocessenheter och prövas enligt bestämmelserna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen. När den nya instans- och processordningen infördes 2006 var målet för verksamheten i denna del att prövningen skulle ske skyndsamt, rättssäkert och effektivt. Beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen skulle fattas inom en månad från det att utlänningen hade åberopat nya omständigheter. Sedan 2007 gäller i stället att om Migrationsverket meddelar beslut om inhibition enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, ska beslut i fråga om uppehållstillstånd fattas inom en månad. Beslut i fråga om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska fattas inom en månad från det att utlänningen har åberopat nya omständigheter. Om verket beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska beslut i fråga om uppehållstillstånd fattas inom tre månader.
Under perioden 31 mars–31 december 2006 avgjorde Migrationsverket enligt årsredovisningen drygt 3 400 ärenden enligt 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen. Den genomsnittliga handläggningstiden var 30 dagar. År 2007 prövades drygt 7 800 ärenden av motsvarande slag och år 2008 drygt 7 500. Den genomsnittliga handläggningstiden var 54 dagar år 2007, men minskade under 2008 till 39 dagar.
Tabell 6.4 Ärenden om verkställighetshinder (V-UT) – avgjorda 2006–2008, Migrationsverket
2006 2007 2008
V-UT prövade enligt 12 kap. 18 § UtlLavgjorda totalt 1 092 3 143 3 529
varav inom en månad, antal
750
1 948 2 540
varav inom en månad, andel
69 % 62 % 72 %
genomsnitt dagar
31 56 41
V-UT prövade enligt 12 kap. 19 § UtlLavgjorda totalt 2 318 4 680 4 000
varav inom en månad, antal 1 611 2 964 2 719 varav inom en månad, andel
69 % 63 % 68 %
genomsnitt dagar
29 52 36
Prövade V-UT totalt avgjorda totalt
3 410 7 823 7 529
varav inom en månad, antal 2 361 4 912 5 259 varav inom en månad, andel
69 % 63 % 70 %
genomsnitt dagar
30 54 39
Källa: Migrationsverket, Årsredovisning 2008, tabell 10.
I Migrationsverkets årsredovisning redovisas också handläggningstider i ärenden där verket beslutat i frågan om uppehållstillstånd efter beslut om inhibition enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. År 2007 fattades beslut i 240 sådana ärenden och år 2008 i knappt 190 ärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden från beslutet om inhibition var lite drygt 70 dagar båda åren.
Migrationsverket beviljade ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen i drygt 125 ärenden under 2007 och drygt 140 ärenden under 2008. Den genomsnittliga handläggningstiden för dessa ärenden var 92 dagar under 2007 och 72 dagar under 2008.
Migrationsverket fattade också beslut i frågan om uppehållstillstånd i ett antal ärenden efter det att ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen hade beviljats. År 2007 fattades beslut i 60 ärenden och år 2008 i 75 ärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden var båda åren cirka 125 dagar från det att beslut om ny prövning togs.
Det förhållande att handläggningstiden för prövning av frågor om verkställighetshinder under 2007 översteg en månad, kunde enligt Migrationsverket förklaras med de många ansökningarna från personer som omfattades av den tillfälliga ändringen av utlänningslagen (15 november 2005–30 mars 2006). Vid halvårsskiftet 2007 var handläggningen av dessa ärenden i stort sett avklarad och därefter minskade handläggningstiderna. Under hösten avdelades dock personal från förvaltningsprocessenheterna för att handlägga och fatta beslut i asylärenden vilket medförde att handläggningstiderna åter ökade. Migrationsverket framhöll i årsredovisningen att handläggningstiden efter beslut om inhibition och ny prövning inte alltid går att mäta och att tillståndsfrågan dessutom prövas utan föregående beslut om inhibition och beslut om ny prövning.
Även under 2008 avdelades personal från Förvaltningsprocessenheterna för att handlägga och fatta beslut i asylärenden, vilket enligt Migrationsverket kunde ha påverkat handläggningstiderna för verkställighetshinder något. Ärenden som gäller verkställighetshinder handläggs enligt verket dock alltid skyndsamt om verkställigheten är nära förestående.
6.2. Domstolarnas handläggningstider
Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar handläggas skyndsamt. Det innebär att mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar bör handläggas som s.k. förtursmål i domstolarna, jfr 20 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion och 17 § förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion (prop. 2004/05:170 s. 126). Regeringen har också utgått från att frågor om prövningstillstånd i sådana mål som ska handläggas med förtur ska avgöras med särskilt stor skyndsamhet av Migrationsöverdomstolen (samma källa).
6.2.1. Migrationsdomstolarna
För 2006 beslutade regeringen i regleringsbrev för migrationsdomstolarna att medianåldern på avgjorda avlägsnandemål inte fick överstiga fyra månader under året. Medianåldern på avgjorda avlägsnandemål rörande ensamkommande fick inte överstiga två månader och beträffande avgjorda verkställighetsmål skulle medianåldern uppgå till högst en månad.
Från och med 2007 infördes ett nytt system för verksamhetsmål i Sveriges domstolar. I regleringsbrevet för budgetåret 2007 angav regeringen att inriktningen för migrationsmålen under de närmsta åren skulle vara att medianåldern för avgjorda mål inte skulle överstiga fyra månader. Migrationsdomstolarna skulle dessutom särskilt redovisa antalet avlägsnandemål rörande ensamkommande barn, vilka hade haft en handläggningstid överstigande två månader. Därutöver skulle domstolarna i samråd med Domstolsverket själva sätta sina verksamhetsmål. Samma mål angavs för migrationsdomstolarna i regleringsbrevet för 2008.
Migrationsmål totalt
Av Domstolsverkets årsredovisning för 2006 framgår att reformen baserades på ett antagande om ca 17 500 mål per år till migrationsdomstolarna, varav 8 100 asylmål. Under perioden 31 mars– 31 december 2006 kom det emellertid inte in mer än 6 650 mål, varav nästan 2 150 asylmål. Det verkliga antalet inkomna mål blev således betydligt lägre än det förväntade. Det hade vidare uppskattats att Utlänningsnämnden skulle överlämna 7 640 mål till
migrationsdomstolarna, varav 6 000 asylmål. När Utlänningsnämnden upphörde bestod balansen av 3 080 mål, varav 1 400 asylmål. Antalet överlämnade asylmål blev således också betydligt lägre än förväntat. Under perioden avgjordes drygt 5 900 mål, varav drygt 2 000 asylmål. Vid årets slut fanns 3 820 icke avgjorda mål i balans.
År 2007 kom det till migrationsdomstolarna in drygt 15 900 mål, varav nästan 6 250 asylmål. Det verkliga antalet inkomna mål var alltså fortfarande lägre än det förväntade. Migrationsdomstolarna avgjorde samma år totalt cirka 13 750 mål, varav drygt 4 600 asylmål. År 2008 ökade inströmningen däremot så kraftigt att antalet inkomna mål för första gången översteg det förväntade antalet. Drygt 22 700 mål kom således in till migrationsdomstolarna under året. Av dessa var drygt 13 950 asylmål. Även avverkningstakten ökade också och domstolarna avgjorde nästan 19 300 mål under 2008, varav cirka 10 050 asylmål.
Medianåldern för samtliga avgjorda migrationsmål 2006 var 2,3 månader för migrationsdomstolarna sammantaget. Verksamhetsmålen uppfylldes sammantaget och för varje domstol för sig. År 2007 hade medianåldern stigit till sammantaget 2,8 månader och 2008 var siffran 3,6 månader. Handläggningstiderna har således ökat under de tre åren domstolarna har varit verksamma, men regeringens verksamhetsmål uppfylls fortfarande.
Tabell 6.5 Länsrätter – enskilda domstolars måluppfyllelse migrationsmål totalt
Totalt migrations mål
Median
Regeringens mål 4 månader
75 percentilen Avgjorda mål
Mål Resultat Mål Resultat Mål Resultat
Domstol
2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
Göteborg 4 1,6 1,5 2,7 6 5,2 3,7 4,8 2 020 1
093 2 222 2 824
Skåne län 4 2,8 2,3 3,3 4 6,1 4,6 5,1 4 600 1
367 2 369 4 087
Stockholm 5 2,2 3,7 4,0 8 7,0 7,3 7,2 11 550 3
464 9 156 12 363
Summa 2,3 2,8 3,6 6,6 6,3 6,3 18 170 5 924 13 747 19 274
Källa: Domstolsverkets årsredovisning, 2008, tabell 61.
Asylmål
Antalet avgjorda asylmål under perioden 31 mars–31 december 2006 var cirka 2 000. År 2007 avgjordes drygt 4 600 asylmål och 2008 drygt 10 050 sådana mål. Medianåldern, som 2006 var 2,6 månader, sjönk under 2007 till 4,1 månader för att under 2008 åter öka till 4,4 månader.
Tabell 6.6 Länsrätter – enskilda domstolars måluppfyllelse asylmål
Asylmål
Median 75 percentilen Avgjorda mål
Mål Resultat Mål Resultat Mål Resultat
Domstol 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 Göteborg 6 3,5 3,5 3,7 9 8,2 7,0 5,8 1
100 428 740 1 574
Skåne 4 3,8 3,4 4,1 4 7,7 5,5 5,6 2
300 658
1 081 2 507
Stockholm 6,5 1,5 5,1 5,0 9 5,5 9,4 7,9 4
600 1 072 2 799 5 975
Summa 2,6 4,1 4,4 7,1 8,2 6,9 8
000 2 158 4 620 10 056
Källa: Domstolsverkets årsredovisning, 2008, tabell 61.
Asylmål rörande ensamkommande barn
Domstolarnas verksamhetsmål för asylmål rörande ensamkommande barn var för 2008 att dessa skulle ha en medianomloppstid om högst 2,5 månader. År 2006 avgjorde migrationsdomstolarna sammanlagt 40 asylmål rörande ensamkommande barn. År 2007 avgjordes 35 sådana mål och 2008 179 mål. Medianåldern på avgjorda mål var 2006 3,1 månader, men sjönk under 2007 till 2,4 månader. År 2008 ökade medianåldern något till 2,7 månader.
Tabell 6.7 Länsrätter – enskilda domstolars måluppfyllelse asylmål, ensamkommande barn
Asylmål ensamkommande barn
Median 75 percentilen Avgjorda mål
Mål Resultat Mål Resultat Mål Resultat
Domstol 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 Göteborg 2,5 4,1 2,3 2,4 5 6,0 4,6 3,5 20 17 15 53 Skåne 2 1,5 2,3 3,0 2 2,5 2,5 4,2 20 8 6 49 Stockholm 2,5 2,6 2,6 2,7 4 5,0 4,4 4,6 15 15 13 77
Summa 3,1 2,4 2,7 5,0 3,8 3,8 55 40 34 179
Källa: Domstolsverkets årsredovisning, 2008, tabell 61.
Verkställighetsmål
Verkställighetsmålen, dvs. mål om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, ska enligt domstolarnas mål ha en medianålder om högst en månad.
År 2006 avgjorde migrationsdomstolarna drygt 620 verkställighetsmål. År 2007 ökade antalet avgjorda verkställighetsmål till drygt 2 300, men sjönk åter under 2008 till knappt 1 400. Medianåldern på de avgjorda målen var i det närmaste konstant under de tre åren – 0,3 månader år 2006 och 0,4 månader de två följande åren.
Tabell 6.8 Länsrätter – enskilda domstolars måluppfyllelse verkställighetsmål
Verkställig hetsmål
Median 75 percentilen Avgjorda mål
Mål Resultat Mål Resultat Mål Resultat
Domstol 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 Göteborg 0,5 0,3 0,5 0,6 1 0,7 1,0 1,1 900 231 754 391 Skåne län 1 0,3 0,5 0,3 1 0,8 1,1 0,8 400 150 444 413 Stockholm 1 0,3 0,3 0,2 2 0,7 0,7 0,6 1 400 241 1 148 583
Summa 0,3 0,4 0,4 0,7 0,9 0,9 2 700 622 2 346 1 387
Källa: Domstolsverkets årsredovisning, 2008, tabell 61.
6.2.2. Migrationsöverdomstolen
För 2006 beslutade regeringen om fem olika tidsmål för Migrationsöverdomstolens handläggning av överklagade mål. Två av dessa gällde dispensfrågan och tre mål som beviljats prövningstillstånd. För dispensfrågan skulle medianomloppstiden för avlägsnandemål vara högst två månader och för verkställighetsmål högst en månad. Medianomloppstiden för mål som beviljats prövningstillstånd skulle för avlägsnandemål vara högst fem månader, för avlägsnandemål rörande ensamkommande barn högst tre månader och för verkställighetsmål högst tre månader.
År 2007 angavs verksamhetsmålen i Sveriges domstolar på ett nytt sätt och för Migrationsöverdomstolens del föreskrivs endast att medianåldern för avgjorda mål inte skulle överstiga två månader. Samma mål gällde för 2008.
Asylmål
Migrationsöverdomstolen fick fram till den 31 december 2006 in 1 360 mål, varav 700 asylmål. Under perioden avgjordes cirka 800 mål, varav drygt 400 asylmål. Vid dimensioneringen av Migrationsöverdomstolen förutsattes att 12 950 mål skulle komma in per år, varav 7 290 asylmål. Överklagandefrekvensen var således betydligt lägre än den förväntade. Medianåldern på samtliga avgjorda mål var 0,7 månader och på asylmålen 0,9 månader.
År 2007 kom det till Migrationsöverdomstolen in drygt 4 800 mål, varav drygt 2 200 asylmål. Det verkliga antalet inkomna mål var fortfarande betydligt lägre än det förväntade. Under året avgjordes knappt 4 400 mål, varav drygt 1 900 asylmål. Medianåldern för avgjorda mål totalt var 1,4 månader. Medianåldern på de avgjorda asylmålen var två månader.
År 2008 ökade målinströmningen kraftigt till totalt nästan 8 600 mål. Drygt 5 700 av dessa var asylmål. Migrationsöverdomstolen avgjorde samma år knappt 8 300 mål, varav drygt 5 300 asylmål. Medianåldern på avgjorda mål var totalt 1,2 månader och 1,5 månader för asylmålen.
Asylmål rörande ensamkommande barn
Under reformens första år fick Migrationsöverdomstolen in 22 överklagade asylmål rörande ensamkommande barn och avgjorde 12 sådana mål. Medianomloppstiden för de avgjorda målen var 0,9 månader. År 2007 kom det in 16 asylmål rörande ensamkommande barn och avgjordes 22 mål. År 2008 ökade både inkomna och avgjorda mål till 87 respektive 67. Medianomloppstiderna för de avgjorda målen ökade under 2007 till 1,9 månader, men sjönk under 2008 till 1,2 månader.
Verkställighetsmål
År 2006 kom det in cirka 220 överklaganden i verkställighetsmål till Migrationsöverdomstolen. 180 verkställighetsmål avgjordes under året och medianomloppstiden för dessa var 0,3 månader.
År 2007 ökade antalet inkomna verkställighetsmål kraftigt i Migrationsöverdomstolen till knappt 1 100, men sjönk återigen under 2008 till nästan 570. Antalet avgjorda mål varierade på motsvarande sätt från knappt 1 100 år 2007 till nästan 600 år 2008. Medianomloppstiderna var dessa år 0,7 respektive 0,6 månader.
Tabell 6.9 Kammarrätten i Stockholm – måluppfyllelse av migrationsmål
Kammarrätten i Stockholm
Median 75 percentilen Avgjorda mål
Mål Resultat Mål Resultat Mål Resultat
Migrationsmål 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 Asylmål 2 0,9 2 1,5 4 1,5 3,2 2,4 2 900 402 1 942 5 310 Asylmål, ensamkommande barn
2 0,9 1,9 1,2 4 1,6 3,4 1,8 30 12 22 66
Verkställighetsmål 2 0,3 0,7 0,6 4 0,5 1 0,9 1 600 181 1 084 598
Totalt migrationsmål
2 0,7 1,4 1,2 4 1,3 2,6 2,3 6 500 825
4 398 8 239
Källa: Domstolsverkets årsredovisning 2008, tabell 74.
6.3. Överväganden
Bedömning: Migrationsverket har inte kunnat nå de uppsatta
verksamhetsmålen för avgörande av asylmål eller överklagade ärenden. Ärenden om verkställighetshinder prövas alltid skyndsamt om verkställigheten är nära förstående. I övrigt handläggs dessa ärenden inom relativt kort tid. Ett pågående projekt inom Migrationsverket syftar till att korta handläggningstiderna för asylmål, men kan också komma att påverka de ärenden som handläggs på förvaltningsprocessenheterna.
De tre migrationsdomstolarna har nått regeringens verksamhetsmål och i huvudsak även sina egna mål för handläggningstiderna. Migrationsöverdomstolen har nått både regeringens och sina egna mål för medianomloppstider.
De tidsmål som har satts upp för Migrationsverket och domstolarna utgår från principen att långa handläggningstider ska undvikas i så stor utsträckning som möjligt. En lång väntan på ett besked i fråga om uppehållstillstånd är inhumant i sig och innebär att den som senare kanske måste återvända till sitt hemland redan har hunnit rota sig i Sverige. Det försvårar återvändandeprocessen och gör att trovärdigheten i asylsystemet kan ifrågasättas. Kravet på korta handläggningstider får å andra sidan inte leda till att rättssäkerheten sätts åt sidan. Migrationsverket och domstolarna måste ges möjligheter att fatta välgrundade beslut och hänsyn måste tas till den tid det tar att på ett tillfredsställande sätt utreda varje ärende. De tidsmål som har satts upp grundas på en avvägning mellan dessa krav på rättssäkerhet och effektivitet.
Migrationsverket har hittills inte kunnat uppfylla de tidsmål som har satts upp för asylmålen. Under år 2006 avgjordes endast 59 procent av asylärendena inom sex månader. År 2007 var det 53 procent av ärendena som avgjordes inom den tiden och 2008 var andelen 31 procent. Som förklaring till den bristande måluppfyllelsen nämns i årsredovisningarna framför allt det ökade antalet asylsökande. Det förhållandet att en ny organisation har byggts upp med anledning av reformen har naturligtvis också tagit tid och verkets personal har behövt lära sig nya regler och rutiner. Migrationsverket har också framhållit att praxis har utvecklats på ett sådant sätt att det har ställt krav på en mer omsorgsfull utredning och noggrannare motiveringar. Ett ökat inslag av
muntlighet i handläggningen har tagit mer tid och en viss brist på offentliga biträden nämns som andra förklaringar till den bristande måluppfyllelsen. Det förhållandet att den personal som arbetar som processförare vid något tillfälle har avdelats för att ta hand om asylärenden har givetvis inneburit att dessa ärenden har påskyndats mer än vad som annars skulle ha blivit fallet, men har samtidigt fått till följd att handläggningstiden för överklagade mål har förlängts. Under senare tid har Migrationsverket prioriterat de allra äldsta ärendena, vilket inledningsvis har förlängt den genomsnittliga handläggningstiden, men på sikt bör kunna leda till att tiderna kortas. Migrationsverket kommer också att under 2009 inleda ett projekt i syfte att kraftigt minska väntetiderna i asylprocessen. Utfallet av projektet får avvaktas innan ytterligare slutsatser kan dras såvitt gäller effektiviteten i asylprocessen.
Migrationsverket har inte heller när det gäller hanteringen av överklaganden kunnat nå de uppsatta tidsmålen. Under 2007 var det bara 47 procent av de överklagade ärendena som omprövades eller överlämnades inom en vecka. En avsevärd förbättring skedde visserligen under det året, men vid utgången av 2008 hade endast 41 procent av ärendena avgjorts inom en vecka. Detta får ses mot bakgrund av att antalet överklaganden det senaste året hade ökat till nästan det dubbla och sammanlagt uppgick till nästan 17 200. En avgörande faktor för Migrationsverkets möjligheter att fortsättningsvis avgöra överklagandeärenden i tid kan vara att förvaltningsprocessenheternas personal inte, som under 2007 och 2008, används för att handlägga och avgöra asylmål. Även när det gäller hanteringen av överklagade ärenden kan Migrationsverkets projekt för en snabbare asylhandläggning komma att påverka det framtida resultatet. På vilket sätt och i vilken utsträckning är emellertid ännu inte klart.
Såvitt gäller prövning av hinder mot verkställighet har Migrationsverket i förhållandevis stor utsträckning kunnat meddela beslut inom en månad. År 2006 avgjordes 69 procent av verkställighetsärendena inom en månad. Under 2007 var det 63 procent och under 2008 70 procent av ärendena som avgjordes inom samma tid och det trots att antalet avgjorda ärenden varje år var dubbelt så stort som under 2006. Även när det gäller dessa ärenden kan det planerade projektet eventuellt bidra till ett förbättrat resultat.
Beträffande migrationsdomstolarna kan det konstateras att de under reformens första år inte fick in på långt när så många mål
som man hade räknat med. I stället för beräknade 17 500 mål kom det in sammanlagt 6 650 mål. Antalet inkomna asylmål var 2 150 i stället för beräknade 8 100. Inte heller antalet mål överlämnade från Utlänningsnämnden blev så stort som det hade befarats. Drygt 3 000 mål överlämnades från Utlänningsnämnden till domstolarna i stället för beräknade dryga 7 600. Det fanns alltså en överkapacitet i organisationerna under 2006. Samtidigt var det för så gott som samtliga domare fråga om ett helt nytt rättsområde. Många föredragande var också nya på området och hade aldrig arbetat i domstol. För alla inblandade krävdes både utbildning och tid att sätta sig in i de nya frågorna. En helt ny organisation hade byggts upp och nya rutiner måste skapas. Med den konstaterade överkapaciteten kunde domstolarna ändå avgöra drygt 5 900 mål, varav 2 000 asylmål, och hålla de uppsatta tidsmålen för i stort sett samtliga måltyper. Det var endast tidsmålet för ensamkommande barn som inte uppnåddes av samtliga domstolar.
Under 2007 ökade antalet inkommande mål, men var fortfarande lägre än förväntat. Totalt kom det in nästan 16 000 mål, varav drygt 6 200 asylmål. Det förväntade antalet mål var 17 500, varav 8 100 asylmål. I huvudsak klarade man verksamhetsmålen även detta år. Drygt 13 700 mål avgjordes, varav ungefär 4 600 asylmål. Domstolarna klarade regeringens verksamhetsmål för handläggningstiderna och i huvudsak även sina egna mål.
År 2008 ökade antalet inkomna mål ytterligare till drygt 22 700, vilket översteg det förväntade antalet med cirka 5 000 mål. Antalet inkomna asylmål ökade också, till nästan 14 000, vilket kan jämföras med förväntade 8 100. Samtidigt ökade avverkningstakten i migrationsdomstolarna som totalt avgjorde nästan 19 300 mål, varav knappt 11 000 asylmål. Medianomloppstiden för asylmål var 4,4 månader. För de 179 avgjorda asylmålen rörande ensamkommande barn var medianomloppstiden 2,7 månader och för verkställighetsärenden 0,4 månader. Migrationsdomstolarna klarade regeringens verksamhetsmål för handläggningstiderna (medianomloppstid 3,6 månader) och i allt väsentligt även sina egna. Det var endast beträffande asylmål med ensamkommande barn som handläggningstiderna överskreds, vilket kan förklaras av att antalet avgjorda mål femdubblades jämfört med föregående år. Totalt är dessa mål dessutom alltjämt så få att redan en fördröjning i några mål ger ett förhållandevis kraftigt utslag på medianomloppstiden.
För Migrationsöverdomstolens del hade man räknat med att knappt 13 000 mål skulle komma in per år, varav ungefär 7 300
asylmål. Överklagandefrekvensen visade sig emellertid bli betydligt lägre än förväntat. Det första året fick Migrationsöverdomstolen bara in 1 360 mål, varav 700 asylmål. År 2007 kom det in drygt 4 800 mål, varav drygt 2 200 asylmål. År 2008 ökade målinströmningen kraftigt och Migrationsöverdomstolen fick in drygt 8 600 mål, varav drygt 5 700 asylmål. Även avgörandetakten har ökat. Under det första verksamhetsåret avgjorde Migrationsöverdomstolen cirka 800 mål. Under 2007 ökade antalet avgjorda mål till cirka 4 400 och 2008 avgjordes drygt 8 300 mål. Migrationsöverdomstolen har uppfyllt både regeringens verksamhetsmål och de mål för medianomloppstider som domstolen själv har satt upp.
Domstolarnas möjligheter att nå de uppsatta tidsmålen torde främst ha att göra med den stora variationen i antalet inkomna mål. Den beror i sin tur på variationen i flyktingströmmarna över världen. En ytterligare förklaring kan sökas i domstolarnas inre organisation, men även Migrationsverkets organisation och prioritering påverkar domstolarnas arbete. Domstolarna har erfarit att Migrationsverket stundtals prioriterar en viss typ av ärenden, med påföljd att det kommer in en stor mängd överklaganden beträffande dessa ärenden under en kortare tidsperiod. Beroende på måltyp kan det leda till att behovet av muntliga förhandlingar ökar eller minskar under olika perioder, vilket i sin tur kan leda till att avgörandena fördröjs i väntan på att en muntlig förhandling ska kunna sättas ut. Om Migrationsverket omdisponerar sina personalresurser och, vilket har hänt, låter processförarna handlägga asylärenden, kan det få till följd att överklaganden inte överlämnas allteftersom de kommer in till Migrationsverket. I stället kan en stor mängd överklaganden komma in på en gång, långt senare än den vecka som har satts upp som tidsmål för Migrationsverkets överlämnande av ärenden till domstolarna. Detta leder självfallet också till svårigheter för domstolarna att planera sin verksamhet och att nå upp till tidsmålen. Parternas sätt att föra processen har också betydelse för domstolens möjligheter att avgöra målen i tid. Sett ur domstolarnas synvinkel är det angeläget att parterna kommer in med yttranden i tid, att ramen för processen är klar på ett tidigt stadium och att nya påståenden och invändningar inte kommer upp vid den muntliga förhandlingen eller i mycket nära anslutning till denna.
För att domstolarna ska kunna klara en ökad tillströmning av mål måste organisationerna fungera optimalt. Det pågår ett arbete på domstolarna med att finna organisationsformer och arbetssätt
som ska kunna möta fluktuationerna i måltillströmningen och de nu ökade balanserna. Organisationsfrågorna tas emellertid upp i ett annat avsnitt av betänkandet och berörs därför inte närmare här.
Sammanfattningsvis kan man konstatera att domstolarna har nått de uppsatta verksamhetsmålen och att dessa, såvitt nu kan bedömas, synes vara rimliga både med hänsyn till kraven på rättssäkerhet och skyndsamhet i handläggningen.
7. Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m.
Ett av målen med den nya instans- och processordning var att tyngdpunkten i asylprocessen, liksom inom andra rättsområden, ska ligga i första instans. En första förutsättning för att man ska kunna uppnå detta är att alla relevanta omständigheter i ett ärende och alla dokument och annan bevisning läggs fram redan inför prövningen i Migrationsverket. Regeringen framhöll i förarbetena hur viktigt det är för den enskilde att Migrationsverket får möjlighet att göra prövningen på ett så komplett beslutsunderlag som möjligt (prop. 2004/05:170 s. 153). Om inte alla omständigheter har prövats av Migrationsverket, kan den sökande gå miste om en överprövning i dess rätta mening. Ett beslut som baseras på ett fullständigt beslutsunderlag underlättar också utformandet av ett överklagande och ökar möjligheterna för att överinstansen ska kunna pröva överklagandet i rimlig tid.
Frågan är nu om tyngdpunkten i asylprocessen har kommit att ligga i första instans och om Migrationsverket under den inledande utredningsfasen lyckas klarlägga alla relevanta sakförhållanden. Dessa frågor belyses i det här avsnittet. I samband med det uppmärksammas också frågan om hur verkets uppgift att vara central utlänningsmyndighet har påverkats av den nya instans- och processordningen.
7.1. Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans
7.1.1. Migrationsverkets arbetssätt
För att tyngdpunkten i asylprövningen ska komma att ligga hos Migrationsverket krävs att verket arbetar med asylprövningarna på ett sådant sätt att det underlättar en så fullständig utredning som möjligt. Migrationsverket har under åren på olika sätt förändrat sina rutiner i sin strävan att svara mot de förväntningar som ställs på verket. År 2002 påbörjade verket således en försöksverksamhet med förändrad handläggningsform i asylärenden, den s.k. modellverksamheten (prop. 2004/05:170 s. 150–151). Modellen, som från 2005 gällde hanteringen av alla asylärenden, byggde på att handläggningen skulle präglas av större öppenhet än tidigare och inriktas mot att asylärendet skulle bli fullständigt utrett redan vid den första prövningen. Den skriftliga förberedelsen skulle utnyttjas så att den muntliga handläggningen blev mer effektiv. Den information som verket avsåg att lägga till grund för beslutet skulle redovisas för den sökande på ett så tidigt stadium att sökanden kunde bemöta den. Vidare skulle ett offentligt biträde förordnas efter den inledande utredningen, om det bedömdes finnas en risk för att sökanden skulle avvisas eller utvisas. Migrationsverket avsåg att genom det nya arbetssättet öka rättssäkerheten i asylprövningen och koncentrera tyngdpunkten till första instans.
I propositionen med förslag till ny utlänningslag uttalade sig regeringen om Migrationsverkets arbetsmodell och framhöll hur viktigt det är att ett ärende är tillräckligt utrett när det prövas av verket. Sökanden och Migrationsverket har enligt regeringen ett delat ansvar för detta, på så sätt att sökanden ska presentera sina yrkanden, grunder och bevis samtidigt som Migrationsverket i egenskap av förvaltningsmyndighet har ett utredningsansvar och ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Enligt regeringens bedömning i propositionen fanns det då skäl för Migrationsverket att göra ytterligare ansträngningar för att effektivisera handläggningen och koncentrera prövningen av utlänningsärenden till första instans (prop. s. 155–156).
Därefter har Migrationsverket fortlöpande utvecklat formerna för asylprövningen och ärendena handläggs för närvarande enligt följande. När ett ärende kommer in från ansökningsenheten till asylprövningsenheten gör verket en första bedömning av om ett offentligt biträde ska förordnas. I majoriteten av alla ärenden
förordnas ett biträde, som uppmanas komma in med uppgift om sökandens yrkanden, grunderna för dessa yrkanden samt den skriftliga bevisning som åberopas.
När biträdets skrift har kommit in går Migrationsverket igenom ärendet för att se om en muntlig handläggning behövs eller om ärendet kan avgöras på det skriftliga underlaget. Så är typiskt sett fallet om det redan av handlingarna framgår att sökanden ska beviljas asyl. Muntlig handläggning anses inte heller behövas om ansökningsenheten har gjort en fördjupad asylutredning och verket därefter anser att det finns grund för att med stöd av 8 kap. 6 § utlänningslagen besluta om avvisning med omedelbar verkställighet.
Om ärendet inte kan avgöras enbart på det skriftliga materialet, kan antingen en muntlig genomgång eller en muntlig komplettering förekomma. Endast ett mindre antal, mer komplicerade ärenden avgörs efter en muntlig genomgång där en handläggare och en beslutsfattare är närvarande. Det är ofta fråga om fall där sökanden har gjort gällande att han eller hon är förföljd av myndigheterna i hemlandet och där det är känt att sådan förföljelse förekommer i landet. Det kan vara ostridigt att sökandens asylskäl är tillräckliga, men i stället är det sökandens trovärdighet som är ifrågasatt. Muntlig genomgång kan också förekomma i ärenden där det är svårt att utreda sökandens medborgarskap eller hemvist, t.ex. när sökanden har sitt ursprung i före detta Sovjetunionen eller är statslös palestinier.
I övriga ärenden ges den muntliga handläggningen formen av en komplettering där antingen en handläggare eller en beslutsfattare är närvarande. Detta handläggningssätt används i de ärenden där beslutsunderlaget i och för sig är tillräckligt, men muntlig handläggning krävs av formella skäl. Muntlig komplettering förekommer också i mindre komplicerade ärenden och utnyttjas för att exempelvis få fram uppgifter som saknas i biträdets inlaga eller för att reda ut mindre oklarheter eller enklare trovärdighetsaspekter.
Under 2008 pågick inom Migrationsverket ett antal projekt som syftade till en bättre och snabbare asylutredning och i december samma år lämnades en rapport med förslag till olika förändringar. För närvarande bedrivs ett pilotprojekt i Göteborg med anledning av de förslag som lämnades och en fortsatt utveckling och förbättring av verkets arbetsformer kan därför förutses.
7.1.2. Statistik
Ett tecken på om tyngdpunkten i asylprocessen har kommit att ligga hos Migrationsverket kan vara i vilken utsträckning verkets beslut överklagas och om domstolarna i så fall ändrar Migrationsverkets beslut. Här redovisas därför viss statistik som visar överklagandefrekvensen i asylmål och i vilken utsträckning ett överklagande leder till ändring, dvs. bifall till sökandens begäran. Man bör lägga märke till att statistiken inte gör det möjligt att följa ett ärende hos Migrationsverket genom instanserna. Det går visserligen att utläsa hur många beslut som har överklagats ett visst år, men inte hur många av just dessa ärenden som har ändrats vid omprövning eller efter domstolens prövning. Däremot kan man se ändringsfrekvensen för de överklaganden som totalt kom in eller avgjordes under en viss period.
År 2007 avslog Migrationsverkets asylprövningsenheter ansökan om uppehållstillstånd i drygt 8 800 ärenden. Ungefär 8 000 eller 90 procent av dessa beslut överklagades. Migrationsverket avgjorde samma år knappt 8 300 överklaganden genom att antingen avvisa överklagandet som för sent inkommet, ändra beslutet genom omprövning eller överlämna överklagandet till migrationsdomstolen. Av de 8 300 avgjorda ärendena ändrades nio beslut genom omprövning. I tio procent av de ärenden som avgjordes av migrationsdomstolarna under året, fick sökanden bifall till sitt överklagande.
År 2008 fattade Migrationsverket drygt 18 300 avslagsbeslut i asylärenden. I cirka 17 100 av dessa ärenden eller 93 procent kom det in ett överklagande. Samma år avgjorde verkets förvaltningsprocessenheter knappt 16 700 överklaganden och ändrade vid omprövning beslutet i 16 ärenden. I sju procent av de ärenden som avgjordes av domstolarna fick sökanden bifall till överklagandet.
7.1.3. Synpunkter från domstolarna m.fl.
När det gäller frågan om Migrationsverket lyckas klarlägga alla relevanta omständigheter under handläggningen i verket har domarna vid migrationsdomstolarna förklarat att de allmänt sett tycker att utredningen är bra. Någon domare har särskilt framhållit att det knappast går att med säkerhet klarlägga frågan om sökandens identitet och medborgarskap, men att Migrationsverket
gör vad som rimligen kan begäras. Andra domare har i stället påpekat att Migrationsverket, med hänvisning till att bevisbördan ligger hos sökanden, inte alltid gör de språkanalyser eller äkthetskontroller av åberopade handlingar som för domstolen framstår som befogade. Domarna anser att Migrationsverket i sådana fall på något sätt, gärna i beslutet, borde förklara varför de avstår från vissa utredningsåtgärder.
Av domarnas uppgifter framgår vidare att Migrationsverket ibland kompletterar den tidigare utredningen med nya uppgifter i domstolen eller ger in handlingar vid eller i omedelbar anslutning till den muntliga förhandlingen. Normalt är dock utredningen densamma i domstolen som vid verket. Kompletterande frågor förekommer emellertid under förhandlingarna. Det har påpekats att utredningen vid Migrationsverket inte sällan till stor del handlar om sökandens identitet och om dennes resväg, medan asylberättelsen ägnas mindre uppmärksamhet. Det får till följd att sökanden i domstolen kommer att lämna en mycket mer utförlig berättelse om asylskälen, med påföljd att tyngdpunkten i prövningen förskjuts.
Från domarhåll har också framhållits vikten av att sökanden får del av protokollet från den muntliga genomgången vid Migrationsverket och också får tillfälle att framföra synpunkter på vad som har antecknats. Man har nämnt att Migrationsverket borde kunna läsa upp protokollet för sökanden och i vart fall kommunicera det med biträdet. Enligt uppgift från domarna sker inte detta alltid och i vart fall inte alltid på ett sådant sätt att man kan bortse från ett påstående från sökanden om att han eller hon inte har sagt det som har antecknats. Det har också framförts att Migrationsverket inte alltid lämnar över den landinformation som sedan läggs till grund för beslutet.
De offentliga biträdena har framhållit att processen hos Migrationsverket är en enpartsprocess och att verkets roll är att vara både utredare, beslutsfattare, förvarstagare och verkställare. Redan av det skälet är det svårt att påstå att processen har sin tyngdpunkt i första instans. Till det kommer att det är först i migrationsdomstolarna som muntlig bevisning förekommer. Sådan bevisning kan ha stor betydelse både för att styrka sökandens identitet och hans eller hennes asylberättelse. Det är visserligen möjligt att med stöd av 13 kap. 4 § utlänningslagen höra andra personer än sökanden vid muntlig handläggning i Migrationsverket, men de tillfrågade advokaterna har bara varit med om det vid enstaka
tillfällen. Biträdena har väckt frågan om bestämmelsen inte borde utnyttjas i större utsträckning för att tyngdpunkten i processen verkligen ska komma att ligga i Migrationsverket.
Enligt biträdenas uppfattning kunde Migrationsverket kontrollera sökandenas identitet bättre. Handlingar översätts inte i den omfattning som biträdena anser behövs och äkthetskontroller och språkanalyser förekommer inte heller tillräckligt ofta. Det har också påpekats att Migrationsverket inte alltid lämnar över allt det material som sedan läggs till grund för avgörandet och att ärenden har återförvisats till verket med anledning av detta. Biträdena har understrukit att det är avgörande för en korrekt process i Migrationsverket att sökanden får klart för sig vilket material Migrationsverket har tillgång till. Även landinformation bör enligt biträdena lämnas över på ett sätt som gör det klart vad Migrationsverket kommer att beakta. Det har hänt att handläggaren förklarar för biträdet att han eller hon anser att allt material i Lifos är processmaterial. I andra fall har handläggaren överlämnat ett antal rapporter, utan att precisera vad som kan vara relevant i rapporterna, eller presenterat en lista på de dokument i Lifos som kan ha intresse i ärendet. Samtliga dessa metoder leder till att biträdet får svårt att veta vad som bör bemötas i ärendet.
Motsvarande problem uppkommer om Migrationsverket under handläggningen inte gör klart för biträdet vad det är som är tvistigt och vad verket menar är ostridigt. Biträdena har påpekat att de behöver få tydliga besked om detta för att kunna koncentrera sin framställning till de relevanta frågorna och ta fram bevisning i just de delar där det behövs. Det gör processen både snabbare och billigare och minskar risken för kompletteringar i samband med ett eventuellt överklagande.
Ytterligare en omständighet som har framhållits av biträdena hänger ihop med hur Migrationsverket utformar sina beslut. Om verket anser att de skäl sökanden anför inte är tillräckliga för uppehållstillstånd, brukar verket som regel avslå bara på den grunden och inte uttala sig om trovärdigheten hos sökanden. I migrationsdomstolen kan frågan om trovärdigheten emellertid ändå bli aktuell, antingen av det skälet att sökanden har åberopat någon ny bevisning eller för att verkets processförare av annat skäl gör invändning om bristande trovärdighet. I det läget kommer sökanden bara att få trovärdighetsfrågan prövad i en instans om migrationsdomstolen inte väljer att återförvisa målet till verket. Liknande problem kan uppkomma även i andra mål än asylmål där
Migrationsverket har avslagit ansökan med hänvisning till en åberopad omständighet, men inte tagit ställning till andra omständigheter som i domstolen åberopas av processföraren som skäl för avslag.
Processförarna vid Migrationsverkets verksamhetsområde förvaltningsprocess är i huvudsak nöjda med de utredningar som prövningsenheterna gör. Några processförarare har dock sagt att identitetsfrågan inte alltid är tillfredsställande utredd enligt deras uppfattning och att språkanalyser och äkthetskontroller skulle kunna förekomma i större omfattning. Även i övrigt kan processförarna få anledning att komplettera utredningen med t.ex. länderinformation eller andra upplysningar. Frågan om sökandens trovärdighet kan också behöva belysas, bl.a. genom frågor vid den muntliga förhandlingen. De kompletteringar som kan bli nödvändiga efter ett överklagandet beror emellertid inte bara på brister i den ursprungliga utredningen, utan också på att sökanden åberopar nya omständigheter i överklagandet. Flera processförare har dock sagt att processen skulle underlättas om sökanden fick besked i fråga om trovärdighet och tillförlitlighet redan i Migrationsverkets beslut.
Deltagarna i referensgruppen har bl.a. lyft fram det förhållandet att många av de duktiga och erfarna beslutsfattarna har lämnat sina uppgifter på prövningsenheterna och gått över till förvaltningsprocessenheterna, viket i sin tur har lett till att asylprövningsenheterna har blivit av med kunnig och van personal. Referensgruppen har med anledning av detta påpekat vikten av att alla nyanställda får en gedigen utbildning i asylrätt. Behovet av barnkompetens har framhållits, både vad gäller ensamkommande barn och barn i familj. Deltagarna menar att barns asylskäl inte alltid utreds på ett tillfredsställande sätt och att barnperspektivet inte heller beaktas fullt ut, vilket riskerar att förskjuta tyngdpunkten i processen.
7.1.4. Överväganden
Bedömning: Tyngdpunkten i asylprövningen har i den nya
instans- och processordningen i huvudsak kommit att ligga hos Migrationsverket. I den mån nya omständigheter eller bevis åberopas efter ett överklagande, riskerar det att leda till att processen förskjuts till domstolen. Migrationsverket bör därför fortsätta att utveckla arbetet på asylprövningsenheterna på ett sådant sätt att tyngdpunkten i asylprövningen i ännu större utsträckning kommer att ligga hos verket.
Frågan om tyngdpunkten i asylprövningen har kommit att ligga i första instans är som regeringen tidigare har framhållit av central betydelse för den enskilde. Om beslutsunderlaget hos Migrationsverket inte är komplett och alla omständigheter således inte har prövats hos verket, finns det risk för att migrationsdomstolens handläggning inte leder till någon egentlig överprövning av verkets beslut. I stället kan domstolens prövning komma att omfatta sådana nya omständigheter som inte tidigare har varit föremål för bedömning. Eftersom migrationsdomstolen i praktiken är sista instans kommer sökanden under sådana förhållanden att gå miste om den tvåinstansprövning som var avsikten med reformen. Det är därför angeläget att Migrationsverkets arbetssätt är utformat så att det i största möjliga utsträckning garanterar att ärendena avgörs på ett komplett underlag.
Av de statistiska uppgifterna framgår att drygt 90 procent av alla beslut om utvisning eller avvisning överklagas. Näst intill alla avslagsbeslut kommer således under domstolarnas prövning, vilket kan tyckas tala för att den faktiska tyngdpunkten i asylprövningen ligger i domstolarna. I motsatt riktning talar det förhållandet att domstolarna oftast har samma material att pröva som Migrationsverket och att det endast är i högst en tiondel av målen som migrationsdomstolarna ändrar utgången och bifaller en asylansökan. Mot bakgrund av den låga ändringsfrekvensen torde man kunna dra slutsatsen att benägenheten att överklaga knappast styrs av möjligheten till framgång. Snarare torde överklagandefrekvensen bero på att målen gäller mycket viktiga och känsliga frågor och att utgången är av stor personlig betydelse för sökanden, som därför är beredd att pröva varje utväg. Man får därför sannolikt räkna med att ett mycket stort antal asylbeslut alltid
kommer att överklagas till domstolarna, oavsett hur väl underbyggda besluten är. Det stora antalet överklaganden berättigar enligt min mening inte till slutsatsen att tyngdpunkten i asylprocessen har förskjutits från Migrationsverket till domstolarna. Det förhållandet att det endast är ett litet antal beslut som ändras talar i stället i motsatt riktning.
När det gäller frågan om Migrationsverket vid sin prövning av ett asylärende lyckas klarlägga alla relevanta omständigheter går åsikterna hos domarna och processförarna något isär. Domarna är i huvudsak nöjda med den utredning som presenteras i det överklagade beslutet, även om de också pekar på vissa brister i utredningshänseende. Processförarna tycker visserligen också att asylutredningarna i allt väsentligt är tillfredsställande, men har ändå haft fler synpunkter än domarna och sagt att de ibland behöver komplettera utredningarna eller peka på brister i sökandens trovärdighet. Det förhållandet att processförarna har mer synpunkter på asylhandläggningen än domarna kan framstå som något överraskande. Många processförare har emellertid lång erfarenhet från Migrationsverket och det torde vara mot bakgrund av den som de ser att mer kunde ha gjorts i utredningshänseende eller att fler omständigheter kunde ha lyfts fram i beslutet. Även om domarna och processförarna alltså inte har riktigt samma uppfattning om kvaliteten på asylbesluten, torde man ändå kunna dra slutsatsen att besluten som regel håller en godtagbar standard, men att det också finns mål där utredningen i olika hänseenden behöver kompletteras.
Den har således framkommit att Migrationsverket ibland redovisar en annan inställning i domstolen i förhållande till vad som framgår av beslutet eller kompletterar materialet i asylutredningen på något sätt. Ett särskilt problem är när Migrationsverket i det överklagade beslutet inte har tagit ställning till trovärdighetsfrågan utan avslagit ansökan på den grunden att sökandens uppgifter inte är tillräckliga för asyl. I sådana fall förekommer det att processförarna ser sig föranlåtna att ta upp trovärdighetsfrågan, antingen för att processen har kommit i ett annat läge eller för att sökanden har tillfört målet något nytt. Om frågan om sökandens trovärdighet prövas först i domstolen går sökanden miste om den tvåinstansprövning som varit tanken med reformen. Sett ur den synvinkeln skulle det vara bra om Migrationsverket prövade sökandens trovärdighet även i de fall ansökan avslås på andra grunder. Det skulle emellertid innebära att Migrationsverket måste
pröva mer än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet. Frågan är om problemet i stället kan lösas genom att domstolarna i förekommande fall återförvisar mål till Migrationsverket för ny prövning.
Vid kontakter med domstolarna har det kommit fram att domarna inte sällan avstår från möjligheten till återförvisning och i stället prövar ett mål, även om nya omständigheter eller ny bevisning har åberopats. Det får ses mot bakgrund bl.a. av Migrationsöverdomstolens uttalanden i rättsfallet MIG 2007:31. I rättsfallet uttalade Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen inte borde ha återförvisat ett mål med anledning av att nya omständigheter hade åberopats, eftersom det skulle gå stick i stäv med tanken att förfarandet genom domstolsreformen skulle bli snabbare. I stället ansåg Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen borde ha sett till att antingen själv genomföra den utredning som behövdes eller anvisa parterna att göra det. Med hänsyn till dessa uttalanden synes domstolarna således pröva ett mål även om något nytt har tillkommit, under förutsättning att det går att få till stånd en tillfredsställande utredning. I vissa fall kan återförvisning ändå förekomma, särskilt om sökanden enligt domarens bedömning bör få saken prövad i två instanser. Om sökanden i alla lägen ska få möjlighet att få både sin trovärdighet och tillräckligheten av åberopade asylskäl prövade i två instanser torde det krävas att Migrationsverket, trots det merarbete det innebär, prövar detta i samtliga ärenden. Enligt min bedömning är det emellertid inte rimligt att kräva en sådan utredningsskyldighet i samtliga ärenden. Det måste finnas fall då det framstår som så klart att de åberopade skälen för asyl inte är tillräckliga att det ter sig överflödigt att dessutom pröva sökandens trovärdighet. Vad domarna och processförarna har rapporterat visar dock att det kan finnas anledning för Migrationsverket att i större utsträckning pröva trovärdighetsfrågan i fall då verket gör bedömningen att de åberopade asylskälen inte är tillräckliga. I annat fall riskerar man att tyngdpunkten i prövningen förskjuts till domstolarna.
Det har vidare framförts, fram för allt från de offentliga biträdena, att processförarna någon gång redovisar en annan inställning i olika sakfrågor än som framgår av det överklagade beslutet. Det kan t.ex. vara fråga om en handling vars äkthet tidigare inte har bestritts, men som processföraren i domstolen reagerar mot. Ett annat exempel är att processföraren gör invändning i delar som inte tidigare har ifrågasatts av verket i det
överklagade beslutet. Sett från sökandens synpunkt är det naturligtvis inte bra att Migrationsverkets asylprövningsenhet och dess förvaltningsprocessenhet inte har en enhetlig uppfattning i olika frågor. Det är också problematiskt för sökanden om verket inte från början klargör samtliga skäl till att man motsätter sig ansökan. Å andra sidan kan verkets ställningstagande till de faktiska omständigheter som asylansökan grundas på knappast anses vara rättsligt bindande, varför det torde stå verket fritt att senare under processen ändra sin ståndpunkt. Om Migrationsverket anser att det finns skäl att föra in nya grunder i målet eller ändra sin inställning till tidigare åberopade fakta, får det emellertid till följd att sökanden i den delen riskerar att gå miste om tvåinstansprövningen. Även här får rättsfallet MIG 2007:31 betydelse, eftersom Migrationsöverdomstolens uttalanden i rättsfallet får antas minska domarnas benägenhet att återförvisa mål med stöd av instansordningens princip. Mot bakgrund av detta och av hänsyn till sökandens intresse av att tyngdpunkten i asylprocessen ska ligga i första instans, bör Migrationsverket i största möjliga utsträckning bemöda sig om att redan vid asylprövningen utreda alla relevanta omständigheter på ett sådant sätt att verkets förvaltningsprocessenhet inte vid ett överklagande får anledning att inta en annan hållning eller åberopa ytterligare grunder för bestridandet.
Problem av motsvarande slag kan uppkomma om Migrationsverket inte lämnar över protokollet från den muntliga genomgången eller kompletteringen med sökanden eller dennes biträde. Detsamma gäller om verket inte överlämnar landinformationen i ärendet på ett sätt som gör det tydligt vad som kommer att läggas till grund för beslutet. I båda fallen kan brister i rutinerna leda till att nya uppgifter framförs i domstolen, med påföljd att domstolens prövning inte blir någon egentlig överprövning, utan i stället en ny prövning av uppgifter som inte tidigare har förekommit. På samma sätt blir det om sökanden inte före beslutet får klart för sig vad verket anser är tveksamt i berättelsen eller vad som annars måste bevisas. Som biträdena har uttryckt det är det viktigt att man är överens om vad det är man inte är överens om. Om Migrationsverket inte gör detta klart för sökanden finns det risk för att biträdet inte argumenterar i en fråga eller avstår från att åberopa viss bevisning, men efter ett avslagsbeslut måste återkomma i dessa delar i domstolen. Det är angeläget att Migrationsverkets rutiner i alla dessa hänseenden är utformade så att utredningen blir så
fullständig som möjligt och så att prövningen i migrationsdomstolen verkligen får karaktären av en överprövning.
Viss kritik har riktats mot att Migrationsverket vid asylprövningen inte alltid genomför den utredning som vid en senare domstolsprocess framstår som nödvändig. Som exempel har nämnts att språkanalyser och äkthetskontroller av dokument kunde göras i större omfattning. Behovet av bättre utredningar när det gäller barn har också framhållits. Migrationsverket har ett utredningsansvar och ska se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Verket kan inte nöja sig med att ge parten besked om att ansökan behöver kompletteras och med vad, utan måste aktivt se till att oklarheter som kan ha betydelse för ärendets gång utreds (prop. 2004/05:170 s. 155, se även JO 2006/07 s. 172). Om prövningsenhetens utredning skulle vara bristfällig kan den visserligen kompletteras efter ett överklagande och behöver därför inte leda till rättsförluster, men konsekvensen blir onekligen att tyngdpunkten i asylprocessen därmed förskjuts till domstolen. Av de synpunkter som har framförts går det visserligen inte att dra några närmare slutsatser om i vilken omfattning eller i vilka avseenden som Migrationsverkets utredningar skulle behöva förbättras. Det kan enligt min mening ändå finnas skäl för Migrationsverket att i sitt arbete för en förbättrad asylprövning även uppmärksamma verkets utredningsskyldighet.
Sammanfattningsvis drar jag slutsatsen att tyngdpunkten i asylprövningen i huvudsak har kommit att ligga hos Migrationsverket. Det finns dock vissa tecken på att verkets utredningar inte i alla delar är tillräckliga, att det finns brister i överlämnandet av protokoll och landinformation och att verket inte alltid klargör för sökanden vad det är som är tvistigt i ärendet. Alla dessa omständigheter riskerar att leda till att processen förskjuts till domstolen, där nya omständigheter och bevis kan komma att åberopas. Migrationsverket bör i dessa delar se till att arbetet på asylprövningsenheterna utvecklas på ett sådant sätt att tyngdpunkten i asylprövningen i ännu större utsträckning kommer att ligga hos verket, så att domstolsprövningen får den karaktär av överprövning som har varit avsikten.
7.2. Migrationsverket som central utlänningsmyndighet
Bedömning: Migrationsverket har genom den nya instans- och
processordningen blivit ett led i en rättskedja på samma sätt som andra förvaltningsmyndigheter vars beslut överklagas till förvaltningsdomstolarna. Det betyder bl.a. att Migrationsverket måste beakta både migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar. Verket bör undersöka på vilket sätt domstolarnas praxis kan uppmärksammas. Med hänsyn till instansordningens princip bör Migrationsverket även överväga att ge vägledning i annan form än i enskilda ärenden.
Migrationsverket är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. Det innebär att verket utöver sina egna direkta uppgifter har ett samordningsansvar för ärendeprocesserna och ska samråda med berörda myndigheter och organisationer i den utsträckning som behövs (Förordning [2007:996] med instruktion för Migrationsverket). Sedan den nya instans- och processordningen infördes och Migrationsverkets beslut nu överklagas till en domstol, och inte till en annan förvaltningsmyndighet, har Migrationsverkets roll som samordnare naturligtvis påverkats. Det märks bl.a. i samrådsprojektet Samsyn, som Migrationsverket sedan tidigare leder. Inom ramen för projektet har Migrationsverket och övriga berörda myndigheter på området träffats för information och samråd. De som ursprungligen ingick i projektet var förutom Migrationsverket även Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen, Kriminalvårdens transporttjänst, Integrationsverket och Utlänningsnämnden. Integrationsverket har numera upphört och en del av dess uppgifter har övertagits av Migrationsverket. I gruppen ingår därför tjänstemännen från verket som arbetar med integration. Kustbevakningens roll har minskat sedan Schengensamarbetet inleddes och myndigheten deltar därför mer sällan i projektet. Sedan den nya instans- och processordningen kom har Utlänningsnämnden ersatts av företrädare för Domstolsverket. Arbete i gruppen har också förändrats till följd av reformen och det samråd som tidigare förekom mellan de olika förvaltningsmyndigheterna har i huvudsak upphört. Syftet med träffarna är i stället att Migrationsverket och de övriga myndigheterna ska få tillfälle att informera om sina prognoser på migrationsområdet. På
det sättet får samtliga berörda myndigheter en uppfattning om hur deras arbete kommer att påverkas och de får lättare att planera sin verksamhet.
Migrationsverkets roll som central utlänningsmyndighet har också på andra sätt påverkats av den nya instans- och processordningen. Tidigare överprövades Migrationsverkets beslut av en annan förvaltningsmyndighet, Utlänningsnämnden, medan de nu överprövas av domstolar. Migrationsverket har alltså blivit ett led i en rättskedja på samma sätt som andra förvaltningsmyndigheter vars beslut överklagas till förvaltningsdomstolarna. Det betyder bl.a. att verket måste anpassa sin praxis efter domstolarnas domar och beslut och att det är dessa domar och beslut som ska vara vägledande för Migrationsverket. I det sammanhanget kan man göra några reflektioner.
Migrationsöverdomstolens avgöranden är prejudicerande på området. Eftersom domstolen inte har ändringsdispens och endast beviljar ett förhållandevis litet antal prövningstillstånd kommer migrationsdomstolarna i praktiken att utgöra sista instans. I brist på prejudikat från Migrationsöverdomstolen är det alltså migrationsdomstolarnas praxis som får betydelse för Migrationsverkets framtida beslut i liknande frågor. Visserligen kan migrationsdomstolarnas avgöranden gå i olika riktning och prejudikatsvärdet av domarna får bedömas med hänsyn till det. Oavsett detta torde Migrationsverket ha ett behov av att ta tillvara åtminstone mer intressanta avgöranden från migrationsdomstolarna. För närvarande finns inga enhetliga riktlinjer inom verket för detta. Frågan om hur migrationsdomstolarnas domar ska kunna spridas inom Migrationsverket och i vilken utsträckning de bör beaktas, bör enligt min mening uppmärksammas.
Detta för tanken vidare till Migrationsverkets vägledande beslut. Dessa beslut fattas av generaldirektören och chefsjuristen och ska vara vägledande för verkets bedömning i likartade ärenden. Före reformen kunde Migrationsverket hänskjuta ärenden till regeringen för att få vägledning. När den möjligheten upphörde införde verket i stället år 2007 en ordning som innebar att verket skulle fatta egna vägledande beslut. Även tidigare fattades vägledande beslut av verkets generaldirektör. De nu nämnda besluten överklagas till domstolarna på samma sätt som alla andra beslut från Migrationsverket och det kan därför ifrågasättas vilken betydelse de faktiskt kan få. Om ett vägledande beslut ändras av en migrationsdomstol får det anses ha mist sin vägledande betydelse. Skulle ett vägledande
beslut i stället stå fast efter migrationsdomstolens prövning kan dess vägledande funktion dock anses bestå, men då i huvudsak på den grunden att domstolen har fastställt det överklagade beslutet. Skulle ett beslut inte överklagas och därför vinna laga kraft utan domstolsprövning, kan det ändå inte ges samma tyngd som en lagakraftvunnen dom. Det är alltså först om Migrationsverkets beslut fastställs i domstol som de kan anses få vägledande betydelse.
Det är givetvis viktigt att Migrationsverket tar ställning i olika frågor av betydelse för handläggare och beslutsfattare och ger dem lämpligt stöd i deras arbete på ett sätt som främjar en likartad rättstillämpning. På det sättet arbetar även andra förvaltningsmyndigheter. Som regel synes de emellertid inte ge vägledning genom avgöranden i enskilda fall, utan på andra sätt. Exempelvis använder sig Skatteverket av så kallade rättsliga ställningstaganden som tas fram i syfte att åstadkomma en enhetlig och likformig rättstillämpning inom Skatteverket. Internt benämns dessa ställningstaganden för styrsignaler och är endast bindande inom Skatteverket. De gäller inte ett enskilt ärende utan har mer generell karaktär och publiceras på Skatteverkets webbplats för att ge allmän kännedom om Skatteverkets ställningstaganden. Skatteverket publicerar även bindande föreskrifter samt Allmänna råd, som enbart är vägledande. I publikationen Skatteverkets meddelanden tas det bl.a. in redogörelser för gällande rätt, information om internationella överenskommelser och annan information, som inte lämpligen bör publiceras i annan form. Skatteverkets handledningar är ytterligare en publikation som finns inom olika ämnesområden och främst är avsedd att användas inom Skatteverket vid handläggning av ärenden och vid utbildning. Handledningarna redovisar Skatteverkets bedömningar i olika frågeställningar, men är inte avsedda att innehålla någon fullständig redovisning av lagtext, allmänna råd och rättspraxis etc. Kronofogdemyndigheten och Försäkringskassan arbetar på ungefär samma sätt som Skatteverket.
Mot bakgrund av redogörelsen för andra förvaltningsmyndigheters rutiner och till att det är tveksamt vilken betydelse de vägledande besluten egentligen kan anses ha, menar jag att Migrationsverket bör uppmärksamma frågan om inte verket lämpligen bör ge vägledning i annan form än genom beslut i enskilda ärenden.
8. Praxisbildning
I detta kapitel belyses Migrationsöverdomstolens roll som prejudikatinstans. Ett avsnitt redovisar avgöranden från Migrationsöverdomstolen avseende extraordinära rättsmedel och återförvisning. Vidare behandlas frågan om hur praxis från Migrationsöverdomstolen, migrationsdomstolarna och Migrationsverket förmedlas externt och inom de egna myndigheterna. Med begreppet praxis förstås här domar från Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna samt olika typer av vägledande uttalanden och beslut från Migrationsverket.
I ett flertal andra kapitel har Migrationsöverdomstolens, migrationsdomstolarnas och Migrationsverkets praxis berörts avseende processuella och materiella frågor. Migrationsverkets praxisbildande roll genom institutet vägledande beslut har behandlats i ett avsnitt som handlar om verkets roll som central förvaltningsmyndighet, se avsnitt 7.2.
I övervägandena redovisas vissa problem som uppkommit i anledning av att vägledning i landfrågor saknas i migrationsprocessen. Vidare diskuteras frågan om ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen.
8.1. Reglering avseende överklagande och prövningstillstånd
8.1.1. Överklagande
14 kap. utlänningslagen reglerar överklaganden av polismyndighets och av Migrationsverkets beslut. Migrationsverkets beslut kan normalt överklagas till migrationsdomstolar.
Av 16 kap. 9 § utlänningslagen framgår att migrationsdomstolarnas beslut kan överklagas till Migrationsöverdomstolen. Undantag gäller migrationsdomstols beslut i mål om avvisning som i
första instans prövats av en polismyndighet, vilket inte får överklagas. En prövning i två överklagandeinstanser har i dessa fall, som inte kan avse asylärenden, ansetts tillräckligt. För förvarsbeslut gäller vissa särskilda överklaganderegler (prop. 2004/05:170 s. 312).
8.1.2. Prövningstillstånd
Enligt 16 kap. 11 § första stycket utlänningslagen krävs prövningstillstånd vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen. Av andra stycket följer att prövningstillstånd inte krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket, dvs. avseende ett beslut om förvar som fattas först i migrationsdomstolen. Grunder för prövningstillstånd är enligt 12 § antingen att det är av vikt för rättstillämpningen att överklagandet prövas (prejudikatdispens) eller att det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). Dessa prövningstillståndsgrunder är likalydande med hur motsvarande grunder formulerats i 34 a § förvaltningsprocesslagen och ska enligt förarbetena tillämpas på samma sätt som enligt den lagen. Av 16 kap. 1 § utlänningslagen följer att de övriga bestämmelserna i 34 a § förvaltningsprocesslagen ska tillämpas i Migrationsöverdomstolen (prop. 2004/05:170 s. 313).
I slutbetänkandet av Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16), föreslogs att det skulle krävas prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen och att grunderna för prövningstillstånd skulle vara desamma som i 34 a § förvaltningsprocesslagen. Enligt 34 a § förvaltningsprocesslagen meddelas prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens), anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit (ändringsdispens) eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). De flesta remissinstanserna hade inte några invändningar mot detta förslag (se prop. s. 132).
Frågan om prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen kommenterades av regeringen i prop. 2004/05:170 i olika avseenden. Regeringen ansåg att Migrationsöverdomstolens roll som praxisbildare ställde krav på domstolen att den skulle kunna på ett effektivt sätt bidra till rättsbildningen och tillförsäkra en
förutsebar och enhetlig bildning av rättspraxis. För att uppfylla detta krav ansåg regeringen att Migrationsöverdomstolen endast skulle kunna meddela prövningstillstånd på grunderna prejudikatdispens och extraordinär dispens. Detta skulle också, enligt regeringen, starkt bidra till att målens totala handläggningstid i instanskedjan kunde begränsas. Att handläggningen totalt sett kunde ske skyndsamt var ett grundläggande krav som ställdes på den nya ordningen. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att prövningstillstånd, i likhet med vad som gäller för högsta instansen i förvaltningsprocessen i allmänhet (Regeringsrätten) vid överklagande till Migrationsöverdomstolen inte borde kunna meddelas som ändringsdispens (prop. s. 132).
I sitt yttrande av den 9 maj 2005 lämnade lagrådet synpunkter på Kammarrättens i Stockholm funktion som sista instans med ansvar för prejudikatbildningen. Lagrådet menade bl.a. att det inte var övertygat om att prejudikatfunktionen enligt den nya ordningen ens på längre sikt skulle komma att bli tillräckligt effektiv för att svara mot det just på utlänningsrättens område stora behovet av vägledande avgöranden (prop. s. 506). Regeringen bemötte dessa synpunkter och menade att uppgifterna som följer av att Kammarrätten i Stockholm är sista instans med förtroende kunde överlämnas till Kammarrätten i Stockholm, inte minst mot bakgrund av förslagen om förstärkt sammansättning i denna domstol samt utredningsarbetet som pågick beträffande genomförande av ny instans- och processordning, dvs. arbetet med att avveckla Utlänningsnämnden och arbetet i Domstolsverket med Migrationsdomstolsprojektet (prop. s. 110).
8.2. Praxisbildning i utlänningsärenden
8.2.1. Praxisbildning i tidigare ordning
I tidigare instansordning prövades utlännings- och medborgarskapsärenden enligt huvudregeln av Statens Invandrarverk (Invandrarverket). Verkets beslut om avvisning och utvisning kunde överklagas till Utlänningsnämnden. Innan Utlänningsnämnden inrättades den 1 januari 1992 prövade regeringen samtliga överklaganden av Invandrarverkets beslut. Härefter prövades ett mindre antal utlännings- och medborgarskapsärenden av
regeringen, under förutsättning att ärendet överlämnades dit från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden.
I den tidigare instans- och processordningen styrdes rättstillämpningen av regeringen. Väsentligen skedde detta genom två metoder – förordningsmetoden eller ärendemetoden. Förordningsmetoden innebar att regeringen meddelade föreskrifter genom förordning, och ärendemetoden att regeringen genom beslut i enskilda ärenden styrde rättstillämpningen (SOU 1999:16, s. 136).
När det gällde överlämnande av ärenden till regeringen (ärendemetoden) fick dåvarande Invandrarverket och Utlänningsnämnden med eget yttrande överlämna ärenden till regeringen för avgörande. Sådant överlämnande fick göras då ärendet pga. familjeanknytning eller liknande orsak hade samband med annat ärende hos regeringen eller då det bedömdes finnas säkerhetsmässiga orsaker m.m. I övrigt fick överlämnande ske om det bedömdes vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen avgjorde ett ärende som kunde antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopade huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd. Vidare fick överlämnande ske om det i andra fall bedömdes vara av synnerlig vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövade ett ärende.
I SOU 1999:16 anfördes att tanken att domstolar skulle lämna över ärenden till regeringen för praxisledning måste anses stå i mindre god överensstämmelse med grundläggande principer om maktfördelning och om domstolarnas självständighet. Kommittén hänvisade till föreskriften i regeringsformen att ingen myndighet och inte heller riksdagen får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett enskilt fall. Till det sagda, menade kommittén, kom att avgörandet i ärenden som överlämnats till regeringen för vägledande beslut ofta dragit ut på tiden och att detta medfört förlängd handläggningstid. Kommittén föreslog alltså att någon möjlighet att lämna över ärenden till regeringen för vägledande beslut inte längre skulle finnas. I stället skulle regeringens styrning av utlänningslagens tillämpning ske genom föreskrifter i förordning inom ramen för bemyndiganden i lag (SOU 1999:16 s. 311 f.).
8.2.2. Praxisbildning i Migrationsöverdomstolen
I den nya instans- och processordningen svarar Migrationsöverdomstolen i egenskap av prejudikatinstans för praxisbildningen i utlännings- och medborgarskapsärenden.
Här redogörs för den dömande verksamheten vid Migrationsöverdomstolen. Uppgifterna i avsnittet har inhämtats vid intervjuer med ledamöter vid Migrationsöverdomstolen och genom vissa interna dokument från domstolen.
Verksamheten vid Migrationsöverdomstolens avdelningar beskrivs i kapitel 17 om domstolsorganisationen och berörs i detta avsnitt endast i den mån det behövs för att underlätta förståelsen av framställningen.
För att kompetensen i den prejudikatbildande verksamheten ska kunna tillvaratas och en enhetlig hantering åstadkommas, handlägger Migrationsöverdomstolen mål som beviljats prövningstillstånd vid en särskild prejudikatavdelning, avdelning 1 (före den 1 maj 2009 avdelning 8). Avdelningen avgör också frågan om prövningstillstånd i de fall ansvarig domare vid annan avdelning redan vid en preliminär bedömning anser att målet har prejudikatvärde. Då lottas målet över till avdelning 1. Frågan om prövningstillstånd på grund av synnerliga skäl, och avgörande i sak av sådana mål handläggs på den avdelning dit målet ursprungligen lottats.
I underlaget till verksamhetsplanering för år 2009 slogs fast att verksamheten vid prejudikatavdelningen då endast hade pågått ett halvår, varför det var för tidigt att utvärdera den. Avdelningens egna erfarenheter av tiden dittills var att arbetet hade kommit igång snabbt, att samarbetet med andra avdelningar fungerat i allt väsentligt väl och att avdelningens rutiner var effektiva.
En organisationsförändring, innebärande att migrationsmålen ska integreras på samtliga kammarrättens avdelningar kommer att genomföras den 1 september 2009. Avdelning 1 fortsätter att fungera som renodlad prejudikatavdelning i den nya organisationen.
Fortlöpande förs diskussioner vid Migrationsöverdomstolen om vilka frågor som bör tas upp till prövning. Avdelning 1 ansvarar för interna praxismöten där jurister från övriga Migrationsöverdomstolen deltar. Mötena hålls varannan vecka och syftet är att ha allmänna rättsliga diskussioner inom migrationsområdet. En fast punkt på dagordningen vid dessa möten är diskussion om
uppsläppta/avgjorda mål av särskilt intresse. Resultatet från mötena sprids inte vidare till migrationsdomstolarna.
Diskussioner förs också i en för Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna gemensamma referensgrupp, där synpunkter från migrationsdomstolarna även kan lämnas, se avsnitt om förmedling av praxis, 8.4.4.
Domare vid Migrationsöverdomstolen har uttryckt att mål som bedöms som aktuella för prövningstillstånd bör vara relativt renodlade och avse rättsfrågor. Målen bör helst inte innehålla för mycket bevisfrågor. Avdelning 1 har här en viktig funktion att förmedla till övriga avdelningar vilka rättsfrågor som bör uppmärksammas i prejudikatavseende.
Migrationsdomstolarna och enskilda parter kan enligt domarna vid Migrationsöverdomstolen bidra till att sätta särskild fokus på frågor som bör ges prövningstillstånd. I vissa domar skriver migrationsdomstolarna uttryckligen att det saknas praxis på ett visst område, vilket särskilt kan visa på behovet av prejudikatdispens. Det har förekommit situationer när migrationsdomstolarna har tillämpat lagen olika, vilket också i en del fall påpekas i överklaganden. I dessa fall har det inträffat att migrationsdomstolarna har efterfrågat praxis genom ett nytt avgörande från Migrationsöverdomstolen. Ett exempel på en sådan situation var då Migrationsöverdomstolen uppmärksammade att praxis beträffande asylsökande från Irak skilde sig åt mellan underinstanserna. Härefter dömde Migrationsöverdomstolen i MIG 2007:9, varigenom domstolen klargjorde bl.a. hur begreppen i utlänningslagen om inre väpnad konflikt och andra svåra motsättningar skulle tolkas.
Den övervägande delen mål som beviljas prövningstillstånd ges sådant tillstånd på grund av prejudikatdispens. Prövningstillstånd på grund av synnerliga skäl var vanligare under den första tiden efter införandet av den nya instans- och processordningen men förekommer nu mer sällan. Dessa mål refereras heller vanligen inte. Prövningstillstånd meddelas inte regelmässigt då felaktig handläggning uppmärksammas, utan med återkommande mellanrum om det behövs för att inskärpa att t.ex. en viss handläggningsmetod är felaktig. Migrationsöverdomstolen släpper dock regelmässigt upp de fall där den felaktiga handläggningen kan antas ha påverkat utgången i målet.
Migrationsdomstolarna och Migrationsverket har i olika sammanhang framfört att Migrationsöverdomstolen borde avgöra
frågor om landpraxis, dvs. att Migrationsöverdomstolen bör uttala sig om den aktuella situationen i ett visst land eller rörande en viss folkgrupps eventuella flyktingstatus eller liknande. Representanter för Migrationsöverdomstolen som utredningen träffat har uttryckt att domstolen inte ska ansvara för att meddela landpraxis, utan att dess uppgift är att meddela praxis i rättsliga frågor. Meddelande av landpraxis avser inte rättstillämpning och man kan, anser domare vid Migrationsöverdomstolen, inte likställa domstolen med Utlänningsnämnden, som uttalade sig i landfrågor. Domstolen anser sig ha en annan roll och domarna hänvisar dessutom till att utlänningsärenden numera avgörs i ett tvåpartsförfarande, varför det åligger parterna att ge in utredning i målet. Vidare bör prejudikaten enligt domarna ha viss livslängd. Frågor om läget i ett visst land kan ändra sig snabbt och det är, enligt Migrationsöverdomstolens representanter, därför inte möjligt att förse underinstanserna med uppdaterad landpraxis. För det fall att det skulle åligga Migrationsöverdomstolen att uttala sig om läget i asylsökandes ursprungsländer skulle man återkommande behöva ta upp frågorna, menar man.
Domare vid Migrationsöverdomstolen har uppgett att det i ett enskilt fall, där målet beviljas prövningstillstånd på grund av en viss rättsfråga, ändå ofta blir aktuellt att domstolen utöver den rättsliga bedömningen berör läget i ett visst land eller för en viss folkgrupp. Migrationsöverdomstolens uppgift är, enligt representanternas uppfattning, att belysa hur lagens rekvisit ska tolkas mot en viss bakgrund och i det sammanhanget måste den landsituation som är aktuell i det enskilda fallet tas upp av domstolen och bedömas. Som exempel på detta har Migrationsöverdomstolen nämnt MIG 2007:9, vilket berörts ovan, där som tidigare nämnts Migrationsöverdomstolen bedömt bl.a. frågan om inre väpnad konflikt. Migrationsöverdomstolen anser att det prejudicerande här var principerna för bestämmande av bl.a. begreppet inre väpnad konflikt, inte bedömningen av säkerhetsläget i Irak. I den del Migrationsöverdomstolens domar innehåller landbedömningar avser de alltså det enskilda fallet, enligt de domare utredningen träffat. Migrationsöverdomstolens tolkning av rekvisiten i MIG 2007:9 ger dock vägledning avseende bedömningen av rekvisitet inre väpnad konflikt i jämförbara situationer.
8.2.3. Praxisbildning i Migrationsverket
Vid Migrationsverket fattar generaldirektören eller rättschefen på förekommen anledning vägledande beslut i olika frågor. Behovet av vägledning kan exempelvis vara påkallat om det behövs för bedömning av huruvida en intern väpnad konflikt utbrutit i visst område. Inom verket förekommer även att verksamhetsområdeschefer fattar klargörande beslut, som kan visa på lämplig bedömning av en mer specifik situation. Verksamhetsområdet Asylprövning har även en särskild typ av vägledande beslut som kallas ”Styrsignal”. Slutligen finns en typ av analys som kallas ”Rättschefen kommenterar”. Dessa analyser görs av verksamhetsområdet Rättslig styrning och kan exempelvis avse hur man ska tolka praxis från migrationsdomstolarna i en viss fråga. Vanligen är analyserna initierade av att en konkret fråga väckts hos verksamhetsområdet Rättslig styrning eller vid förvaltningsprocessenheterna.
Migrationsverkets vägledande beslut, klargörande beslut, styrsignaler och ”Rättschefen kommenterar” publiceras på verkets intranät, liksom på Lifos. Allmänheten har tillgång till materialet.
8.3. Praxis från Migrationsöverdomstolen avseende extraordinära rättsmedel och återförvisning
Praxis från Migrationsöverdomstolen har redovisats i flera andra kapitel. Här belyses några rättfall avseende extraordinära rättsmedel och återställande av försutten tid.
8.3.1. Extraordinära rättsmedel
Instansordningen för extraordinära rättsmedel är Migrationsöverdomstolen – Regeringsrätten. Regeringsrätten prövar som första instans ansökningar om resning beträffande slutliga avgöranden av Migrationsöverdomstolen. Ansökningar om resning rörande andra avgöranden än dessa prövas av Migrationsöverdomstolen. Bestämmelser om överklagande av Migrationsöverdomstolens avgörande i här aktuella frågor, resning och återställande av försutten tid, följer av förvaltningsprocesslagens
regler om överklagande av kammarrättens beslut hos Regeringsrätten (prop. 2004/05:170 s. 310).
Ett rättsfall av intresse är RÅ 2007 ref. 78. I målet ansökte sökanden om resning hos Migrationsöverdomstolen över Migrationsöverdomstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolen avvisade ansökningen och överlämnade den till Regeringsrätten, med hänvisning till att det ankom på den domstolen att pröva ansökningen.
Regeringsrätten avgjorde målet i plenum och anförde att en ansökan om resning i ett mål om uppehållstillstånd, i vilket Migrationsöverdomstolen inte har meddelat prövningstillstånd ska, om ansökningen syftar till en ny sakprövning i målet, prövas av Kammarrätten i Stockholm i dess egenskap av Migrationsöverdomstol.
Migrationsöverdomstolen har i målen UM 5663-08, beslut 24 oktober 2008 och UM 7510-08, beslut 12 december 2008 (inhämtade från Rättsbanken), återställt försutten tid. I det första fallet hade sökandens offentliga biträde fullmakt att föra dennes talan mot Migrationsverket. Verkets beslut delgavs endast sökanden, men biträdet fick ingen underrättelse. Sökanden ansågs därför inte ha kunnat överklaga beslutet i rätt tid. Det andra fallet avsåg en situation där Migrationsverket uppgett för en sökande och dennes offentliga biträde att ett överklagande hade lämnats in i rätt tid, trots att så inte var fallet, vilket föranledde det offentliga biträdet att inte ge in något överklagande.
8.3.2. Återförvisning
Förvaltningsprocessens allmänna regler om återförvisning medför att ett mål kan återförvisas då allvarliga brister i handläggningen har förekommit i underinstansen, eller då ett överklagat beslut grundar sig på oriktig rättstillämpning, och ett nytt beslut bör fattas i den lägre instansen. Återförvisning kan även förekomma då ett ärende bör prövas på nytt i lägre instans med hänsyn till instansordningsprincipen.
Här följer några refererade rättsfall från Migrationsöverdomstolen som avser återförvisning.
Migrationsöverdomstolen ansåg att ett förordnande enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen inte borde ha meddelats i Migrationsverkets beslut och därefter ha fastställts i migrationsdomstolens dom, dels på grund av att rättsliga förutsättningar för ett sådant förordnande saknades, dels då det förelåg brister i förfarandet hos Migrationsverket och migrationsdomstolen. Vidare förelåg fråga också om migrationsdomstolen kunnat läka bristerna i Migrationsverkets handläggning samt hur migrationsdomstolar och Migrationsverket skulle hantera landinformation. Migrationsöverdomstolen konstaterade att varken migrationsdomstolen eller Migrationsverket mot bakgrund av den befintliga utredningen och landinformationen haft fog för att besluta om förordnanden enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen. Vidare menade Migrationsöverdomstolen att handläggningsfel förekommit både hos Migrationsverket och hos migrationsdomstolen, varför såväl migrationsdomstolens dom som Migrationsverkets beslut undanröjdes och målet återförvisades till Migrationsverket för ny handläggning.
I målet, som avsåg uppehållstillstånd på grund av anknytning, ansåg Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen hade underlåtit att med Migrationsverket kommunicera handling som den klagande gett in, trots att handlingen återgetts i domen. Migrationsdomstolens dom undanröjdes, och målet återförvisades till migrationsdomstolen på grund av allvarliga brister i handläggningen.
Migrationsöverdomstolen konstaterade att vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd kan uppgifter av vikt återfinnas inte endast i sökandens dossié utan även i den dossié som avser den person till vilken anknytning söks (anknytningspersonen). Migrationsdomstolen hade i målet endast haft tillgång till sökandens dossié trots att Migrationsverket i sitt beslut även beaktat uppgifter i anknytningspersonens dossié. Målet återförvisades till migrationsdomstolen för fortsatt handläggning både
på grund av allvarliga brister i handläggningen och på grund av uppenbart oriktig rättstillämpning.
Migrationsöverdomstolen angav att ett beslut om utvisning av en EES-medborgare ska föregås av en prövning av om utlänningen har uppehållsrätt. Att migrationsdomstolen inte hade prövat frågan om den sökande hade uppehållsrätt utgjorde en allvarlig brist i domstolens rättstillämpning som inte kunde avhjälpas i Migrationsöverdomstolen. Migrationsdomstolens dom undanröjdes och målet visades åter till migrationsdomstolen för fortsatt handläggning.
Enligt Schengenkonventionen ska en kontroll av om en utlänning finns registrerad på spärrlista i Schengens informationssystem (SIS) ske innan utlänningen beviljas uppehållstillstånd. I det aktuella målet hade migrationsdomstolen underlåtit att hos Migrationsverket begära en kontroll av om sökanden var registrerad på spärrlistan innan den beviljade henne uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen anförde att underlåtelsen innebar ett åsidosättande av Sveriges förpliktelser inom Schengensamarbetet och utgjorde sådant handläggningsfel som medförde att migrationsdomstolens dom skulle undanröjas och målet visas åter till migrationsdomstolen för ny handläggning.
8.4. Förmedling av praxis
8.4.1. Förmedling av Migrationsöverdomstolens praxis
Migrationsöverdomstolen väljer kontinuerligt ut ett antal avgöranden som anses särskilt intressanta. Dessa refereras under beteckningen ”MIG” med årtal för avgörandet och löpande numrering i kronologisk ordning. Urvalet av vad som ska refereras görs av ledamöterna av rätten som har deltagit vid avgörandet. Detta urval sammanställs härefter av redaktionskommittén vid Migrationsöverdomstolen. Avdelning 1 är sammankallande för
redaktionskommittén, som har representanter från flera dömande avdelningar.
MIG-avgörandena förmedlas elektroniskt på den offentliga förvaltningens gemensamma webbplats för svensk rättsinformation. På webbplatsen, <www.lagrummet.se>, återfinns Migrationsöverdomstolens refererade domar under rubriken ”Vägledande avgöranden”. Migrationsöverdomstolens refererade avgöranden kan också återfinnas t.ex. genom Migrationsverkets landinformationssystem Lifos, eller via andra söktjänster på nätet. I vissa fall omfattar dessa informationskanaler även icke refererade mål. Urvalet av de avgöranden som ska läggas ut på Lifos görs av Rättsenheten vid Migrationsverket.
Som en form av snabb praxisspridning skickar Migrationsöverdomstolen alla domar och beslut, förutom beslut avseende att prövningstillstånd ej beviljats, till migrationsdomstolarna och Migrationsverket. Det finns ansvariga på respektive myndighet som för register över domarna och besluten. Referatsamlingen från Migrationsöverdomstolen börjar nu bli relativt omfattande. Enligt uppgifter från Migrationsöverdomstolen är en tryckt rättsfallssamling för Migrationsöverdomstolens avgöranden planerad att ges ut under 2009. I denna kan det också finnas utrymme för notisavgöranden.
8.4.2. Förmedling av migrationsdomstolarnas praxis
I Migrationsdomstolsprojektets slutrapport (Migrationsdomstolsprojektet, Slutredovisning, Domstolsverkets dnr 1447-2004, s. 50 f.) behandlades även frågan om hur den interna praxisspridningen på bästa sätt kunde lösas. Därvid diskuterades bl.a. användningen av domstolarnas verksamhetsregister, vilket är ett automatiserat register över mål som handläggs vid länsrätterna respektive kammarrätterna (3 § förordning (2001:640) om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling respektive 2 § förordning (2001:641) om registerföring m.m. vid Regeringsrätten och kammarrätterna med hjälp av automatiserad behandling). I rapporten uttalades att även om rättsinformationssystemet fick anses vara ett fullgott hjälpmedel för spridning av Migrationsöverdomstolens praxis, borde framhållas att domstolens verksamhetsregister redan enligt gällande bestämmelser skulle komma att få användas av migrationsdomstolarna för återsökning
av vägledande avgöranden. Mycket talade, enligt rapporten, för att verksamhetsregistret kunde bli ett värdefullt komplement till rättsinformationssystemet. Som framgår i avsnitt 8.4.3 nedan bedömdes det dock slutligt som olämpligt, ur sekretessynpunkt, att migrationsdomstolarna skulle få tillgång till Migrationsöverdomstolens verksamhetsregister.
Utöver detta diskuterades om också de tre migrationsdomstolarna behövde särskilda hjälpmedel för att sprida information om sina domar i elektronisk form. Det kunde, menade man i rapporten, antas att arbetet i migrationsdomstolarna i viss mån skulle kunna underlättas om de skulle få möjlighet att ta del av varandras avgöranden på ett effektivt sätt, även om migrationsdomstolarna inte är några prejudikatinstanser. Vidare påpekades i rapporten att processen i dessa domstolar skulle vara en tvåpartsprocess där det kunde förmodas att parterna aktivt medverkar till att rätten blir uppmärksammad på underrättsavgöranden i den mån så behövs. Behovet av att finna vägledning för dömandet genom att studera underrättsavgöranden antogs komma att minska i takt med att Migrationsöverdomstolen skulle börja meddela sina avgöranden. Projektet fann därför att det saknades skäl att sörja för en extern spridning av migrationsdomstolarnas avgöranden. Däremot menade man att det initialt skulle finnas ett behov för domstolarna att ta del av varandras avgöranden. En rutin togs därför fram, innebärande att migrationsdomstolarna i en särskild databas skulle kunna lägga ut avidentifierade avgöranden. Samtliga migrationsdomstolar skulle ha åtkomst till dessa avgöranden. Detta gick praktiskt till så, att Domstolsverket tillhandahöll en för de tre migrationsdomstolarna gemensam digital mapp, M:, avsedd för lagring av information. Avsikten var att mappen skulle användas för lagring av rättsfall som domstolarna bedömde kunde vara av intresse. Detta system för praxisutbyte kom att kallas MIRA.
I realiteten kom aldrig MIRA att bli något effektivt instrument. MIRA var avsett som ett redskap för att kompensera bristen på överrättspraxis. Nu finns det fler Migrationsöverdomstolsavgöranden än inledningsvis och enligt vissa domstolsrepresentanter som utredningen har talat med får MIRA anses ha spelat ut sin roll.
På Migrationsverkets hemsida för landinformation, Lifos, lägger verket ut vissa domar från migrationsdomstolarna och ett urval av
sådana domar finns också tillgängliga genom vissa rättsinformationstjänster på Internet.
8.4.3. Informationsutbyte genom Vera
Ett annat instrument för att utbyta praxis domstolar emellan är att skapa tillgång för domstolarna till andra domstolars verksamhetsregister. Verksamhetsregistren är domstolarnas automatiserade register över de mål som handläggs vid respektive domstol.
Inom Migrationsdomstolsprojektet genomfördes ett delprojekt avseende IT-stöd och sekretess (se Migrationsdomstolsprojektet, Domstolsverkets dnr 1447-2004, Delprojekt IT-stöd och sekretess, delrapport 1). Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna skulle enligt projektets bedömning omfattas av Sveriges Domstolars verksamhetsstöd Vera.
Fyra nya databaser i Vera skapades, en för varje migrationsdomstol och en för Migrationsöverdomstolen. Dessa databaser är inte sökbara inbördes och ligger åtskilda från övriga Vera-databaser som omfattar de aktuella domstolarna. Länsrätterna har generellt tillgång till kammarrätternas verksamhetsregister. Dock ansågs i Migrationsdomstolsprojektet att migrationsdomstolarna inte borde få direktåtkomst till Migrationsöverdomstolens verksamhetsregister. Domstolsverket tog beslut om utformningen av migrationsdomstolarnas Vera mot bakgrund av att utlänningsärendena antogs innehålla många sekretessbelagda uppgifter, vilka inte kunde skyddas genom någon sekretessfunktion i Vera.
I anslutning till uppgifter om ett avgörande, dvs. dom eller beslut, i Vera kan man registrera aktuellt lagrum och en sammanfattning av vad avgörandet handlar om. Har man vid målregistreringen skrivit en ärendemening flyttas denna text automatiskt till sammanfattningen, men man kan även skriva en utförligare sammanfattning för att underlätta en återsökning av avgörandet. Vid migrationsdomstolarna i Göteborg och Stockholm pågår ett internt arbete för att samordna sättet att skriva sammanfattningar i Vera. På så sätt kan man underlätta återsökningar av vägledande avgöranden. Möjligheten till återsökningar i systemet begränsas dock av bestämmelser i lag om tillåtet innehåll i ärendemeningar, dvs. angivande av saken i ett mål, liksom i sökbegrepp i verksamhetsregistret. Bestämmelserna för migrationsdomstolarnas respektive Migrationsöverdomstolens
verksamhetsregister återfinns i 3–4 §§ förordning (2001:640) om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling och 4–5 §§ förordning (2001:641) om registerföring m.m. vid Regeringsrätten och kammarrätterna med hjälp av automatiserad behandling. Enligt regleringen får vid angivande av saken i ett mål – ärendemeningen – känsliga personuppgifter som anges i 13 § personuppgiftslagen (1998:204) m.m. behandlas endast om det är nödvändigt för att saken ska kunna återges på ett ändamålsenligt sätt. Som sökbegrepp i registret får inte användas känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen eller uppgifter om nationalitet m.m.
Enligt uppgifter från Domstolsverket, utvecklingsavdelningen finns för närvarande inga pågående diskussioner mellan migrationsdomstolarna och Domstolsverket för att få till stånd tekniska lösningar som möjliggör att migrationsdomstolarna får göra sökningar i varandras verksamhetsregister. Stöd för en sådan lösning finns heller inte i förordning om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling.
8.4.4. Förmedling genom praxisdiskussioner, referensgrupp m.m.
Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna har en gemensam referensgrupp som började träffas år 2007. Den leds av en ledamot från Migrationsöverdomstolen. Gruppen har tre möten årligen. Den består av två domare samt en föredragande från Migrationsöverdomstolen och fyra chefsrådmän från migrationsdomstolarna. Man kan skicka frågor till gruppen och även påtala i vilka avseenden man anser att det saknas vägledande avgöranden. Mötena brukar omfatta information om mål som har fått prövningstillstånd samt diskussioner om handläggning och praktiska frågor. Protokollen från referensgruppens möten är utförliga och sprids i de deltagande domstolarna. Enligt uppgifter från domstolarna har referensgruppens arbete utvecklats väl och frågorna som diskuteras är av stort intresse.
Samtliga migrationsdomstolar har interna praxismöten. Migrationsdomstolen i Stockholm brukar sända protokollen från dessa möten till övriga migrationsdomstolar. Vid migrationsdomstolen i Malmö är en praxisgrupp utpekad att redogöra för senaste månadens avgöranden, framför allt Migrationsöver-
domstolens. Egna avgöranden som man anser vara av betydelse tas också upp. Vid migrationsdomstolen i Göteborg anmäler domarna intressanta mål vid domarmöte varje fredag.
Chefsrådmännen från de tre migrationsdomstolarna träffas regelbundet för att diskutera praxis och det förekommer att de informellt utbyter intressanta domar. Även andra informella kontakter mellan domstolarna förekommer.
Migrationsdomstolarna är eniga om att det kan finnas behov av att ta del av domar från de andra länsrätterna, i synnerhet när det gäller mål med sökande från länder som förekommer sällan.
Även på Migrationsöverdomstolen hålls interna praxissammanträden. Detta har beskrivits i avsnitt 8.2.2 ovan.
8.4.5. Förmedling av internationell praxis
I dagsläget inhämtar och systematiserar var och en av migrationsdomstolarna samt Migrationsöverdomstolen internationell praxis för att göra den tillgänglig vid respektive domstol. Internationell praxis – varmed här förstås både praxis från olika nationsöverskridande organ såsom Europadomstolen, FN:s kommitté mot tortyr (CAT), EG-domstolen liksom praxis från nationella domstolar utomlands – är relativt svårtillgänglig i dag. Ett urval av sådan praxis förekommer bl.a. på olika nyhetstjänster på Internet samt i Migrationsverkets landinformationssystem Lifos. Informationen är i regel knapphändig. Refworld, en sökmotor från UNHCR, är fullödigare men svårtillgänglig eftersom det saknas vägledning om hur sökningarna kan göras på effektivt sätt. Vidare finns möjlighet att söka avgöranden och rapporter från vissa institutioner eller organ genom deras egna hemsidor. Enligt domstolarna är dessa hemsidors söksidor svåra att hantera, bl.a. då metoden för sökning skiljer sig åt mellan dem. Särskild kompetens krävs därför för att på ett snabbt sätt kunna få ett bra sökresultat.
8.5. Överväganden
8.5.1. Landfrågor och behovet av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen
Den nya migrationsprocessen har inte varit gällande rätt så länge att man med säkerhet kan bedöma om samtliga avsedda effekter av reformen blivit verklighet. Beträffande den förkortade instanskedjan och Migrationsöverdomstolens uppgift som slutinstans i migrationsmål har utredningsarbetet emellertid med tydlighet visat på frågeställningar som jag finner särskilt angelägna att ta upp till övervägande. Det rör sig om förutsättningarna för praxisbildningen i s.k. landfrågor och om ett eventuellt behov av ändringsdispens för prövning i Migrationsöverdomstolen.
Landfrågor
Bedömning: I migrationsprocessen saknas vägledande
avgöranden beträffande landfrågor, vilket kan få konsekvenser för rättssäkerheten.
Bedömningar i migrationsmål utgår från de slutsatser som kan dras av landinformation beträffande säkerhetsläget i ett visst land, eventuell förföljelse av en viss folkgrupp eller liknande.
Migrationsöverdomstolen har i sina avgöranden uttalat sig om tolkningen av utlänningslagens rekvisit på en rad områden. Avgörandena har hittills avsett uttalanden om hur utlänningslagstiftningen principiellt ska tillämpas och omfattar inte utlåtanden om t.ex. säkerhetsläget i olika länder.
En viktig diskussion under utredningsarbetet har handlat om att det i den nya instans- och processordningen saknas vägledande praxis beträffande de slutsatser som mot bakgrund av aktuell landinformation kan dras t.ex. om ett visst land eller en viss folkgrupp. Under diskussionen i utredningsarbetet har dessa spörsmål betecknats som landfrågor.
Domare vid Migrationsöverdomstolen har vid intervjuer med utredningen uttryckt att de inte anser det vara domstolens uppgift att göra vägledande uttalanden i landfrågor, utan att istället belysa hur utlänningslagens rekvisit ska tolkas. Som exempel har nämnts Migrationsöverdomstolens dom MIG 2007:9, som ger vägledning
avseende bedömningen av rekvisitet inre väpnad konflikt i jämförbara situationer, men som enligt de domare utredningen träffat inte ska ses som ett vägledande uttalande beträffande säkerhetsläget i Irak i sig.
Bakgrunden till uppfattningen vid Migrationsöverdomstolen är, enligt de representanter utredningen träffat, att bedömningen av landfrågor faller utanför ramen för begreppet rättstillämpning och vidare att prejudikat till sin karaktär bör vara i någon mån hållbara över tid. Bedömningen av situationen i ett visst land vid en viss given tidpunkt är föränderlig, menar domare från Migrationsöverdomstolen – ibland förändras situationen radikalt från en dag till en annan – och ett uttalande i en landfråga är därför alltid en färskvara. Man kan, anser domarna, inte likställa domstolen med Utlänningsnämnden, som uttalade sig i landfrågor. Domstolen har en annan roll och dessutom avgörs utlänningsärenden numera i ett tvåpartsförfarande varför det åligger parterna att ge in utredning i målet omfattande bl.a. landfrågor.
Representanter för migrationsdomstolarna, Migrationsverket, referensgruppen och de advokatgrupper som utredningen har intervjuat har samstämmigt uttalat att bristen på vägledning i landfrågor är mycket besvärande. Det som framhålls som särskilt allvarligt är de konsekvenser för rättstillämpningen som kan följa av att sådan vägledning inte finns i den nuvarande instans- och processordningen.
En konsekvens är risken att bedömningar av likartade fall kommer att skilja sig åt mellan olika migrationsdomstolar. Exempel på sådana skillnader i domar från migrationsdomstolarna förekommer redan. Ett fall som uppmärksammats särskilt i media på senare tid rör bedömningen av situationen i Somalia, ett land varifrån många asylsökande nu kommer till Sverige. Enligt intervjuer med Migrationsverket har det under en tid varit av stor vikt för verkets bedömningar att få klarhet i frågan om det ska anses råda inre väpnad konflikt eller svåra motsättningar i Mogadishu. Migrationsverkets experter har, enligt uppgift, i flera sammanhang diskuterat frågan och därvid försökt analysera säkerhetsläget mot bakgrund av innehållet i internationell rätt, EGrätt och i aktuellt avgörande från Migrationsöverdomstolen (MIG 2007:9). Denna analys har enligt verket varit svår att göra, eftersom de väsentliga rekvisiten är svårtolkade. Migrationsdomstolarna har i bedömningen av den aktuella konflikten kommit till olika ställningstaganden. Migrationsdomstolen i Göteborg har i
domar på senare tid (UM 1451-08, UM 1645-08 och UM 2560-08) bedömt att det i Mogadishu råder en inre väpnad konflikt i den mening som avses i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. Migrationsdomstolen i Stockholm har tvärtom slagit fast att någon inre väpnad konflikt i utlänningslagens mening inte föreligger men väl andra svåra motsättningar enligt andra ledet i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen (UM 7359-08, UM 6284-08 och UM 9231-08). Migrationsverket har mot denna bakgrund kommit till slutsatsen att det funnits fog för att begära prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen.
Prövningstillstånd har meddelats beträffande tre av målen, UM 8628-08 från migrationsdomstolen i Göteborg och UM 133-09 och UM 334-09 från migrationsdomstolen i Stockholm. Migrationsöverdomstolens kortfattade beskrivning av den fråga som föranlett prövningstillstånd är densamma i alla målen och lyder ”Fråga om gränsdragningen mellan inre väpnad konflikt och andra svåra motsättningar då staten saknar kontroll över sitt territorium”. Målen inkom till Migrationsöverdomstolen den 23 december 2008, den 7 januari 2009 respektive den 13 januari 2009. Dessa ska enligt uppgift från Migrationsöverdomstolen handläggas samtidigt och med förstärkt sammansättning enligt 16 kap. 3 § utlänningslagen (sju lagfarna ledamöter).
Migrationsöverdomstolen har i MIG 2007:9 redan uttalat sig i fråga om begreppen inre väpnad konflikt och andra svåra motsättningar. Mot bakgrund av Migrationsöverdomstolens inställning till uttalanden i landfrågor kan förmodas att orsaken till att prövningstillstånd ändå har beviljats i fråga om de aktuella målen är att domstolen ansett att de omfattar en inte tidigare prövad rättsfråga. Med hänsyn till Migrationsöverdomstolens syn på sin roll kan samtidigt förmodas, att om det enbart hade kunnat bli aktuellt med en överprövning av bedömningen av den aktuella konflikten i sig, skulle målen troligen inte ha beviljats prövningstillstånd. Detta ska ses mot bakgrund av att migrationsdomstolarna har kommit till skilda bedömningar av konflikten och att somalierna nu är en av landets största grupper av asylsökande.
Migrationsverket har även nämnt andra exempel där behov av vägledning finns men där Migrationsöverdomstolen inte har meddelat prövningstillstånd efter överklagande från verket. Dessa frågor är specifika för ett visst land eller vissa länder, t.ex. hur man ska bedöma skyddsbehovet för kristna konvertiter och för
homosexuella i Iran. Frågorna är enligt Migrationsverket komplexa och svåra att hantera. Verket menar att det kan förmodas att Migrationsöverdomstolen vid beslutet att inte bevilja prövningstillstånd ansett att frågorna varit alltför specifika och att prövningen i målet snarare skulle kommit att avse läget i ett visst land än en rättsfråga.
Även migrationsdomstolarna har pekat på flera frågor där vägledning av nu aktuellt slag saknas. I avsaknad av prejudicerande avgöranden från Migrationsöverdomstolen i landfrågor förekommer det att migrationsdomstolarna – även om de naturligtvis inte på något sätt är bundna till detta – lägger vikt vid Migrationsverkets vägledande beslut. I realiteten medför detta att domstols praxis i landfrågor leds av beslut från den första instansen i instansordningen, Migrationsverket. Detta är enligt min mening inte en avsedd ordning.
Mycket tyder på att landfrågorna är de enskilt viktigaste frågorna i migrationsmålen. De utgör en ofrånkomlig del av i stort sett varje mål. Som ovan redovisats synes Migrationsöverdomstolen i landfrågor finna en begränsning av möjligheten att låta ledning av rättstillämpningen direkt omfatta sådana. Som slutinstans i den judiciella hierarki den nya migrationsprocessen format skapar Migrationsöverdomstolen självfallet rätt även i denna processuella fråga, även om jag för min del finner lagens avfattning medge en annan inställning. Att det på så sätt skapade rättsläget medför problem är klart. Man bör därför söka en lösning. Inom ramen för utredningsarbetets erfarenhets- och tankeutbyte har ett förslag lämnats om ett förtydligande av lagregeln om prejudikatdispens. Ett sådant kunde ges formen av en ny dispensgrund uttryckande att ”prövningstillstånd även får meddelas om det är av vikt för ledning av bedömningen i frågor om situationen i visst land eller i visst landområde”. En sådan regel skulle utan tvivel vidga Migrationsöverdomstolens syn på möjligheten att uppta mål till prövning, vilket vore en fördel. Häremot kan emellertid med fog göras invändningar. När vi redan har en dispensgrund, som explicit har ledning av rättstillämpningen som ändamål, kan det te sig inkonsekvent att som rättstillämpningens föremål särskilt ange ”bedömning” av vissa frågor. Det kunde inbjuda till föreställningen att tolkning och tillämpning av utlänningslagens regler kan innehålla bedömningar utom rättstillämpningens räckvidd. Den vedertagna innebörden av begreppet rättstillämpning är, att begreppet omfattar både
tillämpningen av rättsgrundsatser och lagtolkning. Härtill kan läggas, att begreppet ”ledning av rättstillämpningen” är en flerfaldigt förekommande avgränsning i fråga om prejudikatdispens. Den återfinns i 34 a § förvaltningsprocesslagen för kammarrätt, i 36 § samma lag för Regeringsrätten, i 49 kap. 14 § rättegångsbalken för hovrätt och i 54 kap. 10 § samma balk för Högsta domstolen (Se angående begreppets innebörd Fitger, Rättegångsbalken, Del 4, avsnitt 54:26). Med hänvisning till dessa påpekanden finner jag för min del inte en precisering av prejudikatdispensen vara ett lämpligt medel för att främja tillkomsten av ledning i landfrågor. I stället måste man avvakta Migrationsöverdomstolens fortsatta arbete som prejudikatinstans. Det kan komma att dröja innan ledning i rättstillämpningen vunnit en bredd inom utlänningslagens tillämpningsområden som svarar mot behoven.
I lagrådets ovan nämnda yttrande (prop. 2004/05:170 s. 506) anförde lagrådet om Migrationsöverdomstolens tilldelade uppgift följande.
En mycket väsentlig del av domstolens arbete med målen kommer att bestå i att bedöma och avgöra frågor om prövningstillstånd skall meddelas enligt de restriktiva kriterier som skall gälla. Samtidigt lär det med hänsyn till de materiella bestämmelsernas utformning och till att omständigheterna i det särskilda fallet jämte bevisvärdering ofta kommer att bli bestämmande för underinstansernas avgöranden möta vissa problem att i prövningstillståndsproceduren urskilja frågeställningar och mål som är lämpade för prejudikat. I vart fall torde det dröja åtskillig tid innan den praxis som formas enligt det nya förfarandet kan bli tillnärmelsevis så omfattande som den som utvecklats inom ramen för hittillsvarande system. Lagrådet är inte övertygat om att prejudikatfunktionen enligt den nya ordningen ens på längre sikt kommer att bli tillräckligt effektiv för att svara mot det på just utlänningsrättens område stora behovet av vägledande avgöranden.
Utvecklingen får anses under denna första period om tre år av tillämpningen av den nya lagstiftningen vad angår landfrågor bekräfta riktigheten av lagrådets bedömning.
Behovet av ändringsdispens
Bedömning: Ändringsdispens bör övervägas och frågan
närmare utredas.
Vid införandet av den nya migrationsprocessen diskuterades instanskedjan och omfattningen av möjligheterna till överklagande. Regeringen kom fram till att det borde föreslås en ordning som innebar en kortare instanskedja med kammarrätten som högsta instans. För att tillgodose effektivitetskrav på kammarrätten som prejudikatsinstans begränsades fullföljdsmöjligheten till två dispensgrunder, nämligen prejudikatsdispens och extraordinär dispens. En kortare handläggningstid i instanskedjan noterades som följd (prop. 2004/05:170 s. 132). När det gäller migrationsmål anses en kort handläggningstid vara mycket angelägen, eftersom väntan i sig leder till stor psykisk press på de sökande.
Frågan om fullföljdsmöjligheterna kommenterades av lagrådet, som i sitt yttrande av den 9 maj 2005 bl.a. pekade på de begränsade möjligheter förslaget om dispensgrunder i Migrationsöverdomstolen medförde avseende att få till stånd rättelse i en migrationsdomstols avgörande som med fog kunde uppfattas som felaktigt (prop. s. 506).
Under utredningsarbetet har behov av ändringsdispens påtalats och jag finner för egen del anledning att ifrågasätta rådande ordning.
En grundläggande princip i förvaltningsprocessen i dag är möjligheten att i kammarrätt få ändring av länsrätts avgöranden. Skäl till att ändringsdispens beviljas kan vara att domen avviker från vad som annars kan anses vara enhetlig rättstillämpning eller då bevisvärderingen kan ifrågasättas.
Tyngdpunkten ligger i förvaltningsrättsliga ärenden hos den förvaltningsmyndighet som först beslutar i frågan. Länsrättens uppgift anses vara att överpröva och kontrollera riktigheten i överklagade beslut, medan kammarrätten ska kontrollera länsrättsavgöranden som överklagas och rätta eventuella felaktigheter. Genom ändringsdispens på kammarrättsnivån anses materiellt riktiga avgöranden kunna tryggas.
Offentlig debatt har förts om skillnader i bifallsfrekvens avseende mål om uppehållstillstånd, dels mellan olika migrationsdomstolar, dels mellan enskilda domare vid samma
domstol. Som konstaterats i andra avsnitt i utredningen, bl.a. 3.2.1 om muntlig förhandling, gjordes en undersökning beträffande skillnader i bifallsfrekvenser under år 2007 (se rapporten
Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007-05-31). Härvid drogs bl.a. slutsatsen att målunderlaget var en orsak till skillnaderna mellan domstolarna.
Vilka faktorer som ytterst orsakar skillnaderna i bedömning är svårt att fastställa. Rättstillämpningen i migrationsmål, liksom i alla andra måltyper, innebär att bedömningar ska göras av enskilda fall. Ett visst utrymme för skillnader mellan domstolarnas bedömningar måste godtas. Om emellertid någon av parterna med någorlunda rimligt fog ifrågasätter avgörandet – det förekommer måhända skiljaktiga meningar i migrationsdomstolen – finner jag det rimligt, att processordningen erbjuder en möjlighet till prövning i en högre instans. Det skulle ligga väl i linje med en övergripande ambition att främja enskildas rättssäkerhet och rättstrygghet och således stärka det judiciella systemets legitimitet.
Vad som särskilt bör påpekas avseende migrationsmålen är att konsekvenserna för den enskilde av en felaktig dom kan bli avgörande på ett sätt som knappast kan jämföras med förhållandena i någon annan måltyp i allmän förvaltningsdomstol. En oriktig dom avseende utvisning kan i värsta fall leda till att en persons liv är i fara eller att personen utsätts för en risk som en korrekt tillämpning av utlänningslagen skulle ha förhindrat. Genom att det saknas möjlighet till överprövning av en dom från migrationsdomstol kan det finnas en ökad risk att personer utvisas från landet i strid med principen om non-refoulement och Sveriges konventionsåtaganden.
Visserligen finns det särskilda rättssäkerhetsgarantier som kan hindra sådana följder. Reglerna om verkställighetshinder i 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 §utlänningslagen har sådan karaktär. Vid prövningen enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen krävs att omständigheterna är nya och vid prövningen enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, i dess nuvarande lydelse, att omständigheterna är nya och att de inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller att utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare. Det skydd mot effekterna av felaktiga avgöranden som reglerna om verkställighetshinder erbjuder är således inte heltäckande.
Under utredningsarbetet har diskuterats möjligheten att låta en flexibel tillämpning av den extraordinära dispensen ersätta formell ändringsdispens. Utlänningslagens i 16 kap. 12 § under punkten 2
angivna dispensgrund är emellertid avsedd att tillämpas på samma sätt som grunden tillämpas enligt förvaltningsprocesslagen (prop. s. 313). Det förefaller mig därför mindre välbetänkt att i viss utsträckning använda denna dispensgrund som substitut för en dispensgrund som vore önskvärd men inte finns. Behovet av lagregleringens tydlighet leder till valet mellan att ha ändringsdispens eller att inte ha det. Vill man ha ändringsdispens, ska sådan dispensgrund ges i lag – inte skapas genom ansträngd tolkning av annan dispensgrund.
Jag anser således, att man borde överväga att på kammarrättsnivån införa en möjlighet till ändring av avgöranden för de mål som handläggs enligt utlänningslagen på motsvarande sätt som gäller för andra måltyper i förvaltningsprocessen.
Ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen skulle, förutom de avsedda konsekvenserna, medföra konsekvenser även i många andra hänseenden. Effekterna kan vara svåra att förutse.
En första viktig fråga är i vad mån Migrationsöverdomstolens roll som effektiv prejudikatsinstans skulle påverkas av en förutsedd ökning av överklagandefrekvensen. Vidare skulle ändringsdispens kunna påverka delar av vad utredningen i övrigt har behandlat. Det får följder exempelvis för frågor om muntlig förhandling, behovet av tolkar, offentliga biträden, Migrationsverkets roll och uppgifter som part i fullföljdsprocessen, kravet på skyndsam handläggning och tyngdpunktens avsedda förläggning till första instans (Migrationsverket). Andra frågor är om alla måltyper i migrationsprocessen bör omfattas av ändringsdispens och om samtliga parter ska tillåtas att få prövningstillstånd på grund av ändringsdispens.
Det är möjligt att frågan om ledning i bedömningen av landfrågor kan komma att påverkas av en större genomströmning av mål i Migrationsöverdomstolen.
Ändringsdispens i migrationsmål kommer att öka kostnaderna för migrationsprocessen i dess helhet.
Jag har inte kunnat utreda och bedöma sådana och övriga konsekvenser av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen. Frågan om ändringsdispens i migrationsmål bör därför utredas närmare.
8.5.2. Förmedling av praxis
Bedömning: Migrationsöverdomstolens praxis sprids på ett
tillfredsställande sätt.
Migrationsdomstolarnas åtkomst till registeruppgifter bör förbättras.
Förmedling av Migrationsöverdomstolens praxis
Som ovan har belysts sprids Migrationsöverdomstolens praxis genom publicering i det offentliga rättsinformationssystemet, i Lifos och genom andra rättsdatatjänster. Denna spridning avser i första hand refererade s.k. MIG-avgöranden. Vidare sprids praxis genom att underinstanserna får del av domstolens avgöranden och genom interna diskussioner i domstolarna samt i den för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen gemensamma referensgruppen.
Utredningen har från flera aktörer inhämtat att det skulle vara värdefullt om Migrationsöverdomstolen skulle publicera sina övriga domar i ett notissystem. Detta skulle ge en bättre överblick över domstolens avgöranden. Dessutom skulle, om det fanns ett notissystem vid sidan av MIG-avgörandena, kunskapen om prejudikatbildningen säkerligen förbättras. Vid utredningens intervjuer med domare vid Migrationsöverdomstolen har dessa uttryckt, att domstolen endast anser dess refererade avgöranden vara vägledande.
Jag anser att det är bra att Migrationsöverdomstolen nu planerar att ge ut en referatsamling i bokform och att man i detta sammanhang överväger att inkludera ett notissystem.
Förmedling av praxis från migrationsdomstolarna
Migrationsdomstolarna har att som andra domstolar känna till gällande rätt. Migrationsverket är i dess arbete betjänt av god information om domstolsavgöranden. Dessutom är tillgång för allmänheten till god information om domstolsavgöranden och om rättutvecklingen angelägen. Tekniska och praktiska arrangemang för att tillgodose dessa intressen bör främjas.
Som nämnts tidigare förekommer vissa skillnader i migrationsdomstolarnas tillämpning av regelverket i bl.a. en del processuella frågor. Migrationsöverdomstolen leder utvecklingen i praxis men det är av intresse för migrationsdomstolarna att sinsemellan ha ett gott utbyte av information i tillämpningsfrågor.
Elektronisk publicering av migrationsdomstolsavgöranden inskränker sig i dag till det av Migrationsverket gjorda urvalet på dess hemsida Lifos.
I Domstolsverkets Migrationsdomstolsprojekt diskuterades behovet av elektronisk förmedling av underrättsavgöranden. Behovet av en sådan lösning ansågs enligt projektrapporten begränsat, med hänvisning till att den nya processen i utlänningsärenden skulle vara en tvåpartsprocess där det enligt rapporten kunde förmodas att parterna aktivt medverkade till att rätten skulle bli uppmärksammad på underrättsavgöranden i den mån så behövdes. Information och uppfattningar om rättsläget presenterade av parterna är i många sammanhang välkomna, men kan alls inte ersätta goda praktiska anordningar för domstolarna själva till information.
Det är värdefullt att migrationsdomstolarna har tillgång till uppgifter från verksamhetsregister, dvs. automatiserade register över mål som handläggs vid respektive domstol. I anslutning till uppgifter om ett avgörande, dvs. dom eller beslut, i domstolarnas IT-verksamhetsstöd Vera, kan man registrera aktuellt lagrum och en sammanfattning av vad avgörandet handlar om. Detta underlättar återsökningar av avgöranden. Det interna arbete som pågår vid migrationsdomstolarna i Stockholm respektive Göteborg med utarbetande av sammanfattningar i Vera för att på så sätt underlätta återsökningar av vägledande avgöranden är ett utmärkt initiativ.
Jag anser att det bör undersökas hur ärendemeningar och sammanfattningar kan utformas på ett sätt som underlättar interna sökningar. Detta är enligt domstolarna en mycket viktig fråga för att modernisera domstolsarbetet, effektivisera målhanteringen och därmed i förlängningen öka förtroendet för domstolarna. Härom finns författningsbestämmelser med vissa begränsningar. Som sökbegrepp i registret får inte användas känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204) eller uppgifter om nationalitet m.m.
En viktig uppgift är sökandens ursprungsland. Domare från migrationsdomstolarna har uttryckt att det skulle vara mycket
ändamålsenligt att få använda ursprungsland som sökbegrepp i verksamhetsregistret. Detta skulle, med hänsyn till innehållet i registerförordningarna, kräva författningsändringar. Frågorna om de särskilda behov som finns för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen bör särskilt övervägas i den pågående översyn av registerförordningarna som görs av Justitiedepartementet.
Det förekommer begränsningar i migrationsdomstolarnas åtkomst till uppgifter från vissa databaser. Det är angeläget att sådana begränsningar inte går längre än sekretesshänsyn påkallar.
Det arbete som förekommer inom Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna med praxisdiskussioner och erfarenhetsutbyte är naturligtvis en mycket viktig källa till kunskap och kan antas vara till stort värde för praxis- och kunskapsspridning, liksom de brukardialoger som Migrationsverket har tagit initiativ till.
Förmedling av internationell praxis
Internationell praxis är viktig. I dagsläget inhämtar och systematiserar migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen på olika sätt internationell praxis. Detta är ett omfattande arbete. Internationell praxis – varmed här förstås både praxis från olika nationsöverskridande organ såsom Europadomstolen och FN:s kommitté mot tortyr (CAT), EG-domstolen samt institutioner liksom praxis från nationella domstolar utomlands – är relativt svårtillgänglig i dag. Som angetts ovan är ett urval av sådan praxis tillgängligt bl.a. på olika nyhetstjänster på Internet samt i Migrationsverkets landinformationssystem Lifos. Refworld, en sökmotor från UNHCR, är fullödigare men svårtillgänglig eftersom det saknas vägledning i fråga om hur sökningarna kan göras på effektivast möjliga sätt. Vidare finns möjlighet att söka avgöranden och rapporter från vissa institutioner eller organ genom deras egna hemsidor. Enligt domstolarna är dessa hemsidors söksidor ofta svåra att hantera, bl.a. då det krävs särskild kompetens i fråga om hur sökningar kan utföras på bästa sätt beroende på vilken organisation det handlar om.
En systematisering av praxis på området i form av ett nyhetsbrev eller någon liknande riktad sammanställning skulle därför vara mycket värdefull. Tillgång till en sammanhållen och kontinuerlig
bearbetning av internationell praxis skulle vara tidsbesparande för domstolarna. Dessutom skulle en sådan internationell praxissammanställning vara av intresse för offentliga biträden och andra aktörer på området. Att på så sätt göra internationell praxis mer tillgänglig skulle kunna bidra till enhetlighet i dömandet och dessutom underlätta för parterna att åberopa praxis inom ramen för tvåpartsprocessen. Som jag anfört i kapitel 2 avseende landinformation kan ifrågasättas om inte ytterligare resurser borde avsättas för arbete med landinformation på Migrationsverket och om inte Lifos borde utökas med vissa typer av information. Att introducera en sammanställning av internationell praxis, liksom att ta fram ett större urval av uppdaterad praxis från internationella källor på Lifos, skulle vara värdefulla inslag i Migrationsverkets fortsatta arbete med landinformation.
9. Rättens sammansättning
I lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD) finns bestämmelser om länsrätts och kammarrätts domförhet. Av dessa bestämmelser, 12 och 17 §§ LAFD, framgår bl.a. att länsrätten som regel är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän och att kammarrätten som regel är domför med tre lagfarna domare. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två lagfarna domare. Dessa bestämmelser ska enligt 16 kap. 1 § utlänningslagen tillämpas även i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen.
De angivna bestämmelserna om domförhet kompletteras med bestämmelser om när länsrätten är domför med en lagfaren domare, ensamdomarbehörighet, i 18 § LAFD. Av paragrafen framgår bl.a. att länsrätten är domför med en lagfaren domare ensam vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet, om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Även denna bestämmelse ska enligt 16 kap. 1 § utlänningslagen tillämpas av migrationsdomstolarna. I propositionen med förslag till den nya utlänningslagen anmärktes att frågan om under vilka förutsättningar en länsrätt ska få avgöra ett mål i sak med ensamdomare hade varit föremål för ingående överväganden samt att uttrycket ”mål av enkel beskaffenhet” var avsett att ge möjlighet till en mer nyanserad bedömning av om ett mål ska få avgöras av en ensamdomare eller om nämndemän ska medverka i avgörandet (prop. 2004/05:170 s. 121 f.). Tillämpningen av ordningen i förvaltningsprocessen hade enligt propositionen inte lett till några problem i praxis och det saknades enligt regeringens mening anledning att anta att den ordning som i allmänhet gäller i länsrätten inte skulle kunna tillämpas i den nya instans- och processordningen.
För Migrationsöverdomstolens del finns i 16 kap. 3 § utlänningslagen en särbestämmelse enligt vilken ett mål eller en viss
fråga i ett mål får avgöras av Migrationsöverdomstolen med sju lagfarna ledamöter om domstolen vid handläggningen av målet anser att avgörandet kan få stor principiell betydelse. Bestämmelsen är avsedd att ge Migrationsöverdomstolen, i egenskap av prejudikatinstans, en möjlighet för domstolen att avgöra ett mål eller en fråga i förstärkt sammansättning i de fall detta är påkallat för att främja en enhetlig praxisbildning. Vid förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen ska presidenten eller en lagman vara ordförande och övriga ledamöter ska vara eller ha varit ordinarie domare (22 a § förordning (1996:380) med kammarrättsinstruktion). Av 25 § i Migrationsöverdomstolens arbetsordning (AdmD-192-2008) följer att det är presidenten som ska dela in ledamöter för tjänstgöring i rätten vid avgörande av ett mål eller viss fråga i ett mål med förstärkt sammansättning.
I det här avsnittet belyses erfarenheterna av hur migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har tillämpat reglerna om rättens sammansättning.
9.1. Statistik
9.1.1. Migrationsdomstolarnas kartläggning
I den kartläggning som migrationsdomstolarna genomförde och som presenteras i kapitel 3 ingår även uppgifter om hur många av de aktuella målen som avgjordes av en domare ensam och hur många som avgjordes med nämndemän.
När det gällde de sakprövade asylmålen utan förordnande om omedelbar verkställighet visade kartläggningen att migrationsdomstolen i Göteborg avgjorde 5 procent av målen med en domare ensam. I Malmö avgjordes 3 procent av målen av en domare ensam och i Stockholm 19 procent av målen. Andelen mål som avgjordes av en domare ensam var alltså större i Stockholm än i Göteborg och Malmö (se figur 9.1).
Figur 9.1 Antal sakprövade mål 2006 avgjorda av en domare ensam eller domare och nämndemän, fördelat på migrationsdomstolarna
52
139
194
214
7
8
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Göteborg
Malmö
Stockholm
Nämnd Ensamdomare
Källa: Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007-05-31, tabell 11 e.
Genom kartläggningen försökte domstolarna bl.a. klarlägga om det fanns ett samband mellan migrationsdomstolens sammansättning och målets utgång. Man kunde konstatera att domstolen i Göteborg hade bifallit överklagandet i 35 procent av de vanliga asylmål som hade avgjorts med nämnd och i 87 procent av de som hade avgjorts utan nämnd. I Malmö hade migrationsdomstolen bifallit överklagandet i 25 procent av målen som hade avgjorts med nämnd och i 71 procent av de mål som hade avgjorts av en domare ensam. I migrationsdomstolen i Stockholm var motsvarande siffror 18 respektive 27 procent av målen.
Skillnaden i bifallsfrekvens varierade alltså mellan domstolarna, både totalt sett och med beaktande av rättens sammansättning. När det gällde mål som avgjorts med nämnd låg bifallsfrekvensen dock ganska nära respektive domstols totala bifallsfrekvens. Ser man däremot på de mål som har avgjorts utan nämnd kan man konstatera att bifallsfrekvensen är högre än vad som gäller för respektive domstol totalt sett. Skillnaderna mellan domstolarna är dessutom större. Här bör dock noteras att antalet mål som avgjorts utan nämnd varit förhållandevis litet, varför statistiken bör tolkas med försiktighet.
9.1.2. Statistik för år 2007 och 2008
Under år 2007 kom det in nästan 16 000 mål till migrationsdomstolarna och avgjordes nästan 13 800 mål. Knappt 10 000 av dessa mål avgjordes av en domare ensam och drygt 3 700 mål avgjordes med nämnd. År 2008 ökade antalet inkomna mål till drygt 22 700 och antalet avgjorda mål till nästan 19 300. Nästan 11 200 mål avgjordes av en domare ensam och knappt 8 000 mål av en domare med nämndemän. (se figur 9.2).
Figur 9.2 Antal inkomna och avgjorda mål 2007 och 2008 samt antal mål avgjorda av en domare ensam eller domare och nämndemän
22 746
11 158
7 953
3 743
9 961
13 763
15 964
19 277
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000
Totalt antal inkomna Avgjorda Ensamdomare Nämnd
2007
2008
Källa: Domstolsverket.
Om man bara ser till mål om utvisning eller avvisning där i första hand asylskäl eller andra skyddsskäl hade åberopats (målgrupp 6001, 6003–6026), avgjordes 45 procent av målen under 2007 av en domare ensam och 55 procent med nämnd. För 2008 var motsvarande siffror 38 respektive 62 procent. (se figur 9.3).
Figur 9.3 Antal asylmål avgjorda 2007 och 2008 av en domare ensam eller domare och nämndemän
2077
3758
2 538
6 208
0% 20% 40% 60% 80% 100%
2007
2008
Nämnd Ensamdomare
Källa: Domstolsverket.
Asylmålen fördelas i statistiken på tre olika grupper. Av de 35 asylmål som år 2007 gällde ensamkommande barn (målgrupp 6003) avgjordes tre mål av ensamdomare och 32 mål med nämnd. År 2008 avgjordes 178 mål om ensamkommande barn. Av dessa avgjordes 28 mål av en domare ensam och 150 mål av en domare med nämndemän. Det stora flertalet av asylmålen med omedelbar verkställighet (målgrupp 6020–6023, 6025) avgjordes av en domare ensam (92 procent under 2007 och 91 procent under 2008). När det gäller övriga asylmål avgjordes under båda åren ungefär en tredjedel av en domare ensam och i två tredjedelar med nämnd.
De avgjorda asylmålen (målgrupp 6001, 6003–6026) kan också fördelas på de tre migrationsdomstolarna (se figur 9.4). Det framgår då att domstolarna i Göteborg och Malmö avgör betydligt fler mål med nämnd än domstolen i Stockholm.
Figur 9.4 Antal asylmål avgjorda 2007 och 2008 av en domare ensam eller domare och nämndemän, fördelat på migrationsdomstolarna
214
264
1610
374
393
2991
576
817
1185
1190
2079
2939
0% 25% 50% 75% 100%
Gbg Malmö Sthlm
Gbg Malmö Sthlm
2007
2008
Nämnd Ensamdomare
Källa: Domstolsverket.
År 2007 avgjorde migrationsdomstolarna även knappt 3 700 mål om uppehållstillstånd där bl.a. anknytningsskäl åberopats (målgrupp 61). Ungefär 75 procent av dessa avgjordes av en domare ensam. År 2008 avgjordes 68 procent av de nästan 4 400 målen av en domare ensam. Antalet avgjorda mål enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (målgrupp 62) var drygt 2 300 mål år 2007 och knappt 1 400 år 2008. Så gott som samtliga avgjordes utan nämnd.
9.2. Rättsfall
9.2.1. Migrationsdomstols sammansättning
Migrationsöverdomstolen har avgjort ett antal fall där fråga varit om migrationsdomstolens sammansättning. Dessa fall refereras nedan.
Fråga om rättens sammansättning i mål om uppehållstillstånd på grund av anknytning.
A hade ansökt om uppehålls- och arbetstillstånd på grund av anknytning till sin i Sverige bosatte make B. Migrationsverket och migrationsdomstolen avslog A:s ansökan och i migrationsdomstolen avgjordes målet av en domare ensam. Migrationsöverdomstolen konstaterade att det av Migrationsverkets beslut framgick att A och B hade lämnat oförenliga uppgifter och att verket i sitt beslut hade funnit att äktenskapet inte framstod som seriöst. Migrationsdomstolen hade i sin dom också fäst avgörande betydelse vid att B vid tidpunkten för giftermålet med A var registrerad i Sverige som gift med en annan kvinna samt att A då inte hade fyllt 18 år. Målet kunde enligt Migrationsöverdomstolen inte anses ha varit av enkel beskaffenhet och borde därför inte ha avgjorts av en domare ensam. På grund av detta, andra allvarliga brister i handläggningen och en uppenbart oriktig rättstillämpning återförvisats målet till migrationsdomstolen för fortsatt handläggning.
Fråga om rättens sammansättning i asylmål.
A beviljades permanent uppehållstillstånd, men dömdes några år senare till ett längre fängelsestraff och utvisades i samband med det på livstid. När A hade avtjänat fängelsestraffet togs han i förvar för verkställighet av utvisningsbeslutet. Han ansökte då om asyl i Sverige. Migrationsverket och migrationsdomstolen avslog hans ansökan. Migrationsöverdomstolen konstaterade att målet i migrationsdomstolen hade avgjorts av en lagfaren domare ensam, dvs. utan medverkan av nämndemän. Migrationsöverdomstolen uttalade vidare följande.
Enligt 18 § fjärde stycket 1 LAFD är domstolen domför med en lagfaren domare ensam vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet. Begreppet enkel beskaffenhet är svårtolkat. Sistnämnda bestämmelse i LAFD innehåller en hänvisning till andra stycket samma lagrum. Ett mål får enligt detta stycke inte avgöras av ensamdomare om det är påkallat av särskild anledning att målet prövas
av fullsutten rätt. Bestämmelserna i andra stycket skall ses som en garanti för att nämndemän kommer att medverka i erforderlig utsträckning (jfr prop. 1996/97:133 s. 41 f.). Särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt kan vara att målet är svårbedömt, betydelsefullt för den enskilde eller principiellt viktigt (jfr Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. – En kommentar, femte upplagan, s. 71).
A har åberopat skyddsskäl gentemot Irak. Han har även till stöd för sin talan hänvisat till den allmänna situationen i Irak och till sin hälsa. Migrationsöverdomstolen finner främst med hänsyn till åberopade skyddsskäl att målet inte kan anses vara av enkel beskaffenhet. Att nämndemän inte deltagit vid avgörandet av målet i migrationsdomstolen utgör en allvarlig brist i handläggningen. En sådan brist kan endast undantagsvis avhjälpas i Migrationsöverdomstolen (jfr MIG 2007:7). Med hänsyn till de speciella omständigheter som föreligger i detta mål kan dock målet tas upp till avgörande i sak av Migrationsöverdomstolen.
Migrationsöverdomstolen prövade målet i sak och avslog överklagandet.
Fråga om rättens sammansättning i mål om avvisning eller utvisning och särskilt när barn är inblandade. Även fråga om tillämpningen av viss EG-rätt medför att målet inte kan anses vara av enkel beskaffenhet.
A och hennes minderåriga dotter B ansökte om uppehållstillstånd enligt EES-avtalet på grund av anknytning till A:s make C, som var svensk medborgare. Migrationsverket och migrationsdomstolen avslog ansökan. I Migrationsöverdomstolen uppkom frågan om Migrationsdomstolen hade varit domför när den hade avgjort målet utan medverkan av nämndemän. Migrationsöverdomstolen pekade på att det i motiven till bestämmelsen i 18 § fjärde stycket LAFD hade anförts att ett begrepp av arten ”enkel beskaffenhet” till sin natur är sådant att det ger ett visst utrymme för olika tolkningar (se prop. 1996/97:133 s. 45). Domstolen hänvisade också till riksdagsbehandlingen av samma bestämmelse då Justitieutskottet bl.a. pekade på att mål som typiskt sett är av mycket stor betydelse för den enskilde visserligen kan anses vara av enkel beskaffenhet, men att möjligheten att avgöra sådana mål med ensamdomare enligt utskottets mening borde utnyttjas restriktivt
(bet. 1996/97:JuU17 s. 13). Migrationsöverdomstolen gjorde därefter följande överväganden.
I målet aktualiseras ett flertal frågor som rör tolkningen av viss EGrätt samt den svenska utlänningslagstiftningens förenlighet med EGrätten. Migrationsverket har i skälen för det överklagade beslutet hänvisat till EG-domstolens dom i mål C-370/90. Denna doms innebörd är inte närmare berörd av lagstiftaren i samband med implementeringen i utlänningslagen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier m.m. (rörlighetsdirektivet). Domens innebörd vad gäller möjligheten att bifalla en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan för en anhörig till en svensk medborgare på samma villkor som för en anhörig till en EES-medborgare (se 4 kap. 17 § utlänningsförordningen [2006:97]) har inte heller berörts av lagstiftaren. Dessa frågor har vidare inte varit föremål för Migrationsöverdomstolens bedömning.
De frågor som rör tillämpningen av EG-rätten i det nu aktuella målet kan inte sägas vara av enkel beskaffenhet. Vidare gör Migrationsöverdomstolen bedömningen att ett mål där fråga om avvisning eller utvisning är väckt som regel får anses vara av avgörande betydelse för den enskilde (jfr MIG 2007:17). Mot bakgrund av vad Justitieutskottet uttalat i det ovan redovisade betänkandet, finner Migrationsöverdomstolen att möjligheten att avgöra mål med ensamdomare när fråga om avvisning eller utvisning är väckt bör utnyttjas restriktivt, i synnerhet när barn är inblandade.
Migrationsöverdomstolen fann således att migrationsdomstolen inte hade varit domför med enbart en lagfaren domare och att migrationsdomstolens dom skulle undanröjas och målet visas åter till migrationsdomstolen för ny handläggning.
Beslut den 22 april 2008 (UM 1620-08)
Fråga om rättens sammansättning i mål om överföring enligt Dublinförordningen.
A ansökte om asyl. Migrationsverket konstaterade att A hade rest in i Grekland drygt fyra månader innan han kom till Sverige och att Grekland enligt Dublinförordningen därför var ansvarig stat för A:a asylansökan. Migrationsverket beslutade avvisa asylansökan och överföra A till Grekland.
A klagade till migrationsdomstolen och yrkade att hans ansökan skulle prövas i Sverige. Domstolen framhöll att det fanns rapporter som tydde på att asylsökande inte fick en rättssäker prövning i Grekland, att det fanns brister i mottagandet av asylsökandena där samt att förhållandena i de förvar där de asylsökande placerades var undermåliga. Mot bakgrund av detta och vad A i övrigt hade anfört ansåg domstolen att Sverige borde överta prövningen av hans asylansökan. Migrationsdomstolen återförvisade därför målet till Migrationsverket för ny prövning.
Migrationsöverdomstolen konstaterade bl.a. att migrationsdomstolen hade avgjort målet utan att nämndemän hade deltagit. Ett mål som detta, i vilket det var aktuellt att underlåta att tillämpa Dublinförordningens regler om överförande och att låta svenska myndigheter överta prövningen, kan enligt Migrationsöverdomstolen i allmänhet anses vara ett sådant mål där det kan vara påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Migrationsöverdomstolen undanröjde därför migrationsdomstolens dom och visade målet åter för fortsatt handläggning. (Motsvarande utgång i beslut den 17 februari 2009, UM 584-09).
9.2.2. Förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen
Migrationsöverdomstolen har avgjort fem mål i förstärkt sammansättning, alla under första halvåret 2007. Tre av dessa är refererade. I det ena fallet, MIG 2007:11, var det fråga om en utlänning som i och för sig hade rätt till uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin gravida sambo, skulle vara tvungen att återvända till hemlandet för att söka tillstånd därifrån. Det andra fallet, MIG 2007:31, gällde frågan om sökanden hade ändrat sin talan genom att först ansöka om asyl och därefter i migrationsdomstolen begära uppehållstillstånd på grund av anknytning. Av referatet framgår att domstolen samma dag avgjorde ytterligare två mål, där förhållandena var likartade och utgången densamma. Likartade frågor bedömdes även i MIG 2007:32, som gällde ett Dublinärende.
Fråga om det i mål om uppehållstillstånd, där klaganden hade anknytning till Sverige genom maka och barn som var bosatta här i landet, fanns skäl att göra undantag från huvudregeln att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan i Sverige.
A reste in i Sverige i mitten av april 2004 och ansökte i december 2005 om uppehålls- och arbetstillstånd på grund av anknytning till sin gravida sambo som var bosatt här. Han uppgav att de hade varit sammanboende sedan april 2005 och att nedkomsten var beräknad till april 2006. Migrationsverket beslutade att avslå ansökan och anförde som skäl att den som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ordnat detta före inresan i landet samt att det i målet saknades tillräckliga skäl att göra undantag från den regeln. Migrationsdomstolen avslog A:s överklagande.
Migrationsöverdomstolen konstaterade att A enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen var berättigad till uppehållstillstånd i Sverige till följd av anknytning. Frågan i målet var om han, enligt huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket, måste söka tillståndet från utlandet eller om han skulle kunna få det beviljat medan han vistades i Sverige enligt undantagsregeln 5 kap. 18 § andra stycket 5. Migrationsöverdomstolen redovisade bl.a. förarbetena till bestämmelsen och exempel på omständigheter som kan föranleda undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan. Domstolen beaktade även bestämmelserna i Europakonventionen och Barnkonventionen, men kom ändå till slutsatsen att det skäligen kunde krävas att A reste till hemlandet eller ett annat land för att där ge in en ansökan om uppehållstillstånd. Det fanns alltså inte förutsättningar att medge undantag från huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen om att en ansökan om uppehållstillstånd inte får bifallas efter inresan i Sverige. Överklagandet avslogs därför.
Fråga om sökanden ändrat sin talan genom att först i migrationsdomstolen yrka uppehållstillstånd på grund av anknytning.
A ansökte först om asyl, men fick avslag på sin ansökan av Migrationsverket. A överklagade till migrationsdomstolen och begärde där även uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin flickvän B, som var svensk medborgare. Migrationsdomstolen konstaterade att frågan om A:s anknytning till B inte hade prövats av Migrationsverket och avvisade yrkandet om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Domstolen anförde att A hade rätt att få ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning prövad i sedvanlig ordning. Överklagandet avslogs i övrigt.
I Migrationsöverdomstolen prövades frågan hur migrationsdomstolen skulle ha gjort med anledning av att A först där hade gjort gällande anknytning till B som ytterligare en grund för uppehållstillstånd. För att ta ställning i den frågan måste domstolen först avgöra om A genom att åberopa anknytning hade ändrat sin talan eller om hans talan fortfarande kunde anses avse samma sak. Migrationsöverdomstolen konstaterade att det inom utlänningsrätten inte finns något formellt hinder för en utlänning att, i en ny ansökan om uppehållstillstånd, åberopa samma omständigheter som tidigare och få saken prövad. Ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd vinner således inte negativ rättskraft. Det går emellertid inte att bedriva parallella processer om uppehållstillstånd. Det följer enligt domstolen av att ett beslut att avslå en ansökan om uppehållstillstånd som regel ska förenas med ett beslut om avvisning eller utvisning, vilket i sig är verkställbart under fyra år. Migrationsöverdomstolen framhöll vidare att det efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte går att åberopa nya omständigheter annat än inom ramen för bestämmelserna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen avseende verkställighetshinder. Mot bakgrund av detta ansåg Migrationsöverdomstolen att saken i den ordinarie processen utgörs av frågan om uppehållstillstånd, oavsett grund, och att sökanden ska ha rätt att få samtliga åberopade omständigheter prövade i den processen. A hade således inte ändrat sin talan genom att åberopa anknytning till B och migrationsdomstolen borde inte ha avvisat A:s talan.
Migrationsöverdomstolen ansåg att migrationsdomstolen borde ha sett till att A:s anknytning till B blev klarlagd i den omfattning
som hade krävts för att domstolen skulle kunna ta ställning i frågan om uppehållstillstånd även på den grunden. Migrationsdomstolens dom undanröjdes därför och målets återförvisades till domstolen för fortsatt handläggning.
Fråga om Migrationsverket bort pröva anknytning till hustru och barn i ett ärende om överföring enligt Dublinförordningen där sökanden inledningsvis hade begärt asyl.
A reste in i Sverige och ansökte om asyl. Eftersom han före inresan hade beviljats visering till Frankrike, begärde Migrationsverket att franska myndigheter skulle överta prövningen av hans asylansökan. A anmälde därefter att han som skäl för uppehållstillstånd även åberopade anknytning till svenska medborgaren B, som han hade gift sig med efter inresan i Sverige. Migrationsverket avvisade hans ansökan och beslutade i enlighet med Dublinförordningen att överföra honom till Frankrike. A överklagade beslutet till migrationsdomstolen. Domstolen ansåg att Migrationsverket borde ha prövat ansökan om uppehållstillstånd till den del den grundades på anknytning till B. Migrationsdomstolen prövade ansökan i den här delen och avslog överklagandet i dess helhet.
A överklagade till Migrationsöverdomstolen som tog upp frågan om Migrationsverket hade bort pröva A:s anknytning till hustru och barn i ärendet om överföring enligt Dublinförordningen samt om den åberopade anknytningen utgjorde skäl för Sverige att med stöd av artikel 3.2 i Dublinförordningen överta asylprövningen.
Migrationsöverdomstolen anförde att frågor om uppehållstillstånd måste prövas i ett sammanhang, oavsett om frågan ska avgöras inom ett nationellt system eller inom ramen för Dublinförordningen. De skäl en asylsökande framför ska enligt domstolen därför prövas helt inom ramen för Dublinförordningen i de fall dess tillämpning aktualiseras. I Dublinförordningen finns bestämmelser som gör det möjligt för varje medlemsstat att pröva en asylansökan som lämnats in av en tredjelandsmedborgare, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt förordningen. Enligt Migrationsöverdomstolens mening får de skäl för uppehållstillstånd som anförs enligt grunderna anknytning eller synnerligen
ömmande omständigheter prövas inom ramen för de bestämmelserna.
Migrationsöverdomstolen konstaterade därefter att det inte fanns skäl för Sverige att överta prövningen av A:s asylansökan och att överklagandet därför skulle avslås.
9.3. Synpunkter från domstolarna m.fl.
9.3.1. Domstolarna
Tillämpningen av reglerna om rättens sammansättning skiljer sig något mellan de tre migrationsdomstolarna. I Stockholm avgörs förhållandevis fler mål av en domare ensam, medan domarna i övriga domstolar är mindre benägna att avgöra mål utan nämndemän. I mål som aktualiserar skyddsskäl deltar enligt uppgifter från domarna dock som regel nämndemän i målets avgörande vid samtliga domstolar. Enligt vissa domare bör dock även sådana mål kunna avgöras med en domare ensam, om de skäl som sökanden anför ändå inte är tillräckliga för bifall till ansökan. Alla domare synes anse att nämndemän bör delta om ett mål berör barn. Detsamma gäller om det är bevisfrågor som ska avgöras. Är det bara rättsfrågor som ska bedömas anser åtminstone vissa domare att målet kan avgöras utan nämndemän, i vart fall om rättsfrågorna inte är särskilt komplicerade eller om det finns praxis på området.
I migrationsdomstolen i Stockholm synes praxis när det gäller rättens sammansättning variera något även mellan domarna, vilket emellertid kan förklaras av att domstolens avdelningar är specialiserade på olika länder och att mål som gäller vissa länder kan anses vara av enkel beskaffenhet i större utsträckning än mål från andra länder. När en domare har handlagt ett flertal mål från samma land och av erfarenhet vet att de skäl som sökandena åberopar inte är tillräckliga för bifall till ansökan, talar det enligt stockholmsdomarna för att målet avgörs utan nämnd. Så kan också vara fallet om ett mål gäller en fråga som upprepade gånger har avgjorts med nämnd och där domstolen kan sägas ha en fast praxis att falla tillbaka på.
Gemensamt för domstolarna är att mål som avgörs efter muntlig förhandling också som regel avgörs med nämndemän. Ett undantag
från denna princip är förvarsmålen som ofta avgörs av en domare ensam, även för det fall att muntlig förhandling hålls.
Nämndemannainstitutet fungerar i stort sett väl i migrationsmålen och domarna uppskattar att kunna diskutera framför allt skälighetsfrågor med nämndemännen. Nämndemännens inflytande över utgången i målen synes dock vara större än i andra mål vid länsrätterna och juristdomaren blir oftare överröstad i migrationsmål än i länsrättens övriga mål. Skiljaktiga meningar från nämndemän förekommer enligt uppgift också oftare. Domarna menar att det i större utsträckning än i andra mål i länsrätten framgår att vissa nämndemän anser sig ha till uppgift att hjälpa den enskilda parten. Det motsatta förhållandet kan också förekomma. Detta var emellertid mer tydligt i reformens inledningsskede och enligt domarna har de nyrekryterade nämndemännen nu i större utsträckning funnit sig tillrätta i sina roller som opartiska ledamöter av migrationsdomstolarna. Likartade mål kan dock fortfarande komma att bedömas olika, beroende på vilka nämndemän som deltar i avgörandet. Domarna anser detta otillfredsställande eftersom det inte går att få en dom ändrad av Migrationsöverdomstolen om inte målet har ett prejudikatsintresse.
9.3.2. Offentliga biträden
De offentliga biträdena har liksom domarna noterat att nämndemännen oftare är skiljaktiga i migrationsmål än i andra mål i länsrätten. Biträdena ser det för närvarande inte som något problem eftersom nämndemännen som regel röstar till sökandens fördel och ibland också röstar över juristdomaren. Det förhållandet att lika fall kan behandlas olika är enligt biträdena emellertid inte bra sett ur rättssäkerhetssynpunkt och kan göra det svårt för biträdet att förklara för sökanden varför han eller hon inte får stanna i landet.
9.4. Överväganden
Bedömning: Vid avgörande i migrationsdomstolarna av mål
som gäller skyddsskäl deltar nämndemän i stor utsträckning. I andra typer av mål och i mål där endast rättsfrågor ska bedömas, är det vanligt att en lagfaren domare ensam avgör målet. Det förhållandet att andelen mål som avgörs med nämndemän varierar mellan domstolarna kan förklaras med att mål av flera olika skäl kan anses vara av enkel beskaffenhet och därför kan avgöras utan nämndemän.
Migrationsöverdomstolen har hittills utnyttjat sin särskilda möjlighet att avgöra mål i förstärkt sammansättning i fem fall. Migrationsöverdomstolens fortsatt praxis får visa i vilken utsträckning den möjligheten bör utnyttjas.
Som framgår av den tidigare redovisningen kan en migrationsdomstol avgöra ett mål antingen med en domare ensam eller med en domare och nämnd. Det som avgör vilken sammansättning som ska väljas är om domaren anser att målet är av enkel beskaffenhet eller ej. Samma bestämmelse i lagen om allmän förvaltningsdomstol som gäller i länsrätternas övriga verksamhet, ska också tillämpas i migrationsmål. Regeringsrättens praxis på området ger därför vägledning för migrationsdomstolarna. Dessutom har Migrationsöverdomstolen i ett par mål gett anvisningar för de speciella bedömningar som kan behöva göras i migrationsmålen.
I rättsfallet MIG 2007:22 har Migrationsöverdomstolen framhållit att målet främst med hänsyn till åberopade skyddsskäl inte kunde anses vara av enkel beskaffenhet. I MIG 2007:58 betonade Migrationsöverdomstolen vidare att möjligheten att avgöra mål med ensamdomare borde utnyttjas restriktivt när fråga om avvisning eller utvisning är väckt i målet, i synnerhet när barn är inblandade. Mot bakgrund av statistiken kan det konstateras att nämndemän i mycket stor utsträckning medverkar i mål där skyddsskäl åberopas. Det stora flertalet av de asylmål som rör ensamkommande barn avgörs också av en juristdomare och nämndemän. Mål med omedelbar verkställighet avgörs dock ofta av en domare ensam. Sådana mål kan bl.a. gälla överföring enligt Dublinförordningen, vilka inte prövas i sak. Det kan också vara fråga om mål där Migrationsverket med stöd av 8 kap. 6 § utlänningslagen har förordnat om omedelbar verkställighet
eftersom det är uppenbart att det inte finns grund för asyl eller uppehållstillstånd av annat skäl. I dessa fall förefaller det rimligt att i normalfallet betrakta målet som av sådan enkel beskaffenhet att nämnd inte behöver medverka vid avgörandet. När det gäller övriga asylmål förekommer dock nämndemän i ungefär två tredjedelar av målen, medan en tredjedel avgörs utan nämnd.
Frågan är vad det är som gör att domarna trots allt anser att vissa asylmål kan tas till avgörande av en domare ensam. Om man utgår från domarnas egna uppgifter är det troligt att de mål som avgörs utan nämnd bl.a. är mål där bedömningen av rättsfrågor är avgörande för utgången i målet, mål som gäller frågor där det sedan tidigare finns en fast praxis och mål där det endast är fråga om tillräckligheten av sökandens skyddsskäl.
När det gäller möjligheten att avgöra rättsfrågor utan nämnd har fallet MIG 2007:58 betydelse. Det var där fråga om tillämpning av viss EG-rätt, vilken enligt Migrationsöverdomstolen inte kunde sägas ha varit av sådan enkel beskaffenhet att målet kunde ha avgjorts av en domare ensam. Ett visst utrymme torde ändå finnas för domstolen att avgöra rättsfrågor utan nämnd, men om frågorna är av mer komplicerat slag torde nämndemän i enlighet med Migrationsöverdomstolens avgörande behöva medverka. Detta speglar förhållandevis väl de uppgifter som domarna har lämnat och som visar att rättsfrågor ofta avgörs utan nämnd, åtminstone om frågorna inte är svårare eller om det finns fast praxis att falla tillbaka på.
Man kan notera att det även i fråga om rättens sammansättning finns skillnader mellan de tre migrationsdomstolarna. I Göteborg och Malmö avgörs således ungefär tre fjärdedelar av samtliga asylmål med nämnd, medan domstolen i Stockholm avgör knappt hälften av målen med nämnd. Skillnader mellan domstolarna när det gäller rättens sammansättning finns emellertid också i andra målgrupper. Under år 2007 avgjorde samtliga länsrätter 74 procent av socialförsäkringsmålen med nämnd. Länsrätterna i Stockholm och Göteborg låg något under snittet, medan domstolen i Malmö låg något över. När det gäller skattemålen var snittsiffran 62 procent. Länsrätten i Stockholm motsvarade i stort sett snittet, medan domstolen i Malmö låg något över och domstolen i Göteborg betydligt under (50 procent). Biståndsmålen avgjordes i 29 procent av samtliga fall med nämnd, men även här varierade rättens sammansättning mellan domstolarna. Domstolen i Malmö låg lägst på 10 procent, domstolen i Göteborg kom därefter på
16 procent och domstolen i Stockholm låg högst på 24 procent. Det går alltså inte att säga att det finns en tydlig linje på de olika domstolarna på så sätt att den ena domstolen oavsett måltyp avgör mål med nämnd i större utsträckning än den andra. Skillnaderna synes i stället vara hänförliga till de olika bedömningar som domstolarna gör i olika målkategorier.
En förklaring till skillnaderna kan vara att domstolarna prövar mål gällande olika länder i olika utsträckning och att mål från vissa länder i högre grad än andra kan anses vara av enkel beskaffenhet. Benägenheten att avgöra rättsfrågor utan nämnd kan eventuellt också variera, även om det inte har gått att finna något säkert belägg för det. Den enskilde domarens vana vid frågorna, liksom det förhållandet att en fråga flera gånger tidigare har avgjorts med samma resultat, synes dessutom kunna få betydelse för bedömningen av om nämnd bör medverka eller inte. Det kan möjligen vara ytterligare en orsak till att domarna vid domstolen i Stockholm, som är mer specialiserad än de övriga domstolarna, i större utsträckning anser mål vara av enkel beskaffenhet än domarna i övriga domstolar.
Sammanfattningsvis kan man när det gäller rättens sammansättning i migrationsdomstolarna konstatera att nämndemän i stor utsträckning deltar i de avgöranden som gäller skyddsskäl, om inte endast rättsfrågor är avgörande för utgången. De variationer som förekommer mellan domstolarna kan åtminstone i någon mån förklaras med att mål med sökande från vissa länder, vilka är sådana att de kan avgöras utan nämndemän, kan vara koncentrerade till en domstol. Domstolarnas inre organisation och graden av specialisering kan vara ytterligare en förklaring. Under alla förhållanden synes domstolarnas bedömningar av frågan om nämndemän bör medverka i ett avgörande eller inte, stämma väl överens med den praxis som råder på området.
Som framgått tidigare har Migrationsöverdomstolen möjlighet att avgöra mål i förstärkt sammansättning med sju ledamöter. Eftersom Migrationsöverdomstolen är en prejudikatsinstans är det naturligt att domstolen har möjlighet att i vissa situationer avgöra mål i förstärkt sammansättning på samma sätt som Regeringsrätten och Högsta domstolen kan avgöra mål i plenum. Tanken är att förstärkt sammansättning ska användas främst när det behövs för att främja en enhetlig rättstillämpning. Detta har i lagtexten kommit till uttryck på så sätt att sju ledamöter får delta i ett avgörande om Migrationsöverdomstolen finner att detta kan
komma att få stor principiell betydelse. Därmed avses enligt förarbetena även sådana situationer då rätten finner anledning att frångå en bedömning som har gjorts i ett tidigare avgörande från domstolen. Migrationsöverdomstolen har hittills utnyttjat möjligheten till förstärkt sammansättning i sammanlagt fem fall. Det första fallet var MIG 2007:11, som gällde frågan om sökanden kunde beviljas undantag från huvudregeln att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats för inresan till Sverige. Därefter avgjordes på samma dag MIG 2007:31–32 och två liknande icke refererade fall, som alla avsåg frågan vad som kan anses utgöra saken i ett mål om uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen har dessutom nyligen beviljat prövningstillstånd i tre mål som enligt domstolen ska avgöras i förstärkt sammansättning. Dessa mål gäller en fråga om gränsdragningen mellan inre väpnad konflikt och andra svåra motsättningar då staten saknar kontroll över sitt territorium (UM 8262-08, 133-09 och 334-09). Hur begreppet stor principiell betydelse bör tolkas och i vilka sammanhang bestämmelsen fortsättningsvis bör utnyttjas får utformas i praxis av Migrationsöverdomstolen.
10. Övriga processuella frågor
Här belyses förhållandet mellan Regeringsrätten och Migrationsöverdomstolen i deras egenskap av sista instans för de allmänna förvaltningsdomstolarna respektive i utlännings- och medborgarskapsärenden. En särskild fråga är om Migrationsöverdomstolen har fått avgöra processuella frågor där förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats.
Vidare diskuteras behovet av att Migrationsöverdomstolen ges möjlighet att bevilja prövningstillstånd begränsat till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser (partiellt prövningstillstånd).
10.1. Överväganden
10.1.1. Kompetensfördelningen mellan Regeringsrätten och Migrationsöverdomstolen
För migrationsdomstolarna gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen. Beträffande vissa frågor har det varit nödvändigt att ha bestämmelser som avviker från bl.a. lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen. Detta avser bl.a. instansordningen i sig samt reglerna om förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen (prop. 2004/05:170 s. 112). Det ingår i mitt uppdrag att, om jag finner anledning, belysa förhållandet mellan Regeringsrätten, som är sista instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna, och Migrationsöverdomstolen, som är sista instans i utlännings- och medborgarskapsärenden. Som exempel i direktiven har nämnts frågan om Migrationsöverdomstolen har fått avgöra processuella frågor där förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats.
Under utredningsarbetet har det framkommit att det under den första tiden efter domstolsreformen fanns en diskussion om Migrationsöverdomstolens hantering av processuella frågor i överklagade mål som beviljats prövningstillstånd. Det förekom åsikter om att domstolen uttalade sig i allmänna förvaltningsprocessuella frågor – även i vissa fall där det enligt somliga inte fanns någon egentlig anledning till detta – och att prejudicerande uttalanden på sådana områden rimligen inte skulle falla inom Migrationsöverdomstolens kompetens, utan vara en fråga för Regeringsrätten. Exempel på mål som föranlett att synpunkter framförts mot Migrationsöverdomstolen i nu nämnda avseenden är dess första referat, MIG 2006:1, där domstolen uttalade sig om utredningsskyldigheten enligt 8 § förvaltningsprocesslagen, och MIG 2008:4, avseende ersättning till offentligt biträde. Det intryck som givits är att underinstanserna även ansett att Migrationsöverdomstolen inledningsvis uppehöll sig vid en mängd olika delfrågor i målen i stället för att välja ut och analysera tydliga rättsfrågor, vilket naturligare skulle ligga i rollen som högsta domstolsinstans.
Synpunkter i fråga om kompetensfördelningen mellan Migrationsöverdomstolen och Regeringsrätten har inhämtats från ledamöter vid dessa domstolar. Domare vid Migrationsöverdomstolen har bekräftat att underinstanserna ifrågasatte Migrationsöverdomstolens uttalanden i vissa processuella frågor under den första tiden efter domstolsreformen. Migrationsöverdomstolen har, såvitt får förstås, etablerat synsättet att processuella frågor med tydlig specifik anknytning till migrationsmål klart faller inom Migrationsöverdomstolens kompetens. Domarna menar att det finns processuella frågor som i och för sig är av allmän förvaltningsprocessuell karaktär men som får särskild effekt i migrationsmål. Exempel på detta är frågor om vilka migrationsmål som kan avgöras av en domare, när man bör ha muntlig förhandling och frågor om utredningsskyldighet i migrationsmål.
Regeringsrättens företrädare delar uppfattningen att det måste ligga inom Migrationsöverdomstolens uppdrag att uttala sig i förvaltningsprocessuella frågor med specifik anknytning till utlänningsrätten och att det därför är naturligt att det på sikt kommer att bildas en förvaltningsprocessuell praxis med särskilt avseende på utlänningsrätt. Det kan dock inte uteslutas, menar domarna i Regeringsrätten, att liknande förvaltningsprocessuella frågor som de Migrationsöverdomstolen bedömer kan förekomma
även i andra måltyper. För det fall sådana närbesläktade frågor kommer under Regeringsrättens bedömning kommer Regeringsrättens prejudikat i frågan att bli tyngre vägande än Migrationsöverdomstolens.
En specifik fråga rörande kompetensfördelning som blev aktuell i den nya instans- och processordningen var hur resningsansökningar över Migrationsöverdomstolens avgöranden skulle hanteras inom denna ordning. Regeringsrätten uttalade sig i den frågan i rättsfallet RÅ 2007 ref. 78. I målet ansökte sökanden om resning hos Migrationsöverdomstolen över Migrationsöverdomstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolen avvisade ansökningen och överlämnade den till Regeringsrätten, med hänvisning till att det ankom på den domstolen att pröva ansökningen.
Regeringsrätten avgjorde målet i plenum och anförde, att en ansökan om resning i ett mål om uppehållstillstånd, i vilket Migrationsöverdomstolen inte har meddelat prövningstillstånd ska, om ansökningen syftar till en ny sakprövning i målet, prövas av Kammarrätten i Stockholm i dess egenskap av Migrationsöverdomstol.
Regeringsrätten har återkommit till denna fråga i notisfall (RÅ 2008 not 9 och RÅ 2008 not 16). I RÅ 2008 not 88 begärdes resning i Regeringsrätten över en dom i Migrationsöverdomstolen. I det fallet tog Regeringsrätten upp resningsansökan till prövning.
Bortsett från frågan om kompetensfördelningen beträffande resningsansökningar, som nu är besvarad, har enligt vad jag erfarit inte förekommit några särskilda spörsmål beträffande kompetensfördelningen mellan Migrationsöverdomstolen och Regeringsrätten som vidare bör belysas.
10.1.2. Införande av partiellt prövningstillstånd
Förslag: Migrationsöverdomstolen ska kunna begränsa ett
prövningstillstånd till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser.
Prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens) eller då det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens).
Nuvarande reglering i utlänningslagens 16 kap. 2 § medför att ett prövningstillstånd meddelas för överklagandet i dess helhet. Det finns ingen möjlighet att begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss del av överklagandet trots att det från saklig synpunkt kanske inte finns skäl att pröva överklagandet mer än i en viss del.
I fråga om behovet av partiellt prövningstillstånd har Migrationsöverdomstolen till utredningen uttryckt att överklagande mål ibland omfattar så många delfrågor att det inte är rationellt att bevilja prejudikatdispens för hela målet. Partiellt prövningstillstånd skulle renodla praxisbildningen, enligt Migrationsöverdomstolen.
Enligt min bedömning finns beträffande Migrationsöveromstolen anledning anta att syftet med prövningstillståndssystemet skulle uppnås på ett bättre sätt om ett partiellt prövningstillstånd kunde meddelas. Möjligheten att bevilja partiellt prövningstillstånd skulle innebära att Migrationsöverdomstolen kan anpassa handläggningen till vad som behövs i det enskilda fallet. Jag föreslår därför att Migrationsöverdomstolen ska kunna begränsa ett prövningstillstånd till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser.
En ny regel om partiellt prövningstillstånd bör lämpligen utformas i enlighet med vad som gäller för Regeringsrätten, som är prejudikatinstans för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enligt 36 § förvaltningsprocesslagen sista stycket får ett prövningstillstånd i Regeringsrätten begränsas till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser.
Ett lagförslag väntas avseende en förändrad utformning av regeln om partiellt prövningstillstånd i Regeringsrätten. Innebörden av förslaget väntas bli att motsvarande regler för Högsta Domstolen, se 54 kap. 11 § rättegångsbalken, ska införas beträffande Regeringsrätten. Inom ramen för det pågående
lagstiftningsarbetet bör i så fall också övervägas att justera den av mig föreslagna regeln om partiellt prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen, så att den kommer att överensstämma med vad som ska gälla för Regeringsrätten. Bestämmelsen om partiellt prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen kan lämpligen föras in som ett nytt sista stycke i 16 kap. 12 § utlänningslagen.
men andelen ärenden i förhållande till antalet avslag minskade kraftigt från 89 procent till 41 procent.
Tabell 11.1 Ärenden om verkställighetshinder (V-UT) avgjorda 2006–2008,
Migrationsverket
2006 2007 2008
V-UT prövade enligt 12 kap. 18 § UtlLavgjorda totalt 1 092 2 901 3 529
varav inom en månad, antal
750
1 844 2 540
varav inom en månad, andel
69 % 64 % 72 %
genomsnitt dagar
31 53 41
V-UT prövade enligt 12 kap. 19 § UtlLavgjorda totalt 2 318 4 921 4 000
varav inom en månad, antal 1 611 3 066 2 719 varav inom en månad, andel
69 % 62 % 68 %
genomsnitt dagar
29 54 36
Prövade V-UT totalt avgjorda totalt
3 410 7 822 7 529
varav inom en månad, antal 2 361 4 910 5 259 varav inom en månad, andel
69 % 63 % 70 %
genomsnitt dagar
30 54 39
Källa: Migrationsverket, Årsredovisning 2008, tabell 10.
Enligt Migrationsverkets årsredovisning för 2008 beviljade verket ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen i 126 ärenden år 2007 och 141 ärenden år 2008. I sammanlagt 68 respektive 78 ärenden avgjordes frågan om uppehållstillstånd under samma år (tabell 11.2). Av de sammanlagt knappt 4 700 ärenden om ny prövning vilka avgjordes under 2007, beviljades således uppehållstillstånd i 47 fall, dvs. i en procent av ärendena. År 2008 beviljades uppehållstillstånd i 46 av 4 000 prövade ärenden, dvs. i lite drygt en procent av ärendena. Handläggningstiderna för de ärenden som resulterade i uppehållstillstånd var båda åren omkring 125 dagar i genomsnitt från det att beslut om ny prövning togs av Migrationsverket.
Tabell 11.2 Verkställighetshinder prövade enligt 12 kap. 19 § UtlL
2006–2008
2006 2007 2008
Ärenden där verket beslutat pröva frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § UtlL
67 68 78
varav bifall
41 47 46
varav avslag
26 21 32
Ärenden där verket beslutat att enligt 12 kap. 19 § UtlL inte bevilja ny prövning
2 276 4 612 3 922
Källa: Migrationsverket, Årsredovisning 2008, tabell 15
När det gäller statistik över Migrationsverkets beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen bör det uppmärksammas att verket i inledningsskedet inte registrerade sådana beslut. Numera registreras de dock och av årsredovisningarna kan utläsas på vilken grund Migrationsverket i förekommande fall har meddelat uppehållstillstånd och om permanent eller tillfälligt tillstånd har meddelats. Siffrorna i tabellen nedan bör ses mot bakgrund av det totala antalet prövade ärenden enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, vilket framgår av den inledande tabellen i detta avsnitt. Såvitt kan utläsas av statistiken för 2006 beviljade således Migrationsverket uppehållstillstånd, permanent eller tillfälligt, i tretton procent av de ärenden som prövades enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. År 2007 var bifallsfrekvensen tolv procent och år 2008 fem procent.
Tabell 11.3 Verkställighetshinder, beviljade tillstånd enligt 12 kap. 18 §
UtlL 2006–2008
Grund för tillstånd
2006 2007 2008
Skyddsskäl totalt
17
47 46
varav permanent uppehållstillstånd
16
45 46
varav tidsbegränsat uppehållstillstånd
1
2
0
Mottagarlandet inte villigt ta emot utlänningen totalt
9
14 25
varav permanent uppehållstillstånd
6
13 24
varav tidsbegränsat uppehållstillstånd
3 1 1
Medicinska hinder eller annan särskild anledning totalt 120
304 110
varav permanent uppehållstillstånd
84 233 94
varav tidsbegränsat uppehållstillstånd
36 71 16
Totalt 146 365 181
varav permanent uppehållstillstånd 106 291 164 varav tidsbegränsat uppehållstillstånd 40 74 17
Källa: Migrationsverket, Årsredovisning 2008, tabell 16.
11.3 Domstolarnas handläggning
Migrationsverkets beslut enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen att inte bevilja ny prövning av frågan uppehållstillstånd kan överklagas till migrationsdomstolarna och till Migrationsöverdomstolen. Mål om verkställighetshinder ska enligt migrationsdomstolarnas egna verksamhetsmål ha en medianålder om högst en månad. Migrationsöverdomstolens eget mål för medianåldern är två månader. År 2007 och 2008 var medianåldern för de då avgjorda verkställighetsmålen 0,4 månader i migrationsdomstolarna och 0,7 respektive 0,6 månader i Migrationsöverdomstolen. En noggrannare redogörelse för handläggningstiderna i domstolarna finns i kapitel 6.
Antalet inkomna, avgjorda och balanserade verkställighetsmål framgår av tabellerna nedan. Det kan konstateras att antalet mål inkomna till migrationsdomstolarna år 2007 motsvarar ungefär hälften av de ärenden där Migrationsverket avslagit begäran om ny prövning (jfr tabell 11.2). För 2008 motsvarade de inkomna målen ungefär en tredjedel av de ärenden där Migrationsverket hade meddelat avslagsbeslut. Statistiken visar också att sökandena i knappt hälften av de vid migrationsdomstolarna avgjorda målen klagade vidare till Migrationsöverdomstolen.
Tabell 11.4 Inkomna, avgjorda och balanserade mål vid
migrationsdomstolarna 2006–2007
Utveckling för verkställighetsmålen 2006 2007 2008 Inkomna mål 757 2 321 1 331 Avgjorda mål 622 2 346 1 387 Balanserade mål 135 110 55
Källa: Domstolsverket, Årsredovisning 2008, tabell 16
Tabell 11.5 Inkomna, avgjorda och balanserade mål vid
Migrationsöverdomstolen 2006–2007
Utveckling för verkställighetsmålen 2006 2007 2008 Inkomna mål 224 1 098 567 Avgjorda mål 181 1 083 598 Balanserade mål 43 58 28
Källa: Domstolsverket, Årsredovisning 2008, tabell 19
11.4 Rättsfall från Migrationsöverdomstolen
Migrationsöverdomstolen har genom ett antal refererade avgöranden gett Migrationsverket och migrationsdomstolarna vägledning för tolkningen och tillämpningen av bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen. I två rättsfall har domstolen dragit upp de formella gränserna för den prövning som ska göras med anledning av bestämmelserna i 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen har visat att begreppet omständighet i 12 kap. 19 § utlänningslagen kan utgöras av både nya landförhållanden och sådana förhållanden som hänför sig till utlänningens person. Vad som krävs för att en omständighet ska anses vara ny har också prövats, men endast i ett fall. Begreppet giltig ursäkt har tolkats i ett refererat fall och ett icke-refererat fall. Samtliga dessa domar återges i sammanfattning nedan. Dessutom återges två domar från Migrationsöverdomstolen, vilka inte har refererats, men som har betydelse för tillämpningsområdet för regeln i 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Ett beslut om avvisning, som upphört att gälla innan den nya utlänningslagen trädde i kraft, kan inte läggas till grund för prövning enligt 12 kap. nya utlänningslagen .
Utlänningsnämnden avslog 2005 sökandens ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och beslutade att han skulle avvisas. Sökanden lämnade landet, men kom senare tillbaka. I juni 2006 ingav han en ansökan om asyl m.m. Migrationsverket behandlade ansökan som ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft, men fann inte anledning att bevilja sökanden prövning enligt 12 kap. 19 § nya utlänningslagen. Migrationsdomstolen avslog överklagandet. Migrationsöverdomstolen konstaterade efter överklagande att det tidigare avvisningsbeslutet hade upphört att gälla och förlorat sina rättsverkningar. Enligt Migrationsöverdomstolen kunde det inte anses rimligt att utan lagstöd till den enskildes nackdel tillämpa reglerna om verkställighet retroaktivt, varför det ifrågavarande avvisningsbeslutet inte kunde läggas till grund för prövning enligt 12 kap. utlänningslagen. Sökandens ansökan borde således inte ha
prövats som ett ärende om verkställighet enligt 12 kap. utlänningslagen utan som en ansökan om uppehållstillstånd m.m. enligt samma lag. Migrationsöverdomstolen biföll överklagandet och upphävde migrationsdomstolens dom och Migrationsverkets beslut.
I verkställighetsärende enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen kan påstådda brister i Migrationsverkets utredning inte anses utgöra en giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheter tidigare och kan därmed inte föranleda en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd.
En kvinna och hennes två döttrar ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd, men fick avslag. Sedan beslutet hade fått laga kraft, åberopade de nya omständigheter och anförde att både modern och äldsta dottern riskerade att utsättas för övergrepp vid ett återvändande till hemlandet samt att den äldsta dottern också riskerade tvångsgifte. Familjen ansåg att de hade giltig ursäkt för att inte tidigare ha åberopat de aktuella förhållandena. Kvinnan anförde att hon var starkt påverkad av de kulturella och traditionella förhållningsregler som rådde i hennes hemland och att hon därför inte hade vågat berätta om de nu åberopade förhållandena för den manlige handläggaren vid Migrationsverket. Hon påpekade också att handläggningen vid Migrationsverket hade gått så fort att hon inte hade fått tillfälle att berätta allt samt att det hade tagit tid för henne att anpassa sig till ett helt annat samhälle, med helt andra förutsättningar för henne som kvinna. Migrationsverket fann inte anledning att avbryta verkställigheten med tillämpning av 12 kap. 18 § utlänningslagen eller bevilja en ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § samma lag. Migrationsdomstolen ansåg däremot att vad familjen hade anfört innebar att de hade rätt till en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen och återförvisade målet till Migrationsverket för handläggning. Migrationsverket överklagade till Migrationsöverdomstolen som konstaterade att de nya omständigheter som familjen hade åberopat hade förelegat och varit kända för dem redan vid tidpunkten för det lagakraftvunna beslutet. Frågan var därför om familjen hade visat giltig ursäkt för att inte ha åberopat dessa omständigheter tidigare.
När det gällde tolkningen av begreppet ”giltig ursäkt” anförde Migrationsöverdomstolen följande.
Asylprocessen är utformad så att den innefattar garantier för att prövningen skall kunna ske på ett så rättssäkert sätt som möjligt redan inom den ordinarie processen, hos Migrationsverket och migrationsdomstolarna. En process som skall utmynna i ett lagakraftvunnet beslut i ett ärende rörande en fråga om avvisning eller utvisning. En asylsökande kan därför endast i undantagsfall anses ha giltig ursäkt för att inte ha åberopat alla för prövningen relevanta omständigheter innan ett sådant lagakraftvunnet beslut föreligger. När ett ärende har nått verkställighetsstadiet skall det alltså endast undantagsvis kunna bli fråga om prövning av omständigheter som inte har kunnat åberopats tidigare. Om utlänningen kan anses ha visat ”giltig ursäkt” för att inte ha åberopat dessa tidigare får avgöras i det enskilda ärendet. I förarbetena nämns som exempel att utlänningen i hemlandet utsatts för traumatiska upplevelser som varit svåra att berätta om i ett tidigare skede eller att det rör sig om nya tidigare okända sakuppgifter som utlänningen inte kunnat eller bort känna till (prop. 2004/05:170 s. 227). Migrationsöverdomstolen gör därför bedömningen att innebörden av begreppet ”giltig ursäkt” skall ges en restriktiv tolkning.
Migrationsöverdomstolen framhöll att det som familjen ansåg utgöra giltig ursäkt hänförde sig till bl.a. Migrationsverkets handläggning, vilken enligt familjens uppfattning i vissa delar hade bedrivits på ett olämplig och alltför skyndsamt sätt. Migrationsöverdomstolen fann emellertid att de påstådda bristerna i Migrationsverkets utredning inte kunde anses utgöra en sådan giltig ursäkt som avses i 12 kap. 19 § utlänningslagen. Inte heller vad familjen åberopat i övrigt kunde anses innefatta en sådan giltig ursäkt som skulle berättiga till en ny prövning. Migrationsöverdomstolen anförde sammanfattningsvis att oavsett om de åberopade nya omständigheterna var att anse som hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen, hade familjen inte visat giltig ursäkt för att inte åberopa omständigheterna tidigare. Det saknas därmed grund för att med tillämpning av 12 kap. 19 § utlänningslagen ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning.
Ansökan om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen har ansetts vara förfallen då tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats av Migrationsverket under handläggningen i Migrationsöverdomstolen.
En familj ansökte om asyl m.m. men fick avslag på sin ansökan. Beslutet vann laga kraft. Migrationsverket beslutade senare att inte bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen eller en ny prövning enligt 12 kap. 19 § samma lag. Migrationsdomstolen avslog familjens överklagande av verkets beslut att inte medge en ny prövning. Därefter beslutade Migrationsverket att med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen bevilja familjen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige. Skälet för beslutet var att kvinnan i familjen var gravid och graviditeten så långt framskriden att det förelåg praktiska hinder för verkställighet av avvisningsbesluten. Familjen överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att de skulle beviljas en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen anförde att en grundförutsättning för en prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen är att det är fråga om ett ärende om verkställighet. Eftersom Migrationsverket hade beviljat familjen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och då avvisningsbeslut inte får verkställas under den tid då ett sådant tillstånd gäller, ansåg Migrationsöverdomstolen att det då inte förelåg något ärende om verkställighet. Det saknades därmed förutsättningar för att göra en prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Målet avskrevs från vidare handläggning.
Migrationsverket har möjligheter att vidta utredningsåtgärder inför bedömningen av frågan om en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska beviljas.
A ansökte om uppehållstillstånd, men Migrationsverket avslog ansökan och beslutet vann laga kraft. A åberopade därefter att han hade dömts till döden i sitt hemland. Till styrkande av detta gav han in en kopia av en dom, daterad i tiden efter det lagakraftvunna avvisningsbeslutet. Migrationsverket fann inte anledning att avbryta verkställigheten av avvisningsbeslutet med tillämpning av 12 kap. 18 § utlänningslagen eller att bevilja A ny prövning enligt 12 kap. 19 § samma lag. I sitt beslut anförde Migrationsverket bl.a.
att verket hade låtit översätta den i kopia ingivna domen och att den var falsk. Det förelåg enligt Migrationsverket därför inte några nya omständigheter som kunde antas utgöra sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. A överklagade beslutet till migrationsdomstolen och yrkade att han skulle beviljas en ny prövning. Migrationsdomstolen ställde in verkställigheten, undanröjde verkets beslut att inte bevilja prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen och visade målet åter till verket för en sådan prövning. Enligt migrationsdomstolen utgjorde domen en sådan ny omständighet som avses i 12 kap. 19 § utlänningslagen och Migrationsverket hade också inlett en ny prövning av de nytillkomna omständigheterna och prövat frågan om skydd med anledning av den åberopade domen, men utan att förordna om inhibition eller offentligt biträde och utan att uttala sig i fråga om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. Migrationsverket överklagade domen.
Migrationsöverdomstolen anförde bl.a. följande.
Migrationsverket har i ett verkställighetsärende enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen att inledningsvis fastslå om omständigheter som åberopas verkligen är nya, dvs. är sådana som inte har åberopats tidigare i ärendet om uppehållstillstånd och som alltså inte avser att modifiera eller utgöra tillägg till redan åberopade omständigheter. Om omständigheterna befinns vara nya, skall verket därefter avgöra om det är fråga om omständigheter som hänför sig till utlänningens behov av skydd i Sverige. Omständigheterna skall vara sådana som kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. De ytterligare förutsättningar som skall föreligga för att en ny prövning skall beviljas framgår av 12 kap. 19 § utlänningslagen. Om förutsättningarna inte är uppfyllda skall verket besluta att inte bevilja ny prövning.
Det ligger i sakens natur att Migrationsverket, inom ramen för bedömningen av om det föreligger förutsättningar för en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd, har relativt stor frihet att utreda ärendet innan man kan anses ha övergått till att göra en ny prövning. Vilka utredningsåtgärder som är nödvändiga får avgöras från fall till fall. Att låta översätta samt kontrollera äkthet och autenticitet av ingivna dokument faller dock helt klart inom ramen för vad verket har möjlighet att göra inför bedömningen av om en ny prövning skall inledas. Verket kan i så fall, beroende på omständigheterna, inhibera verkställigheten av avlägsnandebeslutet i avvaktan på resultatet av utredningsåtgärderna.
Migrationsöverdomstolen ansåg att den av A först i verkställighetsärendet åberopade omständigheten, att A i sitt hemland hade
dömts till döden i tiden efter det lagakraftvunna avvisningsbeslutet, var att anse som ny i den mening som avses i 12 kap. 19 § utlänningslagen. Frågan om prövning enligt nämnda bestämmelse skulle beviljas A var avhängig av om den nya omständigheten kunde antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet. Enligt Migrationsöverdomstolen kunde Migrationsverket genom sina utredningsåtgärder inte anses ha inlett en prövning av frågan om uppehållstillstånd. Den åberopade nya omständigheten kunde enligt domstolen emellertid inte lämnas utan avseende och den åberopade domen inte heller avfärdas som falsk utan en närmare kontroll. Domstolen ansåg därför att den av A åberopade nya omständigheten i vart fall var sådan att den kunde antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Det fanns därför förutsättningar för att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsverkets överklagande avslogs därför.
Bedömningen av om en omständighet som åberopas i ett verkställighetsärende är att anse som ny, ska ske inte bara i förhållande till det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet utan även i förhållande till det som prövats utan någon begränsning i sak genom andra beslut som fattats under verkställighetsstadiet.
A ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd, men hennes ansökan avslogs och beslutet vann laga kraft. A gav därefter in ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § 1989 års utlänningslag och anförde att hinder förelåg mot att verkställa avvisningsbeslutet eftersom hon hade konverterat. Migrationsverket beslutade först att inte bevilja A uppehållstillstånd enligt nämnda lagrum och, i ett senare beslut, att inte bevilja ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt nuvarande 12 kap. 19 § utlänningslagen och inte heller avbryta verkställigheten av avvisningsbeslutet. Verket motiverade sitt beslut med att A inte hade åberopat några nya omständigheter utan att hennes asylskäl i allt väsentligt hade prövats av Migrationsverket och Utlänningsnämnden i det lagakraftvunna beslutet.
A överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen som anförde att frågan om nya omständigheter
föreligger ska avgöras i förhållande till det lagakraftvunna beslutet om avvisning som är tillämpligt i det aktuella verkställighetsärendet. Den omständigheten att A hade konverterat hade visserligen prövats av Migrationsverket i beslutet enligt 2 kap. 5 b § 1989 års utlänningslag, men omfattades inte av prövningen i det lagakraftvunna avvisningsbeslutet. Den uppgivna konverteringen var enligt migrationsdomstolen därför att betrakta som en ny omständighet. Domstolen ansåg vidare att förutsättningarna för en ny prövning var uppfyllda och biföll därför överklagandet.
Migrationsverket överklagade domen till Migrationsöverdomstolen som bl.a. anförde följande.
Varken i förarbetena till den nuvarande utlänningslagen eller till den tidigare utlänningslagen relateras den nya omständigheten uttryckligen till avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I specialmotiveringen till 1989 års utlänningslag poängteras att möjligheten att göra en ny ansökan inte får leda till att samma omständigheter blir föremål för en ny prövning (prop. 1988/89:86 s. 149). I förarbetena till nuvarande utlänningslag anförs att kravet på att omständigheterna skall vara nya inte gäller om omständigheterna framkommit på verkställighetsstadiet och medfört att utlänningen då beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen (prop. 2004/05:170 s. 300).
Migrationsöverdomstolen konstaterade att det förhållandet att A hade konverterat hade prövats av Migrationsverket i beslutet enligt 2 kap. 5 b § 1989 års utlänningslag. Enligt Migrationsöverdomstolen borde bedömningen av huruvida åberopade omständigheter är att anse som nya inte enbart hänföra sig till det som prövats genom det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning utan även till det som prövats genom beslut som fattats under verkställighetsstadiet, då den åberopade omständigheten bedömts utan någon begränsning i sak. Eftersom den konversion som A åberopade redan hade prövats fullt ut och sålunda inte var ny, saknades det enligt Migrationsöverdomstolen förutsättning att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Migrationsverkets överklagande bifölls därför, migrationsdomstolens dom undanröjdes och verkets beslut fastställdes.
UNHCR:s rapport om att situationen i Sri Lanka på väsentliga punkter har förvärrats för den grupp som klaganden tillhör har ansetts innebära en sådan ny omständighet som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen . Skäl för att bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § samma lag föreligger därför.
A ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd. Migrationsverket avslog hans ansökan och avvisade honom till Sri Lanka. Utlänningsnämnden fastställde beslutet. I ett beslut den 30 juni 2006 fann Migrationsverket inte anledning att avbryta verkställigheten av avvisningsbeslutet med tillämpning av 12 kap. 18 § utlänningslagen eller att bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § samma lag. Beslutet vann laga kraft. I december samma år ansökte A åter om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med hänvisning till den förvärrade situationen på Sri Lanka. Migrationsverket beslutade dock att inte bevilja någon ny prövning. Verket anförde att den allmänna situationen på Sri Lanka inte var sådan att den utgjorde hinder mot verkställighet enligt 12 kap.1–3 §§utlänningslagen, eftersom det fanns inre flyktalternativ.
A överklagade beslutet och hänvisade till en ny rapport från FN:s flyktingkommissarie, UNHCR, enligt vilken det inte finns någon realistisk möjlighet till inre flykt på Sri Lanka. Migrationsdomstolen avslog överklagandet och anförde att vad A har anfört angående inre flykt inte kunde anses vara sådana omständigheter att de borde föranleda en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. A överklagade domen.
Migrationsöverdomstolen anförde bl.a. följande.
A:s ansökan om uppehållstillstånd avslogs av Migrationsverket och Utlänningsnämnden med hänvisning till att det inte var styrkt att A var eftersökt av LTTE. Vidare konstaterades att för det fall han ändå skulle utsättas för trakasserier hade han möjlighet att söka skydd i andra delar av Sri Lanka. När UNHCR därefter i en rapport gör bedömningen att tamiler från norra och östra Sri Lanka liksom från Colombo bör beviljas skydd på grund av den rådande situationen i landet och att något inre flyktalternativ inte existerar måste detta i och för sig anses utgöra en ny omständighet enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Migrationsöverdomstolen ställde sig därefter frågan om denna nya omständighet också kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen vägde den information som framkommit i UNHCR:s rapport mot uppgifter i en rapport från brittiska inrikesdepartementet och fann att det i vart fall fanns anledning att anta att det kunde föreligga ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Det fanns därför enligt Migrationsöverdomstolen skäl att bevilja A en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen och målet överlämnades till Migrationsverket för sådan prövning.
Möjligheten att erhålla ny prövning av frågan om uppehållstillstånd i verkställighetsärenden är ett extraordinärt rättsmedel som ska tillämpas restriktivt. När åberopade skyddsskäl är hänförliga endast till en del av ursprungslandet, ska möjligheten till internflykt beaktas vid bedömning av om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska beviljas.
Migrationsverket avslog genom beslut den 3 maj 2004 A:s ansökan om uppehållstillstånd m.m. och beslöt att avvisa honom till Afghanistan. Sedan A överklagat beslutet, beslutade Utlänningsnämnden att avslå hans överklagande och avvisningsbeslutet vann därmed laga kraft. Migrationsverket beviljade därefter A ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd med stöd av 2 kap. 5 b § i den numera upphävda utlänningslagen, Beslutet om avvisning upphävdes inte. A ansökte om fortsatt uppehållstillstånd och anförde att han inte kunde återvända till hemlandet på grund av fara för livet.
När det tidsbegränsade tillståndet hade gått ut fattade Migrationsverket beslut att inte bevilja A uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen och inte heller ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § samma lag.
A överklagade beslutet enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen till migrationsdomstolen, vilken dock avslog överklagandet. A klagade till Migrationsöverdomstolen som konstaterade att A hade anfört att det förändrade säkerhetsläget inom Ghazniprovinsen, Kabul och andra orter i Afghanistan var sådana nya omständigheter som
utgjorde grund för verkställighetshinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen och att dessa omständigheter inte hade kunnat åberopas tidigare. Domstolen, som vid sin prövning utgick från att A kom från Ghazniprovinsen, ansåg att vad som framkommit om den försämrade säkerhetssituationen i Ghazniprovinsen var en ny omständighet i den mening som avses i 12 kap. 19 § utlänningslagen. Frågan var om denna nya omständighet också kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen.
I denna del menade Migrationsöverdomstolen att säkerhetsläget i Afghanistan inte var lika allvarligt i hela landet. Med anledning av det måste domstolen ta ställning till om ett internt flyktalternativ över huvud taget skulle beaktas vid bedömning av om ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen skulle beviljas eller om ny prövning först måste beviljas för att internt flyktalternativ över huvud taget ska kunna prövas. Frågan hade enligt domstolen inte berörts i förarbetena till utlänningslagen. Eftersom 12 kap. 3 § utlänningslagen innehåller en direkt hänvisning till 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen och möjligheten till internflykt utgör en integrerad del av skyddsbedömningen i grundärenden, ansåg domstolen det naturligt att det inte kan antas föreligga verkställighetshinder av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning om det finns ett internt flyktalternativ i landet. När åberopade skyddsskäl är hänförliga endast till en del av ursprungslandet, blir det enligt Migrationsöverdomstolen därför nödvändigt att även beakta möjligheten till internflykt vid bedömning av om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska beviljas.
Vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet ansåg Migrationsöverdomstolen att – även om situationen i Afghanistan var svår för återvändande afghaner – det fick anses vara fullt möjligt, relevant och rimligt för A att använda ett internt flyktalternativ till t.ex. Kabul. Han hade därmed inte åberopat sådana nya omständigheter som kunde antas utgöra bestående hinder mot verkställigheten av det lagakraftvunna avvisningsbeslutet och hans överklagande avslogs.
Bestämmelserna i 12 kap. 19 § utlänningslagen om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd är inte tillämpliga i ett lagakraftvunnet ärende om verkställighet av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen.
A och B reste in i Sverige och ansökte om asyl m.m. Det framkom att de tidigare hade ansökt om asyl på Cypern. Migrationsverket beslutade att överföra A och B till Cypern samt att avvisa deras asylansökan m.m. Beslutet vann laga kraft och ärendet överlämnades till polismyndigheten för verkställighet.
Migrationsverket avslog därefter en begäran från A och B om en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. A och B överklagade beslutet till migrationsdomstolen, som emellertid avslog överklagandet. A och B överklagade till Migrationsöverdomstolen som anförde bl.a. följande.
Enligt 1 kap. 9 § utlänningslagen ska vad som föreskrivs om avvisning och utvisning i denna lag i tillämpliga delar gälla för ett beslut att enligt Dublinförordningen överföra en asylsökande till en annan medlemsstat.
Migrationsöverdomstolen har i rättsfallet MIG 2006:4 slagit fast att detta innebär att ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen ersätter ett beslut om avvisning eller utvisning från Sverige och ska förenas med en avvisning av asylansökan. Av Dublinförordningen framgår att medlemsstaterna inte är skyldiga att pröva själva asylfrågan om den asylsökande i stället överförs till en annan medlemsstat enligt Dublinförordningen. En överföring enligt Dublinförordningen innebär således att det inte sker någon materiell prövning av asylansökan i Sverige.
---
Bestämmelserna i 12 kap. 19 § utlänningslagen avser situationer då det i ett ärende om verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, meddelat av Migrationsverket eller migrationsdomstol, kommer fram nya omständigheter, i betydelsen omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet. Förfarandet är tänkt som en nödvändig, kompletterande extraordinär omprövningsmöjlighet i migrationsärenden. En tillämpning av bestämmelserna i 12 kap. 19 § utlänningslagen förutsätter således att frågan om uppehållstillstånd tidigare har prövats i sak, vilket inte sker vid en överföring enligt Dublinförordningen.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts finner Migrationsöverdomstolen att det som föreskrivs i 12 kap. 19 § utlänningslagen om avvisning och utvisning inte gäller för beslut om överföring enligt Dublinförordningen. A:s och B:s begäran om en ny prövning av deras
asylansökan m.m. skulle således inte ha prövats av underinstanserna utan i stället ha avvisats.
Migrationsöverdomstolen undanröjde därför underinstansernas avgöranden och avvisade A:s och B:s begäran om en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
I mål där utlänning med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen beviljats ny prövning av frågan om uppehållstillstånd är prövningen begränsad till de nya omständigheter som är hänförliga till utlänningens behov av skydd i Sverige. Det är också nödvändigt att även de skyddsskäl som utlänningen åberopat i den tidigare processen omfattas av den nya prövningen.
I. UM 3147-07
A ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd, flyktingförklaring och resedokument år 2004. Hans ansökan avslogs av Migrationsverket och beslutet vann laga kraft.
Migrationsverket fann inte anledning att bevilja A en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. A överklagade verkets beslut till migrationsdomstolen som undanröjde det överklagade beslutet och visade målet åter till Migrationsverket för en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsdomstolen ansåg att det som framkommit om den politiska händelseutvecklingen, i första hand en upptrappning av iranska myndigheters aktioner mot PJAK (Partî Jîyanî Azadî Kurdistan), skulle betraktas som en ny omständighet samt att denna omständighet kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. Med hänsyn till händelseutvecklingen i Iran under våren 2006 bedömde migrationsdomstolen att A inte hade kunnat åberopa omständigheten tidigare eller i vart fall haft giltig ursäkt för att inte ha gjort detta.
Efter en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd beslutade Migrationsverket att avslå A:s ansökan om uppehållstillstånd. A överklagade till migrationsdomstolen, som avslog överklagandet, och därefter till Migrationsöverdomstolen.
Migrationsöverdomstolen tog upp frågan om A hade haft rätt att överklaga Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen.
Domstolen anförde att det i 14 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om bl.a. överklagande av avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och av beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, men att det saknas motsvarande bestämmelser rörande beslut om nekat uppehållstillstånd efter det att en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen beviljats. Av förarbetena framgår dock att tanken varit att Migrationsverkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd efter beslut om ny prövning ska kunna överklagas till migrationsdomstol (prop. 2004/05:170 s. 228). Migrationsöverdomstolen ansåg att detta bl.a. överensstämmer med artikel 2 b i asylprocedurdirektivet, enligt vilken en ansökan om internationellt skydd antas vara en asylansökan om inte personen i fråga uttryckligen begär en annan typ av skydd som det kan ansökas om separat, samt artikel 39.1 a i samma direktiv, enligt vilken asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot beslut som fattats om en asylansökan. När en utlänning vars avvisnings- eller utvisningsbeslut fått laga kraft inför Migrationsverket åberopar nya omständigheter hänförliga till sitt skyddsbehov får detta, enligt Migrationsöverdomstolens mening, anses utgöra en sådan ansökan om internationellt skydd som får antas vara en asylansökan enligt artikel 2 b asylprocedurdirektivet och som ger sökanden rätt till en prövning inför domstol. Migrationsverkets beslut att avslå klagandens ansökan om uppehållstillstånd efter det att ny prövning beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen var enligt Migrationsöverdomstolen således överklagbart.
Migrationsöverdomstolen behandlade därefter processramen för ny prövning av frågan om uppehållstillstånd på verkställighetsstadiet och framhöll att det av förarbetena framgår att den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder är avsett att utgöra ett extraordinärt prövningsförfarande. Prövningen inom ramen för 12 kap. 19 § utlänningslagen är enligt Migrationsöverdomstolen således begränsad och bestämmelsen är tillämplig endast i de fall de nya omständigheterna hänför sig till utlänningens behov av skydd från förhållandena på den plats dit han eller hon ska återvända. Processramen vid en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd utgörs enligt Migrationsöverdomstolen därför främst av de nya omständigheter som föranlett beslutet att bevilja en ny prövning. Det är enligt Migrationsöverdomstolen emellertid också nödvändigt att även de skyddsskäl som utlänningen åberopat i den tidigare processen omfattas av den nya prövningen. Det är endast
vid en sådan sammantagen bedömning som det enligt domstolen är möjligt att bedöma om de skyddsskäl som utlänningen åberopar utgör ett sådant bestående verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen och som kan leda till uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Vid den nya prövningen ska dock sådana omständigheter som anknytning till Sverige eller skäl av humanitär art inte vägas in. Sådana grunder för uppehållstillstånd får enligt Migrationsöverdomstolen prövas inom ramen för den bedömning som Migrationsverket ska göra enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.
Vid en sammantagen bedömning av de nya omständigheterna och de skyddsskäl som A hade åberopat i grundärendet fann Migrationsöverdomstolen i likhet med migrationsdomstolen att A inte hade förmått visa att de åberopade skyddsskälen utgjorde ett sådant bestående hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Förutsättningarna för att bevilja A uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt förelåg därmed inte och Migrationsöverdomstolen avslog därför överklagandet.
II. UM 687-08
B ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd. Hennes ansökan avslogs av Migrationsverket som beslutade att utvisa henne till Iran. Beslutet vann laga kraft.
Migrationsverket avslog sökandens begäran om ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (2005:716). B överklagade beslutet till migrationsdomstolen som undanröjde det överklagade beslutet och visade målet åter till verket för ny prövning av frågan om uppehållstillstånd.
Efter ny prövning avslog Migrationsverket B:s ansökan om uppehållstillstånd. B överklagade beslutet till migrationsdomstolen som undanröjde Migrationsverkets beslut och visade målet åter till Migrationsverket för ny handläggning. Migrationsdomstolen anförde bl.a. att Migrationsverkets prövning i det överklagande beslutet hade begränsats till att avse frågor om verkställighetshinder i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. En prövning av frågan om uppehållstillstånd måste enligt domstolen dock avse olika grunder för att bevilja sådant tillstånd. Vid bedömningen av skyddsbehov är det enligt migrationsdomstolen i första hand 4 kap.1 och 2 §§utlänningslagen som kan komma i fråga. Migrationsdomstolen noterade vidare att B vid den nya prövningen av frågan om
uppehållstillstånd hade anfört rätt till uppehållstillstånd på grund av giftermål med en svensk medborgare, men att Migrationsverket inte hade prövat om B hade rätt till uppehållstillstånd på den grunden. Migrationsdomstolen ansåg därför att det inte hade skett en sådan ny prövning av frågan om uppehållstillstånd som B hade rätt till, att det överklagade beslutet därför borde undanröjas och målet visas åter till Migrationsverket för ny prövning av frågan om uppehållstillstånd.
Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens beslut till Migrationsöverdomstolen, som ifråga om talerätt och processramen uttalade sig på samma sätt som ovan (UM 3147-07). Mot bakgrund av det sagda fann Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen inte hade haft skäl att undanröja och återförvisa beslutet för ny handläggning på den grunden att Migrationsverket begränsat sin prövning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen undanröjde därför migrationsdomstolens beslut och visade målet åter till migrationsdomstolen för ny handläggning.
Dom den 29 mars 2007 (UM 746-06)
I det aktuella fallet hade Migrationsverket avslagit en begäran om ny prövning beträffande en utlänning och samtidigt i avslagsbeslutet angivit att det lagakraftvunna beslutet om avvisning skulle verkställas till Bosnien-Hercegovina istället för Serbien och Montenegro. Migrationsdomstolen ansåg att ändringen var till nackdel för utlänningen och stred mot bestämmelsen i 13 kap. 13 § utlänningslagen och upphävde därför Migrationsverkets förordnande. Även Migrationsöverdomstolen ansåg att förordnandet skulle undanröjas. Domstolen hänvisade bl.a. till bestämmelsen i 12 kap. 4 § utlänningslagen, enligt vilken ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet. Domstolen konstaterade att uttalanden i förarbetena gav vid handen att lagstiftarens avsikt varit att ny asylprövning i förhållande till ett annat land skulle vara möjlig när det land dit verkställighet ska ske enligt lagakraftvunnet beslut vägrar ta emot utlänningen. Denna avsikt har, som domstolen konstaterade, dock inte kommit till uttryck i lagtexten. Mot bakgrund av detta ansåg Migrationsöverdomstolen att Migrationsverkets beslut att inom
ramen för en prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ändra ett lagakraftvunnet beslut på så sätt att avvisning ska ske till ett annat land, inte var förenligt med den lydelse som bestämmelserna i 12 kap. 4 § och 19 § erhållit. Migrationsöverdomstolen angav att Migrationsverket i stället, såsom utlänningslagen är utformad, hade att inleda en ny utredning om uppehållstillstånd och att prövning då fick ske mot det land som utpekades som utlänningens hemland.
Dom den 29 november 2007 (UM 3102-07)
Domen gällde en man som hade fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och skulle avlägsnas till Iran. Han hade fått ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt den äldre utlänningslagen, eftersom avlägsnandebeslutet då inte gick att verkställa med tvång. När det tillfälliga tillståndet hade löpt ut begärde han på nytt uppehållstillstånd. Migrationsverket prövade hans ansökan enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, konstaterade att mannen inte hade åberopat några nya omständigheter och avslog begäran om ny prövning. Migrationsdomstolen anförde efter överklagande att mannen tidigare bara hade åberopat skyddsbehov mot Iran, vilket innebar att Migrationsverket inte hade beaktat vad han hade anfört om sitt skyddsbehov mot Irak. Migrationsdomstolen undanröjde därför det överklagade beslutet och återförvisade målet till Migrationsverket för ny prövning av frågan om det fanns förutsättningar för att bevilja en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen hänvisade för sin del till bestämmelsen i 12 kap. 4 § utlänningslagen, av vilken följer att ett beslut om avvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land, eller om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet. Av den bestämmelsen följer enligt Migrationsöverdomstolen att verkställande myndighet i ärende om verkställighet är förhindrad att pröva frågan om avvisning till ett land som inte omfattas av det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet och att myndigheten aldrig ska kunna fatta beslut om verkställighet till ett land gentemot vilket en utlännings behov av skydd inte har prövats. Migrationsöverdomstolen hänvisade vidare till sin dom den 29 mars 2007 (UM 746-06, refererad ovan) i vilken domstolen slagit fast att det vid prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen inte är möjligt att pröva asylskäl mot ett annat land än det som omfattas av det lagakraftvunna beslutet. Eftersom det enligt Migrationsöver-
domstolen således inte var möjligt att inom ramen för 12 kap. 19 § utlänningslagen pröva eventuella skyddsskäl mot Irak skulle migrationsdomstolens dom undanröjas i den delen.
Dom den 18 februari 2009 (UM 7731-08)
Domen gäller en kvinna från Eritrea och hennes tre barn som hade fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd. I ansökan om ny prövning anförde de i huvudsak samma omständigheter som tidigare och inkom med handlingar för att påvisa den bristande respekten för mänskliga rättigheter i Eritrea. Migrationsverket avslog begäran om ny prövning. Efter överklagande avslog även migrationsdomstolen denna begäran, med hänvisning till att klaganden inte hade åberopat sådana nya omständigheter som kunde antas utgöra hinder mot verkställighet.
I Migrationsöverdomstolen berättade kvinnan att hon och de två äldsta döttrarna var könsstympade, men att den yngsta flickan ännu inte hade könsstympats. Modern var emot att flickan skulle utsättas för ingreppet, men menade att risken för könsstympning var stor om familjen tvingades återvända till hemlandet. Familjen ansåg att de hade giltig ursäkt för att inte ha framfört detta tidigare, eftersom de inte förut hade förstått att risk för könsstympning kunde utgöra skyddsskäl. Det hänvisades i sammanhanget till ett vägledande beslut från Migrationsverket, vilket hade meddelats två dagar efter migrationsdomstolens dom.
Migrationsverket anförde att det förelåg omständigheter som kunde antas utgöra bestående hinder mot verkställighet beträffande yngsta dottern och att hon också fick anses ha haft giltig ursäkt. Övriga familjemedlemmar borde enligt Migrationsverket dock inte beviljas någon ny prövning.
Mot bakgrund av vad som framkommit om att familjens yngsta dotter riskerade att utsättas för könsstympning om hon skulle återvända till Eritrea, fann Migrationsöverdomstolen att det fanns anledning att anta att det förelåg hinder mot verkställighet. Klaganden fick vidare ”anses ha haft giltig ursäkt” för att uppgiften inte hade lämnats tidigare. Det fanns därför skäl att bevilja samtliga klagande ny prövning.
11.5 Migrationsverkets vägledande beslut
I Migrationsverkets databas Lifos finns publicerat ett antal vägledande beslut i ärenden om hinder mot verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Genom dessa har Migrationsverket bidragit till praxis framför allt genom att tolka och tillämpa bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen. Verket har bl.a. tillämpat begreppet annan särskild anledning i två ärenden om verkställighetshinder beträffande barn med uppgivenhetssyndrom. Migrationsverket har också i ett antal ärenden bedömt frågan om det förelegat praktiska verkställighetshinder i förhållande till ett antal olika länder eller landsdelar. Eftersom beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen inte kan komma under domstols prövning är Migrationsverkets vägledande beslut av stort intresse för tillämpningen av den bestämmelsen. Det gäller särskilt de beslut som rör verkställighetshinder som inte hänför sig till utlänningens behov av skydd. Den senare typen av verkställighetshinder ska bedömas även enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen och kan därmed bli föremål för domstolarnas prövning. Om de aktuella besluten har prövats av domstol eller ej, framgår inte av Lifos. Samtliga vägledande beslut refereras trots det nedan.
Beslut 12 mars 2007
Denna dag fattades två beslut gällande barn med uppgivenhetssyndrom. Det första beslutet gällde ett barn utan egen spontanmotorik och utan kontakt med föräldrar eller vårdpersonal. Barnet fick näring via sond och bedömdes vara i behov av en trygg tillvaro och kontinuerliga vårdinsatser. I det andra fallet var det fråga om ett barn med uppgivenhetssyndrom av allvarlig art och med kraftigt nedsatt förmåga att kommunicera och klara dagliga rutiner. Även detta barn fick näring via sond. I diagnostiskt hänseende uppfyllde barnet kriterierna för posttraumatiskt stressyndrom, det fanns risk för att sjukdomen skulle fördjupas och en mycket lång behandlingsperiod bedömdes nödvändig. I båda fallen beviljades permanent uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen, men inte på den grunden att barnets sjukdom hindrade verkställighet utan för att det inte längre kunde anses rimligt att kräva att barnen skulle återvända till sina hemländer ( 12 kap. 18 § första stycket 3 utlänningslagen).
Beslut den 27 mars 2007
Beslutet gällde en kvinna som var gravid med beräknad nedkomst i mitten av maj samma år. Med hänsyn till att hennes graviditet var långt framskriden och att flertalet flygbolag inte accepterar höggravida kvinnor som passagerare beviljades kvinnan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd till mitten av augusti samma år.
Beslut den 30 mars 2007
En man från norra Irak hade ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut. Ett därefter meddelat tillfälligt uppehållstillstånd hade löpt ut. Mannen begärde på nytt uppehållstillstånd, vilket föranledde Migrationsverket att pröva om det förelåg hinder mot verkställighet. Mannen hade inte anfört några sådana skyddsskäl som avses i 12 kap. 19 § utlänningslagen, varför prövningen gjordes mot bestämmelsen i 12 kap. 18 § samma lag. Migrationsverket konstaterade att Migrationsöverdomstolen i ett avgörande i februari månad samma år hade konstaterat att det inte förelåg några verkställighetshinder när det gällde Irak och att det, särskilt när det gällde norra Irak, normalt inte fanns några hinder mot att återvända dit. Mot den bakgrunden ansåg verket inte att det förelåg något hinder mot att verkställa beslutet.
Beslut den 15 maj 2007
Beslutet gällde en man från Kabul som genom lagakraftägande beslut hade avvisats till Afghanistan. Han hade därefter fått ett tillfälligt uppehållstillstånd, som dock hade löpt ut. Han ansökte på nytt om uppehållstillstånd på grund av situationen i hemlandet. Hans ansökan prövades mot reglerna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen. Migrationsverket konstaterade att mannen inte hade åberopat någon ny omständighet som kunde antas utgöra ett politiskt verkställighetshinder och beviljade därför inte någon ny prövning enligt 12 kap. 19 § samma lag. Migrationsverket ansåg vidare att det inte kunde anses råda väpnad konflikt eller andra svåra motsättningar i den del av landet som mannen kom från och att det var praktiskt möjligt för honom att återvända till Afghanistan. Han hade dessutom sin familj kvar i Kabul. Det
saknades därför förutsättningar att bevilja tillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.
Beslut den 5 juli 2007
En man från södra Irak hade blivit avvisad genom beslut som vann laga kraft. Han hade fått ett tillfälligt uppehållstillstånd, som emellertid hade löpt ut. Därefter ansökte han på nytt om uppehållstillstånd. Hans ansökan behandlades enligt 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen. Migrationsverket konstaterade att mannen inte hade åberopat någon ny omständlighet som kunde antas utgöra ett politiskt verkställighetshinder, varför ny prövning inte beviljades. Vidare menade Migrationsverket att säkerhetsläget i den del av landet som mannen kom ifrån var sådana att det inte kunde anses råda svåra motsättningar, det fanns reseförbindelser och det var praktiskt möjligt för mannen att självmant återvända. Det saknades därför förutsättningar att bevilja tillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.
Beslut den 22 november 2007
Detta beslut gällde en man från Afghanistan. Han hade tidigare avvisats och beslutet hade fått laga kraft. Senare fick han ett tillfälligt uppehållstillstånd. När det löpte ut begärde han uppehållstillstånd på nytt. Migrationsverket prövade hans begäran med stöd av reglerna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen och konstaterade därvid att förhållandena i Afghanistan hade ändrats på sådant sätt att det utgjorde nya omständigheter. Det rådde inre väpnad konflikt i den aktuella delen av södra Afghanistan. Mannen kunde enligt Migrationsverkets bedömning emellertid söka skydd i Kabul och det ansågs rimligt att kräva av honom att han skulle göra det. Mot bakgrund härav ansåg Migrationsverket att det inte förelåg hinder mot verkställighet varken enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen eller 12 kap. 19 § samma lag.
Beslut den 4 december 2007
En man från Turkiet avvisades genom ett beslut som vann laga kraft. Han begärde ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, men hans begäran avslogs. Han åberopade på nytt hinder mot verkställighet på den grunden att hans hustru var sjuk, att hustrun och han hade fått ett barn tillsammans samt att han måste ta hand om henne och barnet. Om han skulle behöva återvända skulle han behöva göra värnplikt i Turkiet och därför vara skiljd från hustrun och barnet i två års tid. Migrationsverket anförde att det, när familjeanknytning har uppstått efter det att ett avvisningsbeslut har meddelats, är frågan om det finns ”annan särskild anledning” att beslutet inte bör verkställas ( 12 kap. 18 § första stycket 3 utlänningslagen). Enbart den omständigheten att mannen och hustrun hade fått barn tillsammans utgjorde enligt Migrationsverket inte hinder mot verkställighet. Utredningen visade inte att hustrun inte kunde ta hand om barnet och det fanns inte heller i övrigt några omständigheter som gjorde att det av annan särskild anledning fanns hinder mot verkställighet. Det saknades därför förutsättningar att bevilja mannen uppehållstillstånd.
Beslut den 30 oktober 2008
En kvinna från Iran hade fått beslut om avvisning. Sedan beslutet hade fått laga kraft anförde hon att det förelåg hinder mot verkställighet eftersom hon hade fått ett barn tillsammans med en man som var svensk medborgare. Även barnet hade svenskt medborgarskap och rätt att vistas i landet. Föräldrarna hade gemensam vårdnad om barnet, som vid tiden för beslutet var fem månader. Migrationsverket anförde att det var till barnets bästa att vara förenad med båda sina föräldrar, vilket talade för att kvinnan skulle få uppehållstillstånd. Å andra sidan hade kvinnan vistats illegalt i Sverige i närmare tre år, vilket skulle beaktas vid bedömningen av om hon hade rätt till uppehållstillstånd på grund av anknytning. Med hänsyn till detta och till att handläggningstiden vid Sveriges ambassad i Teheran för ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning var mindre än sex månader, fanns det enligt Migrationsverket inte förutsättningar att bevilja kvinnan uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen.
11.6 Överväganden
11.6.1 Allmänna överväganden
Bedömning: De nya bestämmelserna om prövning av
verkställighetshinder har medfört markant kortare handläggningstider. Ett stort antal ärenden har visserligen prövats, men prövningen är förhållandevis begränsad och orsakar inte samma tidsutdräkt som förut. Ny prövning av ansökan om uppehållstillstånd beviljas i mycket få fall.
Den äldre utlänningslagen innebar att en utlänning som hade avvisats eller utvisats genom ett lagakraftvunnet beslut, hade möjlighet att inför verkställighet av beslutet få prövat om det förelåg hinder mot verkställigheten. Den prövningen skulle göras inom ramen för en ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT), om ansökan grundades på omständigheter som inte hade prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen hade rätt till asyl här eller det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Möjligheten att få en ansökan prövad på nytt var tänkt att utgöra ett extraordinärt förfarande. Tvärtemot vad som var tanken kom emellertid antalet nya ansökningar att öka kraftigt och ordningen med ny ansökan blev till slut närmast en del av det ordinära prövningsförfarandet. I många fall gavs flera nya ansökningar in rörande samma avvisningsbeslut. Möjligheten till ny ansökan medförde att ett ärende inte fick ett naturligt slut, utan handläggningen kunde fortsätta så länge nya ansökningar gavs in. En stor del av Utlänningsnämndens arbete fick avsättas för att handlägga nya ansökningar och tiden mellan ansökan och verkställighet av beslut ökade med de nackdelar det innebar för den enskilde.
Regeringen ansåg inför införandet av den nya instans- och processordningen att det var nödvändigt att försöka minska antalet nya ansökningar och tillskapa en ordning som skulle komma att framstå som det extraordinära förfarande det var avsett att utgöra. Samtidigt måste man i viss utsträckning tillåta att frågan om uppehållstillstånd prövas även efter det att lagakraftägande beslut om avvisning eller utvisning föreligger, eftersom situationen i utlänningsärenden kan förändras på ett sådant sätt att det tidigare beslutet varken kan eller bör verkställas. Regeringens ambition var således att finna en konstruktion som begränsade rätten till en ny
prövning av frågan om uppehållstillstånd till de fall då det verkligen finns behov av sådan prövning. Samtidigt var man angelägen om att utforma den nya lagstiftningen på ett sådant sätt att den som söker uppehållstillstånd ska få ett starkare incitament att föra fram alla relevanta skäl redan vid prövningen av grundärendet hos Migrationsverket.
Det förslag som slutligen lades fram i propositionen och antogs av riksdagen innebär att Migrationsverket ex officio ska göra en prövning av om det föreligger något hinder mot verkställighet. Frågan kan komma upp med anledning av ett yrkande från utlänningen, men även utan yrkande ska Migrationsverket således ta upp frågan till bedömning. Det är både skyddsskäl och andra skäl som Migrationsverket ska ta hänsyn till. Där tidigare uppehållstillstånd kunde beviljas på verkställighetsstadiet om det ”annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning”, gäller numera att uppehållstillstånd kan beviljas om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. Om Migrationsverket inte anser att det finns skäl att bevilja uppehållstillstånd kan beslutet inte överklagas.
När det gäller sådana verkställighetshinder som avses i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen ansåg regeringen att den ovan beskrivna konstruktionen inte var tillräcklig. Det behövde också införas en möjlighet för en utlänning att överklaga Migrationsverkets beslut till domstol, för det fall att utlänningen anser att skyddsskäl hindrar en verkställighet. För att inte ett nytt ärende om uppehållstillstånd måste öppnas så snart utlänningen gör gällande att det finns nya omständigheter av skyddskaraktär som måste bedömas, infördes istället en ordning som innebär ett slags preliminär bedömning av saken. Om utlänningen gör gällande verkställighetshinder på grund av skyddsskäl ska Migrationsverket pröva bl.a. om det kan antas föreligga ett bestående sådant hinder. Först om det kan antas och om övriga i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda ska en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd göras. Om Migrationsverket finner att kraven för att tillåta en ny prövning inte är uppfyllda utan avslår begäran om ny prövning, kan det beslutet överklagas.
Den nya ordningen innebär således till skillnad från den äldre att Migrationsverket inte måste göra en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd så snart utlänningen för fram nya omständigheter
i ett verkställighetsärende. Det är endast om de i 12 kap. 19 § utlänningslagen angivna kraven är uppfyllda som en ny prövning över huvud taget kan komma ifråga. Genom bestämmelsen i 12 kap. 19 § infördes ett slags prövningstillstånd som begränsar rätten till ny prövning av ett ärende efter laga kraft. Därutöver finns en öppning i 12 kap. 18 § utlänningslagen som innebär att Migrationsverket på verkställighetsstadiet ska beakta om verkställighetshinder föreligger och då bevilja uppehållstillstånd. Frågan är nu om de nya bestämmelserna har gett den avsedda effekten – att minska antalet nya ansökningar och korta handläggningstiderna, samtidigt som frågor om verkställighetshinder får den prövning som är nödvändig.
Handläggningstider
Beslut ifråga om verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen ska för Migrationsverkets del fattas inom en månad om verket meddelar inhibition. Statistiken utvisar att cirka 65–70 procent av besluten enligt 12 kap. 18 § fattas inom en månad. Om en utlänning gör gällande verkställighetshinder på andra skäl än skyddsskäl är det endast beslut enligt 12 kap. 18 § som kan förekomma och då kommer ärendet alltså att i två tredjedelar av alla fall vara avgjorda inom en månad. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett ärende enligt 12 kap. 18 § var 2008 drygt 40 dagar.
Gäller saken skyddsskäl och prövning enligt 12 kap. 19 § ska Migrationsverket besluta i fråga om ny prövning ska tillåtas inom en månad från det att utlänningen har åberopat nya omständigheter. Dessa ärenden avgörs till 60–70 procent inom en månad. Genomsnittstiden var 2008 lite drygt 35 dagar. Om sedan nya prövning beviljas ska beslut i frågan om uppehållstillstånd fattas inom tre månader. I genomsnitt har dessa ärenden under 2007 och 2008 tagit cirka 125 dagar att handlägga från det att beslutet om ny prövning togs.
Om ny ansökan inte beviljas med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen kan utlänningen överklaga till migrationsdomstolen. Verkställighetsmålen handläggs med förtur i migrationsdomstolarna och målet är att medianåldern inte ska överstiga en månad. I realiteten avgörs målen snabbare än så; medianåldern var endast 0,4 månader under 2007 och 2008. Att det går så
förhållandevis fort att avgöra verkställighetsmålen jämfört med asylmålen beror naturligtvis på att det endast är en summarisk bedömning som domstolen ska göra. Det som ska prövas är om utlänningen har åberopat nya omständigheter, om det kan antas att det föreligger verkställighetshinder av angivet slag och slutligen om utlänningen har kunnat åberopa de nya omständigheterna tidigare eller annars har visat giltig ursäkt. En sådan prövning är varken så tidskrävande eller resurskrävande som prövningen av ett asylmål som måste penetreras i varje detalj. Verkställighetsmålen anses också till sin karaktär vara sådana att de som regel kan avgöras utan nämnd och utan muntlig förhandling, vilket ytterligare ökar förutsättningarna för en snabb handläggning. Det innebär givetvis inte att det aldrig finns utrymme för förhandling i verkställighetsmål eller att alla sådana mål avgörs utan nämnd.
I Migrationsöverdomstolen ska mål enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen avgöras inom två månader enligt domstolens egen målsättning. I realiteten var medianåldern 0,7 månader år 2007 och 0,6 månader år 2008. Även i Migrationsöverdomstolen är handläggningstiden således mycket kort.
Om en utlänning får avslag av Migrationsverket på sin begäran om ny prövning och överklagar beslutet kan man sammanfattningsvis som regel räkna med att det kan ta ett par månader innan målet är slutligt avgjort i Migrationsöverdomstolen. Om ny prövning beviljas tillkommer naturligtvis den tid det tar att få ärendet prövat av migrationsdomstolen och, vid avslag där, att få saken prövad i domstolarna. Den sammanfattande bedömningen måste emellertid bli att de nya bestämmelserna har medfört en markant minskning av handläggningstiderna efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning har fått laga kraft. Från att ett ärende i princip inte hade någon riktig slutpunkt kan en fråga om eventuellt verkställighetshinder som gäller skyddsskäl idag avgöras inom cirka tre månader från det att frågan om verkställighetshinder väcks till dess att Migrationsöverdomstolen har avgjort frågan slutligt. Om en ny prövning beviljas får man räkna med att saken tar ytterligare tre månader i Migrationsverket. Om frågan avser verkställighetshinder av andra skäl än skyddsskäl, t.ex. praktiska verkställighetshinder eller sjukdom, kan man utgå från att frågan i de flesta fall avgörs inom en månad och i vart fall som regel inom två månader. Reformen har när det gäller minskningen av handläggningstider således varit framgångsrik.
Antalet ärenden om verkställighetshinder
Som tidigare framgått har Migrationsverket haft ett stort antal ärenden om verkställighetshinder att handlägga. Sammanlagt 7 800 ärenden avgjordes under 2007 och 7 500 ärenden under 2008. Dessa siffror gäller både ärenden enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen och 12 kap. 19 § samma lag. För år 2007 var antalet avgjorda ärenden om verkställighetshinder nästan lika många (90 procent) som antalet ärenden där Migrationsverket avslog asylansökan. Det skulle betyda att de asylsökande som fick avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd nästan alltid begärde ny prövning på grund av verkställighetshinder. För 2008 ser bilden emellertid annorlunda ut. Antalet ärenden om verkställighetshinder hos Migrationsverket var visserligen nästan lika stort det året, men sett i relation till antalet avslagna asylärenden hade andelen minskat till ungefär 40 procent. Att siffrorna för 2007 är så höga kan bl.a. bero på att många av dem som då begärde ny prövning var sådana som tidigare hade fått tillfälligt uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen och vars tillstånd löpte ut under 2007. Siffrorna för 2008 kan ha påverkats i motsatt riktning av att förhållandevis fler då valde att återvända till sina hemländer.
En ytterligare förklaring till minskningen av antalet ärenden om verkställighetshinder i förhållande till antalet avslagsbeslut kan vara att det har tagit viss tid för den nya lagstiftningen att få genomslag. Det har visat sig att många anser reglerna svåra att tillämpa och det är inte otänkbart att de asylsökande och deras ombud inledningsvis arbetade i den gamla lagstiftningens anda. Även för Migrationsverket har det naturligtvis tagit viss tid att finna de rätta formerna för hur ärenden om verkställighetshinder ska handläggas och hur de bör bedömas. Sedan Migrationsöverdomstolen genom sin praxis har visat hur den nya lagstiftningen ska tillämpas och det även genom Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas praxis står klart att bestämmelserna ska användas mycket restriktivt, kan benägenheten att påkalla ny prövning ha minskat. Några säkra slutsatser går emellertid inte att dra ännu.
Det förhållandet att omkring 7 500 ärenden om verkställighetshinder har prövats av Migrationsverket varje år kan lätt leda tanken till att reformen inte har motsvarat förväntningarna. Det är fortfarande ett mycket stort antal ärenden som på ett eller annat sätt prövas i fråga om verkställighetshinder. Till skillnad från den tidigare ordningen innebär emellertid inte prövning enligt 12 kap.
19 § utlänningslagen en sådan ny prövning av frågan om uppehållstillstånd som tidigare gjordes inom ramen för en s.k. ny ansökan (NUT). Den prövning som görs enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen är ännu mer begränsad i förhållande till de tidigare nya ansökningarna. Under år 2007 beviljade Migrationsverket efter prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ny prövning i 126 ärenden och år 2008 i 141 ärenden. Detta måste anses vara en mycket kraftig minskning av antalet nya prövningar i förhållande till tidigare ordning och pekar snarast mot att den nya ordningen har fått den effekt som varit avsedd. Den som gör gällande verkställighetshinder av skyddskaraktär får sin sak prövad inom ramen för 12 kap. 19 § utlänningslagen och kan också överklaga ett avslagsbeslut, men en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kommer endast i fråga i undantagsfall. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd efter det att beslut om avvisning eller utvisning har fått laga kraft har därmed fått den undantagskaraktär som varit lagstiftarens avsikt.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis kan det konstateras att de nya bestämmelserna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen om åtgärder vid hinder mot verkställighet har lett till att nya omständigheter i förhållandevis liten utsträckning leder till ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Ett förhållandevis stort antal ärenden om verkställighetshinder prövas dock av Migrationsverket. Den bedömning som då görs är emellertid av mer summarisk karaktär och leder inte till de tidsutdräkter som den tidigare ordningen med ny prövning innebar. Migrationsöverdomstolen har genom sin praxis avgränsat tillämpningsområdet för bestämmelserna, uttolkat vissa av de begrepp som förekommer i bestämmelserna och i något avseende också angett hur beviskraven ska tolkas. Migrationsverket har genom sina vägledande beslut i flera fall angett framför allt hur de praktiska möjligheterna att verkställa ett beslut bör bedömas mot bakgrund av den politiska situationen i ett visst land. De nya bestämmelserna synes således i huvudsak fylla sitt syfte. Samtidigt har det från både domare, Migrationsverkets processförare och offentliga biträden framförts kritik mot bestämmelserna i olika avseenden. Denna kritik och de övriga frågor som bestämmelserna ger upphov till tas upp i de följande avsnitten.
11.6.2 Sambandet mellan 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 § utlänningslagen
Bedömning: I 12 kap. 18 § utlänningslagen finns bestämmelser
om vad som ska gälla vid hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen är huvudsakligen avsedd att begränsa den allmänna rätt till en ny prövning som normalt föreligger i förvaltningsärenden. Reglerna har i paragrafen sammanfogats med bestämmelser om åtgärder vid hinder mot verkställighet. Ett ytterligare syfte med reglerna är att möjliggöra en flerinstansprövning av nya asylskäl. Det bör i annat sammanhang övervägas om man inte borde skilja på regler om åtgärder vid hinder för verkställighet och regler för när ny prövning av en fråga om uppehållstillstånd kan tillåtas.
En av de frågor som har återkommit vid diskussioner med dem som har att tillämpa reglerna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen är svårigheten att förstå hur de hänger ihop, eller rättare sagt, vad som egentligen skiljer 12 kap. 18 § från 12 kap. 19 §. Skyddsskäl förekommer i båda bestämmelserna och om dessa skyddsskäl inte kan föranleda beslut om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 §, kan de enligt 12 kap. 19 § i stället föranleda en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Frågan har ställts varför en ny prövning ska göras när det redan har konstaterats att uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 12 kap. 18 §. Det gäller inte minst som det är ofrånkomligt att någon form av prövning görs även enligt 12 kap. 18 §.
I praktiken kan det också vara svårt att skilja mellan situationer då 12 kap. 18 § utlänningslagen bör tillämpas och fall då i stället 12 kap. 19 § bör komma ifråga. Det framgår inte minst av Migrationsverkets beslut som inte sällan innefattar en prövning enligt båda bestämmelserna. Prövningen utgår som regel från vad sökanden på verkställighetsstadiet har anfört i en skrivelse till Migrationsverket; en skrivelse som ofta är författad av sökanden själv eller ett ickerättsbildat ombud. Handlingarna kan vara betecknade allt från vädjan till ny ansökan om uppehållstillstånd. Som regel blandas olika skäl för att sökanden ska få stanna i landet och vad som rubriceras som en ny ansökan om uppehållstillstånd kan visa sig innehålla endast andra omständigheter än sådana som
avses i 12 kap. 1–3 §§ och som därför inte kan föranleda en ny prövning. I andra fall kan en skrift inledas med att sökanden förklarar sig vidhålla sina tidigare skyddsskäl, varefter sökanden argumenterar bara för andra typer av verkställighetshinder än sådana som innefattar skyddsskäl. I samtliga dessa fall tenderar Migrationsverkets beslutsfattare att uppfatta skrivelserna på ett generöst sätt. Så snart något anges som kan uppfattas som skyddsskäl, görs en prövning enligt 12 kap. 19 §. Om skriften rubriceras ny ansökan om uppehållstillstånd eller sökanden begär en ny prövning av saken, prövas ärendet också enligt 12 kap. 19 § eftersom det uppfattas som enda möjligheten att få en ansökan prövad på nytt.
Ett annat exempel på svårigheten att skilja mellan 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 § visar sig i överklagandena av Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolarna. Det förekommer att sökanden överklagar ett avslagsbeslut enligt 12 kap. 19 § till domstolen och anför, inte bara skyddsskäl, utan också andra skäl emot verkställighet. Det finns också exempel på fall då skyddsskäl över huvud taget inte anförs, utan enbart skäl av annat slag. Ett sådant överklagande är i praktiken förgäves, eftersom det helt saknas förutsättningar för bifall. Att överklaganden formuleras på det här sättet kan hänga ihop med att Migrationsverket i ett och samma beslut har prövat frågan om verkställighetshinder både enligt 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 §. Det kan också vara bestämmelsernas konstruktion som gör det svårt för klagandena att förstå skillnaden mellan beslut enligt 12 kap. 18 §, som inte kan överklagas, och beslut enligt 12 kap. 19 §, som kan överklagas. Det förhållandet att frågan om verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 §§ förekommer i både 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 § kan förklara en del av tillämpningssvårigheterna. En annan orsak till problemen kan vara att reglerna enligt sin ordalydelse visserligen handlar om åtgärder vid verkställighetshinder, men enligt förarbetena också är avsedda att reglera i vilken utsträckning en utlänning har rätt att få en ny ansökan om uppehållstillstånd prövad.
Enligt bestämmelsen i 12 kap. 18 § får uppehållstillstånd beviljas om det efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns hinder mot verkställighet av visst angivet slag. Enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska under vissa ytterligare förhållanden i stället en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd beviljas. En ny prövning innebär i praktiken att Migrationsverket öppnar ett nytt
grundärende, låt vara att den prövning som kommer till stånd inom ramen för ärendet enligt Migrationsöverdomstolens praxis ska begränsas till sådana skyddsskäl som sägs i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. Mot bakgrund av detta måste formuleringarna i 12 kap. 18 § utlänningslagen innebära att uppehållstillstånd ska kunna meddelas utan att någon ny prövning inom ramen för ett nytt grundärende kommer till stånd. Frågan om uppehållstillstånd ska alltså kunna bedömas redan vid en genomgång av materialet och det ska utan en helt ny prövning av ärendet stå klart att uppehållstillstånd bör beviljas. Enligt Migrationsverket kan verket dock även inför en bedömning enligt 12 kap. 18 § vidta tämligen omfattande utredningsåtgärder innan beslut fattas (jfr MIG 2007:55). Sammanfattningsvis bör lagstiftningen alltså uppfattas på det sättet att uppehållstillstånd kan meddelas med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen om det, utan att en ny prövning av ärendet behöver göras, står klart att uppehållstillstånd bör beviljas på grund av verkställighetshinder. Om verkställighetshinder inte anses föreligga vid denna prövning kan Migrationsverket, om skyddsskäl åberopas, avgöra om ett nytt grundärende ska öppnas och frågan om uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder prövas på nytt inom ramen för det ärendet.
Av förarbetena till 12 kap. 19 § utlänningslagen framgår emellertid att avsikten med den bestämmelsen inte främst har varit att reglera när frågan om eventuellt verkställighetshinder ska kunna utredas utöver vad som följer av 12 kap. 18 § samma lag, utan i stället att begränsa möjligheten att få en ansökan om uppehållstillstånd prövad på nytt. I propositionen konstateras att den tidigare ordningen med ny prövning hade medfört stora problem och därför behövde ersättas med en ny ordning. Bestämmelserna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen skulle med anledning av detta ersätta vad som tidigare hade gällt. När förslaget presenterades i lagrådsremissen anförde Lagrådet bl.a. (prop. 2004/05:170 s. 502) att det inom förvaltningsrätten som regel gäller att en sökande som har fått avslag på sin ansökan hos en förvaltningsmyndighet är oförhindrad att ansöka på nytt och även har rätt att få den nya ansökan prövad av myndigheten. Om och i vilken utsträckning man genom den föreslagna ordningen i 18 och 19 §§ avsåg att skära av den allmänna rätten till prövning av ny ansökan framgick enligt Lagrådet inte uttryckligen av det remitterade förslaget.
Som svar på Lagrådets uttalande anförde regeringen att redan institutet ny ansökan om uppehållstillstånd enligt den då gällande
lagen innebar en begränsning av den allmänna förvaltningsrättsliga princip till vilken Lagrådet hänvisade (prop. s. 224–225). Det var enligt regeringen nödvändigt att också i den nya lagen begränsa möjligheterna till ny prövning till särskilt angivna situationer. Utlänningen borde dock fortfarande ha möjlighet att söka uppehållstillstånd på nytt efter det att beslutet om avvisningen eller utvisningen har verkställts. Regeringen redogjorde därefter för hur reglerna i 12 kap. 18 och 19 §§ borde utformas.
Av detta framgår tydligt att regeringens avsikt med bestämmelserna i 12 kap. 19 § utlänningslagen har varit att begränsa den allmänna rätt till en ny prövning som normalt föreligger i förvaltningsärenden. Reglerna om när ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan tillåtas har i paragrafen emellertid sammanfogats med bestämmelser om åtgärder vid hinder mot verkställighet. Samtidigt fyller bestämmelsen i 12 kap. 19 § en annan funktion – nämligen att möjliggöra en flerinstansprövning av nya asylskäl, vilket under vissa förutsättningar krävs enligt rådets direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet). Troligen är detta en del av förklaringen till svårigheterna att tolka och tillämpa bestämmelsen och att förstå vilken betydelse den har i förhållande till 12 kap. 18 § utlänningslagen. En lösning på problemet skulle därför kunna vara att skilja på reglerna om åtgärder vid hinder för verkställighet och regler om när ny prövning kan tillåtas. Det kan även övervägas om bestämmelsen i nuvarande 12 kap. 19 § utlänningslagen borde placeras i ett annat sammanhang än i anslutning till reglerna om verkställighetshinder. På det sättet skulle det bli än tydligare att bestämmelsen inte i första hand är avsedd att reglera vad som ska ske om verkställighetshinder föreligger, utan under vilka förutsättningar en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan tillåtas. Samtidigt skulle man i så fall troligen behöva tillåta överklagande av Migrationsverkets beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, åtminstone i de fall då skyddsskäl berörs. Ändringar av den här karaktären får emellertid betydelse för lagens systematik på ett sätt som gör att de bör övervägas i annat sammanhang, då man också kan ta hänsyn till effekterna för lagen i dess helhet. Jag lägger därför inte nu fram något förslag till författningsändringar i det här avseendet.
11.6.3 Tillämpningsområdet för bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen
Bedömning och förslag: Bestämmelsen i 12
kap. 19 §
utlänningslagen begränsar inte rätten för en utlänning att få en ansökan om uppehållstillstånd prövad i förhållande till ett annat land än det som beslutet om avvisning eller utvisning avser. På motsvarande sätt inskränker bestämmelsen inte heller rätten till ny prövning för den som ska överföras enligt Dublinförordningen.
Bestämmelsen i 5 kap. 18 § utlänningslagen bör justeras så att den inte ger intryck av att frågan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avlägsnande inte kan prövas annat än i enlighet med 12 kap. 18 och 19 §§ samma lag.
Förhållandet mellan ett tidigare beslut om avlägsnande till ett land och ett nytt beslut avseende ett annat land, bör utredas i annat sammanhang.
Migrationsöverdomstolen har i ett antal avgöranden uttalat sig om hur bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen ska tillämpas. Domstolen har i två avgöranden tagit upp frågan om hur man ska förfara om utlänningen inte kan verkställas till det eller de land som ursprungligen var tänkt. Frågan om bestämmelsens tillämplighet i Dublinärenden har också prövats. I det här avsnittet redovisas innebörden av Migrationsöverdomstolens avgöranden och det diskuteras om några författningsändringar krävs med anledning av domstolens praxis.
Prövning i förhållande till nytt land
I UM 746-06 har Migrationsöverdomstolen konstaterat att bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen inte kan tillämpas på så sätt att det vid ett avslag på begäran om ny prövning går att ändra det tidigare lagakraftvunna avlägsnandebeslutet till ett annat land. Detta följer enligt domstolen av paragrafens ordalydelse i förening med bestämmelsen i 12 kap. 4 § utlänningslagen. Ett beslut om avvisning eller utvisning får enligt den paragrafen inte verkställas till något annat land än som anges i beslutet. I stället skulle sökanden enligt Migrationsöverdomstolen ges en helt ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Det skulle då samtidigt prövas om
sökanden hade skyddsskäl mot det land som numera utpekades som hemlandet.
I UM 3102-07 prövades en likartad fråga. En man som hade fått sin ansökan prövad mot Iran visade sig vid verkställighet vara medborgare i Irak. Både Migrationsverket och migrationsdomstolen prövade enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen om mannen med anledning av detta skulle få en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsverket ansåg att nya omständigheter inte hade åberopats och avslog begäran om ny prövning. Migrationsdomstolen fann att mannens skyddsbehov mot Irak inte hade prövats och återförvisade målet till Migrationsverket för ny prövning av frågan om det fanns förutsättningar för att bevilja en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen ansåg emellertid, med hänvisning till bestämmelsen i 12 kap. 4 § utlänningslagen och UM 746-06, att det inte var möjligt att inom ramen för 12 kap. 19 § utlänningslagen pröva eventuella skyddsskäl mot Irak. Migrationsdomstolens dom undanröjdes därför.
Om man läser de båda rättsfallen tillsammans torde slutsatsen bli att domstolen även i UM 3102-07 hade tänkt sig att Migrationsverket skulle pröva mannens skyddsskäl mot Irak i ett nytt grundärende. Av förarbetena framgår dock att regeringen tänkte sig att 12 kap. 19 § utlänningslagen skulle tillämpas även om en utlänning i ett verkställighetsärende presenterar nya dokument eller liknande som visar att han eller hon kommer från ett annat land än som tidigare uppgetts och att det av den anledningen skulle bli aktuellt att pröva skyddsbehovet i förhållande till ett annat land än vad som skett i ärendet om avvisning eller utvisning (prop. 2004/05:170 s. 228). Migrationsöverdomstolens ställningstagande kan troligen förklaras med att domstolen inte ansett sig kunna ge 12 kap. 19 § utlänningslagen en så begränsande betydelse som förarbetena ger uttryck för, när lagtextens ordalydelse inte står i överensstämmelse härmed. Konsekvensen av Migrationsöverdomstolens ställningstagande är att bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen inte begränsar rätten att på nytt få en ansökan om uppehållstillstånd prövad, annat än i förhållande till det land eller de länder som beslutet om avvisning eller utvisning avser. Om en utlänning i ett verkställighetsärende gör gällande att han egentligen kommer från ett annat land än vad som framgår av beslutet om avlägsnande, ska skyddsskälen mot det nya landet prövas i ett nytt grundärende oavsett om de förutsättningar som anges i 12 kap. 19 §
utlänningslagen föreligger eller inte. Den prövningen ska vara fullständig och inte begränsad till frågan om verkställighetshinder föreligger, på det sätt som annars gäller när ny prövning beviljas enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (MIG 2008:36). Det är också först efter en sådan prövning som det är möjligt att fatta ett nytt beslut om avvisning eller utvisning till det nya landet.
Det kan givetvis övervägas om bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen borde utvidgas i enlighet med vad som anfördes i lagförarbetena. Frågan är dock om det är rimligt med en ordning som innebär att en utlännings rätt till uppehållstillstånd inte med säkerhet prövas om det kommer fram att utlänningen är från ett annat land än vad man först utgick från. Den i förarbetena tänkta modellen skulle i fallet UM 3102-07 ha inneburit att en prövning inte hade kunnat komma till stånd annat än om mannen hade haft giltig ursäkt för att inte tidigare ha visat upp sitt irakiska pass. Hade det ansetts att han inte hade giltig ursäkt och någon ny prövning därför inte hade beviljats, skulle det tidigare lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning inte heller kunna ändras. Mannen skulle därmed inte kunna verkställas till Irak, och för övrigt inte heller till Iran. Något uppehållstillstånd skulle inte heller kunna beviljas. En sådan ordning är inte lämplig.
Som framgår längre fram i detta avsnitt föreslår jag emellertid att giltig ursäkt ska tas bort som en förutsättning för att ny prövning ska beviljas. Om bestämmelsen i 12 kap. 19 § under sådana förhållanden skulle ha tillämpats på mannen som egentligen var från Irak, skulle det ha lett till att mannen hade fått en ny prövning redan om det hade kunnat antas föreligga hinder mot verkställighet enligt 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. Vid denna nya prövning hade i enlighet med Migrationsöverdomstolens praxis dock endast mannens skyddsskäl prövats, inte om han exempelvis kunde ha rätt till uppehållstillstånd med anledning av 5 kap. 6 § utlänningslagen. En sådan ordning kan visserligen anses godtagbar eftersom det trots allt ger sökanden en begränsad prövning av de nya skyddsskäl som åberopas. Skulle verkställighetshinder emellertid inte anses föreligga och en ny prövning därför inte beviljas, skulle man återigen komma i situationen att mannen varken skulle kunna utvisas enligt det tidigare beslutet eller beviljas ett uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolens modell framstår därför som betydligt bättre, särskilt som det ger sökanden möjlighet till en bedömning även av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter i förhållande till det nya landet. Den
samlade bedömning som ska göras enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen kan ge ett helt annat resultat vid prövning mot ett nytt land, särskilt ifråga om möjligheter till sjukvård. Jag anser att en utlänning inte bör avskäras från rätten att få frågan om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter prövad mot sitt rätta hemland och menar att Migrationsöverdomstolens ordning för hur prövningen ska göras, även ur den aspekten är den bästa.
I det här sammanhanget bör man också överväga hur man bör förfara om en utlänning som har begärt uppehållstillstånd på andra skäl än skyddsskäl, senare blir utvisad och först på verkställighetsstadiet gör gällande att han eller hon har rätt till asyl. Som exempel kan nämnas att någon har fått tillfälligt uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, men tillståndet återkallas med anledning av att förhållandet har upphört. Först sedan utvisningsbeslutet har fått laga kraft, åberopar utlänningen skyddsskäl mot hemlandet. Ska frågan om utlänningens behov av skydd tas upp till prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen eller har utlänningen rätt till en helt ny prövning i ett grundärende? På motsvarande sätt kan man ställa sig frågan om hur man bör behandla en student som fått sitt tillfälliga uppehållstillstånd för studier återkallat och först efter det att utvisningsbeslutet har fått laga kraft åberopar att han eller hon har rätt till asyl mot hemlandet.
Av lagförarbetena framgår att tanken har varit att 12 kap. 19 § utlänningslagen skulle tillämpas bl.a. i situationer då det inte funnits anledning att pröva utlänningens skyddsbehov tidigare på grund av att han eller hon åberopat andra tillståndsgrunder (prop. 2004/05:170 s. 227–228). Frågan om utlänningens behov av skydd mot hemlandet har emellertid inte prövats i en sådan situation. Som Migrationsöverdomstolen har pekat på i UM 3102-07 följer av 12 kap. 4 § utlänningslagen att en verkställande myndighet i ett ärende om verkställighet aldrig ska kunna fatta ett beslut om verkställighet till ett land gentemot vilket en utlännings eventuella skyddsbehov inte har prövats (prop. 2003/04:50 s. 30). Det borde därför inte vara möjligt att verkställa ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning som på verkställighetsstadiet för första gången gör gällande skyddsbehov och det oavsett om utlänningen hade kunnat föra fram sina skyddsskäl tidigare eller inte. Det finns uppgifter som tyder på att Migrationsverket i praktiken tolkar 12 kap. 19 § utlänningslagen med försiktighet och inte tillämpar bestämmelsen i ett fall som det
angivna, utan prövar frågan om utlänningens skyddsbehov i ett nytt grundärende. Andra uppgifter pekar på att Migrationsverket i ett sådant fall anser att bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen ska tillämpas, eftersom det då är fråga om prövning mot samma land som tidigare. Praxis från Migrationsöverdomstolen saknas här.
På motsvarande sätt kan det ifrågasättas om inte en utlännings skyddsbehov alltid bör prövas i ett nytt grundärende för det fall att saken kommer upp först vid verkställighet av ett sådant beslut om avvisning som inte har föregåtts av en asylansökan. Utlänningens behov av skydd har inte heller i det fallet prövats tidigare. Av lagtexten framgår inte annat än att 12 kap. 19 § utlänningslagen är tillämplig även i ett sådant fall. I praktiken synes dock inte bestämmelsen tillämpas. I stället överlämnas frågan om uppehållstillstånd till en asylprövningsenhet för utredning och bedömning.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att ett beslut om avlägsnande inte bör verkställas till ett land gentemot vilket en utlännings eventuella skyddsbehov inte tidigare har prövats. Det kan ifrågasättas om inte detta för tydlighetens skull borde framgå av lagtexten. Det kan emellertid inte uteslutas att Migrationsöverdomstolen senare kan komma att identifiera fler situationer då bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen inte kan anses inskränka rätten till ny prövning. En bestämmelse i lagtexten som enbart tar sikte på det förhållandet att ansökan inte har prövats mot ett visst land, skulle därmed bli missvisande. Jag anser därför inte att något förtydligande bör införas i lagtexten.
I 5 kap. 18 § tredje stycket utlänningslagen finns en bestämmelse enligt vilken det i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft, gäller vad som föreskrivs i 8 kap. 14 § och 12 kap. 18–20 §§ samma lag. Regeln är enligt förarbetena avsedd att ge upplysning om vad som gäller ifråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avlägsnas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft (prop. 2004/05:170 s. 285). Eftersom bestämmelsen ger intryck av att frågan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avlägsnande inte kan prövas annat än i enlighet med de angivna bestämmelserna, bör en justering göras.
Nytt eller ändrat beslut om avvisning eller utvisning
De problem som diskuteras i avsnittet ovan väcker frågor om hur man i samband med ny prövning ska se på tidigare meddelade beslut om avlägsnande. Enligt 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen upphör ett beslut om avvisning eller utvisning i princip att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Ett beslut om avvisning eller utvisning har således rättskraft under en fyraårstid och kan inte ändras utan stöd i lag. Sådant stöd finns när det gäller beslut om utvisning på grund av brott, vilket enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen får upphävas av regeringen under vissa förhållanden. Migrationsverket får också enligt 12 kap. 16 § första stycket samma lag upphäva beslut om avvisning eller utvisning om verket vid omprövning beviljar tillfälligt uppehållstillstånd. Om verket inte upphäver beslutet om avvisning eller utvisning, får beslutet enligt samma bestämmelse i vart fall inte verkställas. Motsvarande gäller enligt bestämmelsens andra stycke om migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen beviljar ett tidsbegränsat tillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning. Slutligen finns en bestämmelse i 12 kap. 22 § tredje stycket utlänningslagen enligt vilken beslut om avvisning eller utvisning upphör att gälla om permanent uppehållstillstånd meddelas (jfr 7 kap. 15 § äldre utlänningslagen enligt vilken beslut om avvisning eller utvisning fick upphävas om uppehållstillstånd meddelades efter ny prövning).
Om ny prövning beviljas enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen och permanent uppehållstillstånd därefter meddelas upphör således det tidigare utvisningsbeslutet att gälla enligt 12 kap. 22 § samma lag. Något förordnande därom behövs inte. För det fall att uppehållstillstånd inte meddelas står däremot det tidigare utvisningsbeslutet kvar. Eftersom beslutet har rättskraft kan det inte ändras till att avse exempelvis något annat land än tidigare. Om en ny prövning görs i ett nytt grundärende förenas däremot ett eventuellt avslagsbeslut i praktiken med ett nytt beslut om utvisning till det land som sökanden prövats mot i det nya ärendet. Det kan ifrågasättas om det inte bör framgå av lagtexten hur man ska förfara i en sådan situation.
Om Migrationsverket med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen beviljar tillfälligt uppehållstillstånd får det tidigare meddelade beslutet om avvisning eller utvisning för närvarande inte upphävas. Detta följer motsatsvis av bestämmelsen i 12 kap. 16 § första
stycket första meningen, vilken bara gäller vid verkets omprövning av beslut. I andra meningen i samma bestämmelse sägs dock att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om Migrationsverket meddelar ett tidsbegränsat tillstånd. Bestämmelsen torde tillämpas, inte bara vid Migrationsverkets omprövning av beslut, utan även vid beviljande av tillfälligt uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen (jfr dock Wikrén, Utlänningslagen, En kommentar på Internet, kommentaren till 12 kap. 16 § första stycket andra meningen). Lagstiftningen kan även i det här hänseendet behöva förtydligas.
De problem jag har tagit upp här hänger samman med utlänningslagens struktur och bör, innan ändringar föreslås, belysas på ett mer övergripande sätt än vad som är möjligt inom ramen för den här utredningen. Jag lägger därför inte fram några förslag i det här avseendet, men anser att saken bör tas upp i annat sammanhang.
Ny prövning i Dublinärenden
I rättsfallet MIG 2008:32 har Migrationsöverdomstolen konstaterat att reglerna i 12 kap. 19 § utlänningslagen inte är tillämpliga på Dublinärenden. I domskälen anförde Migrationsöverdomstolen inledningsvis att ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen ersätter ett beslut om avvisning eller utvisning från Sverige och ska förenas med en avvisning av asylansökan (jfr MIG 2006:4). Av Dublinförordningen framgår att medlemsstaterna inte är skyldiga att pröva själva asylfrågan om den asylsökande i stället överförs till en annan medlemsstat enligt Dublinförordningen. En överföring enligt Dublinförordningen innebär enligt Migrationsöverdomstolen således att det inte sker någon materiell prövning av asylansökan i Sverige. Bestämmelserna i 12 kap. 19 § utlänningslagen avser enligt domstolen emellertid situationer då det i ett verkställighetsärende kommer fram nya omständigheter, i betydelsen omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet. En tillämpning av bestämmelserna i 12 kap. 19 § utlänningslagen förutsätter enligt Migrationsöverdomstolen på grund av detta att frågan om uppehållstillstånd tidigare har prövats i sak, vilket inte sker vid en överföring enligt Dublinförordningen. Migrationsöverdomstolen ansåg därför att sökandenas begäran om ny prövning inte skulle ha prövats av underinstanserna utan i stället avvisats.
Som framgått tidigare gäller inom förvaltningsrätten som regel att en sökande som har fått avslag på sin ansökan är oförhindrad att ansöka på nytt och få även den nya ansökan prövad av myndigheten (prop. 2004/05:170 s. 502). Lagrådet framhöll i sitt yttrande att det av förslaget i lagrådsremissen inte framgick om de föreslagna bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ var avsedda att inskränka den allmänna rätten till prövning av ny ansökan. Regeringen anförde emellertid som svar på detta att reglerna var avsedda att utgöra en inskränkning i den allmänna principen om rätt till ny prövning (prop. s. 224). Som tidigare har konstaterats kom detta emellertid inte till uttryck i lagtexten. När nu Migrationsöverdomstolen har konstaterat att regeln i 12 kap. 19 § utlänningslagen inte är tillämplig på Dublinärenden, torde det innebära att den allmänna rätten till prövning av ny ansökan inte är inskränkt såvitt gäller dessa ärenden. Den som har fått sin ansökan om uppehållstillstånd avvisad med anledning av ett beslut enligt Dublinförordningen om överföring till annat medlemsland, skulle därmed ha rätt att ansöka om uppehållstillstånd på nytt. Om verkställighetshinder skulle uppkomma skulle även det kunna prövas i en ny ansökan om uppehållstillstånd. Migrationsverket skulle därvid få pröva om någon av undantagsbestämmelserna i Dublinförordningen är tillämpliga och, om så skulle vara fallet, bedöma ärendet enligt nationell rätt. Hur Migrationsöverdomstolen har sett på saken går inte att utläsa av den nyss återgivna domen. Det kan dock konstateras att domstolen inte berört frågan i domskälen.
Ett beslut att överföra någon enligt Dublinförordningen verkställs även om beslutet inte har fått laga kraft (artikel 20.1 e i rådets förordning [EG] nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat [Dublinförordningen]). Om den som ska överföras till annat land enligt Dublinförordningen på nytt ansöker om uppehållstillstånd, hindrar det således inte att beslutet om överföring verkställs. Under sådant förhållande torde en rätt till ny prövning av en asylansökan från den som ska överföras till annat land enligt Dublinförordningen inte få någon större praktisk betydelse.
11.6.4 Omfattningen av ny prövning efter beslut enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen
Bedömning och förslag: Processramen vid en ny prövning efter
beslut enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen utgörs enligt Migrationsöverdomstolen av sådana skyddsskäl som avses i 12 kap. 1 – 3 §§ samma lag. Detta bör framgå av lagtexten. Frågan om hur reglerna om uppehållstillstånd förhåller sig till reglerna om verkställighetshinder bör belysas i annat sammanhang.
Migrationsöverdomstolen har i fallet MIG 2008:36 kommit fram till att i mål, där en utlänning med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen har beviljats en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd, är prövningen begränsad till de omständigheter som är hänförliga till utlänningens behov av skydd i Sverige. Frågan om uppehållstillstånd på grund av t.ex. anknytning eller synnerligen ömmande omständigheter ska enligt domstolen således inte bedömas.
Migrationsöverdomstolens ställningstagande har ifrågasatts med hänvisning till att domstolen i ett tidigare avgörande uttalat att samtliga omständigheter som åberopas till stöd för uppehållstillstånd innan ett lagakraftvunnet avgörande föreligger ska prövas i processen och att denna rör en och samma sak – uppehållstillstånd – oberoende av på vilken grund rätt till sådant tillstånd hävdas (MIG 2007:31). Detta gäller emellertid, som uttryckligen framgår av domskälen i det målet, en prövning av frågan om uppehållstillstånd innan ett lagakraftvunnet avgörande föreligger. Vad det här är fråga om är vilken prövning som ska göras av frågan om uppehållstillstånd efter laga kraft. Migrationsöverdomstolen har konstaterat att den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder är avsett att utgöra ett extraordinärt prövningsförfarande, att prövningen är begränsad och bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen tillämplig endast om de nya omständigheter som åberopas hänför sig till utlänningens behov av skydd. Processramen vid en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska därför enligt Migrationsöverdomstolen utgöras främst av de nya omständigheter som föranlett beslutet att bevilja en ny prövning. Även tidigare åberopade skyddsskäl måste dock omfattas av den nya prövningen för att en sammantagen bedömning av skyddsskälen ska kunna
göras. Den begränsade prövning som enligt Migrationsöverdomstolen således ska göras om en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd tillåts efter laga kraft, skiljer sig alltså från den prövning som ska göras innan lagakraftvunnet beslut föreligger. En fullständig prövning av frågan om uppehållstillstånd ska som ovan nämnts även göras om det på verkställighetsstadiet kommer fram att utlänningen kommer från ett land mot vilket han eller hon inte tidigare prövats.
Migrationsöverdomstolen synes, enligt vad som framgår av den ovan nämnda domen, ha utgått från att sådana bestående verkställighetshinder som avses i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen kan leda till uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Såvitt kan bedömas är bestämmelserna om verkställighetshinder emellertid inte helt överensstämmande med reglerna i 5 kap. 1 § utlänningslagen om rätt till uppehållstillstånd. Reglerna om verkställighetshinder förefaller i stället att vara något mer generösa. Beviskravet för att verkställighetshinder föreligger synes också vara lägre än det beviskrav som i praxis ställs för att uppehållstillstånd ska beviljas. Frågan är därför om det alltid är möjligt att bevilja en utlänning uppehållstillstånd såsom flykting eller skyddsbehövande i övrigt om det konstateras att verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 §§ föreligger. Sannolikt har det i vart fall inte varit avsikten att den som med anledning av verkställighetshinder inte kan avlägsnas, alltid ska beviljas skydd. En flykting, som enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § utlänningslagen har rätt till uppehållstillstånd, får exempelvis vägras sådant tillstånd om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Undantagsregeln tar enligt förarbetena sikte dels på situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet inte är möjligt att ge asyl, dels på sådana omständigheter som diskvalificerar utlänningen från skydd enligt flyktingkonventionen, t.ex. brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar eller grova ickepolitiska brott som förövats innan utlänningen kom till Sverige (prop. 1988/89:86 s. 156). En person som visserligen är flykting men enligt dessa regler inte har rätt till asyl, kan ändå omfattas av bestämmelserna om verkställighetshinder. Vad som gäller då framgår inte av lagtexten, men i förarbetena till nu gällande utlänningslag sägs att det i praxis ändå har beviljats uppehållstillstånd i dessa fall, men då med stöd av bestämmelserna om humanitära skäl (prop. 2004/05:170 s. 193).
Sammanfattningsvis kan det konstateras att reglerna om rätt till uppehållstillstånd och reglerna om verkställighetshinder inte är överensstämmande och inte heller verkar avsedda att vara det. I praxis förefaller dock uppehållstillstånd beviljas om verkställighetshinder förekommer. I sådana fall kan tillståndet inte alltid grundas på någon av skyddsreglerna. Det kan också förekomma fall, i vart fall vid prövning i grundärenden, då bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om ömmande omständigheter tillämpas. Det förhållandet att det förekommer sådant verkställighetshinder som sägs i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen torde därför inte alltid kunna leda till uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. I praktiken åberopar Migrationsverket som grund för uppehållstillstånd efter ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen i stället som regel 12 kap. 1–3 §§ samma lag.
Resonemanget ovan visar att utlänningslagens systematik inte helt låter sig förenas med Migrationsöverdomstolens uttalande i MIG 2008:36 att prövningen ska avse sådana omständigheter som kan utgöra verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 §§ och som kan leda till uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Frågan om hur reglerna om rätt till uppehållstillstånd förhåller sig till bestämmelserna om verkställighetshinder är emellertid inte okomplicerad och har betydelse inte bara för prövningen av verkställighetshinder efter laga kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, utan också vid den prövning som enligt 8 kap. 17 § utlänningslagen ska göras innan ett sådant beslut har fattats. Även om detta är något som skulle behöva belysas närmare och eventuellt också föranleda ändringar i lagtexten, är det inte möjligt göra det att inom ramen för mitt uppdrag. Förtydliganden eller ändringar i lagtexten på det här området kan dessutom få betydelse för asylprocessen i dess helhet. Saken bör därför tas upp i annat sammanhang, där effekterna av en ändring för utlänningslagen i dess helhet kan beaktas. I avvaktan på en sådan översyn föreslår jag dock att lagtexten preciseras på så sätt att det framgår att processramen vid en ny prövning utgörs av sådana skyddsskäl som framgår av 12 kap.1–3 §§utlänningslagen.
11.6.5 Kravet på giltig ursäkt
Förslag: Kravet på giltig ursäkt i 12 kap. 19 § utlänningslagen
kan leda till att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning verkställs trots att det kan antas finnas ett sådant verkställighetshinder som sägs i 12 kap. 1–3 §§ samma lag. Eftersom det här kan vara fråga om absoluta verkställighetshinder bör det alltid utredas om ett sådant hinder föreligger, oavsett om utlänningen på ett tidigare stadium hade kunnat föra fram de nya omständigheter det är fråga om. Kravet på giltig ursäkt i 12 kap. 19 § utlänningslagen bör därför upphävas.
Av 12 kap. 19 § utlänningslagen följer att en fråga om uppehållstillstånd ska tas upp på nytt om en utlänning i ett verkställighetsärende åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1–3 §§ samma lag och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare.
Möjligheten att på grund av nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt är avsett att utgöra ett extraordinärt prövningsförfarande (prop. 2004/05:170 s. 225). Kravet på giltig ursäkt är ämnat att ge uttryck för detta och är också menat att medföra ett starkare incitament till att alla relevanta skäl förs fram och prövas redan hos Migrationsverket när ansökan prövas första gången. I kravet på giltig ursäkt inbegrips enligt förarbetena att utlänningen skyndsamt efter det att nya omständigheter kommit fram redovisar dessa för myndigheterna. Vad som kan anses som giltig ursäkt får avgöras i det enskilda ärendet. Som exempel på en situation då giltig ursäkt kan föreligga nämns i förarbetena att utlänningen i hemlandet har utsatts för traumatiska upplevelser som varit svåra att berätta om i ett tidigare skede (prop. s. 227). Det kan också röra sig om nya tidigare okända sakuppgifter som utlänningen inte kunnat eller bort känna till.
Kravet på giltig ursäkt är således en betydelsefull del i den nya ordning som syftar till att begränsa antalet nya ansökningar. Det ska också utgöra en drivkraft för den som söker uppehållstillstånd att lämna alla uppgifter av betydelse så tidigt som möjligt under prövningen. Det förhållandet att giltig ursäkt kan krävas för en ny
prövning har emellertid föranlett både domare, Migrationsverkets personal, offentliga biträden och referensgruppen att ställa frågan om det kan finnas utlänningar som omfattas av bestämmelserna om verkställighetshinder enligt 12 kap.1–3 §§utlänningslagen, men som inte får vare sig uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § samma lag eller en ny prövning med stöd av 12 kap. 19 §, därför att de inte har haft giltig ursäkt för att inte tidigare ha åberopat den nya omständighet som visar att verkställighetshinder föreligger. Den situation man avser kan bäst illustreras med ett exempel.
A har ansökt om asyl på grund av sin politiska aktivitet i hemlandet, men fått sin ansökan avslagen och blivit utvisad genom ett lagakraftägande beslut. Inför verkställighet av beslutet gör han gällande att det föreligger ett verkställighetshinder enligt 12 kap.1–3 §§utlänningslagen och uppvisar ett dokument till stöd för påståendet. A har inte tidigare gjort gällande den aktuella omständigheten, som därför får anses vara ny i lagens mening. Migrationsverket anser emellertid att utredningen inte är sådan att det finns grund för att bevilja A uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. En kontroll av det åberopade dokumentet ger inte heller tillräckligt underlag för påståendet att det finns verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 §§ samma lag. Migrationsverket prövar då enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen om A kan beviljas en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Verket finner att det visserligen kan antas föreligga sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen, men att A hade kunnat åberopa detta tidigare och inte har visat giltig ursäkt för att inte ha gjort det. Hans ansökan om en ny prövning avslås därför. Migrationsdomstolen kommer till samma slutsats som Migrationsverket och avslår således överklagandet.
I det beskrivna exemplet kommer utlänningen inte att få beviljat något uppehållstillstånd och inte heller att få frågan om uppehållstillstånd prövad på nytt enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Utlänningen kommer alltså att skickas tillbaka trots att det kan antas föreligga verkställighetshinder, men utan att saken utreds närmare. Detta är i och för sig inte en oavsiktlig konsekvens av den nya ordningen. Tvärtom är tanken att bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen ska avskära en utlänning från rätten att få sin ansökan prövad på nytt om han eller hon inte kan visa giltig ursäkt för att inte ha åberopat de nya omständigheterna tidigare. Det som kan vara ett problem är om det är ett absolut verkställighetshinder som görs gällande och en ny utredning skulle ha visat att ett sådant
hinder faktiskt föreligger. Annorlunda uttryckt kan man säga att frågan är om det finns en risk för att en utlänning skickas tillbaka till hemlandet, trots att det föreligger ett absolut verkställighetshinder.
Bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen är visserligen fakultativ, men det innebär givetvis inte annat än att man måste utgå från att Migrationsverket beviljar uppehållstillstånd när det är möjligt. Om det vid en genomgång av handlingarna framgår att det föreligger verkställighetshinder ska utlänningen alltså kunna få uppehållstillstånd. Det är först när det enligt Migrationsverkets bedömning inte går att dra den slutsatsen utan en mer ingående prövning av ärendet, som ett problem kan uppkomma. Migrationsverket måste då ta ställning till om en ny prövning kan tillåtas. Ett tänkbart fall är att en utlänning gör gällande att han har dömts till döden till hemlandet och att verkställighetshinder därför föreligger. Så var t.ex. fallet i MIG 2007:55. I rättsfallet beviljades utlänningen en ny prövning eftersom domen hade tillkommit efter det lagakraftvunna avvisningsbeslutet och därför inte hade kunnat åberopas tidigare. Hade domen varit känd för utlänningen sedan tidigare hade frågan om giltig ursäkt fått bedömas. Det är emellertid svårt att föreställa sig en situation då en utlänning känner till att han är dömd till döden eller på politiska, etniska eller religiösa grunder riskerar någon form av tortyr eller förföljelse, men i grundärendet avstår från att berätta om detta. Vad man däremot skulle kunna tänka sig är att en utlänning av rädsla väljer att inte berätta om sin sexuella läggning förrän då det i verkställighetsärendet blir absolut nödvändigt. I ett sådant fall torde emellertid giltig ursäkt kunna anses föreligga och en ny prövning beviljas.
Frågan är om det går att säga i vilken utsträckning det förekommer att en utlänning vägras ny prövning med hänvisning till kravet på giltig ursäkt, trots att det kan antas förekomma bestående verkställighetshinder enligt 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. Enligt uppgifter från Migrationsverkets förvaltningsprocessenheter förekommer det i och för sig tämligen ofta att man avslår ansökningar om ny prövning på den grunden att giltig ursäkt inte förekommer. Det beror emellertid på att man anser det enklare att pröva rekvisitet giltig ursäkt innan man tar ställning till om det kan antas förekomma verkställighetshinder och kan därför inte tas till intäkt för att övriga förutsättningar för ny prövning har ansetts uppfyllda. I andra fall prövas i stället rekvisiten i 12 kap. 19 §
utlänningslagen i den ordning de har tagits upp i paragrafen. Det betyder att man först prövar om det kan antas föreligga ett bestående verkställighetshinder innan man går vidare till frågan om giltig ursäkt föreligger. Det är också på det här sättet som Migrationsverket menar att ansökningarna bör prövas. Eftersom båda typerna av handläggning förekommer ger det faktiska utformandet av beslut om avslag på begäran om ny prövning inte någon säker vägledning vid bedömningen av hur vanligt eller ovanligt det är att rekvisitet giltig ursäkt är avgörande för utgången.
Personal vid förvaltningsprocessenheterna har emellertid uppskattningsvis bedömt att det i två tredjedelar av alla ärenden om ny prövning över huvud taget inte anförs några nya omständigheter. Majoriteten av alla ärenden skulle därför kunna avslås på den grunden att det inte finns något nytt att bedöma. Att det förhåller sig så kan förklaras av att de skrivelser som läggs till grund för bedömning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen har så varierat innehåll och ofta är avfattade av sökandena själva eller av ett icke rättsbildat biträde. Den som begär en ny prövning har helt enkelt inte klart för sig att det krävs att nya omständigheter kan anföras. I de ärenden där nya omständigheter faktiskt görs gällande kan det enligt förvaltningsprocessenheternas bedömning i de allra flesta fall inte antas föreligga verkställighetshinder. Många gånger anförs över huvud taget inget som har att göra med skyddsskäl. Även detta torde kunna förklaras med att ansökningarna görs av sökandena själva eller av någon som inte har klart för sig vad lagen kräver för att ny prövning ska beviljas. Enligt Migrationsverkets processförare är det endast i enstaka fall som ansökan om ny prövning slutligen faller på att giltig ursäkt inte föreligger. Domare vid migrationsdomstolarna har också bekräftat att ansökan om ny prövning oftast avslås på den grunden att nya omständigheter inte anförs och därefter på att verkställighetshinder inte förekommer. Domarna har endast i några mål sett att ansökan har avslagits på den grunden att giltig ursäkt inte har förelegat.
Även om det således torde vara förhållandevis sällsynt att kravet på giltig ursäkt inte är uppfyllt, trots att det kan antas att ett verkställighetshinder förekommer, kan man ändå inte bortse från att det kan förekomma. Helt avgörande för bedömningen i ett sådant fall är hur strängt rekvisitet giltig ursäkt tolkas. Från Migrationsöverdomstolen finns ännu endast par domar som rör begreppet giltig ursäkt och det är därför svårt att säga något bestämt om hur tolkningen fortsättningsvis kommer att göras i
förhållande till den risk som utlänningen löper. Av uppgifter från migrationsdomstolarna och Migrationsverkets förvaltningsprocessenheter framgår dock att man, åtminstone i viss utsträckning, är benägen att tolka rekvisitet giltig ursäkt mer generöst om det utlänningen riskerar är av allvarligt slag. Det har t.o.m. sagts från en förvaltningsprocessenhet att man anser kravet på giltig ursäkt uppfyllt och beviljar en ny prövning, om det i och för sig kan antas föreligga ett verkställighetshinder. Ett exempel på en sådan bedömning finns i Migrationsöverdomstolens dom den 18 februari 2009, vilken har återgivits tidigare i detta avsnitt. Fallet gällde en kvinna och hennes tre döttrar, vilka först i Migrationsöverdomstolen gjorde gällande att den yngsta flickan riskerade könsstympning om hon tvingades återvända till hemlandet. De gjorde gällande att de inte tidigare hade förstått att könsstympning kunde utgöra skyddsskäl och att de därför inte hade framfört detta. Migrationsverket ansåg att det förelåg omständigheter som kunde antas utgöra bestående hinder mot verkställighet beträffande yngsta dottern och att hon också ”fick anses ha” haft giltig ursäkt. Även Migrationsöverdomstolen fann att det fanns anledning att anta att det förelåg hinder mot verkställighet och att klaganden fick ”anses ha haft giltig ursäkt” för att uppgiften inte hade lämnats tidigare. Kvinnan och de tre döttrarna beviljades därför ny prövning. Migrationsöverdomstolen angav inga skäl för sitt ställningstagandet i fråga om rekvisitet giltig ursäkt. Enligt min uppfattning kan Migrationsöverdomstolens sätt att uttrycka sig tas till intäkt för att domstolen ansett att kvinnan och flickorna måste få en ny prövning oavsett om giltig ursäkt enligt lagens ordalydelse förelegat eller inte. Det avgörande torde här ha varit att det kunde antas förekomma ett allvarligt verkställighetshinder.
En tillämpning i enlighet med det ovan beskrivna exemplet kan visserligen ge ett tillfredsställande resultat i det enskilda fallet. Det bygger emellertid på att begreppet giltig ursäkt tolkas mycket generöst; i vissa situationer närmast på ett sätt som kan komma att stå i strid med lagens ordalydelse. Det leder i sig till bristande rättsäkerhet där lika fall inte med säkerhet kommer att behandlas lika och där besluten inte heller kan förutses. Alla delar inte heller uppfattningen att begreppet giltig ursäkt bör tolkas generöst. Exempelvis har domare vid migrationsdomstolen i Stockholm förklarat att de tolkar rekvisitet giltig ursäkt på samma sätt som i annan lagstiftning och således inte tar hänsyn till om verkställighetshinder kan antas förekomma i det aktuella fallet. Domarnas
uppfattning är att det bör ankomma på Migrationsverket att bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen för det fall domstolen på grund av rekvisitet giltig ursäkt avslår begäran om ny prövning, men i domskälen anger att det kan antas förekomma verkställighetshinder. Migrationsverkets processförare i Stockholm har emellertid sagt att de i ett sådant fall endast konstaterar att domstolen har fastställt det överklagade beslutet. Några ytterligare åtgärder vidtas inte, särskilt inte som verket tidigare har funnit att det saknas stöd för att meddela uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Här kan man alltså tydligt se att det kan uppkomma situationer där en sökande inte kommer att få någon ny prövning trots att det kan antas förekomma verkställighetshinder. Det finns då en risk för att det tidigare meddelade beslutet om avlägsnande verkställs.
Ett exempel på ett sådant fall kan vara Migrationsöverdomstolens dom i fallet MIG 2007:13, vilket gällde en kvinna och hennes två döttrar. Kvinnan gjorde gällande att hon och den äldsta dottern löpte risk för övergrepp och att den yngsta riskerade tvångsgifte. Hon anförde att hon på grund av kulturella och traditionella förhållningsregler inte hade vågat berätta om detta för Migrationsverket handläggare. Migrationsöverdomstolen fann emellertid att ”oavsett om de åberopade nya omständigheterna (var) att anse som hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen” hade familjen inte visat giltig ursäkt för att inte åberopa omständigheterna tidigare. Huruvida det kunde antas förekomma verkställighetshinder eller ej framgår inte av Migrationsöverdomstolen dom, men det är tydligt att den omständigheten i vart fall inte hade betydelse för domstolens bedömning av rekvisitet giltig ursäkt.
Ett annat fall som kan nämnas i sammanhanget är Migrationsöverdomstolens dom den 27 mars 2008, UM 2092-07. Det målet gällde en man och en kvinna från Libyen och deras tre barn. De hade fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd genom en dom i januari 2007. I ansökan om ny prövning gjorde de gällande att mannen hade dömts till ett långt fängelsestraff enligt en libysk dom meddelad i oktober 2006. Domen åberopades som bevis. Migrationsverket ansåg att familjen inte hade visat giltig ursäkt och avslog ansökan om ny prövning. I migrationsdomstolen anförde mannen att han inte hade fått kännedom om domen förrän i februari 2007. Migrationsdomstolen ansåg att det fanns skäl att anta att mannen undanhöll sin riktiga identitet och att han
uppträdde under den identitet som angavs i domen. Domen kunde enligt migrationsdomstolen därför inte anses utgöra hinder mot verkställighet. Migrationsöverdomstolen menade dock att den åberopade domen inte kunde lämnas utan avseende och att det därför kunde antas förekomma verkställighetshinder. Domstolen ansåg vidare att mannen, med hänsyn till den korta tid som hade förflutit från det att den libyska domen meddelades (oktober 2006) till tidpunkten för migrationsdomstolens dom (januari 2007), fick anses ha haft giltig ursäkt. Det förhållandet att Migrationsöverdomstolen framhöll den korta tiden visar enligt min mening att domstolen hade kunnat komma till en annan slutsats om det hade gått längre tid mellan den libyska och den svenska domen. Familjen hade då hamnat i den situationen att de inte hade kunnat få någon ny prövning, oaktat att det kunde antas förekomma verkställighetshinder.
Enligt min uppfattning är den nuvarande lagstiftningen inte tillfredsställande i det här avseendet. Bestämmelsen i 12 kap. 1 § utlänningslagen om verkställighetshinder är som framgår av ordalydelsen absolut och innehåller ett generellt och undantagslöst förbud mot verkställighet som medför risk för dödsstraff eller kroppsstraff eller för tortyr eller annan liknande behandling. Detta överensstämmer också med den absoluta karaktären av art. 3 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och art. 3 i FN:s konvention mot tortyr (Wikrén, Utlänningslagen, En kommentar på Internet, kommentaren till 12 kap. 1 §).
Frågan om det är godtagbart att av processuella skäl avstå från att pröva en fråga om ett absolut verkställighetshinder har bedömts av CAT-kommittén i ett beslut den 29 maj 1997 (CAT/C/18/D/34/1995). Det aktuella ärendet gällde en asylsökande A, som hade fått avslag på sin ansökan av schweziska myndigheter eftersom han inte ansågs trovärdig. A begärde att frågan om uppehållstillstånd skulle prövas på nytt och gjorde gällande att han på grund av politisk aktivitet i Schweiz hade sûr place-skäl. Även denna ansökan avslogs. Schweiz framhöll inför CAT-kommittén bl.a. att A inte framfört något om sur placeskälen inom ramen för den ordinarie processen och att myndigheterna därför inte kunde beakta dessa omständigheter. CAT-kommittén anförde i den delen att det förhållandet att de schweziska myndigheterna av processuella skäl hade avslagit A:s begäran om en ny prövning, inte kunde anses berättigat i ljuset av artikel 3.
The Committee is not convinced by the State party's explanations insofar as they refer to Mr. Aemei's activities in Switzerland. It would recall that the protection accorded by article 3 of the Convention is absolute. Whenever there are substantial grounds for believing that a particular person would be in danger of being subjected to torture if he was expelled to another State, the State party is required not to return that person to that State. The nature of the activities in which the person engaged is not a relevant consideration in the taking of a decision in accordance with article 3 of the Convention….In the present case, the refusal of the competent Swiss authorities to take up the author's request for review, based on reasoning of a procedural nature, does not appear justified in the light of article 3 of the Convention.
Om det kan antas finnas ett sådant verkställighetshinder som sägs i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen och situationen inte är sådan att uppehållstillstånd utan ytterligare utredning kan beviljas, är det enligt min mening ett oeftergivligt krav att det utreds om ett verkställighetshinder faktiskt föreligger eller ej. Detta kan enligt nuvarande lagstiftning inte göras i annan ordning än vid en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Samtidigt är lagstiftningen så uppbyggd att den, tolkad efter sin ordalydelse, medför en risk för att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs trots att det kan antas finnas ett absolut verkställighetshinder. Bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen om ny prövning bör därför ändras på så sätt att frågan om verkställighetshinder alltid utreds, oavsett om utlänningen ifråga på ett tidigare stadium av handläggningen borde ha anmält de förhållanden som gör att hinder antas föreligga. Det kan visserligen hävdas att art. 3 i Europakonventionen leder till att bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen inte kan tillämpas enligt sin ordalydelse och att någon ändring därför inte behövs, men jag anser ändå att den svenska lagen bör ändras så att den står i överensstämmelse med konventionen. Jag föreslår därför att kravet på giltig ursäkt upphävs.
För att en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska kunna beviljas bör således i fortsättningen krävas att det med anledning av nya omständigheter eller bevis kan antas föreligga ett sådant verkställighetshinder som sägs i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. Denna ändring får till följd att Migrationsverket inte kan avslå en ansökan om ny prövning enbart på den grunden att giltig ursäkt inte föreligger. I stället måste verket alltid pröva om nya omständigheter eller bevis anförs, eller om sökanden endast gör
gällande sådant som redan tidigare prövats i lagakraftvunnet beslut. Därefter ska frågan om verkställighetshinder prövas. Kan det inte antas att sådant hinder föreligger som sägs i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen ska ansökan avslås.
Som framgår av den tidigare redovisningen i detta avsnitt torde det stora flertalet av alla ansökningar enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen redan idag falla på någon av dessa två grunder. Det kan enligt min bedömning därför antas att antalet beviljade nya prövningar inte kommer att öka märkbart. Man kan naturligtvis ställa sig frågan om inte antalet ansökningar om ny prövning kommer att öka om kravet på giltig ursäkt tas bort. Som framgått tidigare präglas emellertid många av ansökningarna av en okunskap om lagstiftningens innehåll. Den som begär ny prövning av frågan om uppehållstillstånd gör det således även om några nya omständigheter inte kan göras gällande eller trots att inga skyddsskäl anförs. Detta kan troligen förklaras med att den som inte vill lämna landet i enlighet med ett lagakraftvunnet beslut om avlägsnande, ändå gör vad som är möjligt för att få stanna och därför ansöker om ny prövning oavsett om det finns mer eller mindre goda möjligheter att få ansökan beviljad. Det förhållandet att rekvisitet giltig ursäkt tas bort torde därför inte få någon avsevärd betydelse i det här hänseendet. Även om så vore menar jag att lagändringen är nödvändig för att Sverige inte ska riskera att utvisa någon i strid med bestämmelserna om absoluta verkställighetshinder.
11.6.6 Några preciseringar av 12 kap. 19 § utlänningslagen
Omständigheter och bevis
Förslag: Enligt förarbetena till 12 kap. 19 § utlänningslagen kan
även nya bevis föranleda en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Detta bör framgå av lagtexten.
För att en ny prövning ska kunna beviljas enligt 12 kap. 19 § krävs för närvarande att nya omständigheter kommer fram eller åberopas. Med uttrycket ”omständigheter” menas som regel det som förr gick under den processuella beteckningen grunder för talan, men som nu betecknas de fakta som åberopas till stöd för ett yrkande. Att omständigheter som åberopas till grund för ett yrkande skiljer
sig från bevis som åberopas framgår av 4 § förvaltningsprocesslagen. Förarbetena till de nu aktuella bestämmelserna visar emellertid att man med uttrycket omständigheter har menat såväl omständigheter som bevis (prop. 2004/05:170 s. 228). Som exempel på vad som kan föranleda en ny prövning nämns särskilt en domstolshandling eller ett brev hemifrån, som ges in för att styrka tidigare gjorda påståenden. I praxis har också nya bevis accepterats som grund för prövning enligt 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen. Att inte endast omständigheter utan även bevis avses med bestämmelsen, bör enligt min mening framgå av lagtexten.
Åberopsskyldighet
Förslag: Uttrycket åberopa i 12 kap. 19 § utlänningslagen är inte
avsett att innebära någon åberopsskyldighet. Uttrycket bör därför ersättas med anföra.
En skillnad mellan bestämmelserna i 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 §utlänningslagen är för närvarande att det enligt 12 kap. 18 § räcker att en omständighet ”kommer fram”, medan det enligt 12 kap. 19 § krävs att den ”åberopas”. Uttrycket ”åberopa” kan i lagtext ge intryck av att en åberopsskyldighet är avsedd. En åberopsskyldighet innebär å ena sidan att det åligger parten att åberopa de omständigheter som yrkandet grundas på och å andra sidan att rätten är bunden av hur parten rättsligen beskriver och betecknar de förhållanden som ska prövas. Några generella regler om rättens bundenhet av parts åberopanden finns inte i förvaltningsprocesslagen och förhållandena växlar från rättsområde till rättsområde (Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., En kommentar på Internet, kommentaren till 29 §). Av förarbetena till 12 kap. 19 § utlänningslagen framgår inte att någon uttrycklig åberopsskyldighet i förvaltningsprocessuell mening varit avsedd, på så sätt att Migrationsverket och domstolarna skulle vara förhindrade att till grund för avgörandet lägga även sådana omständigheter som part inte uttryckligen åberopat. Inte heller framgår det av förarbetena att man genom en åberopsbörda avsett att inskränka den utredningsskyldighet som enligt 8 § förvaltningsprocesslagen åvilar domstolarna. Under sådana förhållanden menar jag att
uttrycket ”åberopa” för tydlighetens skull bör bytas ut mot det ur processuell synvinkel mer neutrala uttrycket ”anföra”.
Kravet på att en omständighet ska vara ny
Förslag: Ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska enligt
förarbetena kunna beviljas även om de omständigheter som anförs på verkställighetsstadiet har föranlett ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detta bör framgå av lagtexten.
Ett krav i den nuvarande bestämmelsen är att de omständigheter som framförs är ”nya”. Av propositionen framgår dock att kravet inte ska gälla om dessa omständigheter framkommit på verkställighetsstadiet och medfört att utlänningen då beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 18 § (prop 2004/05:170 s. 300). När tiden för tillståndet har löpt ut ska utlänningen enligt förarbetsuttalandet således ha möjlighet att åberopa nämnda omständigheter på nytt om de fortfarande består. Det kan ifrågasättas om inte det bör komma till uttryck i lagtexten. Här bör emellertid även uppmärksammas Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2008:6.
Fallet gällde A som hade fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Hon hade därefter på nytt ansökt om uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 5 b § 1989 års utlänningslag och anfört att hinder förelåg mot att verkställa avvisningsbeslutet eftersom hon hade konverterat. Även denna ansökan avslogs. Migrationsverket beslutade senare att även avslå en ansökan om ny prövning enligt nuvarande 12 kap. 19 § utlänningslagen, med motiveringen att A inte hade åberopat några nya omständigheter, utan att hennes asylskäl i allt väsentligt hade prövats av Migrationsverket och Utlänningsnämnden i det lagakraftvunna beslutet.
A klagade på Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen, som biföll hennes överklagande med motiveringen att uppgiften om konvertering inte hade prövats i det ursprungliga beslutet att inte bevilja A uppehållstillstånd. Uppgiften var enligt migrationsdomstolen därför att betrakta som ny. Eftersom även övriga förutsättningar i 12 kap. 19 § utlänningslagen var uppfyllda skulle A enligt migrationsdomstolen beviljas en ny prövning.
Migrationsverket överklagade domen till Migrationsöverdomstolen som bl.a. konstaterade att den omständigheten att A hade konverterat hade prövats av Migrationsverket i beslutet enligt 2 kap. 5 b § 1989 års utlänningslag. Migrationsöverdomstolen refererade förarbetsuttalandet ovan och sa vidare att bedömningen av huruvida åberopade omständigheter är att anse som nya, inte enbart borde hänföra sig till det som prövats genom det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning utan även till det som prövats genom beslut som fattats under verkställighetsstadiet, då den åberopade omständigheten bedömts utan någon begränsning i sak. Eftersom den konversion som A åberopade redan hade prövats fullt ut och sålunda inte var ny, saknades det enligt Migrationsöverdomstolen förutsättning att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning.
En omständighet kan enligt Migrationsöverdomstolens bedömning således inte kan betraktas som ny om den har prövats genom beslut under verkställighetsstadiet och då bedömts utan någon begränsning i sak. Även om så är fallet menar jag att det är rimligt att en omständighet som vid prövning på verkställighetsstadiet lett till ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, bör kunna föranleda en ny prövning om samma förhållanden alltjämt består. Detta bör framgå av lagens ordalydelse.
Får domstolen bevilja uppehållstillstånd?
Bedömning: Enligt förarbetena till 12 kap. 19 § utlänningslagen
får en domstol som beviljar ny prövning av frågan om uppehållstillstånd också bevilja uppehållstillstånd. Något förtydligande i lagtexten om detta behövs inte.
Bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen innebär att Migrationsverket ska avgöra om en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska inledas. Om Migrationsverket finner att någon ny prövning inte ska tillåtas, kan det beslutet överklagas till en migrationsdomstol. Om migrationsdomstolen vid sin prövning finner att ny prövning bör tillåtas, torde domstolen återförvisa ärendet till Migrationsverket för utredning. Av förarbetena framgår emellertid att tanken varit att domstolen i förekommande fall också
ska kunna meddela prövningstillstånd om utredningen i målet är tillräcklig för ett sådant beslut (prop. 2004/05:170 s. 301 och 503).
Såvitt framkommit har domarna vid migrationsdomstolarna som regel återförvisat ärenden till Migrationsverket i de fall det har ansetts att ny prövning ska beviljas. Domarna har dock sagt att de kan tänka sig fall där det bara skulle innebära onödig tidsutdräkt och onödigt arbete att återförvisa och att det vore bra om de i stället direkt kunde bevilja uppehållstillstånd.
Ett exempel på mål där domstolen både beviljat ny prövning och därefter uppehållstillstånd kommer från migrationsdomstolen i Stockholm (UM 8673-08, dom den 12 december 2008). Målet gällde en ung kvinna från Kongo. Hon hade åberopat ett nytt läkarintyg som enligt migrationsdomstolen gjorde att det kunde antas föreligga bestående verkställighetshinder. Kravet på giltig ursäkt ansågs också uppfyllt. Migrationsdomstolen ansåg därför att frågan om uppehållstillstånd för kvinnan borde tas upp till ny prövning. Med hänvisning till det ovan redovisade förarbetsuttalandet, till det förhållandet att klagandens berättelse bedömdes trovärdig samt till förekomsten av en omfattande landinformation i målet, ansåg migrationsdomstolen vidare att frågan om uppehållstillstånd kunde prövas direkt av domstolen. Migrationsdomstolen konstaterade därefter att kvinnan riskerade förföljelse på grund av sitt kön om hon skickades tillbaka till hemlandet, att det inte fanns något rimligt inre flyktalternativ och att hon därför skulle beviljas skydd som flykting. Domen vann laga kraft.
Ytterligare ett exempel kommer från migrationsdomstolen i Stockholm (UM 11151-08, dom den 21 januari 2009). En man, hans hustru och deras son hade fått avslag på sina ansökningar om asyl och utvisats till Iran. De överklagade till migrationsdomstolen, men fick avslag även där. Migrationsöverdomstolen beviljade inte prövningstillstånd. Migrationsverket avslog därefter mannens ansökan om ny prövning. I senare beslut avslogs hela familjens ansökningar om ny prövning. Efter överklagande av dessa beslut återförvisades ärendena till Migrationsverket för bedömning av vissa artiklar med påstått regimkritiskt innehåll. Migrationsverket avslog på nytt ansökningarna. Migrationsdomstolen konstaterade efter förnyat överklagande att frågan om klagandens skyddsbehov på grund av mannens regimkritiska verksamhet visserligen hade bedömts tidigare, men att klagandena därefter hade åberopat de aktuella artiklarna som mannen hade låtit publicera på en hemsida. Sökandena hade därmed åberopat en ny omständighet och det
kunde också antas föreligga bestående verkställighetshinder. Migrationsdomstolen ansåg därför att familjen skulle beviljas ny prövning. Med hänvisning till det tidigare redovisade förarbetsuttalandet och till att målet ansågs tillräckligt utrett i sak, prövade domstolen dessutom frågan om familjen skulle beviljas uppehållstillstånd och fann att familjen skulle beviljas skydd som flyktingar. Migrationsverket överklagade domen till Migrationsöverdomstolen och yrkade i första hand att verkets beslut skulle fastställas, i andra hand att målet skulle återförvisas till migrationsdomstolen för ny handläggning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsverket anförde som grund för talan att migrationsdomstolen hade saknat laga stöd för att besluta i frågan om uppehållstillstånd och att det i vart fall inte fanns skäl att bevilja familjen uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen beslutade den 24 mars 2009 att inte bevilja prövningstillstånd i målet (UM 1041-09).
Enligt min mening är det rimligt att en migrationsdomstol, som finner att en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen bör beviljas, också ska kunna meddela uppehållstillstånd utan att målet återförvisas till Migrationsverket för bedömning. Ett sådant förfarande förkortar handläggningstiden och tar betydligt mindre resurser i anspråk. Någon särskild bestämmelse i utlänningslagen om domstolens behörighet att fatta samma beslut som Migrationsverket, behövs enligt min mening inte. Det förtjänar att påpekas att Migrationsverket enligt min uppfattning naturligtvis måste ges tillfälle att yttra sig också i frågan om uppehållstillstånd, innan domstolen fattar beslut i frågan.
Överklagande av beslut sedan ny prövning tillåtits
Förslag: Migrationsverkets beslut att avslå ansökan om
uppehållstillstånd efter det att ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen har beviljats, får enligt Migrationsöverdomstolen överklagas. Detta bör framgå av lagtexten.
I rättsfallet MIG 2008:36 har Migrationsöverdomstolen tagit upp frågan om en utlänning som först får rätt till ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, men vid prövningen inte beviljas uppehållstillstånd kan överklaga det beslutet till migrations-
domstolen. Migrationsöverdomstolen anförde i rättsfallet att det i 14 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om bl.a. överklagande av avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och av beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, men att det saknas motsvarande bestämmelser rörande beslut om nekat uppehållstillstånd efter det att en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen beviljats. Av förarbetena framgår dock att tanken varit att Migrationsverkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd efter beslut om ny prövning ska kunna överklagas till migrationsdomstol (prop. 2004/05:170 s. 228). Enligt Migrationsöverdomstolen överensstämmer detta med bl.a. artikel 2 b i asylprocedurdirektivet, enligt vilken en ansökan om internationellt skydd antas vara en asylansökan om inte personen i fråga uttryckligen begär en annan typ av skydd som det kan ansökas om separat, samt i artikel 39.1 a i samma direktiv, enligt vilken asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot beslut som fattats om en asylansökan. När en utlänning vars avvisnings- eller utvisningsbeslut fått laga kraft inför Migrationsverket åberopar nya omständigheter hänförliga till sitt skyddsbehov får detta, enligt Migrationsöverdomstolens bedömning, anses utgöra en sådan ansökan om internationellt skydd som får antas vara en asylansökan enligt artikel 2 b asylprocedurdirektivet och som ger sökanden rätt till en prövning inför domstol. Migrationsöverdomstolen ansåg därför att Migrationsverkets beslut att avslå klagandens ansökan om uppehållstillstånd efter det att ny prövning beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen var överklagbart.
Möjligheten att överklaga Migrationsverkets beslut regleras enligt 14 kap. 1 § utlänningslagen uteslutande i 14 kap. samma lag. Migrationsöverdomstolen har funnit att den nuvarande regleringen inte omfattar avslagsbeslut sedan ny prövning inletts med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen. Även om Migrationsöverdomstolen nu har förklarat att besluten ändå får anses överklagbara, bör en uttrycklig regel om detta införas. Bestämmelsen kan lämpligen infogas i 14 kap. 3 § utlänningslagen.
Inhibition
Bedömning: Någon särskild bestämmelse för domstolarnas del
om möjligheten att bevilja inhibition av ett beslut om avlägsnande behövs inte.
I utredningens direktiv sägs att jag ska undersöka det förhållandet att det i utlänningslagen saknas en särskild bestämmelse om inhibition av ett beslut om avvisning eller utvisning inom ramen för handläggningen i ett överklagat mål avseende ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Att Migrationsverket får besluta om inhibition framgår såväl av 12 kap. 18 § utlänningslagen som 12 kap. 19 § samma lag. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för domstolarnas del. I förarbetena anges däremot att behovet av inhibition i den eventuella fortsatta prövningen i domstol kan tillgodoses genom de inhibitionsbestämmelser som normalt gäller i domstol (prop. 2004/05:170 s. 301). Den bestämmelse som tillämpas i domstolarna är 28 § förvaltningsprocesslagen. Av den följer att domstol, som har att pröva besvär, kan förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare icke ska gälla och även i övrigt förordna angående saken. Enligt vad som framkommit anser de flesta domarna vid migrationsdomstolarna att den bestämmelsen kan tillämpas i mål enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen på så sätt att det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning kan inhiberas. Jag delar den uppfattningen. Något förtydligande behövs inte i utlänningslagen.
Uppehållsrätt och 12 kap. 19 § utlänningslagen
Bedömning: Frågan om hur reglerna om uppehållsrätt förhåller
sig till utlänningslagens regler i övrigt, bl.a. bestämmelserna om verkställighet av utvisningsbeslut, bör ses över.
I 3 a kap. utlänningslagen finns regler om uppehållsrätt för EESmedborgare m.fl. Med uppehållsrätt avses en rätt för EESmedborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige mer än tre månader utan uppehållstillstånd. En EES-medborgare har enligt 3 a kap. 3 § utlänningslagen uppehållsrätt om han eller hon är
arbetstagare eller egen företagare i Sverige, har kommit till Sverige för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning, är inskriven som studerande vid en erkänd utbildningsanstalt i Sverige eller har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning. Av 3 a kap. 4 § samma lag följer att även en familjemedlem till en sådan EES-medborgare som tidigare angivits har uppehållsrätt.
I 8 kap. 7 a § utlänningslagen har införts en särskild grund för utvisning av utlänningar med uppehållsrätt. Bestämmelsen är föranledd av att utlänningar med uppehållsrätt inte behöver uppehållstillstånd för att vistas i Sverige, vilket innebär att de möjligheter som utlänningslagen ger att t.ex. på grund av förväntad brottslighet vägra en utlänning uppehållstillstånd eller, i vissa fall, återkalla uppehållstillståndet, inte är tillämpliga på dessa utlänningar (prop. 2005/06:77 s. 195). En utlänning som har uppehållsrätt får enligt den nyss nämnda bestämmelsen utvisas ur Sverige av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Om utlänningen vid tidpunkten för beslutet om utvisning har permanent uppehållsrätt, får han eller hon dock utvisas endast om det finns synnerliga skäl för det. En EES-medborgare som är barn eller som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren, får enligt samma bestämmelse utvisas endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet.
En utlänning som har sökt uppehållstillstånd men fått sin ansökan avslagen och genom lagakraftägande beslut blivit avvisad eller utvisad, kan på verkställighetsstadiet komma att förvärva uppehållsrätt t.ex. genom att gifta sig med en person som har uppehållsrätt i Sverige. Vad som då ska ske är oklart. Särskilda regler om verkställighet av ett beslut om utvisning av en EESmedborgare på grund av brott finns i 12 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen. När det gäller kollisionen i övrigt mellan utvisning och uppehållsrätt saknas motsvarande bestämmelser. Bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen kan i vart fall inte tillämpas, eftersom den omständigheten att utlänningen har uppehållsrätt inte konstituerar ett verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 §§ samma lag. Frågan om hur man skulle kunna lösa detta problem lagtekniskt är inte okomplicerad. En ändring i det här avseendet kan få konsekvenser för lagstiftningen i övrigt, särskilt som förhållandet mellan reglerna om uppehållsrätt och uppehållstillstånd även i övrigt reser vissa frågor. Det kan t.ex. noteras att den som på verkställighetsstadiet gifter sig med en svensk
medborgare förutsätts lämna landet för att från sitt hemland begära tillstånd att få vistas här, medan den som gifter sig med en EESmedborgare med uppehållsrätt i Sverige omedelbart förvärvar uppehållsrätt. Det kan finnas fler sådana situationer då reglerna om uppehållsrätt respektive uppehållstillstånd kommer i konflikt med varandra eller ger resultat som inte varit avsedda. Jag anser därför att regleringen av hur uppehållsrätten förhåller sig till utlänningslagens regler i övrigt behöver ses över och lämnar inget förslag i det här hänseendet.
11.6.7 Tillämpningen av 12 kap. 18 § utlänningslagen
Bedömning och förslag: Migrationsverkets tillämpning av
bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen behöver klarläggas. Verket har tagit initiativ till en genomlysning av praxis i verkställighetsärenden.
Frågan om hur reglerna om uppehållstillstånd förhåller sig till reglerna om verkställighetshinder bör belysas i annat sammanhang.
Enligt förarbetena till 12 kap. 18 § utlänningslagen kan även nya bevis föranleda en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Detta bör framgå av lagtexten.
Uppehållstillstånd ska kunna beviljas enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen även om de omständigheter som kommer fram på verkställighetsstadiet tidigare har föranlett ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt samma bestämmelse.
Bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen innebär att Migrationsverket utan yrkande ska beakta, inte bara om det finns verkställighetshinder av sådan skyddskaraktär som sägs i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen, utan också andra verkställighetshinder av mer praktisk natur. Om det kommer fram nya omständigheter som innebär hinder mot verkställighet får det naturligtvis till följd att ett tidigare meddelat beslut om avlägsnande inte kan verkställas, men dessutom får Migrationsverket enligt regeln i 12 kap. 18 § också bevilja uppehållstillstånd. Av bestämmelsen framgår att det som bl.a. kan beaktas är om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. En annan i lagtexten angiven situation då
verkställighetshinder kan föreligga är att det finns medicinska hinder mot verkställighet. Slutligen sägs också att det kan finnas annan särskild anledning till att en verkställighet inte bör genomföras. Bestämmelsen återger således inte uttömmande alla de verkställighetshinder som kan beaktas och som också kan föranleda uppehållstillstånd.
Ett beslut av Migrationsverket att inte med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen stoppa verkställigheten av ett avlägsnandebeslut och i stället bevilja uppehållstillstånd, kan inte överklagas till domstol. Migrationsverkets bedömning av om en utlännings hälsotillstånd är så dåligt att det bör anses hindra verkställighet kan således aldrig överprövas. Lagstiftarens avsikt med denna ordning var att man skulle förkorta handläggningstiderna jämfört med det tidigare systemet, då hälsotillstånd ofta anfördes som skäl för ny ansökan och föranledde nya prövningar. Möjligheten att överklaga reserverades därför för de fall då verkställighetshinder av skyddskaraktär görs gällande (jfr 12 kap. 19 § utlänningslagen). Även frågor om verkställighetshinder av hälsoskäl kan dock många gånger ha stor betydelse.
De offentliga biträdena har särskilt anfört att Migrationsverket tillämpar bestämmelsen på det sättet att en utlänning som visserligen är så sjuk att han eller hon skulle ha kunnat få uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen, inte får det med stöd av 12 kap. 18 § samma lag. En utlänning kan exempelvis med hänvisning till regeln om synnerligen ömmande omständigheter ha sökt uppehållstillstånd på grund av sjukdom, men fått avslag eftersom hälsotillståndet inte ansetts tillräckligt allvarligt. Sedan beslutet om avlägsnande har fått laga kraft blir utlänningen ännu sämre och till slut i så dåligt skick att ansökan, om den hade prövats enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen, skulle ha lett till uppehållstillstånd. Ansökan ska emellertid prövas enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen som ett ärende om verkställighetshinder, vilket kan leda till att utlänningen inte beviljas uppehållstillstånd om hans eller hennes tillstånd visserligen bedöms som mycket allvarligt men rent faktiskt inte anses hindra en hemtransport.
Av förarbetena framgår att det inte är sjukdomens svårighet i sig som ska bedömas, utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. Frågan är dock vad som avses med ”ett hinder mot verkställighet”. Det har gjorts gällande att Migrationsverket enbart beaktar om utlänningen
ifråga rent praktiskt kan transporteras till hemlandet, inte hur han eller hon kommer att påverkas av transporten eller med hänsyn till sjukdomen klara sig efter hemkomsten. Om dessa påståenden är riktiga kan jag inte uttala mig om, eftersom det skulle kräva en omfattande genomgång av ett mycket stort antal beslut från Migrationsverket jämte det material som besluten grundas på. Det har inte varit möjligt att inom ramen för det här uppdraget göra en så stor undersökning av Migrationsverkets praxis. Den kritik som har riktats mot Migrationsverkets tillämpning av bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen visar emellertid att det kan finnas skäl för verket att själv genomföra en sådan kartläggning. Först efter en genomgång av verkets praxis kan man ta ställning till frågan om tillämpningen behöver ändras för att stå i överensstämmelse med avsikten bakom reglerna eller om finns anledning att också se över reglernas utformning.
Migrationsverket har nyligen inlett en genomgång av alla ärenden där eritreanska medborgare tidigare har fått avslagsbeslut av Migrationsverket eller domstolarna. Avsikten från verkets sida är att utreda om det försämrade läget i Eritrea numera gör att det finns anledning att inhibera vissa beslut om avlägsnande. I de ärenden där verkställighetsbesluten inhiberas kommer Migrationsverket enligt uppgift att på nytt pröva frågan om uppehållstillstånd. Utöver detta har Migrationsverket också för avsikt att inom den närmsta tiden se över ett antal andra verkställighetsärenden enligt 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen, för att kontrollera att verkets beslut uppfyller de krav som ställs i lag och förarbeten. Migrationsverket har anmält att kontrollen främst kommer att avse barn- och familjeärenden samt ärenden där ohälsa anförts som skäl för uppehållstillstånd. Om Migrationsverket vid översynen finner brister kommer verket enligt uppgift att följa upp detta med vägledning i någon form.
Migrationsverket har således tagit initiativ till en sådan genomlysning av praxis i verkställighetsärenden som jag menar behöver göras. När denna genomgång är klar och Migrationsverket har tagit ställning till om ytterligare vägledning bör ges dem som ska besluta i ärenden enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, bör frågan om bestämmelsen är lämpligt utformad på nytt kunna bli föremål för överväganden. För närvarande finns det emellertid inte skäl att från min sida lägga fram några förslag till ändringar.
Från biträdenas och referensgruppens sida har vidare anmärkts att Migrationsverkets tjänstemän inte alltid prövar frågor om verk-
ställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen i den utsträckning som de borde. Det har bl.a. sagts att utlänningar som anser att det föreligger ett hinder och anmäler detta till Migrationsverket, ändå inte får saken prövad. Från Migrationsverkets sida har i stället sagts att verkets målsättning är att mottagningsenheterna ska överlämna ärenden till någon av verkets förvaltningsprocessenheter för bedömning så snart det görs gällande eller annars uppkommer en fråga om verkställighetshinder. Jag utgår från att Migrationsverkets tjänstemän följer de riktlinjer som finns och ser till att frågor om verkställighetshinder får den prövning som behövs. Det kan naturligtvis ändå inte uteslutas att någon sökande anser att han eller hon inte har fått en fråga om verkställighetshinder prövad trots att det hade varit befogat. Det finns därför skäl att framhålla vikten av att frågor om verkställighetshinder uppmärksammas, att en sökande som anser att sådant hinder föreligger alltid får saken prövad och att försiktighet iakttas vid bedömningarna.
Bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen är fakultativ. Det finns således utrymme för Migrationsverket att underlåta att bevilja uppehållstillstånd även om de angivna förutsättningarna är uppfyllda. De verkställighetshinder som regleras i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen är emellertid inte fakultativa. Avvisning och utvisning av en utlänning får enligt 12 kap. 1 § aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för bl.a. tortyr eller utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara. Av 12 kap. 2 § följer att avvisning och utvisning av en utlänning i princip inte får verkställas till ett land om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det landet eller inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse. I paragrafen anges vissa särskilda undantag då en utlänning ändå får sändas till ett sådant land. I 12 kap. 3 § sägs slutligen att utvisning eller avvisning av en utlänning som är skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3, inte får verkställas till utlänningens hemland eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet, om det inte finns synnerliga skäl för detta.
Som framgår av avsnitt 11.6.4 ovan torde lagstiftarens avsikt inte ha varit att bestämmelserna om rätt till uppehållstillstånd och reglerna om verkställighetshinder ska motsvara varandra fullt ut.
Det kan i stället finnas fall då en utlänning visserligen inte har rätt till uppehållstillstånd, men beslutet om hans avlägsnande ändå inte kan verkställas. Vid sådant förhållande är det förklarligt att regeln i 12 kap. 18 § utlänningslagen är fakultativ. De undantagsfall som har gjort att inte varje flykting har rätt till uppehållstillstånd är mycket speciella och utrymmet för att inte bevilja en utlänning uppehållstillstånd om verkställighetshinder föreligger måste vara mycket litet. Om en sådan situation uppkommer i ett grundärende torde konsekvensen bli att utlänningen visserligen inte kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1 § utlänningslagen, men inte heller kan avvisas eller utvisas. Blir frågan aktuell först på verkställighetsstadiet torde konsekvensen bli att det tidigare avlägsnandebeslutet inhiberas, dock utan att något uppehållstillstånd beviljas. I de fall uppehållstillstånd i stället beviljas på verkställighetsstadiet sker det i praktiken med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen och inte någon av bestämmelserna i 5 kap. samma lag. Förhållandet mellan bestämmelserna om rätt till uppehållstillstånd och reglerna om verkställighetshinder bör som tidigare framhållits klarläggas närmare. Jag föreslår därför inga preciseringar av lagtexten i det här sammanhanget.
I likhet med vad jag föreslagit beträffande 12 kap. 19 § utlänningslagen, föreslår jag att dock att regeln i 12 kap. 18 § kompletteras på så sätt att det framgår att inte bara nya omständigheter utan även nya bevis kan utgöra skäl för uppehållstillstånd. På motsvarande sätt föreslår jag ett tillägg som innebär att uppehållstillstånd får beviljas även om de omständigheter som görs gällande till stöd för uppehållstillstånd tidigare har föranlett ett tillfälligt tillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.
12. Synnerligen ömmande omständigheter
I detta kapitel behandlas bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § utlänningslagen. I den tidigare instans- och processordningen kunde uppehållstillstånd beviljas på grund av humanitära skäl. Regeringen ville genom en ny reglering bl.a. komma till rätta med den glidning som fanns i dåvarande praxis mot att i hög utsträckning bevilja uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl när omständigheterna i ärendet egentligen främst var att hänföra till skyddsskäl. Regeringen ansåg att en precisering av begreppet humanitära skäl och dess innebörd behövdes. De s.k. politisk-humanitära skälen kom därför att indelas under övrigt skyddsbehov i det sammanhang där inre väpnad konflikt behandlades, genom ett tillägg om att man kan få skydd då man på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp. Bestämmelsen återfinns i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. De övriga omständigheter som tidigare var att hänföra till humanitära skäl omfattas nu av ett eget lagrum, 5 kap. 6 § utlänningslagen, och betecknas som synnerligen ömmande omständigheter. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd kan beviljas på grund av sådana synnerligen ömmande omständigheter ska en samlad bedömning göras varvid särskilt ska beaktas sökandens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet. Behov av asyl eller skydd i övrigt liksom andra huvudgrunder för uppehållstillstånd, såsom tillstånd på grund av anknytning, ska prövas innan frågan om tillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter eventuellt prövas.
Den övergripande frågan för utredningen enligt direktiven har varit att se närmare på om uttrycket synnerligen ömmande omständigheter fått den undantagskaraktär som var avsikten.
Genom den nya lagen har som ovan nämnts skyddsbestämmelserna avseende inre väpnad konflikt utvidgats för att inkludera det som under tidigare praxis kommit att utvecklas till politisk-humanitära skäl. Kapitlet behandlar därför förutom 5 kap. 6 § även 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen.
I syfte att undersöka hur praxis beträffande den nya regleringen har utvecklats har rättsfall från Migrationsöverdomstolen och vägledande beslut från Migrationsverket analyserats. Vidare redovisas här ett antal beslut från Migrationsverkets prövningsenheter, där uppehållstillstånd beviljats på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Vidare har statistik inhämtats från Migrationsverket om antal uppehållstillstånd som har beviljats på de aktuella grunderna.
12.1. Bakgrund och gällande rätt
12.1.1. Tidigare ordning – humanitära skäl
I den tidigare utlänningslagen var en av grunderna för att bevilja uppehållstillstånd att utlänningen borde få bosätta sig i Sverige av humanitära skäl. Begreppet ”humanitära skäl” som grund för uppehållstillstånd infördes i utlänningsförordningen år 1980 och flyttades över till utlänningslagen år 1989. Enligt praxis var det dock möjligt att bevilja uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl redan före år 1980. Begreppet humanitära skäl hade dittills inte preciserats i lagtexten utan hade överlämnats till rättstillämpningen att definiera. Innehållet i begreppet har varierat över tiden och har preciserats främst genom praxis samt uttalanden i förarbetena. Eftersom en sammantagen bedömning skulle göras av den sökandes situation, förekom oftast en sammanvägning av flera olika faktorer vid bedömningen av om det fanns humanitära skäl som var tillräckligt starka för att bevilja uppehållstillstånd. Även då en ursprunglig ansökan om uppehållstillstånd inte hade ansetts innefatta tillräckliga humanitära skäl, kunde det vid en ny ansökan efter det att beslutet vunnit laga kraft komma fram nya omständigheter som gjorde att det då skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. I sådana fall kunde en ansökan om uppehållstillstånd bifallas enligt dåvarande 2 kap. 5 b § utlänningslagen (prop. 2004/05:170 s. 184).
12.1.2. Behovet av en förändrad reglering
Regeringen anförde i förarbetena till den nya utlänningslagen att begreppet humanitära skäl var oprecist och att det för tydlighetens var angeläget att det utmönstrades ur utlänningslagen. Begreppet synnerligen ömmande omständigheter, som bättre skulle svara mot karaktären av undantagsbestämmelse, borde i stället användas i de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd. Regeringen uttalade sig också om frågan huruvida begreppet synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter skulle användas. Det förstnämnda var att föredra, menade regeringen, eftersom uttrycket markerade att bestämmelsen är avsedd att användas för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd (prop. 2004/05:170 s. 185).
Regeringen uttalade sig fortsatt om behovet av förändring och precisering. Särskilt anmärktes att bestämmelsen om humanitära skäl i 2002 års lagrådsremiss inte definierade vad som ska anses vara humanitära skäl och att lagrådet ansåg att reglerna inte gav tillräcklig vägledning åt tillämpande myndigheter. Den tidigare gällande utlänningslagen innehöll en bestämmelse med en uppräkning av de fall när utlänningar fick ges uppehållstillstånd. Bestämmelsen avsåg många olika situationer, även humanitära skäl. Regeringen ansåg att bestämmelsen var svår att överblicka och att denna svårighet skulle öka om man i lagrummet också skulle förtydliga vad som avsågs med synnerligen ömmande omständigheter. Regeringens bedömning var därför att bestämmelsen borde delas upp i olika paragrafer och att en särskild bestämmelse om synnerligen ömmande omständigheter borde införas. Regeringen delade lagrådets åsikt att det behövdes ett förtydligande av när uppehållstillstånd får beviljas, men menade att bestämmelsen inte borde utformas på ett sätt som underminerade skyddsbestämmelsernas betydelse (prop. s. 186).
Självfallet, menade regeringen, skulle huvudgrunderna för uppehållstillstånd prövas innan bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter aktualiserades, vilket borde framgå av lagtexten. Den fakultativa utformningen av bestämmelsen syftade till att markera karaktären av undantagsreglering. För att betona att frågan om skyddsbehov måste prövas innan ställning kan tas till denna typ av uppehållstillstånd skulle det i lagtexten anges att uppehållstillstånd på grund
av synnerligen ömmande omständigheter får ges endast om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund. Åberopat behov av skydd var alltså inte att anse som en sådan synnerligen ömmande omständighet som kunde utgöra grund för uppehållstillstånd. För att uppnå önskad precisering av bestämmelsen och rätt detaljgrad föreslog regeringen att bestämmelsen skulle ange att uppehållstillstånd får beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas att stanna i Sverige. Därutöver borde övergripande anges vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter (prop. s. 186–187).
12.1.3. Underlag för en samlad bedömning
Vid bedömningen av om det föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter som nämns i regeringsförslaget skulle, menade regeringen, de olika omständigheter som finns i ärendet vägas samman. Omständigheterna kanske inte var för sig, men sammantagna, är tillräckliga för att uppehållstillstånd bör beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Skälen ska vara personliga och gälla situationen i Sverige i relation till personens situation i hemlandet. Det kan också vara så att sökanden har en anpassning till svenska förhållanden som tillsammans med sjukdom i det enskilda fallet kan anses tillräcklig för uppehållstillstånd på denna grund. Personens situation och upplevelser i hemlandet ska också ingå i bedömningen. Regeringen menade att det inte uttömmande gick att ange alla de omständigheter som kan beaktas vid denna samlade prövning (prop. 2004/05:170 s. 187).
Det var enligt dåvarande reglering, uttalade regeringen vidare, möjligt att ge in en ansökan om uppehållstillstånd av humanitära skäl från utlandet. I realiteten var det dock så att alla uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl gavs personer som redan var inresta. Regeringen ansåg att det av lagtexten borde framgå under vilka förutsättningar en sökande borde få stanna kvar i Sverige, vilket innebär att personen i fråga vistas i Sverige och härifrån ansöker om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. För att uppehållstillstånd ska kunna ges t.ex. på grund av en utlännings sjukdom eller vårdbehov krävs därför att utlänningen vistas i Sverige. Vissa undantagsfall nämndes av
regeringen. I vissa fall där en vårdbehövande befinner sig utomlands och den beräknade vistelsetiden i Sverige är tämligen kort kan inresa och vistelse möjliggöras genom visering. Detta skulle t.ex. kunna gälla för barn som kommer hit för att opereras. En förutsättning för vård i dessa situationer är normalt att vården inte bekostas av det svenska samhället. Om utlänningen i dessa fall behöver vistas här för längre tid kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges (prop. s. 187–188).
Regeringen anförde vidare vilka omständigheter som borde beaktas särskilt vid den samlade bedömningen. Liksom den tidigare bestämmelsen om humanitära skäl tar den nuvarande bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter sikte på omständigheter som är hänförliga till utlänningens person.
Vad gäller andra omständigheter som skulle kunna beaktas vid en samlad bedömning utöver de som särskilt räknats upp i lagrummet ville regeringen betona att betydelsen av att frågor om behov av asyl eller skydd i övrigt liksom andra huvudgrunder för uppehållstillstånd noggrant prövas innan frågan om tillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter eventuellt prövas. I sammanhanget erinrade regeringen om att skyddsbestämmelsen om väpnad konflikt skulle få ett vidgat tillämpningsområde bl.a. för att man skulle komma till rätta med att prövningsinstanserna i ökad utsträckning gav tillstånd på grund av sådana humanitära skäl som huvudsakligen var skyddsrelaterade. Samtidigt, menade regeringen, var det naturligtvis möjligt att väga in andra omständigheter vid den samlade bedömningen av frågan om uppehållstillstånd ska ges. Som exempel nämndes social utstötning, traumatisering och humanitära skäl som gäller någon annan än sökanden (prop. s. 192).
Regeringen menade att det inte generellt går att uttömmande särskilja vilka situationer i gränsområdet mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter som är att hänföra till endera grunden, och uttalade att i det enskilda fallet kan också de båda grunderna för uppehållstillstånd reellt hänga samman. Som exempel nämndes att förföljelse eller trakasserier kan leda till fysiska skador eller traumatisering oavsett om detta är att beteckna som ett sjukdomstillstånd, ett funktionshinder eller som ett personligt lidande. Omständigheterna kan här vid en sammanvägning utgöra grund för uppehållstillstånd (prop. s. 192).
12.1.4. Omständigheter som särskilt ska beaktas vid den samlade bedömningen
Hälsotillstånd
Regeringen menade att det inte vore korrekt att i lag i detalj reglera när sjukdom och vårdbehov kan utgöra grund för uppehållstillstånd, eftersom en sådan definition skulle göra att detta framstod som en huvudgrund för att kunna få uppehållstillstånd i Sverige. I stället borde man, ansåg regeringen, använda en mer neutral terminologi och föreslog att begreppet hälsotillstånd vore en lämpligare utgångspunkt. Detta begrepp skulle tillåta beaktande av hela hälsoskalan – graden av friskhet eller sjukdom samt funktionsförmågan. Mot denna bakgrund menade regeringen att sökandens hälsotillstånd särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Regeringen ansåg att det således kunde komma i fråga att ge uppehållstillstånd om utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen allvarligt funktionshinder. Det ska då beaktas om det är rimligt att vård ges i Sverige. Vården måste också förväntas leda till goda resultat genom en påtaglig och varaktig förbättring av utlänningens hälsotillstånd, alternativt vara livsnödvändig. I bedömningen av om det är rimligt att Sverige ska erbjuda vård i det enskilda fallet måste även beaktas förutsättningarna för att utlänningen ska kunna få adekvat vård i hemlandet eller annat land som utlänningen kan sändas till. Inte enbart det faktum att Sverige i vissa fall kan erbjuda en betydligt bättre vård än vad som kan ges i personens hemland kunde motivera att uppehållstillstånd ges i Sverige. Även om Sverige i ett enskilt fall skulle kunna erbjuda en betydligt bättre vård än vad som kan ges i utlänningens hemland är det ofrånkomligt att de sammantagna ekonomiska konsekvenserna för Sverige måste beaktas vid tillståndsprövningen. Regeringen menade, att i det enskilda fallet medför den avvägning som ska ske mellan hälsotillståndet och utlänningens situation i såväl Sverige som hemlandet att det inte kommer att ställas samma krav på hur sjuk eller frisk en utlänning måste vara för att det ska vara rimligt att sända honom eller henne till ett visst land. En annan situation som nämndes där uppehållstillstånd skulle kunna beviljas är om verkställigheten som sådan av avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle medföra en allvarlig risk för utlänningens liv eller hälsa.
Hälsotillståndet kan vara sådant att resan i sig kan innebära sådan risk. Om sjukdomen eller vårdbehovet är av övergående natur menade regeringen att det kunde vara aktuellt att bevilja ett tidsbegränsat tillstånd, t.ex. för att utlänningen skulle kunna genomgå en operation som inte kan utföras i hemlandet. Varaktigheten och utvecklingen av hälsotillståndet måste ligga till grund för bedömningen av längden på ett eventuellt uppehållstillstånd. Ju längre varaktighet, desto starkare skulle detta tala för att ett permanent uppehållstillstånd borde beviljas (prop. 2004/05:170 s. 189–191 och 280).
Anpassning till Sverige
Enligt tidigare praxis kunde, i fall då sökanden i väntan på ett slutligt besked i uppehållstillståndsfrågan hade vistats i Sverige lång tid och under sådana förhållanden som medfört att sökanden fått särskild anknytning till Sverige, anknytningen ha stor betydelse vid bedömningen av om uppehållstillstånd skulle beviljas. Detta gällde speciellt i frågor som rörde barn. Anknytningen kunde ha uppkommit på olika sätt, bl.a. genom anpassning till det svenska samhället. För vuxnas del gällde att de kunde få stanna på grund av anknytning om de hade skäl med stor tyngd, t.ex. social etablering under mycket långvarig vistelse. Enligt dåvarande praxis hade vuxna personer endast i sällsynta undantagsfall beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning och då oftast i förening med andra skäl (prop. s. 191).
Regeringen ansåg att vistelsetiden och anpassningen till svenska förhållanden borde föras upp som ett särskilt rekvisit vid bedömningen av humanitära skäl. Vidare anförde regeringen att den anpassning som borde tillmätas betydelse normalt endast skulle vara sådan som uppkommit under laglig vistelse i landet. Detta skulle i princip avse vistelsen från dagen för asylansökan fram till dess att frågan slutligt prövats. För att anknytning på grund av lång vistelsetid i Sverige skulle kunna beaktas som skäl nog för uppehållstillstånd skulle krävas att den utdragna handläggningstiden berott på omständigheter utanför utlänningens kontroll. Om sökanden däremot avsiktligt fördröjt handläggningen, exempelvis genom att undanhålla uppgifter eller handlingar och inte medverka i utredningen, skulle uppehållstillstånd normalt inte beviljas. Dock borde uppehållstillstånd även
fortsättningsvis kunna beviljas om barn, som gömts av andra under lång tid, var berörda. Regeringen påpekade dock vikten av att barn inte kommer att utnyttjas när önskan att bosätta sig i Sverige är stark men skyddsskälen är otillräckliga. Enligt regeringen går det inte heller att ange någon viss vistelsetid som ensamt berättigar till uppehållstillstånd (prop. s. 191).
Situationen i hemlandet
En av de omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av synnerligen ömmande omständigheter är situationen i hemlandet. Denna fråga belystes inte särskilt i propositionen.
Verkställighetshinder
Regeringen angav att frågan om verkställighetshinder borde beaktas inom ramen för en samlad bedömning av huruvida det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. I vissa fall, menade regeringen, uppkommer hindret eller blir känt först efter det att beslut om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft. Som exempel nämndes att landet dit utlänningen skulle sändas vägrar att ta emot denne. Enligt dittillsvarande praxis hade i dessa situationer uppehållstillstånd kunnat beviljas med humanitära skäl som grund. Om verkställighetshindret beror på utlänningens eget agerande borde hindret generellt kunna bedömas som tillfälligt, eftersom det kan undanröjas genom utlänningens medverkan (prop. s. 193).
Barnperspektivet
När det gäller barn anförde regeringen att det borde tydliggöras att de omständigheter som kommer fram i ett barns ärende inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. Därvid utgick regeringen från portalbestämmelsen om barnets bästa, som kommer till uttryck i 1 kap. 10 § utlänningslagen och som har sin bakgrund i Sveriges anslutning till FNkonventionen om barnets rättigheter. Enligt bestämmelsen ska det i fall som berör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Liksom för vuxna gäller att huvudgrunderna för uppehållstillstånd först ska
prövas, innan uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter eventuellt kan komma i fråga (prop. s. 193–194).
Regeringen ansåg vidare att det fanns behov av ett förtydligande av hur paragrafen om barnets bästa skulle beaktas vid prövningen av synnerligen ömmande omständigheter. Även om bestämmelsen också när det gäller barn endast ska användas i undantagssituationer behöver barnets situation inte vara lika allvarlig som för att en vuxen skulle kunna få uppehållstillstånd. Som exempel nämnde regeringen att det kan finnas skäl att i högre grad väga in ett barns anpassning till svenska förhållanden i den samlade bedömning som ska göras. Det är, menade regeringen, naturligt att ett barn i många hänseenden snabbare anpassar sig till nya förhållanden, men barns anpassning till svenska förhållanden kan inte ensamt tillmätas avgörande betydelse. För barn med funktionshinder borde det enligt regeringen vara möjligt att ta större hänsyn till prognos, vårdbehov och psykosocial utveckling liksom till stödmöjligheterna i såväl Sverige som hemlandet än vad man skulle göra för vuxna personer. När det gäller sjukdom behöver det inte vara fråga om en livshotande sjukdom för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas ett barn med vårdbehov. Faktorer som barnets framtida utveckling och livskvalitet ska vägas in här, liksom vårdmöjligheterna i hemlandet och de ekonomiska åtaganden som kan bli följden om uppehållstillstånd beviljas. Den samlade bedömningen är här avgörande, menade regeringen (prop. s. 195 och 281).
Regeringen uttalade sig om avvägningar i barnfrågor vid införande av portalparagrafen om barnets bästa (prop. 1996/97:25). Vad som i den konkreta situationen ska anses vara barnets bästa är inte entydigt, menade regeringen. Regeringen tog avstånd från den etnocentriska syn som innebär att barn närmast regelmässigt skulle anses ha det bäst i Sverige, oavsett språklig, kulturell och nationell bakgrund och tillhörighet. Regeringen menade att principen om barnets bästa i många fall får anses tala för att medge bosättning i Sverige, dels i fråga om barn som kommer hit från krigshärjade länder, dels i fråga om barn som lider av sjukdomar och handikapp som inte kan behandlas i hemlandet. Mot barnets intresse måste vägas tyngden av andra intressen. Att ett barn som följt med sina föräldrar till Sverige även följer med föräldrarna när de måste återvända till hemlandet kunde alltså inte i sig anses som negativt för barnet. Generellt, menade regeringen, kan det inte sägas att det
allvarligt skulle skada ett barn i dess psykosociala utveckling att följa med sina föräldrar till ett annat land, i all synnerhet hemlandet. Detta ansågs enligt samma uttalande vara fallet även för barn som vistats i Sverige ”under den betydande men dock begränsade tid som ett slutgiltigt avgörande av ansökan om uppehållstillstånd kan kräva under normala förhållanden” (prop. 1996/97:25 s. 249).
Vidare uttalade sig regeringen i den aktuella propositionen särskilt om ensamkommande barn. Regeringen menade att det var en självklarhet att för barn liksom beträffande vuxna noga utreda varje påstående om risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov av skydd i Sverige. När så inte är fallet bör huvudinriktningen i arbetet med de barn som kommer ensamma vara att vidta alla de åtgärder som är möjliga för att barnet så snabbt som möjligt ska kunna återförenas med sina föräldrar i hemlandet. Om barnet efter noggrann utredning befinns vara i verklig mening övergivet borde barnet beviljas permanent uppehållstillstånd. Sverige ska, enligt regeringen, ta på sig ansvaret för de barn som tagit sig hit och inte kan påräkna en tillfredsställande omvårdad av anhöriga eller institutioner i hemlandet (prop. s. 250 f.).
Regeringen betonade att införandet av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter inte var avsedd att ändra de ställningstaganden som uttryckts i den tidigare propositionen beträffande bedömningen av barnets bästa (prop. 2004/05:170 s. 282).
12.2. Rättsfall och vägledande beslut om synnerligen ömmande omständigheter
12.2.1. Rättsfall från Migrationsöverdomstolen
Migrationsöverdomstolen har i ett antal mål prövat frågan om huruvida synnerligen ömmande omständigheter förelegat med hänsyn bl.a. till sökandens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i sökandens hemland. Frågor som lyfts upp särskilt inom ramen för dessa bedömningar är t.ex. krav på läkarintygs utformning och överväganden kring betydelsen av längden på vistelsetiden i Sverige. Barns situation har också varit föremål för prövning i ett antal fall.
Vidare har Migrationsöverdomstolen uttalat sig om gränsdragningen mellan prövningen av skyddsskäl och prövningen av synnerligen ömmande omständigheter.
Här följer ett antal principiellt viktiga rättsfall beträffande synnerligen ömmande omständigheter. Rättsfallen har samlats under några ämnesrubriker som speglar de frågor som huvudsakligen behandlats i respektive rättsfall.
Bestämmelsens restriktivitet, bedömning av hälsotillstånd och bevisvärdet av läkarintyg samt grunder för beräkningen av tillgodoräkningsbar vistelsetid vid bedömning av anpassningen till Sverige
Föräldrarna A och B samt deras barn C ansökte den 11 februari 2002 om asyl i Sverige med uppgivande av serbisk etnicitet och kroatiskt medborgarskap. De angav att de inte hade några giltiga identitetshandlingar. Den 8 maj 2002 avslog Migrationsverket ansökningarna och beslutade att familjen skulle utvisas till Kroatien. Sökandena överklagade beslutet till Utlänningsnämnden, som avslog överklagandet. I beslut den 5 mars 2003 respektive den 2 april 2005 avslog Utlänningsnämnden nya ansökningar om uppehållstillstånd från familjen. A:s avvisning verkställdes den 31 mars 2005 till Serbien medan B och C avvek samma dag.
Den 18 oktober 2005 ansökte A, B och C på nytt om asyl i Sverige. De uppgav i ansökan att de var medborgare i Kroatien, att de saknade identitetshandlingar och att de hade kommit till Sverige den 18 oktober 2005. Samma dag gav A in ett pass från f.d. statsförbundet Serbien och Montenegro. Vid utredningar som företogs i januari 2006 uppgav A att han hade kommit till Sverige den 24 april 2005, och B och C uppgav att de hade vistats i Serbien den 5–26 maj 2005 varefter de återvänt till Sverige. B och C gav in kroatiska hemlandspass.
Migrationsöverdomstolen konstaterade att C vid tillståndsprövningen var att betrakta som vuxen då han redan vid tidpunkten för ansökan om asyl var 18 år.
Vidare betonade domstolen att det redan av ordalydelsen framgår att tillståndsgrunden synnerligen ömmande omständig-
heter är av undantagskaraktär, samt att lagstiftarens val av rekvisitet ”synnerligen” visar att bestämmelsen ska tillämpas restriktivt.
Domstolen övergick sedan till att bedöma de hälsorelaterade skäl som åberopats i målet. Domstolen menade att för att ett uppehållstillstånd ska kunna beviljas vuxna personer av enbart medicinska skäl ska hälsotillståndet vara synnerligen allvarligt och tillfredsställande dokumenterat genom läkarintyg. För att läkarintyget ska kunna tillmätas något egentligt bevisvärde, menade domstolen, bör det innehålla uppgifter om läkarens tjänsteställning, varför intyget utfärdats, bedömningsunderlaget och vilka medicinska slutsatser som kan dras av detta underlag. Fristående journalanteckningar helt utan koppling till ett läkarintyg torde sällan ha något större eget bevisvärde. I målet hade tre medicinska bedömningsunderlag getts in – ett journalblad för B utan koppling till läkarintyg, ett läkarintyg utvisande att A råkat ut för ett olycksfall men att uppföljande vård för detta inte var planerat, samt ett läkarintyg avseende en psykiatrisk bedömning av C, utan angivande av information om på vilket underlag, förutom C:s egna uppgifter, som läkaren gjort sin bedömning. Den ingivna dokumentationen styrkte enligt domstolens mening inte att någon av sökandenas hälsotillstånd var så allvarligt att det fanns behov att gå vidare och pröva om det var rimligt att vård ges i Sverige. Således fann domstolen inte det möjligt att bevilja A, B eller C uppehållstillstånd endast på grund av medicinska skäl.
Därefter övergick domstolen till att pröva anpassningen till Sverige och betydelsen av aktuell vistelsetid. Åtminstone för en vuxen, menade domstolen, kunde endast beaktas tid då sökanden befinner sig lagligt i landet. Domstolen menade att med laglig vistelsetid ska avses, förutom den tid då en utlänning befinner sig i Sverige med stöd av visering, uppehållstillstånd, uppehållsrätt eller annars direkt med stöd av lag, den tid utlänningens ansökan är under prövning fram till den tidpunkt då ett slutligt beslut rörande ansökan har vunnit laga kraft och den lagstadgade tid utlänningen enligt huvudregeln har för att frivilligt lämna landet löpt ut. Vidare måste för att tiden ska kunna beaktas, ansåg domstolen, även eventuell tidsutdräkt under en laglig vistelse i Sverige bero på omständigheter utanför utlänningens kontroll. Därmed skulle inte tid då utlänningen fördröjt handläggningen genom att t.ex. inte uppvisa identitetshandlingar som finns i utlänningens besittning, eller då utlänningen hållit sig gömd, få tillgodoräknas.
A och B:s agerande hade enligt domstolen varit ägnat att försvåra asylutredningarna och verkställigheten av avvisningsbeslutet. Det var därför ofrånkomligt att föräldrarnas agerande även skulle få betydelse för hur C:s tidigare vistelse i Sverige skulle bedömas, även om han under aktuell tid varit underårig. A, B och C ansågs därför ha vistats lagligt i Sverige endast under tiden den 11 februari till den 29 november 2002 samt fr.o.m. den 18 oktober 2005, varvid hela tiden dock inte kunde tillgodoräknas, eftersom A, B och C hade fördröjt Migrationsverkets handläggning genom att inte visa sina hemlandspass. Den lagliga tillgodoräkningsbara vistelsetiden var således tämligen kort. Migrationsöverdomstolen anförde i sammanhanget att utrymmet att bevilja uppehållstillstånd till vuxna personer som inte har medsökande barn enbart på grund av lång tillgodoräkningsbar vistelsetid, med hänsyn till lagtextens restriktiva utformning, närmast är obefintligt.
Sammanfattningsvis menade Migrationsöverdomstolen att det inte fanns någon åberopad enskild omständighet som var tillräcklig för att bevilja sökandena uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen och att inte heller en samlad bedömning av hälsotillstånd, vistelsetid i Sverige, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet var tillräcklig för detta.
Barns hälsotillstånd
I mars 2005 ansökte A om asyl för sig och sonen B. A anförde skyddsskäl samt att B led av epilepsi och medicinerade kontinuerligt. I Migrationsöverdomstolen åberopade A bl.a. läkarintyg som ingående beskrev B:s sjukdom, symtom och planerad behandling. Det angavs i läkarintyget att den aktuella typen av specialistbedömningar och återkommande utredningar som B behövde inte skulle kunna gå att genomföra på samma sätt i hemlandet och att dessutom de traditionella och ”gammaldags” antiepileptiska medicinerna inte var tillräckliga för att behandla honom. Skulle behandlingen avslutas tvärt skulle det enligt intyget finnas påtaglig risk för akut försämring av epilepsin, som i värsta fall kunde vara livshotande.
Migrationsöverdomstolen underströk att tillståndsgrunden synnerligen ömmande omständigheter är en undantagsreglering
och att uppehållstillstånd undantagsvis kan ges till personer som kan anföra mycket starka humanitära skäl för att få stanna i Sverige. Därefter konstaterade domstolen att den omständigheten att den vård som B skulle kunna få i Sverige är av högre kvalitet inte i sig kunde medföra att uppehållstillstånd beviljades. Det hade inte i målet visats att B:s framtida utveckling och livskvalitet på ett avgörande sätt skulle äventyras genom att han återvände till hemlandet. Även med beaktande av att omständigheter i ett barns ärende inte behöver ha samma allvar och tyngd som krävs för att vuxna personer ska kunna få uppehållstillstånd, fann Migrationsöverdomstolen vid en sammantagen bedömning att omständigheterna i målet inte var sådana att A och B kunde medges uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
UM 241-06, Migrationsöverdomstolens dom den 3 april 2007
Målet gällde en mor med fyra minderåriga barn, medborgare i Armenien.
I Migrationsöverdomstolen åberopade familjen bl.a. starka medicinska skäl som hinder för utvisning. En av sönerna, född 1996, led av svår fysisk och psykisk ohälsa och var föremål för vård hos barn- och ungdomssjukvården. Familjen hade vistats ungefär två år i Sverige.
Migrationsöverdomstolen förordnade en professor och överläkare att som sakkunnig avge yttrande i målet. Den sakkunnige bedömde pojkens tillstånd som synnerligen allvarligt och anförde att det kunde vara livshotande om han inte erhöll adekvat stöd och omsorg. En avvisning skulle medföra påtagliga risker för hans liv och hälsa och det fanns risk för bestående skador i hans psykosociala utveckling. Migrationsverket anförde att det mot bakgrund av sakkunnigyttrandet föreföll finnas förutsättningar för att bevilja familjen uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Domstolen ansåg mot bakgrund av sakkunnigyttrandet att det vid en samlad bedömning fick anses föreligga sådana synnerligen ömmande omständigheter att klagandena borde beviljas uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen.
A, född 1991 och medborgare i Irak, reste ensam in i Sverige den 9 juli 2007 och ansökte om asyl. A var hemmahörande i Kirkuk. Hans föräldrarna hade avlidit i hemlandet varefter A hade bott kvar i föräldrahemmet tillsammans med sin bror och hans familj i tre månader. Under denna tid mottog A hot från några män som han uppfattade var terrorister. Hoten omfattade bl.a. att A skulle utsättas för repressalier om han inte medverkade till att locka polisen till en plats där ett attentat skulle utföras. A lämnade därefter Irak. Vid prövningen på Migrationsverket uppgav A att han led av posttraumatiskt stressyndrom efter föräldrarnas död och gav in ett irakiskt läkarintyg till styrkande av detta. Vid tidpunkten för prövningen hade A vistats i åtta månader i Sverige. Migrationsverket fann att A inte var att betrakta som flykting och inte heller som skyddsbehövande i övrigt. Inte heller förelåg enligt verket skäl att bevilja uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, även med hänsyn tagen till att A var ett barn.
I migrationsdomstolen uppgav A att hans bror fått motta tre hotbrev under år 2008. Brodern hade vänt sig till polisen och blev därefter skjuten i armen av några män. A uppgav i migrationsdomstolen att det förmodligen var samma män som tidigare hade hotat honom som nu hade skjutit mot brodern. A åberopade som ny bevisning bl.a. ett av de hotbrev som hans bror i Kirkuk fått skickat till sig och ett rättsintyg om broderns skottskada. Vidare ingav han som ny bevisning läkarintyg.
Vid bedömningen av om synnerligen ömmande omständigheter förelåg redogjorde migrationsdomstolen för innehållet i ett läkarintyg utfärdat av en överläkare vid BUP. Enligt intyget uppfyllde A diagnoskriterierna för posttraumatiskt stressyndrom samt för egentlig depression. Läkaren konstaterade att A:s hälsotillstånd markant försämrats i samband med Migrationsverkets avslagsbeslut och att ett förnyat avslag allvarligt skulle skada hans framtida psykiska hälsa och psykosociala utveckling. Läkaren bedömde att ett avslagsbeslut sannolikt skulle leda till en avsevärd suicidrisk.
Migrationsdomstolen menade att läkaren i intyget snarast uttalat sig om att det generellt kunde föreligga en suicidrisk vid aktuell diagnos. A:s situation ansågs inte vara sådan att synnerligen ömmande omständigheter förelåg.
I Migrationsöverdomstolen åberopade A bl.a. ett nytt läkarintyg från BUP.
Domstolen ansåg det vara klarlagt att A inte hade några föräldrar kvar i livet, att han hade varit utsatt för flera traumatiserande händelser i hemlandet, där den svåraste varit förlusten av föräldrarna och att han bl.a. bevittnat ett flertal bombdåd och olyckshändelser där han sett lemlästade kroppar. Vidare hade han upplevt sig hotad av terrorister.
Domstolen ansåg att A:s fysiska symtom inte var ett uttryck för besvikelse eller desperation efter besked om utvisning, utan att det psykiska tillståndet hade sin grund i de händelser som han hade varit utsatt för i Irak. Av läkarintyg framgick enligt domstolen bl.a. att kroniskt posttraumatiskt stressyndrom är ett mycket svårt tillstånd, att vårdbehovet beräknades kvarstå under ett par års tid, att behandling med psykoterapi och läkemedel var nödvändig samt att trygghet var en grundförutsättning för att någon egentlig psykoterapi skulle kunna bedrivas.
Domstolen anförde vidare att även om A vid ett återvändande skulle kunna få viss vård så måste det beaktas att det var upplevelserna i Irak som lett till hans psykiska ohälsa och att det därför var förståeligt att han kände stark rädsla och att hans prognos av detta skäl skulle komma att starkt försämras om han nu skulle återvända. Därutöver ansåg domstolen att säkerhetsläget i Irak nu var mycket allvarligt och att A fick anses vara utan socialt kontaktnät vilket var ägnat att utgöra ytterligare en risk för hans rehabilitering i hemlandet. I Sverige hade A den sociala trygghet som i intyg angetts vara en grundförutsättning för en lyckad behandling och därmed för hans fortsatta psykosociala utveckling.
Mot denna bakgrund och med beaktande av A:s ålder fann Migrationsöverdomstolen att A:s framtida psykosociala utveckling och hälsa på ett avgörande sätt skulle äventyras om han skulle tvingas återvända till Irak. Med hänsyn härtill och med beaktande av de omständigheter som bidragit till A:s hälsotillstånd och förhållandena i A:s hemland fann domstolen vid en samlad bedömning att synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § första och andra stycket utlänningslagen förelåg.
Hälsotillstånd, vuxna
A, medborgare i Bangladesh, anförde skyddsskäl på grund av vissa politiska aktiviteter. Han anförde också att det förelåg synnerligen ömmande omständigheter mot bakgrund av att han hade värk och svåra psykiska besvär bl.a. efter polistortyr.
Migrationsöverdomstolen konstaterade att för att vuxna personer ska kunna beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen av enbart medicinska skäl krävs att hälsotillståndet är synnerligen allvarligt vilket också måste vara tillfredsställande dokumenterat. Härvid redogjorde domstolen för de krav som måste ställas på läkarintyg i sammanhanget, mot bakgrund av vad som anförts i MIG 2007:15.
A hade dels under kortare perioder vårdats på psykiatrisk klinik och inom öppenvården under diagnosen posttraumatiskt stressyndrom, dels i en månad vårdats med stöd av lagen om psykiatrisk tvångsvård. Den medicinska utredningen gav enligt domstolen stöd för att A led av psykisk ohälsa men visade inte att hans tillstånd var livshotande. Domstolen fäste särskild vikt vid att åberopade läkarintyg inte hade utformats enligt den modell som föreskrivs i SOSFS 2005:29 ”Utfärdande av intyg inom hälso- och sjukvården m.m.” vilket gjorde dem svåra att värdera. Med hänsyn till att A inte led av sådant psykiskt hälsotillstånd som var att jämföra med livshotande psykisk sjukdom, och då adekvat psykiatrisk vård fanns att tillgå i Bangladesh, fann domstolen att förutsättningar saknades för att bevilja A uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen enbart på grund av medicinska skäl. Inte heller några andra skäl förelåg för att bevilja sådant uppehållstillstånd.
I. Domen gällde en man, A, medborgare i Kamerun. Som grund för uppehållstillstånd anförde han bl.a. att han hade en HIVinfektion och att han medicinerades med antivirala läkemedel.
Migrationsöverdomstolen hämtade in ett yttrande från Socialstyrelsen angående HIV/AIDS och möjligheterna till vård i Kamerun. Vid prövning av möjligheten till uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen konstaterade domstolen att
frågan i målet var i vilken utsträckning det borde beaktas att den vård och de mediciner A behövde kunde vara dyrare i Kamerun eller att han kunde få svårigheter att själv bekosta dessa. Domstolen betonade att av angivna förarbeten och tidigare praxis framgick att även de sammantagna ekonomiska konsekvenserna för Sverige måste beaktas vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas, liksom att uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet inte borde föranleda att tillstånd beviljas. Även med beaktande av att A kunde komma att själv få bekosta vård och medicin i hemlandet ansåg domstolen att uppehållstillstånd på grund av medicinska skäl inte kunde beviljas i detta fall.
II. B och C samt deras barn D och E ansökte om uppehållstillstånd i Sverige. De uppgav att de var av ashkalisk etnicitet och att de hade utsatts för hot, våld och trakasserier i sitt hemland
Kosovo. B led av diabetes. Migrationsdomstolen beviljade uppehållstillstånd eftersom tillgången på insulinpreparat närmast var att betrakta som opålitlig i Kosovo vilket talade för att en regelbunden tillgång till insulin inte kunde säkerställas honom. Vidare ansåg domstolen att B torde komma att sakna tillräckliga medel för nödvändig behandling, delvis på grund av sin etniska tillhörighet. Av läkarintygen framgick att sjukdomen var livshotande om han inte erhöll insulin. Vid en samlad bedömning fann därför domstolen att det förelåg synnerligen ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § utlänningslagens mening.
Migrationsverket överklagade domen. Migrationsöverdomstolen framhöll att frågan i målet var i vilken utsträckning det borde beaktas att den vård och de mediciner som B behövde kunde vara dyrare i Kosovo än i Sverige eller att han kunde få svårigheter att själv bekosta dessa. Domstolen framhöll att förarbeten och tidigare praxis pekade på att även de sammantagna ekonomiska konsekvenserna för Sverige måste beaktas vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas. Uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet borde inte föranleda att tillstånd beviljas. Migrationsöverdomstolen fann att, även om B själv kunde komma att få bekosta vård och mediciner i hemlandet, uppehållstillstånd på grund av hälsotillstånd inte kunde beviljas i fallet.
Anpassning till Sverige och läkarintygs utformning
A:s mor beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin i Sverige bosatte make för tiden 18 september 2003–18 september 2004. För samma tid beviljades den minderårige A ett tidsbegränsat tillstånd. Han reste in i Sverige den 22 januari 2004, medan modern reste in tillsammans med A men återvände till hemlandet redan efter en månad. Sedan dess hade A bott hos moderns make. Han ansökte om förlängt tillstånd först den 2 december 2005.
Migrationsverket beslöt den 8 maj 2006 att avslå A:s ansökan om uppehållstillstånd. A överklagade beslutet och åberopade bl.a. ett intyg utfärdat den 9 juni 2006 av en barnpsykiatrisk kurator vid Barn- och ungdomspsykiatrin. A anförde bl.a. att han sedan september 2004 hade studerat vid gymnasieskola, talade svenska och trivdes bra i Sverige. Hans mor, som återvänt till hemlandet, ville inte ta hand om honom.
Migrationsdomstolen konstaterade att i 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 utlänningslagen anges att uppehållstillstånd får ges till en utlänning när det finns synnerliga skäl och utlänningen har en särskild anknytning till landet. Domstolen hänvisade vidare till förarbeten och praxis, där det anges att hänsyn ska kunna tas till ömmande och udda omständigheter samt att tillämpningen ska vara restriktiv. Även med beaktande av portalparagrafen om barnets bästa ansåg domstolen inte att omständigheterna i A:s fall var så udda att ifrågavarande bestämmelse var tillämplig. Därefter övergick domstolen till att bedöma om 5 kap. 6 § utlänningslagen kunde tillämpas. Hälsotillståndet, menade domstolen, var inte sådant att det inverkade på bedömningen, men däremot var av avgörande betydelse att A utan särskilt stöd etablerat sig i Sverige och bott i landet i snart tre år. Vid en sammantagen bedömning där domstolen särskilt beaktade att målet rörde ett barn som kommit till Sverige som 15-åring och därefter klarat sig själv, ansåg migrationsdomstolen att det förelåg sådana synnerligen ömmande omständigheter att A skulle beviljas uppehållstillstånd.
Migrationsverket överklagade domen. Vid bedömningen i målet konstaterade Migrationsöverdomstolen att A, som fyllde 18 år den 14 december 2006 skulle betraktas som vuxen vid prövningen. Med hänsyn till att intyget om A:s hälsotillstånd var utfärdat av kurator,
inte läkare, och att intyget inte sade något om A:s nuvarande situation var bevisvärdet lågt. Uppehållstillstånd kunde därför inte beviljas enbart på grund av hälsotillståndet. När det gällde anpassningen till Sverige påpekade domstolen att om sökanden avsiktligt fördröjt handläggningen ska uppehållstillstånd normalt inte beviljas. Domstolen konstaterade att den lagliga tillgodoräkningsbara tid som A befunnit sig i Sverige bara var två år och tre månader. Det var för kort tid för att domstolen skulle gå in på en bedömning av om A:s situation i övrigt var så synnerligen ömmande att A skulle kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av sin anpassning till Sverige. Vare sig på grund av någon enskild omständighet eller sammantaget fanns därför skäl att meddela A uppehållstillstånd i Sverige.
Anpassning till Sverige, familj med barn
I augusti 2003 ansökte familjen A om asyl i Sverige. Den 2 april 2004 avslog Migrationsverket ansökningarna. Utlänningsnämnden avslog överklaganden från familjen den 6 maj 2005 och den 7 juli 2005 en ansökan enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen (1989:529). Avvisningsbeslutet verkställdes i september 2005 och familjen reste då till Serbien. I augusti 2006 reste familjen på nytt in i Sverige och ansökte om asyl. Den 26 februari 2007 beslöt Migrationsverket att avslå ansökningarna och att utvisa familjen.
Familjen A överklagade beslutet och migrationsdomstolen beviljade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsverket överklagade domen. Migrationsöverdomstolen ansåg att bara den tid som familjen A hade vistats i landet i samband med den aktuella ansökan om uppehållstillstånd kunde beaktas. Den tid som en utlänning kan ha vistats i landet i samband med tidigare ansökningar om uppehållstillstånd skulle inte beaktas, eftersom en eventuell anpassning till Sverige under den tiden fick anses ha beaktats vid prövning av den tidigare ansökan. Mot den bakgrunden fann domstolen att även om familjen A i viss utsträckning hunnit anpassa sig till Sverige var omständigheterna inte sådana att de kunde beviljas uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Vidare uttalade domstolen beträffande situationen i hemlandet att det allmänna
läget i f.d. statsförbundet Serbien och Montenegro inte utgjorde grund för att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas med stöd av den nu aktuella bestämmelsen. Det hade inte framkommit något som talade för att barnen i familjen A skulle ta skada i sin psykosociala utveckling genom att följa med föräldrarna tillbaka till hemlandet. Vid en sammantagen bedömning fann domstolen att uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen inte kunde beviljas.
Anpassning till Sverige, vuxen
I augusti 2001 reste A in i landet och ansökte bl.a. om asyl. Migrationsverket avslog ansökan i augusti 2002 och Utlänningsnämnden avslog överklagande i ärendet den 25 februari 2003. I juni 2004 avslog nämnden en ny ansökan om uppehållstillstånd från A. Den 22 december 2004 beviljades A uppehållstillstånd av nämnden på grund av anknytning till sin hustru, B. Uppehållstillstånd utfärdades för A från den 4 januari 2005 till den 19 oktober 2005. I oktober 2005 ansökte A om förlängt uppehållstillstånd. Vid utredning i mars 2006 anförde A att han och B var skilda. Han åberopade asylskäl mot Irak och ansökte om asyl den 19 april 2006. Migrationsverket beslöt den 3 juli 2006 att avslå ansökan och utvisa honom. Verket uttalade i beslutet att A inte var att anse som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. A hade enligt verket vistats i Sverige och anpassat sig väl till Sverige. Detta var dock endast en av de omständigheter som skulle beaktas vid bedömningen av om uppehållstillstånd kunde beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Vid en samlad bedömning fann Migrationsverket inte skäl att bevilja uppehållstillstånd enligt detta lagrum.
Migrationsdomstolen konstaterade att A hade vistats i landet under en mycket lång tid, ungefär fem och ett halvt år. Även om han inte hade någon anknytningsgrundande etablering på arbetsmarknaden så hade han i andra avseenden anpassat sig väl till samhället. A hade emellertid kvar anknytning till hemlandet. Vid bedömningen av hans situation borde dock särskilt beaktas de svåra förhållandena i hans hemland Irak. Domstolen konstaterade att det vid aktuell tidpunkt inte verkställdes några avvisningsbeslut med
tvång till Irak. Vid en sammantagen bedömning fann domstolen att det förelåg sådana synnerligen ömmande omständigheter att A skulle beviljas uppehållstillstånd.
Migrationsverket överklagade domen. Migrationsöverdomstolen gjorde bedömningen att A hade vistats under laglig, tillgodoräkningsbar tid i Sverige under drygt fyra och ett halvt år. Denna tid kunde inte anses avsevärd och utrymmet för att bevilja uppehållstillstånd till vuxna personer enbart på grund av lång vistelsetid var dessutom med hänsyn till lagrummets restriktivitet närmast obefintligt. Enbart på grund av vistelsetiden kunde därför inte uppehållstillstånd beviljas.
Domstolen menade att A:s anknytning till hemlandet och hans förväntade levnadssituation där fick anses överväga hans anknytning till Sverige. A:s sammanvägda situation framstod inte som synnerligen ömmande enligt domstolens mening.
Ensamkommande barn
Den underåriga A från Burundi reste ensam in i Sverige och ansökte om asyl. Skälen för ansökan angavs vara att A vid ett återvändande till Burundi skulle riskera att dödas av personer som förföljde hennes familj. A:s farfar och farbror hade dödats. I samband med att männen som dödade A:s släktingar frigavs från fängelsestraff utsattes A och hennes övriga familj för hot. Migrationsverket fann inte att A var att anse som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Inte heller menade Migrationsverket att A kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Hon hade enligt verkets mening inte anfört sådana hälsoskäl som anges i 5 kap. 6 § utlänningslagen och hade vistats i Sverige under förhållandevis kort tid. A hade hela sin nära familj och andra släktingar kvar i Burundi, men visste inte var hennes föräldrar och syskon befann sig. Med beaktande av 1 kap. 10 § utlänningslagen fann Migrationsverket att det inte stred mot lagrummet att A återvände till Burundi, där hon hade såväl sociala som kulturella rötter.
A överklagade beslutet till migrationsdomstolen. Domstolen delade verkets bedömning i fråga om flyktingskap och skyddsbehov i övrigt. A åberopade ett läkarintyg som angav att hon var
måttligt till djupt deprimerad. Hon hade enligt intyget suicidtankar och en svår sömnstörning och behandlades med antidepressiv medicin. Läkaren hade fått intrycket av att A hade varit deprimerad ett längre tag men att detta förvärrats i samband med krisen som avvisningsbeslutet utlöst. Det fanns enligt intyget en risk att A skulle göra sig själv illa och det fanns stor anledning att fortsätta uppföljningen av hennes tillstånd.
Migrationsdomstolen gjorde bedömningen att A hade anpassat sig väl till det svenska samhället, lärt sig svenska och gjort bra skolresultat. Vidare konstaterades att A inte hade någon kontakt med sina föräldrar eller andra släktingar i Burundi. Situationen vid ett eventuellt återvändande skulle därför vara svår för henne. Vid en samlad bedömning, framför allt med hänsyn till A:s hälsotillstånd och osäkra situation i hemlandet, ansåg domstolen med beaktande av att A var ett barn att uppehållstillstånd skulle beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Migrationsöverdomstolen prövade målet efter överklagande av Migrationsverket. Domstolen ansåg att det inte fanns något som visade att A:s hälsotillstånd var sådant att hennes framtida utveckling på ett avgörande sätt skulle äventyras genom att hon återvände till hemlandet. Domstolen gjorde bedömningen att A hade vistats en relativt kort tid i Sverige, även med beaktande av att hon är ett barn. Även om hon i viss utsträckning hade hunnit anpassa sig till svenska förhållanden ansåg domstolen att hon fick anses ha en betydligt starkare anknytning till hemlandet än till Sverige. Minderåriga barn bör vistas hos sina föräldrar, menade domstolen. A hade gjort gällande att hon inte visste var familjen fanns eller om den var vid liv. Någon utredning som visade att familjen var försvunnen eller inte längre vid liv fanns dock inte i målet. Domstolen menade att det fick antas att A kunde få tillfredsställande omvårdnad genom återförening med sina anhöriga eller i vart fall genom någon organisation eller institution i Burundi. Vidare menade domstolen att A hade fått sina grundläggande materiella behov, liksom behoven av omvårdnad och skolgång, tillgodosedda i hemlandet och att inget tydde på att A vid ett återvändande till hemlandet inte skulle få dessa behov tillgodosedda på nytt. Den allmänna situationen kunde inte anses vara sådan att den i sig var tillräcklig för att bevilja A uppehållstillstånd. Inte heller de hot m.m. A utsatts för utgjorde synnerligen ömmande omständigheter som kunde utgöra grund för uppehållstillstånd.
Gränsdragningen mellan prövningen av skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheter
MIG 2007:33 (I och II)
I. Migrationsverket avslog
A:s ansökan om uppehållstillstånd
m.m. A hade anfört att han var yezid och kurd. A hade gift sig med en flicka som också var hans kusin, mot deras familjers vilja. Flickan blev därefter mördad av sin bror som straff för att hon hade trotsat familjen. Händelsen gjorde att A fruktade för sitt liv och reste till Sverige.
A överklagade beslutet till migrationsdomstolen. Domstolen slog fast att A inte var flykting och inte heller att anse som skyddsbehövande i övrigt. A hade till stöd för att synnerligen ömmande omständigheter förelåg hänvisat till sin hälsa, men hans berättelse visade enligt domstolen att det inte rörde sig om så allvarliga symtom att de kunde motivera uppehållstillstånd. Därefter konstaterade domstolen att A:s trovärdiga berättelse om varför han lämnade Irak medförde att han vid ett återvändande skulle riskera att familjen till den flicka som han gift sig med skulle söka upp och döda honom. Detta innebar, menade domstolen, att A inte hade någon realistisk möjlighet att flytta till någon annan del av norra Irak. Sammantaget ansåg därför domstolen att sådana synnerligen ömmande omständigheter förelåg att A skulle beviljas permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Migrationsverket överklagade domen till Migrationsöverdomstolen. Domstolen konstaterade att skyddsgrunder och övriga grunder ska hållas åtskilda vid en bedömning av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd. Bedömningen av om A riskerade att kusinens familj skulle söka upp och döda honom skulle göras inom ramen för skyddsbehovsprövningen och inte, som migrationsdomstolen gjort, inom ramen för prövningen av om det förelåg synnerligen ömmande omständigheter.
Migrationsöverdomstolen fann att det varken förelåg skyddsskäl enligt 4 kap. 1 § eller 2 §utlänningslagen. Därefter konstaterade domstolen att omständigheterna i målet inte var av sådan undantagskaraktär att uppehållstillstånd kunde beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen.
II. B, C och deras barn D–G, etniska serber från Kosovo, ansökte om bl.a. uppehållstillstånd. De uppgav att de på olika sätt hade hotats i hemlandet. B hade på grund av vägran att lyda order sagts upp från sin tjänst som polis och sade sig också riskera fängelsestraff i 20 år på grund av desertering. Familjen sade sig inte ha möjlighet att resa till Serbien eller Montenegro eftersom B då omedelbart skulle gripas och straffas för sin ordervägran.
Migrationsverket avslog familjens ansökningar och beslutade att familjen skulle avvisas till statsförbundet Serbien och Montenegro, utom Kosovo.
Migrationsdomstolen ansåg inte att familjen kunde betraktas som vare sig flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt såsom avses i 4 kap. utlänningslagen. Domstolen uttalade vidare att UNHCR ansett att det inte var vare sig relevant eller rimligt, mot bakgrund bl.a. av den etniska rensning som skett i Kosovo, att använda sig av internflyktsalternativet till övriga Serbien för minoritetsbefolkningen i Kosovo. Eftersom verket varken hade visat relevansen eller rimligheten av en internflykt till Serbien i övrigt för familjen ansåg migrationsdomstolen att det måste tas för gott att deras situation i Serbien skulle vara odräglig under överskådlig tid. Denna omständighet, menade domstolen, gav inte någon direkt rätt till uppehållstillstånd men utgjorde ändå en betydelsefull faktor vid en samlad bedömning av om det förelåg synnerligen ömmande omständigheter för uppehållstillstånd.
Vid en sammanvägning av familjens upplevelser i Kosovo, avsaknaden av släktband till personer i övriga Serbien, den mycket svåra situationen i övriga Serbien för internflyktingar samt barnens korta men intensiva anpassning till Sverige ansåg migrationsdomstolen att familjen var i en sådan situation att det inte var rimligt att utvisa dem. Synnerligen ömmande omständigheter ansågs därmed föreligga enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Migrationsverket överklagade domen till Migrationsöverdomstolen, som konstaterade att frågan om det finns ett internflyktsalternativ aktualiseras först när en utlänning bedöms ha skyddsskäl mot någon del av sitt hemland. En sådan bedömning skulle enligt domstolen göras inom ramen för skyddsbehovsprövningen och inte, som migrationsdomstolen gjort, inom ramen för prövningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Bedöms internflykt inte vara möjlig är utlänningen att betrakta som antingen flykting eller skyddsbehövande i övrigt och ska beviljas uppehållstillstånd på sådan grund. Om prövnings-
instansen bedömer att det är rimligt att tillämpa internflykt ska omständigheterna vara sådana att den sammanvägda situationen kan utgöra grund för uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
Enligt domstolens bedömning var det fullt möjligt, relevant och rimligt för asylsökande serber som fått avslag på sina ansökningar om asyl att återvända till hemlandet. Familjen kunde således inte beviljas uppehållstillstånd såsom flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Därefter övergick domstolen till att pröva frågan om synnerligen ömmande omständigheter och konstaterade att förhållandena i målet inte hade sådan undantagskaraktär att uppehållstillstånd kunde beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Verkställighetshinder
Målet gällde en palestinsk flykting med hemvist i Saudiarabien som gjorde gällande att synnerligen ömmande omständigheter förelåg på grund av verkställighetshinder då han inte skulle få inresetillstånd i Saudiarabien eftersom han inte hade någon s.k. garant och inga resedokument. Mannen hade inte försökt skaffa någon garant.
Migrationsöverdomstolen anförde att när den enskilde själv inte hade gjort något försök att undanröja eventuella verkställighetshinder och något försök att verkställa utvisningen ännu inte hade gjorts, hade det inte hade visats att det fanns något konkret verkställighetshinder som skulle kunna beaktas vid bedömningen av frågan om synnerligen ömmande omständigheter förelåg.
Uppehållstillstånd efter preskription av avlägsnandebeslut
Enligt 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen upphör ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till Sverige med längre giltighetstid upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Tidigare praxis vid tillämpningen av 1989 års utlänningslag innebar att uppehållstillstånd borde beviljas när ett beslut om avlägsnande hade
preskriberats. Skälen för att bevilja uppehållstillstånd var då vanligen att utlänningen kommit att vistas så lång tid i Sverige att en stark anpassning till landet fanns.
Referatet avser två fall där Migrationsöverdomstolen prövat frågan om skäl för uppehållstillstånd när ett avlägsnandebeslut preskriberats på grund av att utlänningen hållit sig undan verkställighet.
Migrationsöverdomstolen slog fast att när ett avlägsnandebeslut har preskriberats på grund av att utlänningen hållit sig undan verkställighet, uppträtt under falsk identitet eller på annat sätt bidragit till att beslutet inte kunnat verkställas kan ett nytt utvisningsbeslut meddelas, om det inte framkommer sådana omständigheter som utgör grund för att bevilja uppehållstillstånd. Vid prövningen i de aktuella fallen beaktades bl.a. huruvida synnerligen ömmande omständigheter kunde anses föreligga. Domstolen konstaterade att den tid som utlänningen vistas tillegalt i Sverige inte ska tillgodoräknas vid bedömningen av om det föreligger skäl för uppehållstillstånd.
UM 2819-08, Migrationsöverdomstolens dom den 31 mars 2009
A hade fått ett avvisningsbeslut av Migrationsverket. Migrationsöverdomstolen fann att A visserligen inte hållit sig gömd eller på annat sätt undvikit kontakt i samarbetet med verkställande myndigheter. Han hade däremot förhållit sig passiv och på så sätt försvårat verkställigheten av beslutet. Domstolen fann att A inte hade visat att han hade medverkat till verkställigheten i den utsträckning som skäligen hade kunnat krävas av honom och han hade därmed inte heller visat att preskription inträtt utan hans förskyllan. Domstolen fann inget hinder mot att meddela ett nytt avlägsnandebeslut. Inga omständigheter som utgjorde grund för att bevilja uppehållstillstånd ansågs föreligga.
12.2.2. Vägledande beslut m.m. från Migrationsverket
Vägledande beslut den 31 oktober 2006
En man, A, och hans son B, medborgare i Uzbekistan, reste in i Sverige i juni 2002 och ansökte om asyl. Migrationsverket avslog asylansökningarna den 20 november 2003 och Utlänningsnämnden avslog överklaganden från A och B den 25 maj 2004. Efter att sökandena gett in ytterligare ansökningar till nämnden, som avslogs, uttalade regeringen i ett vägledande beslut den 7 juli 2005 att situationen i Uzbekistan var sådan att personer därifrån skulle beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl med stöd av dåvarande utlänningslagen (1989:529). Mot den bakgrunden beviljade nämnden tidsbegränsade uppehållstillstånd.
Sökandena yrkade i ansökan till Migrationsverket permanent uppehållstillstånd. I beslutet betonade verket att barn får beviljas uppehållstillstånd enligt detta lagrum även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Migrationsverket konstaterade att B hade vistats i Sverige i över fyra år. Han var elva år gammal, hade fått svenska vänner och gått i svensk skola. Med hänsyn till B:s ålder och skolgång menade Migrationsverket att han hade fått en särskilt stark anknytning till Sverige. Vid en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet ansåg verket att sökandena skulle beviljas permanent uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
Två vägledande beslut den 24 april 2008
Besluten rörde två asylsökande familjer bestående av föräldrar och barn från Bagdad respektive Mosul, Irak. I bedömningen av om det förelåg skäl att bevilja uppehållstillstånd på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen menade Migrationsverket att det allmänna läget i Irak och förhållandena för barn i landet inte generellt utgjorde grund för att bevilja tillstånd enligt lagrummet. En individuell bedömning i varje enskilt fall måste göras, enligt Migrationsverket. Sökandena hade vistats i Sverige sedan augusti 2007, en i sammanhanget förhållandevis kort tid enligt verket. Det hade inte framkommit annat än att barnen i hemlandet fått sina grundläggande behov beträffande t.ex. bostad, mat och vatten tillgodosedda. Sökandena ansågs inte ha åberopat några personliga
omständigheter som var synnerligen ömmande varför verket ansåg att det saknades förutsättningar att bevilja dem uppehållstillstånd enligt bestämmelsen.
Vägledande beslut den 5 juni 2008
Beslutet gällde en 16-årig pojke, A, från Darhuk i kurdstyrda delen av Irak, som kommit ensam till Sverige och ansökt om asyl. Grunden för asylansökan var att A:s bror hade orsakat en pojkes död vid en trafikolycka och att A på grund av detta var utsatt för hot från den döde pojkens familj. A var föräldralös och uppväxt på barnhem. Migrationsverket gjorde en analys av sociala och humanitära förhållanden för barn i Darhuk och konstaterade bl.a. att det fanns undervisningsväsende, sjukhus och barnhem. A:s asylskäl var enligt Migrationsverket inte tillräckligt starka för att han skulle få uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt och övriga omständigheter i ärendet kunde inte anses vara synnerligen ömmande.
Klargörande beslut den 22 december 2008
En kvinna, A och hennes son B reste in i Sverige den 3 juni 2008 och ansökte om asyl. Som grund för ansökningarna åberopades skyddsskäl samt synnerligen ömmande omständigheter. A gjorde gällande att hon och sonen tillhörde en majoritetsklan och att de var hemmahörande i Mogadishu. A menade att hon och sonen riskerade att utsättas för misshandel och trakasserier från övergångsregeringen i Somalia då maken hade anklagats för att stödja Al Qaida. Vidare uppgav hon att hon inte längre hade tillgång till medicin i Somalia och att hennes son haft magsmärtor och diarréer efter ankomsten till Sverige.
Migrationsverket anförde att B:s hälsotillstånd inte hade styrkts av läkarintyg och inte kunde anses tillräckligt allvarligt för att uppehållstillstånd skulle beviljas enbart på den grunden. Familjen hade vistats i Sverige sedan den 3 juni 2008 vilket i sammanhanget fick anses vara en förhållandevis kort tid. En tillräckligt stark anknytning till svenska förhållanden fanns inte för att ge uppehållstillstånd på denna grund.
Därefter behandlade verket rekvisitet situationen i hemlandet och konstaterade att även om landinformationen gav vid handen att barn i Somalia är särskilt utsatta, var det allmänna läget i Somalia och förhållandena för barn där inte sådant att det generellt utgjorde grund för att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. En samlad bedömning av utlänningens situation i hemlandet skulle göras i det enskilda fallet. Familjen hade varit tvungen att sälja bostaden i Mogadishu och bege sig till ett flyktingläger för internflyktingar. Vidare konstaterade verket att den allmänna läget i Somalia var mycket svårt och att särskilt små barn torde drabbas hårt av den försämrade humanitära situationen. Vid en samlad bedömning av barnets situation i hemlandet och med beaktande av principen om barnets rätt till hälsa och utveckling samt vad barnets bästa i övrigt kräver ansågs det olämpligt att utvisa B till Somalia, varför B skulle beviljas uppehållstillstånd på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen. A fick samtidigt uppehållstillstånd på grund av anknytning till sonen.
12.3. Rättsfall och vägledande beslut om 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen
Genom den nya lagen har skyddsbestämmelserna avseende väpnad konflikt utvidgats för att, som ovan nämnts, inkludera det som under praxis kommit att utvecklas till politisk-humanitära skäl. Som skyddsbehövande i övrigt ska numera även anses den som på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp. Någon förändring i sak är inte avsedd enligt förarbetena (prop. 2004/05:170 s. 274).
Denna nya skyddsbestämmelse har behandlats i andra delar av utredningen. Av intresse i detta sammanhang kan vara att slå fast hur regleringen har kommit att behandlas i ett refererat mål i Migrationsöverdomstolen samt ett vägledande beslut från Migrationsverket.
12.3.1. Rättsfall från Migrationsöverdomstolen
Domen avsåg en irakier, A. I målet prövade Migrationsöverdomstolen bl.a. frågan om denne skulle anses som skyddsbehövande i övrigt. Efter att ha konstaterat att någon intern väpnad konflikt i landet inte förelåg övergick domstolen till prövningen av om A var att anse som skyddsbehövande i övrigt på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet. Domstolen konstaterade att svåra motsättningar i lagrummets mening avsåg bl.a. politisk instabilitet i hemlandet där maktförhållandena var sådana att rättssystemet inte opartiskt värnar befolkningens grundläggande mänskliga rättigheter. Det kunde röra sig om konflikter mellan t.ex. olika befolkningsgrupper som dock inte nått en sådan nivå att en väpnad konflikt kunde anses föreligga. Domstolen redogjorde fortsatt för att Migrationsverket visserligen anfört att det förekom svåra motsättningar i Irak, men att A kom från ett område som var förhållandevis stabilt. Domstolen ansåg inte att han hade gjort sannolikt att hans fruktan för att kunna bli utsatt för allvarliga övergrepp kunde anses välgrundad, och hänvisade till det orsakssamband som enligt förarbetena ska föreligga mellan de övergrepp som individen riskerar och de svåra motsättningarna i landet (se prop. 2004/05:170 s. 274).
12.3.2. Vägledande beslut från Migrationsverket
Vägledande beslut den 29 oktober 2008
Ärendet gällde en ensamkommande 12-årig pojke från Mogadishu som anförde skyddsbehov i Sverige på grund av risk för förföljelse från män som dödat hans föräldrar. Dessutom åberopade han den allmänna situationen i Somalia till stöd för sin asylansökan.
Migrationsverket uttalade att det inte råder en inre väpnad konflikt men väl svåra motsättningar i Mogadishu, samt att situationen där är så allvarlig att det inte kan ställas alltför höga krav på den sökandes personliga utsatthet vid skyddsbehovsbedömningen. Migrationsverket gjorde bedömningen att det förelåg en överhängande risk för att barn utan föräldrar eller andra vårdnadshavare kunde utsättas för allvarliga övergrepp såsom misshandel, våldtäkt och tvångsrekrytering till militära eller
väpnade styrkor i Somalia. Pojken fick därför anses ha gjort sannolikt att hans fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp var välgrundad. De övergrepp som pojken riskerar att utsättas för hade sin grund i de svåra motsättningarna, menade verket.
12.4. Exempel på beslut från Migrationsverket där uppehållstillstånd beviljats på grund av synnerligen ömmande omständigheter
Ovan har praxis från domstolarna och Migrationsverket belysts. I syfte att undersöka vilka omständigheter som i första instans ansetts utgöra synnerligen ömmande omständigheter har beslut inhämtats från Migrationsverket med bifall till yrkande om uppehållstillstånd på denna grund. Här redovisas 24 sådana beslut som kommer från asylprövningsenheter i Boden, Gävle, Göteborg, Malmö och i Märsta och som har fattats inom tidsperioden april 2008–mars 2009. De har nedan grupperats under ämnesrubriker utifrån vilka omständigheter som särskilt har beaktats vid bedömningen. Dessa beslut utgör endast exempel på hur synnerligen ömmande omständigheter har bedömts i verket under senare tid och kan inte sägas vara ett representativt urval.
Hälsotillstånd
I nio av besluten har grunden för uppehållstillstånd främst varit sökandens hälsotillstånd. Gemensamt för dessa ärenden är att sjukdomen har ansetts livshotande – utom i ett fall som rörde ett svårt missbildat barn – och, beträffande de vuxna sökande, att vård för sjukdomen inte funnits att tillgå i hemlandet.
I tre av besluten har barns hälsotillstånd varit avgörande för beslut att bifalla ansökan om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Ett beslut avsåg en ensamkommande nioårig pojke från Armenien med en livshotande leversjukdom. För att pojken skulle överleva krävdes en transplantation och han stod i kö till sådan operation i Sverige. Omfattande eftervård krävdes enligt läkarintyg.
Det andra fallet gällde en familj med två barn från Armenien. Det ena barnet led av posttraumatiskt stressyndrom av livshotande slag, där behandlingen var inriktad på livsuppehållande åtgärder. Ett
intyg från psykolog och sjukhus visade att familjens tillstånd var så pass allvarligt att det föreföll omöjligt att de skulle klara en förflyttning. Migrationsverket beviljade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter med anledning av det sjuka barnets hälsotillstånd i förening med svårigheten att genomföra en resa till hemlandet.
Ytterligare ett beslut avsåg en pojke från Irak med mycket svåra missbildningar, vilka krävde kvalificerad vård som svårligen kunde ges i hemlandet.
Återstående fall rör vuxna. Som exempel kan nämnas fyra skilda fall där vuxna irakier, samtliga med olika former av framskriden och aggressiv cancer som behandlats under tiden i Sverige, beviljats uppehållstillstånd. I några av fallen har Migrationsverket beaktat en norsk rapport som utvisar att någon medicinsk behandling och strålbehandling av cancer inte finns i Irak. I ett av fallen har även beaktats den tid av behandlingen som kunde beräknas återstå.
Verkställighetshinder och hälsotillstånd
Ett beslut från oktober 2008 avser en kvinna, statslös palestinier med fyra barn, vilka haft sin hemvist i Förenade Arabemiraten. Migrationsverket menade att kvinnan fick anses vara i en utsatt situation i detta land, som ensam kvinna och palestinsk flykting. Två av de fyra barnen hade dessutom svåra sjukdomar. Hälsotillståndet var särskilt allvarligt för en dotter som hade kronisk inflammation i blodkärlen. För att palestinska flyktingar ska kunna återvända efter det att deras uppehållstillstånd gått ut krävs att de har en sponsor eller garant som garanterar deras uppehälle i landet. I beslutet hänvisar verket till Migrationsöverdomstolens bedömning i MIG 2008:3, avseende en statslös palestinier med hemvist i Saudiarabien.
Enligt verkets bedömning i det aktuella fallet var det inte rimligt att kräva att den sökande, en ensamstående kvinna som tidigare haft sin make som sponsor och inte hade något nätverk i Förenade Arabemiraten, skulle kunna skaffa sig någon garant. Svårigheten var att beteckna som ett permanent verkställighetshinder. Uppehållstillstånd beviljades efter en samlad bedömning på grund av familjens utsatta situation som palestinska flyktingar, att modern var ensamstående, dotterns sjukdom, med beaktande av barnets bästa samt att verkställighetshinder förelåg.
Situationen i hemlandet – vuxna
Från en och samma asylprövningsenhet kommer fem beslut, fattade mellan oktober–december 2008, avseende fall med unga ensamstående kvinnor från Irak. I fyra av fallen har det varit fråga om kristna kvinnor, och i ett fall en muslimsk kvinna som inte burit slöja. Kvinnorna upplevde sig i olika grad trakasserade och förföljda i hemlandet. Migrationsverket beviljade i dessa fall uppehållstillstånd på grund av situationen i Irak med hänsyn tagen till den utsatta situation som ensamstående kvinnor i minoritetsgrupper där befinner sig i.
Situationen i hemlandet – barn
Migrationsverket fattade den 22 december 2008 ett vägledande beslut som gällde en kvinna med barn från Somalia. Tre av de här aktuella besluten, fattade mellan december 2008 och mars 2009, avser somalier – en far med två barn, en fyramånaders pojke som fötts i Sverige samt en kvinna med en sjumånaders son som fötts i Sverige. Migrationsverket gjorde i det vägledande beslutet en samlad bedömning av barnets situation i hemlandet och beaktade principen om barnets rätt till hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt. Verkets bedömning är i likartade fall att situationen i Somalia för närvarande är sådan att barn inte kan få sina grundläggande behov tillgodosedda.
I inget av de nu aktuella besluten led personerna av allvarlig sjukdom eller liknande, och de hade vistats endast en kort tid i Sverige. Liksom i det vägledande beslutet grundas besluten om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter på bedömningen av barns situation i hemlandet i förening med principen om barnets bästa. I fallet med modern och pojken hade familjen flytt till ett läger för internflyktingar, vilket liknar situationen i det vägledande beslutet av december 2008. Beträffande den fyra månader gamla pojken grundade Migrationsverket bifallsbeslutet på barnens generellt sett svåra situation i Somalia och det faktum att modern tillhörde en utsatt minoritetsklan. I det tredje fallet ansåg Migrationsverket att även om det fanns möjlighet för familjen att etablera sig på hemorten var förhållandena i Somalia sådana att det fick betecknas vara högst osäkert om barnen i familjen kunde få sina grundläggande behov tillgodosedda vid ett
återvändande. Vid en samlad bedömning av barnens situation vid ett återvändande till hemlandet och med hänsyn till bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlänningslagen ansåg därför Migrationsverket att grund fanns för att bevilja uppehållstillstånd på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Besluten ska också ses i ljuset av att Migrationsverket fattade ett vägledande beslut den 29 oktober 2008 om ett ensamkommande barn från Somalia, se avsnitt 12.2.2 ovan. Enligt verkets rådande praxis kan det alltså också finnas skäl att bevilja barn uppehållstillstånd på grund av skyddsskälen i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen i första hand.
Ensamkommande barn
Två av besluten avser ensamkommande barn. I det ena var det fråga om en fjortonårig flicka från Eritrea, som inte hade någon kontakt med sin familj. Flickan ansågs i beslutet vara övergiven i så måtto att hon inte kunde påräkna omvårdnad av vare sig föräldrar eller annan. Modern hade övergivit henne för att leta efter fadern i ett grannland. Efter en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet och med beaktande av principen om barnets bästa beviljades uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
Det andra fallet rörde en pojke född 1995 från Afghanistan. Pojken led av en kronisk sjukdom som krävde regelbundna blodtransfusioner. Sjukdomen medförde reducerad livslängd och behandling var livslång. Vistelsetiden i Sverige var kort. Verket bedömde av olika skäl att det saknades förutsättningar för pojken att återförenas med sin familj inom överskådlig tid. Uppehållstillstånd beviljades på grund av pojkens sjukdom, situationen i hemlandet och omständigheterna i övrigt.
Omständigheterna sammantagna utgjorde grund för uppehållstillstånd
I ett beslut fick en armenisk familj med två barn uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter efter en sammanvägd bedömning av omständigheterna i ärendet. Familjen hade vistats i Sverige i sex år, och svårigheter att verkställa ett
tidigare avvisningsbeslut gällande dem ansågs till viss del bero på familjens agerande. Vidare hade två av familjemedlemmarna gjort sig skyldiga till brott i Sverige. Intyg visade att familjen var svårt belastad av psykisk ohälsa vilket i hög grad påverkade barnens situation. Grunden för uppehållstillstånd var familjens långa vistelsetid i Sverige, familjens hälsotillstånd och den anknytning familjen fått till Sverige, särskilt med beaktande av att ärendet rörde barn.
12.5. Statistik
En fråga av intresse är om det totala antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) och skyddsbehov i övrigt (4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen) är jämförbart med antalet tidigare beviljade uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. Migrationsverkets statistik är emellertid inte differentierad på ett sätt som möjliggör en sådan jämförelse fullt ut. En tillförlitlig jämförelse skulle förutsätta en manuell genomgång av beviljade uppehållstillstånd på grund av 4 kap. 2 § första stycket 1–3 utlänningslagen vilket inte är möjligt inom ramen för utredningen. Underlaget kompliceras ytterligare av effekterna av den tillfälliga lagen, lag (SFS 2005:762) om ändring i utlänningslagen (1989:529), som avsåg att ge vissa kategorier flyktingar med lagakraftvunna beslut en ny och generösare prövning, och stora temporära strömmar av sökande som föranlett likartad bedömning, främst från Irak.
Siffrorna avseende beviljade uppehållstillstånd omfattar även när uppehållstillstånd beviljats först efter överklagande till migrationsdomstol och bevis om uppehållstillstånd därefter utfärdas av Migrationsverket.
Enligt Migrationsverkets årsredovisning för år 2006 beviljades omkring 3 600 personer uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter och ungefär 2 500 personer uppehållstillstånd i egenskap av skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 1–3 utlänningslagen (av totalt cirka 20 600). Antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av den nya regleringen om synnerligen ömmande omständigheter, dvs. enbart på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen, var omkring 18 procent av det totala
antalet uppehållstillstånd och på grund av 4 kap. 2 § första stycket 1–3 utlänningslagen omkring 12 procent.
År 2007 fick cirka 3 900 personer uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter och ungefär 8 600 personer uppehållstillstånd i egenskap av skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 1–3 utlänningslagen (av totalt cirka 18 000). Antalet beviljade uppehållstillstånd enbart på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen var omkring 22 procent av det totala antalet uppehållstillstånd och på grund av 4 kap. 2 § första stycket 1–3 utlänningslagen omkring 48 procent.
För år 2008 har statistiken differentierats på ett annat sätt. Årsredovisningen ger vid handen att drygt 1 500 personer beviljades uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständligheter, medan cirka 3 200 på grund av 4 kap. 2 § första stycket 2–3 utlänningslagen (av totalt omkring 11 000) Antalet beviljade uppehållstillstånd enbart på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen var cirka 14 procent och på grund av 4 kap. 2 § första stycket 2–3 utlänningslagen cirka 29 procent.
Tabell 12.1 Uppehållstillstånd 2006–2008
Uppehållstillstånd på grund av 5 kap. 6 § UtlL
Uppehållstillstånd på grund av 4 kap. 2 §1 st. 1–3 UtlL
Uppehållstillstånd på grund av 4 kap. 2 § 1 st. 2–3 UtlL
Uppehållstillstånd på övriga grunder
2006
3 657
2 539
14 467
Procentuell andel
18 %
12 %
2007
3 938
8 644
5 446
Procentuell andel
22 %
48 %
2008
1 571
3 248
6 218
Procentuell andel
14 %
29 %
Källa: Migrationsverket
År 2005 fick omkring 2 500 personer uppehållstillstånd på dåvarande humanitära grunder (av totalt omkring 8 000), dvs. cirka 31 procent. År 2004 fick omkring 3 000 personer uppehållstillstånd på dåvarande humanitära grunder (av totalt omkring 6 100) dvs. cirka 50 procent.
År 2003 fick omkring 4 300 personer uppehållstillstånd på dåvarande humanitära grunder (av totalt drygt 6 400), dvs. cirka 67 procent. År 2002 fick omkring 6 000 personer uppehållstillstånd på dåvarande humanitära grunder (av totalt omkring 8 500), dvs. cirka 71 procent.
Figur 12.1 Uppehållstillstånd 2002–2005
4326
2480
2134
3097
5589
2487
3043
6013
71%
67%
50%
31%
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
2002 2003 2004 2005
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Uppehållstillstånd på humanitära grunder
Uppehållstillstånd på övriga grunder
Procentuell andel uppehållstillstånd på humanitära grunder
Källa: Migrationsverket
Vad gäller ensamkommande barn var synnerligen ömmande omständigheter den vanligaste grunden för uppehållstillstånd år 2007 och 2008. År 2006 fick 118 ensamkommande barn av totalt 316 (cirka 37 procent) uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. För år 2007 var motsvarande summa 542 barn av totalt 881 (cirka 62 procent) och år 2008 323 barn av totalt 824 (cirka 39 procent).
12.6. Överväganden
I prop. 2004/05:170 redogjorde regeringen för behovet av förändring avseende bestämmelsen om humanitära skäl. Skälen för den nya reglering som föreslogs var bl.a. att underlätta en
helhetssyn och komma till rätta med den glidning som fanns i dåvarande praxis mot att i hög utsträckning bevilja uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl när omständigheterna i ärendet egentligen främst var att hänföra till skyddsskäl. En precisering av begreppet humanitära skäl och dess innebörd ansågs angelägen bl.a. för att poängtera tillståndsgrundens karaktär av undantagsbestämmelse. De s.k. politisk-humanitära skälen indelades i den nya utlänningslagen under övrigt skyddsbehov i det sammanhang där inre väpnad konflikt behandlades, genom ett tillägg om att man kan få skydd då man på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp. Denna bestämmelse återfinns i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. De övriga omständigheter som var att hänföra till humanitära skäl inordnades i ett eget lagrum, 5 kap. 6 § utlänningslagen och benämndes synnerligen ömmande omständigheter.
Beträffande prövningen enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen betonade regeringen att en samlad bedömning av omständligheterna i målet ska göras, vilket kom till uttryck i paragrafen. Tre omständigheter ska särskilt beaktas vid bedömningen – hälsotillstånd, sökandens anpassning till Sverige och situationen i hemlandet.
Avsikten från lagstiftarens sida var inte att utrymmet skulle minskas för att personer med starka skäl av humanitär karaktär skulle beviljas uppehållstillstånd.
12.6.1. Tillämpning av 5 kap. 6 § utlänningslagen
Som framgått av avsnitt 12.2.1 ovan har Migrationsöverdomstolen prövat ett antal fall avseende synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsverket har också bedömt lagrummet i ett antal vägledande beslut. Tidigare i detta kapitel redovisas också ett antal beslut från Migrationsverkets asylprövningsenheter. Besluten är fattade under tiden april 2008–mars 2009 och utgör exempel på situationer där uppehållstillstånd beviljats på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
För att underlätta en överblick redovisas övervägandena nedan under ett antal rubriker, som belyser vilken omständighet i lagrummet som varit av huvudsaklig betydelse för bedömningen i olika prövningsinstanser. Det ska dock understrykas att flertalet
domar och beslut inte är renodlade i den bemärkelsen att en enda omständighet har tillmätts betydelse. Exempelvis ställs i avgörandena frågan om hälsotillstånd i relation till situationen i hemlandet och barnperspektivet får särskild betydelse i de fall barn omfattas.
Hälsotillstånd
Bedömning: Tillgänglig praxis visar att uppehållstillstånd för
vuxna endast beviljas i undantagsfall, om sjukdomstillståndet är synnerligen allvarligt, tillfredsställande dokumenterat i intyg och vård inte kan ges i hemlandet.
Migrationsöverdomstolen har i flera rättsfall bedömt frågor om hälsotillstånd och hälsorelaterade omständigheter vid tillämpningen av 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Enligt motiven kan hälsotillståndet ensamt motivera uppehållstillstånd. Regeringen ansåg att begreppet hälsotillstånd i 5 kap. 6 § utlänningslagen skulle tillåta beaktande av hela hälsoskalan – graden av friskhet eller sjukdom samt funktionsförmåga. Regeringen menade att det således kunde komma i fråga att ge uppehållstillstånd om utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen allvarligt funktionshinder. Vid bedömningen ska beaktas om det är rimligt att vård ges i Sverige och vården kan förväntas leda till goda resultat genom en påtaglig och varaktig förbättring av utlänningens hälsotillstånd, alternativt att den är livsnödvändig. Vidare ska förutsättningarna beaktas för att utlänningen kan få adekvat vård i hemlandet eller annat land som utlänningen kan sändas till. Inte enbart det faktum att Sverige i vissa fall kan erbjuda en betydligt bättre vård än vad som kan ges i personens hemland kan enligt regeringen motivera att uppehållstillstånd ges i Sverige. De sammantagna ekonomiska konsekvenserna för Sverige kan vara sådana att uppehållstillstånd bör vägras (prop. 2004/05:170 s. 190).
I enlighet med tidigare praxis fann Migrationsöverdomstolen i MIG 2007:48 att när vård och behandling finns att tillgå i hemlandet kan uppehållstillstånd inte beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Fallen avsåg en HIVinfekterad man respektive en man med diabetes från Kosovo. Det
förhållandet att männen kunde komma att själva få bekosta vård och medicin i sina hemländer ansågs inte tillräckligt för uppehållstillstånd.
Ett rättsfall som gett viktig vägledning i flera hänseenden, inte minst med avseende på de krav som bör ställas på läkarintygs utformning, är MIG 2007:15. Domstolen menade att för att ett uppehållstillstånd ska kunna beviljas vuxna personer av enbart medicinska skäl ska hälsotillståndet vara synnerligen allvarligt och tillfredsställande dokumenterat genom läkarintyg. För att läkarintyget ska kunna tillmätas något egentligt bevisvärde, menade domstolen, bör det innehålla uppgifter om läkarens tjänsteställning, varför intyget utfärdats, bedömningsunderlaget och vilka medicinska slutsatser som kan dras av detta underlag. Fristående journalanteckningar helt utan koppling till ett läkarintyg torde sällan ha något större eget bevisvärde, menade domstolen. Även i MIG 2007:35 har frågan om läkarintygs utformning varit föremål för bedömning.
Frågan om barns hälsotillstånd behandlades särskilt i förarbetena till den nya utlänningslagen. För barn med funktionshinder borde det enligt regeringen vara möjligt att ta större hänsyn till prognos, vårdbehov och psykosocial utveckling liksom till stödmöjligheterna i såväl Sverige som hemlandet än vad man skulle göra för vuxna personer. När det gällde sjukdom skulle det inte behöva vara fråga om en livshotande sjukdom för att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas ett barn med vårdbehov. Faktorer som barnets framtida utveckling och livskvalitet skulle enligt regeringen vägas in här, liksom vårdmöjligheterna i hemlandet och de ekonomiska åtaganden som kan bli följden om uppehållstillstånd beviljas. Den samlade bedömningen ska här vara avgörande (prop. s. 195 och 281).
I praxis från Migrationsöverdomstolen har endast ett fåtal fall behandlat barns hälsotillstånd. I MIG 2007:25 bedömde Migrationsöverdomstolen om den vård en epileptisk pojke behövde motiverade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständligheter. Migrationsöverdomstolen menade att omständigheten att den vård som pojken skulle kunna få i Sverige var av högre kvalitet inte i sig kunde medföra att uppehållstillstånd beviljades. Det hade inte i målet visats att pojkens framtida utveckling och livskvalitet på ett avgörande sätt skulle äventyras genom att han återvände till hemlandet. Även om tillståndet fick
betecknas som allvarligt och det var fråga om ett barn ansågs alltså inte pojkens tillstånd nå upp till kravet i 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Endast i ett par fall, UM 241-06 och MIG 2009:9, har Migrationsöverdomstolen ansett att synnerligen ömmande omständigheter förelegat på grund av sjukdomsrelaterade skäl. Det var i det första fallet fråga om en pojke med svår sjukdomsbild där en sakkunnig läkare bedömt pojkens tillstånd som synnerligen allvarligt. Det kunde betraktas som livshotande om pojken inte erhöll adekvat stöd och omsorg. En avvisning skulle medföra påtagliga risker för hans liv och hälsa och det fanns risk för bestående skador i hans psykosociala utveckling, menade den sakkunnige. Det andra fallet rörde en irakisk pojke med kroniskt posttraumatiskt stressyndrom som krävde behandling och där trygghet bedömdes vara en grundförutsättning för att någon egentlig psykoterapi skulle kunna bedrivas. Migrationsöverdomstolen ansåg att även om pojken vid ett återvändande skulle kunna få viss vård så måste det beaktas att det var upplevelserna i Irak som lett till hans psykiska ohälsa. Pojkens framtida psykosociala utveckling och hälsa skulle på ett avgörande sätt äventyras om han skulle tvingas återvända till Irak.
I de av utredningen inhämtade besluten från Migrationsverket där uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter beviljats återfinns ett antal som rör hälsotillstånd. Gemensamt för dessa är att de, i de fall de rör vuxna, omfattar svåra och livshotande tillstånd där vård inte finns att tillgå i hemlandet. Bland dessa beslut märks ett antal ärenden med svårt cancersjuka irakier. När det gäller barn har verket under den undersökta perioden beviljat tillstånd för en pojke som skulle genomgå en levertransplantation, ett barn med svårt posttraumatiskt stresssyndrom samt ett barn med allvarliga, vårdkrävande missbildningar. Vidare återfinns här ett beslut om en pojke där omständigheterna sammantagna, bl.a. hans blodsjukdom, utgjorde grund för uppehållstillstånd. I samtliga dessa fall har det inte varit troligt att barnen skulle kunna erhålla adekvat vård i hemlandet.
Både offentliga biträden och deltagare i utredningens referensgrupp har ifrågasatt bedömningen av läkarintyg. Det har sagts att det är svårt att få tillgång till läkarintyg som uppfyller de höga krav som Migrationsöverdomstolen ställt upp i praxis samt att läkare utan särskild erfarenhet av asylärenden inte alltid kan avgöra vad som bör framhållas i intyg avsedda att användas i migrationsmål.
Sammanfattningsvis visar en analys av tillgänglig praxis att uppehållstillstånd för vuxna, i enlighet med motivuttalandena, endast beviljas i undantagsfall om sjukdomstillståndet är synnerligen allvarligt, tillfredsställande dokumenterat i intyg och vård inte kan ges i hemlandet. När det gäller bedömningen av läkarintyg och liknande bevisning är det självfallet så att olika typer av medicinska dokument kan tillmätas olika bevisvärde med hänsyn till deras avsedda ändamål. Exempelvis brukar journalanteckningar generellt sett anses ha lägre bevisvärde än läkarintyg. Det materiella innehållet bör emellertid rimligen vara det väsentliga och det som ska bedömas. Det förtjänar att framhållas att principen om fri bevisvärdering självfallet även gäller i migrationsmål.
Även beträffande barn ska hälsotillstånd behandlas som en undantagsgrund för uppehållstillstånd. Tillståndet behöver inte vara livshotande för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas. En sammanvägd bedömning ska göras bl.a. av beslutets konsekvenser för barnets psykosociala utveckling. Även här ska vårdmöjligheterna i hemlandet och det ekonomiska åtagandet för Sverige vägas in i bedömningen. I de båda fall där Migrationsöverdomstolen har beviljat barn uppehållstillstånd på denna grund har domstolen konstaterat att barnens framtida psykosociala utveckling och hälsa skulle äventyras om de skulle tvingas återvända till hemlandet. De tre nämnda besluten från Migrationsverket synes följa intentionerna när det gäller de särskilda hänsyn som ska tas till barns behov. Från Migrationsöverdomstolen finns ännu endast ett fåtal avgöranden avseende barns hälsotillstånd, varför det är svårt att dra några slutsatser om praxis överensstämmelse med lagstiftarens intentioner.
Särskild vikt ska fästas vid de ekonomiska konsekvenserna för Sverige vid ett eventuellt uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen har i sina avgöranden bekräftat dessa förarbetsuttalanden. De redovisade besluten från Migrationsverket visar att även verket fäster vikt vid de ekonomiska konsekvenserna för Sverige.
Av tidigare avgöranden från regeringen framgår att de ekonomiska konsekvenserna för Sveriges vidkommande haft betydelse för praxis. Enligt uttalanden i förarbetena till nu gällande utlänningslag var regeringens avsikt att även en domstol ska beakta konsekvenserna för samhällsekonomin vid bedömningen av om en utlänning ska tillåtas stanna i Sverige eller inte (prop. s. 280). Enligt min mening hör denna typ av ställningstaganden inte hemma i en
domstol. Domstolens uppgift är att, med ledning av gällande rätt, avgöra om en utlänning uppfyller kraven för uppehållstillstånd. Frågan om det samhällsekonomiskt försvarliga i att ta emot utlänningar under de i lagen angivna förutsättningarna är en sak för lagstiftaren att bedöma. Om de krav som anges i bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter av samhällsekonomiska skäl skulle anses för lågt ställda, menar jag att det bör vara en fråga för riksdagen att skärpa dem. När det gäller domstolarna, och givetvis även Migrationsverket, anser jag att de i ett enskilt fall inte borde behöva ta hänsyn till annat än om de förhållanden som gäller sökanden i målet är tillräckliga för att han eller hon ska beviljas uppehållstillstånd. En bedömning i enlighet med detta är väl förenligt med lagtextens ordalydelse, enligt vilken en samlad bedömning ska göras av utlänningens situation. Andra intressen ska enligt lagtexten således inte beaktas.
Av praxis framgår, som nämnts ovan, att Migrationsöverdomstolen i förekommande fall beaktat samhällsekonomin vid överväganden som lett till avslag på begäran om uppehållstillstånd. Om det från lagstiftarens sida skulle anses att domstolarna i migrationsmål inte bara bör ta hänsyn till utlänningarnas situation utan också till samhällsekonomin, bör det uttryckligen anges i lagtexten. Som jag nyss anfört menar jag dock att denna typ av hänsynstagande är en för domstolarna främmande uppgift.
Anpassning till Sverige
Bedömning: När det gäller rekvisitet anpassning till Sverige är
praxis ännu inte helt utvecklad.
En omständighet som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter är sökandens anpassning till Sverige. Enligt tidigare praxis beviljades vuxna personer endast i sällsynta undantagsfall uppehållstillstånd på grund av anknytning och då oftast i förening med andra skäl (prop. 2004/05:170 s. 191).
Den anpassning som bör tillmätas betydelse ska normalt endast vara sådan som uppkommit under laglig vistelse i landet. För att anknytning på grund av lång vistelsetid i Sverige ska kunna beaktas som skäl nog för uppehållstillstånd krävs att den utdragna hand-
läggningstiden berott på omständigheter utanför utlänningens kontroll. Om sökanden däremot avsiktligt fördröjt handläggningen, exempelvis genom att undanhålla uppgifter eller handlingar och inte medverka i utredningen, ska uppehållstillstånd normalt inte beviljas. Dock bör uppehållstillstånd även fortsättningsvis kunna beviljas om barn, som gömts av andra under lång tid, är berörda. Regeringen påpekade dock vikten av att barn inte utnyttjas när önskan att bosätta sig i Sverige är stark men skyddsskälen är otillräckliga. Regeringen menade också att det självfallet inte går att ange någon viss vistelsetid som ensamt berättigar till uppehållstillstånd (prop. s. 191).
Även frågan om anpassning till Sverige har prövats av Migrationsöverdomstolen.
I MIG 2007:15 konstaterade domstolen att åtminstone för en vuxen kan bara den tid beaktas då sökanden befinner sig lagligt i landet. Domstolen menade att med laglig vistelsetid ska avses, förutom den tid då en utlänning befinner sig i Sverige med stöd av visering, uppehållstillstånd, uppehållsrätt eller annars direkt med stöd av lag, den tid utlänningens ansökan är under prövning fram till den tidpunkt då ett slutligt beslut rörande ansökan har vunnit laga kraft och den lagstadgade tid utlänningen enligt huvudregeln har för att frivilligt lämna landet löpt ut. Vidare måste för att tiden ska kunna beaktas även eventuell tidsutdräkt under en laglig vistelse i Sverige bero på omständigheter utanför utlänningens kontroll. Migrationsöverdomstolen anförde också att utrymmet för att bevilja uppehållstillstånd till vuxna personer som inte har medsökande barn enbart på grund av lång tillgodoräkningsbar vistelsetid, med hänsyn till lagtextens restriktiva utformning, närmast är obefintligt. I det aktuella fallet prövade Migrationsöverdomstolen inte sökandenas anknytning till hemlandet, eftersom den korta tillgodoräkningsbara vistelsetiden i Sverige inte i sig kunde ge rätt till uppehållstillstånd.
I MIG 2008:3 bedömde Migrationsöverdomstolen grunden anknytning till Sverige i en familj med underåriga barn. Domstolen uttalade:
Enligt Migrationsöverdomstolen kan, när det gäller anpassningen till Sverige, endast beaktas den tid som familjen A har vistats här i landet i samband med den aktuella ansökan om uppehållstillstånd. Den tid som en utlänning kan ha vistats här i samband med tidigare ansökningar om uppehållstillstånd beaktas inte, eftersom en eventuell anpassning till Sverige får anses ha beaktats vid prövningen av den tidigare ansökan.
Det kan inte ha varit lagstiftarens mening att vistelsetiden i samband med varje ansökan ska räknas samman, eftersom det skulle kunna uppmuntra till upprepade ansökningar vilket i sin tur kan medföra negativa konsekvenser för medföljande barn.
I MIG 2008:10 fann Migrationsöverdomstolen att en vuxen person, A, hade vistats under laglig, tillgodoräkningsbar tid i Sverige under drygt fyra och ett halvt år. Denna tid kunde inte anses avsevärd och utrymmet för att bevilja uppehållstillstånd för vuxna personer enbart på grund av lång vistelsetid var dessutom med hänsyn till lagrummets restriktivitet närmast obefintligt. Enbart på grund av vistelsetiden kunde därför inte uppehållstillstånd beviljas. A:s sammanvägda situation framstod inte som synnerligen ömmande enligt domstolens mening.
Migrationsöverdomstolen har inte uttalat sig mer specifikt om hur lång vistelsetid som krävs för uppehållstillstånd ska beviljas på grund av anpassning, utan endast hänvisat till att det ska vara fråga om ”avsevärd vistelsetid”.
I de redovisade besluten från Migrationsverket som avser beviljade ansökningar om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter finns inget fall där enbart anpassning till Sverige utgjort en avgörande omständighet. Däremot har detta beaktats vid en samlad bedömning i några fall, särskilt beträffande familjer med minderåriga barn.
Barnombudsmannen har bl.a. påpekat det problematiska i att det enligt praxis endast är laglig vistelsetid som tillgodoräknas vid bedömningen av omständigheten anpassning till Sverige, även om barn i princip inte kan beskyllas för att familjen har gömt sig. Det är viktigt att göra en helhetsbedömning av den anpassning som faktiskt har skett. Att göra bedömningen enbart utifrån ett objektivt tidsbegrepp är inte tillräckligt enligt Barnombudsmannens mening.
Domare vid migrationsdomstolarna har sagt att de vid bedömningen strävar efter att se bortom en strikt bedömning av vistelsetid. Domarna har uttryckt att den faktiska anpassningen till det svenska samhället och vilken betydelse detta fått för den enskilde får stor betydelse för bedömningen. Inte minst avseende barn i skolåldern kan en sådan anpassning ske under förhållandevis kort tid, särskilt om det rör sig om en familj som tillbringat lång tid på flykt.
Mot bakgrund av vad jag erfarit vid intervjuer med domstolarna, Migrationsverket, advokatgrupperna och referensgruppen förefaller det sällsynt att prövningsinstanserna beaktar anpassning till Sverige som enda skäl för att bevilja uppehållstillstånd i Sverige.
Mina iakttagelser visar sammanfattningsvis att även den särskilda omständigheten anpassning till Sverige endast undantagsvis kan medföra att uppehållstillstånd beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Barnombudsmannen och domare vid migrationsdomstolarna har sagt att man vid bedömningen inte strikt bör uppehålla sig vid vistelsetiden i sig utan att den faktiska anpassningen till Sverige bör tydliggöras och tillmätas betydelse. Det har också framhållits att det behövs ytterligare vägledning om vilka kriterier som, utöver vistelsetid, ska beaktas vid bedömning av om faktisk anpassning skett.
I flertalet beslut och domar som avser omständigheten anpassning till Sverige görs samtidigt en bedömning av utlänningens situation i hemlandet, se nedan.
Situationen i hemlandet
Bedömning: Praxis tyder på en återhållsam tillämpning av
situationen i hemlandet som enda omständighet som grund för uppehållstillstånd.
I MIG 2008:3 uttalade Migrationsöverdomstolen att det allmänna läget i f.d. statsförbundet Serbien och Montenegro inte var skäl för att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas med stöd av den nu aktuella bestämmelsen. Det hade inte framkommit något som talade för att barnen i familjen skulle ta skada i sin psykosociala utveckling genom att följa med föräldrarna tillbaka till hemlandet. Vid en sammantagen bedömning fann domstolen att uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen inte kunde beviljas.
I MIG 2008:10 menade Migrationsöverdomstolen att sökandens anknytning till hemlandet och hans förväntade levnadssituation där fick anses överväga hans anknytning till Sverige. Hans sammanvägda situation framstod inte som synnerligen ömmande enligt domstolens mening.
I det ovan presenterade fallet MIG 2009:9, om en pojke med posttraumatiskt stressyndrom, lade Migrationsöverdomstolen vid
sin bedömning vikt vid situationen i pojkens hemland Irak. Migrationsöverdomstolen ansåg att även om pojken vid ett återvändande skulle kunna få viss vård så måste det beaktas att det var upplevelserna i Irak som lett till hans psykiska ohälsa. Pojkens framtida psykosociala utveckling och hälsa skulle på ett avgörande sätt äventyras om han skulle tvingas återvända till Irak.
Av intresse är ett antal av de beslut från Migrationsverket som undersökts av utredningen. Dessa har fattats under senare tid och avser ärenden där situationen i hemlandet huvudsakligen lagts till grund för beslut om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen.
När det gäller vuxna bör nämnas fem beslut, fattade mellan oktober–december 2008, som avser fall med unga ensamstående kvinnor från Irak. Dessa kvinnor upplevde sig i olika grad trakasserade och förföljda i hemlandet. Migrationsverket beviljade i dessa fall uppehållstillstånd på grund av situationen i Irak med hänsyn tagen till den utsatta situation som ensamstående kvinnor i minoritetsgrupper där befinner sig i.
Vidare har ett klargörande beslut från Migrationsverket av den 22 december 2008 fått betydelse för bedömningen av barns situation i Somalia och vilken rätt till uppehållstillstånd den kan medföra. I beslutet har verket konstaterat att även om barn i Somalia är särskilt utsatta är det allmänna läget i Somalia och förhållandena för barn där inte generellt sådana att det ensamt utgör grund för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. En samlad bedömning av utlänningens situation i hemlandet ska göras i det enskilda fallet. Beslutet avsåg mor och barn som levde i flyktingläger för internflyktingar. Vid en samlad bedömning av barnets situation i hemlandet och med beaktande av principen om barnets rätt till hälsa och utveckling samt vad barnets bästa i övrigt kräver ansågs det olämpligt att utvisa barnet till Somalia och uppehållstillstånd beviljades på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen.
I nära anslutning till att det klargörande beslutet togs har Migrationsverket fattat ett antal beslut med bifall till ansökan om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter med hänvisning till barns situation i Somalia. I dessa fall har denna omständighet ensam beaktats särskilt – varken hälsotillstånd eller anpassning till Sverige har ansetts kunna utgöra skäl för uppehållstillstånd.
Hur bedömningen av begreppet förhållandena i hemlandet ska göras har inte utvecklats närmare i förarbetena. Praxis från
Migrationsöverdomstolen och Migrationsverket ger vid handen att även i detta hänseende beviljas uppehållstillstånd endast undantagsvis. Det kan dock antas att situationen i hemlandet periodvis kan leda till uppehållstillstånd i större omfattning när det gäller vissa grupper av sökande från särskilda landområden. Så kan vara fallet när situationen i och för sig inte anses utgöra en inre väpnad konflikt eller då det inte anses föreligga andra inre motsättningar i landet, men det finns andra ömmande förhållanden som motiverar att sökanden ska få stanna i Sverige. Detta exemplifieras av besluten om de irakiska kvinnorna och de somaliska barnen som redovisats ovan.
Övriga omständigheter
Bedömning: Prövningen bör ske med beaktande av all
information om sökandens förhållanden och inte begränsas till de i lagtexten angivna omständigheterna.
I förarbetena till den nya utlänningslagen belyste regeringen som ovan nämnts vilka omständigheter som borde beaktas särskilt vid den samlade bedömningen. Liksom den tidigare bestämmelsen om humanitära skäl tar den nuvarande bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter sikte på omständigheter som är hänförliga till utlänningens person. Bestämmelsen utformades så att det är nödvändigt att göra en individuellt inriktad bedömning. Regeringens avsikt var inte att från den sammantagna bedömningen undanta andra omständigheter av ömmande karaktär.
Genomgång av praxis från Migrationsöverdomstolen ger vid handen att både Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna vid bedömningar i enlighet med 5 kap. 6 § utlänningslagen i regel gör prövningen utifrån de tre omständigheter som särskilt ska beaktas enligt lagrummet – hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet. Efter att ha prövat dessa omständigheter var för sig avslutas bedömningen i regel med en samlad prövning av det som framkommit om dessa omständigheter.
I de beslut som utredningen tagit del av där Migrationsverket har beviljat uppehållstillstånd på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen ser man exempel på samlade bedömningar, dels där
omständigheterna inte ensamt men sammantaget anses utgöra skäl för uppehållstillstånd, dels där andra omständigheter beaktats än de som räknas upp i lagrummet. Ett exempel på en sådan bedömning är ett beslut från oktober 2008 avseende en ensamstående kvinna med fyra barn. Hon var statslös palestinska och hade hemvist i Förenade Arabemiraten. Uppehållstillstånd beviljades efter en samlad bedömning på grund av familjens i hemlandet utsatta belägenhet som palestinska flyktingar, moderns situation som ensamstående, dotterns allvarliga sjukdom – med beaktande av barnets bästa – samt att verkställighetshinder förelåg.
Troligen är det så, att ärenden där omständigheterna anses motivera ett uppehållstillstånd oftare innehåller ett bredare spektrum av sakförhållanden av ömmande karaktär medan det i beslut om avslag blir fråga om ett negativt beslut redan på grund av att någon av eller samtliga de omständigheter som ska beaktas särskilt enligt lagrummet inte anses föreligga med tillräcklig styrka. Då det i stort sett saknas praxis från Migrationsöverdomstolen om beviljade uppehållstillstånd på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen, bortsett från två fall om sjuka barn, kan detta förklara att det ännu saknas vägledning i fråga om vilka omständigheter utöver de i lagrummet uppräknade som kan beaktas vid den samlade bedömningen.
Det är enligt min mening viktigt att en bedömning av omständigheterna i målet inte enbart avgränsas till de tre som enligt lagrummet särskilt ska beaktas, utan att man i enlighet med lagstiftarens intentioner ser till även andra omständigheter av ömmande karaktär i ärendet. Risken är annars att den enskilde går miste om en i verklig mening samlad bedömning enligt lagrummets ordalydelse. Även om många olika omständigheter kan hänföras till exemplen hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet måste man beakta att situationen för varje individ som söker uppehållstillstånd är unik. Inte minst är detta viktigt i fall där olika omständigheter av humanitär art sedda var för sig inte kan anses motivera uppehållstillstånd, men där de sammantagna kan ge en annan bild. Lagstiftarens intentioner i detta avseende ska också ses mot bakgrund av att någon inskränkning i prövningen, i förhållande till tidigare, inte varit avsedd genom införandet av 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Verkställighetshinder
Enligt förarbetena kan hinder mot verkställighet utgöra skäl för uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har vunnit laga kraft är inte nödvändigt för att verkställighetshinder ska kunna beaktas i detta hänseende.
Frågan om verkställighetshinder som skäl för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen har bedömts av Migrationsöverdomstolen i MIG 2008:38. I målet hade den enskilde själv inte gjort något försök att undanröja eventuella verkställighetshinder. Något försök att verkställa utvisningen hade ännu inte gjorts. Migrationsöverdomstolen ansåg därför att det inte hade visats att det fanns något konkret verkställighetshinder som skulle kunna beaktas vid bedömningen av frågan om synnerligen ömmande omständigheter förelåg. Målet gällde en palestinsk flykting med hemvist i Saudiarabien som gjorde gällande att synnerligen ömmande omständigheter förelåg på grund av verkställighetshinder då han inte skulle få inresetillstånd i Saudiarabien eftersom han inte hade någon s.k. garant och inga resedokument. Mannen hade inte försökt skaffa någon garant.
I ett av de undersökta besluten från Migrationsverket var det också fråga om en palestinsk flykting med hemvist i Förenade Arabemiraten. Enligt verkets bedömning var det inte rimligt att kräva att den sökande, en ensamstående kvinna som tidigare haft sin make som sponsor och inte hade något nätverk i Förenade Arabemiraten, skulle kunna skaffa sig någon garant. Svårigheten var att beteckna som ett permanent verkställighetshinder. Uppehållstillstånd beviljades efter en samlad bedömning med beaktande bl.a. av detta verkställighetshinder.
Uppehållstillstånd efter preskription av avlägsnandebeslut
Enligt tidigare praxis borde sökanden beviljas uppehållstillstånd när ett beslut om avvisning preskriberats. Skälen för att bevilja uppehållstillstånd var då vanligen att utlänningen kommit att vistas så lång tid i Sverige att en stark anpassning till landet fanns.
Migrationsöverdomstolen har i MIG 2007:46 emellertid nu slagit fast att ett nytt avlägsnandebeslut kan fattas efter preskription om utlänningen har hållit sig undan verkställighet,
uppträtt under falsk identitet eller på annat sätt bidragit till att beslutet inte kunnat verkställas. I det refererade fallet tog Migrationsöverdomstolen ställning till om synnerligen ömmande omständigheter kunde anses föreligga. Domstolen konstaterade att den tid som utlänningen vistas tillegalt i Sverige inte ska tillgodoräknas vid bedömningen av om det finns skäl för uppehållstillstånd.
Frågan om uppehållstillstånd efter preskription har också prövats i Migrationsöverdomstolens dom i UM 2819-08. Målet rörde en person som genom att ha förhållit sig passiv ansågs ha försvårat verkställigheten av ett avvisningsbeslut. Domstolen fann att sökanden inte hade visat att han hade medverkat till verkställigheten i den utsträckning som skäligen hade kunnat krävas av honom och han hade därmed inte heller visat att preskription inträtt utan hans förskyllan.
Uttrycket ”tillåtas stanna i Sverige”
Regeringen ansåg att det av lagtexten i 5 kap. 6 § utlänningslagen borde framgå under vilka förutsättningar en sökande bör få stanna kvar i Sverige. Enligt bestämmelsens ordalydelse krävs således att personen i fråga vistas i Sverige och härifrån söker om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. För att uppehållstillstånd ska kunna ges på grund av sjukdom eller vårdbehov krävs i regel att utlänningen vistas i Sverige. Som en möjlig undantagssituation nämns att en vårdbehövande kan befinna sig i utlandet och ha en beräknad kort vistelsetid i Sverige, då inresa och vistelse kan möjliggöras genom visering. Ett sådant fall skulle t.ex. kunna avse ett barn som behöver opereras (prop.2004/05:170 s. 188).
Jag anser att det kan ifrågasättas om det av uttrycket ”tillåtas stanna i Sverige” framgår att uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter i princip bara får beviljas någon som befinner sig i landet. I stället kan övervägas om det inte i lagtext borde klarläggas hur huvudregeln och dess undantag ska tillämpas. Frågan om precisering skulle lämpligen kunna omfattas av den närmare översyn av utlänningslagen som jag menar bör göras (se kapitel 14).
Barnperspektivet
Bedömning: Praxis beträffande barn är ännu inte så rikhaltig att
det säkert går att säga om barns bästa beaktats på det sätt som avsetts av lagstiftaren. Frågan bör uppmärksammas fortsättningsvis.
Regeringen anförde att bestämmelsen också när det gäller barn är avsedd att användas i undantagssituationer, men att det borde tydliggöras att de omständigheter som kommer fram i ett barns ärende inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. Därvid utgick regeringen från portalbestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlänningslagen. Barns sjukdom ska, enligt förarbetena, kunna motivera uppehållstillstånd även om deras sjukdomstillstånd inte är livshotande. Mot barnets intresse måste dock vägas andra intressen. Barns skäl ska prövas särskilt och inte enbart som en del i föräldrarnas ärenden.
I ett fåtal fall har Migrationsöverdomstolen bedömt frågor om huruvida barn bör beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Som ovan angetts har Migrationsöverdomstolen i två fall, UM 241-06 och MIG 2009:9, beviljat uppehållstillstånd på denna grund. Det första fallet avsåg en svårt sjuk pojke där tillståndet måste betecknas som livshotande om han inte erhöll adekvat stöd och omsorg. Det fall som mer nyligen har avgjorts rörde en irakisk pojke med kroniskt posttraumatiskt stressyndrom som krävde behandling och där trygghet bedömdes vara en grundförutsättning för att någon egentlig psykoterapi skulle kunna bedrivas. I det rättsfall som ovan redovisats om den epilepsisjuke pojken, MIG 2007:25, ansåg Migrationsöverdomstolen att hans tillstånd inte nådde upp till de krav som ställdes i förarbetena. I MIG 2009:8 ansågs situationen för en ensamkommande flicka hemmahörande i Burundi, som hade en depression och som vistats några år i Sverige, inte vara synnerligen ömmande.
När det gäller barn har Migrationsöverdomstolen vidare i MIG 2007:5 behandlat frågan om en person ska behandlas som barn eller vuxen då personen blivit myndig under asylprocessens gång. Domstolen uttalade att det är personens ålder vid beslutstillfället som ska vara avgörande, inte åldern vid det ursprungliga ansökningstillfället. Uttalandet bekräftades senare i MIG 2007:15.
I de av utredningen undersökta bifallsbesluten från Migrationsverket har verket i regel beaktat barnens situation, bl.a. ifråga om hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet. Inte minst besluten från senare tid beträffande barn under utsatta förhållanden i Somalia visar på en bedömning med särskild fokus på barn.
Ensamkommande barn utgör en stor grupp bland dem som beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. I de beslut utredningen tagit del av avseende denna grupp kan principen om barnets bästa förmodas ha spelat en avgörande roll för ett bifall. Det är av särskilt intresse att notera att enligt Migrationsverkets statistik var synnerligen ömmande omständigheter den vanligaste grunden för uppehållstillstånd för ensamkommande barn år 2007 och 2008. År 2006 fick 118 ensamkommande barn av totalt 316 (cirka 37 procent) uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. För år 2007 var motsvarande summa 542 barn av totalt 881 (cirka 61 procent) och år 2008 323 barn av totalt 824 (cirka 39 procent).
Vid intervjuer med utredningens referensgrupp och med Barnombudsmannen har flera aspekter kring bedömningen av barns situation enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen lyfts fram, liksom andra frågor som rör barnets bästa vid tillämpningen av utlänningslagen.
Barnombudsmannen menar att barnets bästa, barnets rätt att bli hörd och andra stycket i 5 kap. 6 § utlänningslagen inte tas på tillräckligt stort allvar av Migrationsverket och domstolarna. Vidare ser Barnombudsmannen ett problem i att barns bästa snarare tycks nämnas i stället för att faktiskt beaktas av domstolarna samt i att barn mera ses som ett bihang till föräldrarna än som egna individer med egna skäl för uppehållstillstånd. Enligt Barnombudsmannen har barns möjlighet att få uppehållstillstånd på denna grund begränsats genom snäva tolkningar från Migrationsöverdomstolen.
En synpunkt som framkommit både från Barnombudsmannen och referensgruppen är att både Migrationsverket och domstolarna har sagt att ensamkommande barn i första hand bör återvända för att bli institutionsboende i hemlandet i stället för att få stanna i Sverige, även om de har släktingar här. Som exempel har framhållits Migrationsverkets vägledande beslut den 5 juni 2008, gällande en ensamkommande 16-årige pojke från Darhuk i kurdstyrda delen av Irak. Migrationsverket gjorde i beslutet en analys av sociala och humanitära förhållanden för barn i Darhuk och gjorde bedömningen att pojken inte var att betrakta som övergiven i den
bemärkelsen att han inte kunde räkna med att få omvårdnad av anhöriga eller av ett offentligt eller frivilligt socialt organ, t.ex. ett barnhem. Det har påpekats att Migrationsverket avstod från att göra en kontroll av kvaliteten på det aktuella institutionsboendet. Även i fallet om den ensamkommande flickan från Burundi, MIG 2009:8, har anmärkts att konsekvenserna för barnet inte tycks ha beaktats i tillräcklig utsträckning. Barnombudsmannen och vissa av medlemmarna i referensgruppen har härvid hänvisat till Barnrättskommitténs General Comment No. 6 (2005) (Treatment of Unaccompanied and Separated Children Outside Their Country of
Origin, CRC/GC/2005/6, 1 september 2005). Det har för utredningen bl.a. påpekats att om föräldrar eller andra anhöriga inte finns att tillgå för barnet vid ett återsändande, ska ett återsändande i princip aldrig ske utan att ett avancerat, säkert och konkret arrangemang kring ett omhändertagande finns att tillgå vid ett återsändande. Argument som är inte rättighetsbaserade, exempelvis behov av en reglerad invandring, får inte gå före beaktandet av barnets bästa.
Barnombudsmannen har dessutom anfört att det är problematiskt att bedömningen i MIG 2009:8 tyder på att det är barnet som har att visa att det i verklig mening är övergivet.
I sammanhanget har också påpekats att förtydliganden behövs beträffande det sätt som utredningen bör bedrivas på när det gäller barnets bästa. Enligt referensgruppen och Barnombudsmannen gör olika instanser bedömningen på olika sätt. Vidare har gruppen påpekat att det i domar och vägledande beslut ofta konstateras att bedömningen inte kan anses stå i strid med barnets bästa, trots att bedömningen borde utgå från vad som är förenligt med barnets bästa. Bedömningen borde, enligt referensgruppen, utgå från ett rättighetsperspektiv avseende barnet och en samlad bedömning av barnets situation göras i större utsträckning.
Barnombudsmannen har till utredningen framfört åsikten att ett särskilt lagrum bör införas om barnspecifika skäl för uppehållstillstånd. En sådan paragraf behövs enligt Barnombudsmannen eftersom barn i större utsträckning behöver synliggöras som egna individer med egna skäl för uppehållstillstånd. Barns skäl för uppehållstillstånd kan vara av annan art, inte bara av annan grad än vuxnas. Barnombudsmannen anser att det är problematiskt att den enda åtskillnaden som görs mellan barn och vuxna idag i paragrafen om synnerligen ömmande omständigheter är att barns omständig-
heter inte behöver vara av samma allvar och tyngd som vuxnas omständigheter.
Vad Barnombudsmannen och andra har anfört i denna del är viktigt och bör beaktas. Utredningens arbete har emellertid inte inriktats på att undersöka barns särskilda asylskäl och liknande. Praxis på området är ännu inte heller så rikhaltig att det säkert går att säga om barns bästa beaktas på det sätt som är avsett. Frågan bör dock uppmärksammas fortsättningsvis.
12.6.2. Tillämpning av bestämmelsen om andra svåra motsättningar i hemlandet i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen
Bedömning: När det gäller tillämpningen av 4 kap. 2 § första
stycket 2 utlänningslagen är praxis ännu inte helt utvecklad. Migrationsöverdomstolen har dock konstaterat att det ska finnas ett orsakssamband mellan de övergrepp som utlänningen riskerar att utsättas för och de svåra motsättningar som finns i hemlandet.
Tidigare ansågs en utlänning vara skyddsbehövande i övrigt bl.a. om han eller hon behövde skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt. Genom lagändring i samband med införandet av den nya instans- och processordningen gjordes ett tillägg som innebar att den som kände välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet omfattades av denna reglering. Bakgrunden till ändringen var att tydligare hänföra dessa skäl, som tidigare betecknats som politiskhumanitära i praxis, till skyddsgrunderna.
I MIG 2007:9 har Migrationsöverdomstolen konstaterat, att det ska finnas ett orsakssamband mellan de övergrepp som utlänningen riskerar att utsättas för och de svåra motsättningar som finns i hemlandet. Domstolen hänvisade härvid till förarbetena (se prop. 2004/05:170 s. 274). Kravet på kausalsamband mellan sökandens individuella skäl och de svåra motsättningarna har inte preciserats närmare än så.
Av intresse är också ett vägledande beslut av den 29 oktober 2008 från Migrationsverket beträffande en ensamkommande pojke från Somalia. Migrationsverket gjorde bedömningen att det förelåg
en överhängande risk för att barn utan föräldrar eller andra vårdnadshavare kunde utsättas för allvarliga övergrepp såsom misshandel, våldtäkt och tvångsrekrytering till militära eller väpnade styrkor i Somalia. Pojken fick därför anses ha gjort sannolikt att hans fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp var välgrundad. De övergrepp som pojken riskerade att utsättas för hade sin grund i de svåra motsättningarna, menade verket.
Det aktuella rekvisitet kan förväntas belysas ytterligare inom kort. Migrationsöverdomstolen har beviljat prövningstillstånd i tre mål, UM 8628-08, UM 133-09 och UM 334-09 som behandlar sökande från Somalia. Migrationsöverdomstolens kortfattade beskrivning av den fråga som föranlett prövningstillstånd är densamma i alla målen och lyder ”Fråga om gränsdragningen mellan inre väpnad konflikt och andra svåra motsättningar då staten saknar kontroll över sitt territorium”. Målen ska enligt uppgift från Migrationsöverdomstolen handläggas samtidigt och med förstärkt sammansättning enligt 16 kap. 3 § utlänningslagen (sju ledamöter). Migrationsdomstolarna har i bedömningen av den aktuella konflikten kommit till olika ställningstaganden. Migrationsdomstolen i Göteborg har i domar på senare tid (UM 1451-08, UM 1645-08 och UM 2560-08) bedömt att det i Mogadishu råder en inre väpnad konflikt i den mening som avses i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. Migrationsdomstolen i Stockholm har tvärtom slagit fast att någon inre väpnad konflikt i utlänningslagens mening inte föreligger men väl andra svåra motsättningar enligt andra ledet i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen (UM 7359-08, UM 6284-08 och UM 9231-08). Migrationsverket har mot denna bakgrund kommit till slutsatsen att det funnits fog för att begära prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen.
Tillämpningen av bestämmelsen jämfört med bedömningen av tidigare politisk-humanitära skäl att svår att utvärdera då det ännu inte finns så många vägledande rättsfall. Dessutom är Migrationsverkets statistik över beviljade uppehållstillstånd inte uppdelad på sådant sätt att 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen särskilt skiljts ut.
12.6.3. Sammanfattning – har 5 kap. 6 § utlänningslagen tillämpats som en undantagsbestämmelse?
Bedömning: Bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen har i
enlighet med regeringens avsikt tillämpats som en undantagsbestämmelse. Den närmare tillämpningen bör klarläggas i annat sammanhang.
Redan avfattningen av bestämmelsen markerar dennas karaktär av en särskild, tillkommande grund för uppehållstillstånd, som kan användas om inte någon annan grund för tillstånd kan tillämpas. Frågan är nu om lagrummet har tillämpats på det sätt som lagstiftaren åsyftade.
Statistiken utvisar en inte obetydlig andel uppehållstillstånd som beviljats på grund av synnerligen ömmande omständigheter. I förhållande till det totala antalet uppehållstillstånd har den nya bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen utgjort grund för 18 procent av uppehållstillstånden år 2006, 22 procent år 2007 och 14 procent år 2008. År 2008 fick således 1 571 personer uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Av dessa var 323 ensamkommande barn.
De omständigheter som i de enskilda fallen beaktats vid prövningen har varit av olika art. En fullständig överblick och katalogisering av beaktade omständigheter har inte varit möjlig inom utredningstiden. Denna reservation avser avgöranden från såväl Migrationsverket som domstolarna. Underlaget tyder ändå på att bestämmelsen har fått den undantagskaraktär som avsetts.
Under utredningsarbetet har från flera håll framförts uppfattningen att bedömningen av vissa omständigheter vid tillståndsprövningen nu är strängare än tidigare. Detta är en angelägen fråga att ta ställning till. Det utredningsunderlag som har varit möjligt att ta fram under arbetet är emellertid inte så fullständigt att det kan läggas till grund för en säker bedömning i det här avseendet. De statistiska uppgifterna är inte så detaljerade att de kan användas som stöd vid en granskning av dessa förhållanden. De omständigheter som bedöms i olika beslut och domar är dessutom så många och så olika att det försvårar en jämförelse mellan tidigare och nu gällande ordning. En sådan jämförelse kräver därför en omfattande manuell genomgång av ett mycket stort antal beslut enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen och därefter en kontroll mot
bedömningen av samma omständigheter enligt den tidigare ordningen.
Ovan redovisade andelar meddelade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter är emellertid så stora att en undersökning angående tillämpningen av bestämmelsen verkar välgrundad. Vid en sådan undersökning kan samtidigt belysas om Migrationsverkets och domstolarnas bedömning av de särskilda omständigheterna, såsom hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet nu är strängare mot den sökande än tidigare. En sådan kartläggning förefaller också vara motiverad.
13. Begreppen avvisning och utvisning
Enligt 1989 års utlänningslag fick avvisning på materiella grunder inte ske senare än tre månader efter ankomsten till Sverige. Enligt den nu gällande utlänningslagen ska beslut om avvisning i stället fattas inom tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige. För beslut som fattas senare används uttrycket utvisning. I det här avsnittet klarläggs effekterna av den nya innebörden av begreppen avvisning och utvisning.
13.1. Bestämmelserna i utlänningslagen
13.1.1. Gällande rätt
En utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige kan antingen avvisas eller utvisas. I 8 kap.1 och 2 §§utlänningslagen finns bestämmelser om avvisning på formella och materiella grunder. De formella grunderna anges i 8 kap. 1 § utlänningslagen och innebär bl.a. att utlänningen kan avvisas om han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa. De materiella grunderna har tagits in i 8 kap. 2 § samma lag och innebär att en utlänning kan avvisas t.ex. om det kan antas att han eller hon kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Ett beslut om avvisning i första instans får enligt 8 kap. 5 § utlänningslagen inte fattas senare än tre månader efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till Sverige. Därefter kan en utlänning i stället utvisas om han eller hon uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs (8 kap. 7 § utlänningslagen).
Beslut om avvisning i första instans kan fattas både av Migrationsverket och av polisen. Migrationsverket har dock
exklusiv behörighet att besluta om avvisning om utlänningen söker asyl här eller har en nära familjemedlem som söker asyl (8 kap. 4 § första stycket 1 och 2). Detsamma gäller enligt 8 kap. 4 § första stycket 3 om utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 8 kap. 1 § första stycket 6 (med anledning av ett EG-direktiv om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land) eller 2 § andra stycket (när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land). I andra situationer kan alltså antingen polisen eller Migrationsverket pröva frågan om avvisning (8 kap. 4 § andra stycket). Beslut om utvisning fattas i första instans alltid av Migrationsverket (8 kap. 7 §).
Polismyndighetens avvisningsbeslut får enligt 12 kap. 6 § utlänningslagen verkställas även om det har överklagats. Detta gäller enligt samma bestämmelse även för Migrationsverkets beslut enligt 8 kap. 4 § andra stycket, dvs. beslut som inte har anknytning till en asylansökan och inte heller de speciella EG-rättsliga och nordiska förhållanden som nämns i 8 kap. 4 § första stycket 3.
Även ett beslut om avvisning enligt 8 kap. 4 § första stycket får verkställas trots att det inte har vunnit laga kraft (12 kap. 7 §). Det förutsätter att Migrationsverket har förordnat om omedelbar verkställighet, vilket i sin tur kräver att det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund (8 kap. 6 § första stycket). Ett beslut om avvisning enligt 8 kap. 4 § första stycket utlänningslagen får också verkställas genast om utlänningen har förklarat sig nöjd med beslutet (12 kap. 7 §).
Ett beslut om utvisning kan i princip inte verkställas förrän det har vunnit laga kraft. Undantag gäller dock om utlänningen har avgett nöjdförklaring (12 kap. 7 §).
Skillnaden mellan beslut om avvisning och utvisning är således att avvisningsbeslut måste fattas inom tre månader från det att utlänningen första gången ansökte om uppehållstillstånd. Ett avvisningsbeslut kan föregås av en prövning av en ansökan om asyl, men kan också fattas innan någon ansökan om uppehållstillstånd ens har lämnats in. Ett utvisningsbeslut föranleds däremot alltid av en ansökan om uppehållstillstånd. Den faktiska skillnaden mellan beslut om avvisning och utvisning är att avvisningsbeslut i stor utsträckning kan verkställas utan hinder av laga kraft samt att inte bara Migrationsverket, utan även polismyndigheten får fatta sådana beslut.
13.1.2. Tidigare ordning
En utlänning kunde även tidigare avvisas på formella och materiella grunder. De formella grunderna angavs i 4 kap. 1 § i den äldre utlänningslagen och de materiella grunderna i 4 kap. 2 § samma lag. De motsvarade i huvudsak nuvarande regler i 8 kap.1 och 2 §§utlänningslagen. Avvisning på materiella grunder fick enligt tidigare ordning dock inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige, medan avvisning på formella grunder kunde ske utan hänsyn till någon tidsgräns. Om beslut om avvisning inte kunde fattas, kunde utlänningen i stället utvisas om han eller hon uppehöll sig i landet efter det att hans eller hennes uppehållstillstånd hade löpt ut eller återkallats (4 kap. 3 § äldre utlänningslagen).
Bestämmelserna i den äldre utlänningslagen om vem som fick besluta om avvisning skiljde sig från de nuvarande reglerna. Migrationsverket hade exklusiv beslutanderätt i samma situationer som idag (4 kap. 4 § första stycket 1–3). Dessutom skulle verket fatta beslut i de fall då utlänningen utan avbrott hade vistats i Sverige mer än tre månader efter ankomsten när frågan väcktes om utlänningens avvisning (4 kap. 4 § första stycket 4). I andra fall hade polismyndigheten ensam rätt att besluta om avvisning (4 kap. 4 § andra stycket). För att polisen skulle kunna fatta beslut om avvisning krävdes således att sökanden hade vistats här högst tre månader utan avbrott när frågan om avvisning väcktes. Det var alltså inte fråga om att beslut måste fattas inom viss tid, utan om att frågan måste väckas inom viss tid.
Ett avvisningsbeslut som hade fattats av polisen fick enligt den äldre utlänningslagen, liksom för närvarande, verkställas även om det hade överklagats (8 kap. 7 § första stycket). Migrationsverkets beslut om avvisning fick verkställas genast om utlänningen hade förklarat sig nöjd med beslutet (8 kap. 7 § andra stycket). Verket fick också förordna att verkets beslut om avvisning fick verkställas även om det inte hade vunnit laga kraft, om det var uppenbart att det inte fanns grund för asyl och uppehållstillstånd inte heller skulle beviljas på någon annan grund (8 kap. 8 § första stycket). Ett beslut om omedelbar verkställighet fick dock meddelas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet, bara om synnerliga skäl talade för detta (8 kap. 8 § andra stycket). Ett beslut om omedelbar verkställighet kunde inte heller meddelas beträffande en utlänning i fall där ett
tidigare beslut om avvisning eller utvisning hade upphört att gälla (8 kap. 8 § tredje stycket). Liksom nu kunde ett beslut om utvisning i princip inte verkställas förrän det hade vunnit laga kraft. Undantag gällde dock om utlänningen har avgett nöjdförklaring.
13.1.3. Bakgrund till ändringen
Genom den nuvarande utlänningslagen ändrades begreppen avvisning och utvisning i två avseenden. Det handlade dels om inom vilken tidsfrist beslut om avvisning kan fattas, dels om vem som kan besluta om avvisning.
Enligt en tidigare gällande ordning hade beslut om omedelbar verkställighet kunnat meddelas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige endast om synnerliga skäl talade för detta. Detta hade visat sig få oönskade konsekvenser och bestämmelsen hade därför ändrats på så sätt att beslut om omedelbar verkställighet i stället fick meddelas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet om synnerliga skäl talade för detta. I förarbetena till nu gällande bestämmelse anfördes emellertid att det inte fanns något skäl till att tremånaderstiden i något fall skulle räknas från utlänningens ankomst till Sverige, särskilt som ankomstdagen många gånger kunde vara svår att fastställa. Det ansågs i stället att den nya utlänningslagen borde innehålla ett generellt stadgande om att avvisning måste beslutas inom tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till Sverige (prop. 2004/05:170 s. 236).
I den äldre utlänningslagen användes vidare termen avvisning när det beslutades om avlägsnande på formella grunder, oberoende av hur lång tid utlänningen hade vistats i landet. Det berodde på att det tidigare inte hade ansetts ändamålsenligt att för åtgärder som beslutats på samma grund använda olika benämningar enbart beroende på om beslutet hade fattats före eller efter en viss tidpunkt (prop. s. 237). Under arbetet med den nya lagen anfördes emellertid att det rent språkligt är märkligt att tala om avvisning av en utlänning som kan ha vistats i landet i flera år och att det också strider mot det språkbruk som används internationellt. Enligt vad som sägs i propositionen är avvisning regelmässigt en term som används för att beteckna att en person vägras inresa i landet eller som sänds tillbaka kort tid därefter. Med hänsyn till detta och till
internationell praxis menade man att man borde återgå till tidigare förhållanden så att uttrycket ”avvisning” skulle komma att användas för att beteckna avlägsnandebeslut som fattas i samband med en utlännings försök till inresa i Sverige eller inom en kortare tid därefter.
När det så gällde frågan om beslutsbefogenheter tog man i propositionen upp det förhållandet att polismyndigheten enligt den äldre utlänningslagen ensam hade rätt att besluta om avvisning i andra fall än de som avsågs i 4 kap. 4 § första stycket äldre utlänningslagen (nuvarande 8 kap. 4 § första stycket). Detta hade varit en naturlig och praktisk ordning eftersom frågan om avvisning ofta aktualiserades direkt vid gränskontrollen, men också i andra situationer då polisen var den myndighet som utlänningen först kom i kontakt med. Förhållandena hade emellertid ändrats och för en utlänning som inte hade blivit föremål för inresekontroll skulle fortsättningsvis Migrationsverket som regel bli den första myndighet som utlänningen skulle komma i kontakt med. Migrationsverket borde enligt förarbetena därför ges befogenhet att besluta om avvisning även av en utlänning som inte åberopar någon form av skyddsskäl (prop. s. 234).
13.2. Överväganden
Bedömning: Den nya innebörden av begreppet avvisning har
påverkat reglerna om transportörsansvar i 19 kap. utlänningslagen. Dessa bestämmelser bör därför ses över.
I den äldre utlänningslagen var möjligheten att besluta om avvisning på formella grunder inte inskränkt i tiden över huvud taget. Numera måste ett sådant beslut fattas i första instans inom tre månader från första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige. I det här avseendet har alltså utrymmet för avvisningsbeslut minskat. När det gäller möjligheten att avvisa på materiella grunder har utrymmet i stället utökats. Sådana beslut kunde förut bara fattas inom tre månader från utlänningens ankomst till Sverige, men får nu fattas inom tre månader från första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige.
Beslut om avvisning blir nu, liksom tidigare, omedelbart verkställbara om de inte har anknytning till en asylansökan eller
gäller sådana särskilda EG-rättsliga förhållanden eller nordiska förhållanden som sägs i 8 kap. 4 § första stycket 3 utlänningslagen. Liksom förut får Migrationsverket i övriga fall fatta beslut om omedelbar verkställighet, under förutsättning att det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund. Enligt den äldre utlänningslagen fick beslut om omedelbar verkställighet meddelas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet bara om synnerliga skäl talade för det. Den nya utlänningslagens bestämmelser medför att beslut om omedelbar verkställighet över huvud taget inte kan fattas senare än tre månader efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till Sverige (8 kap.5 och 6 §§utlänningslagen). Detta är en avsedd effekt av lagändringen. Det var tidigare ytterst ovanligt att beslut om avvisning med omedelbar verkställighet fattades senare än tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd (prop. s. 236). Regeringen ansåg därför att det saknades skäl att behålla möjligheten för Migrationsverket att på grund av synnerliga skäl förordna om omedelbar verkställighet senare än tre månader efter den första ansökan.
Det förhållandet att innebörden av begreppet avvisning har ändrats har fått betydelse inte bara för Migrationsverkets möjlighet att enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen förordna om omedelbar verkställighet, utan också för tillämpningen av ett antal andra bestämmelser i utlänningslagen. Som exempel kan nämnas bestämmelsen i 16 kap. 7 § utlänningslagen om återförvisning av beslut enligt 8 kap. 6 § samma lag om avvisning med omedelbar verkställighet. På motsvarande sätt får den ändrade innebörden följder för tillämpningen av reglerna om när avvisning och utvisning får verkställas (12 kap. 15 § utlänningslagen) och när barn får tas i förvar eller ställas under uppsikt med anledning av beslut om avvisning (10 kap.2 och 7 §§utlänningslagen). Dessa följdändringar synes vara avsedda och föranleder enligt min bedömning inte några korrigeringar.
I 19 kap. utlänningslagen finns särskilda regler om kostnadsansvar, vilka också har påverkats av ändringen av avvisningsbegreppet. Bestämmelsen i 19 kap. 2 § reglerar en transportörs ersättningsskyldighet om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen avvisas därför att utlänningen
saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för hemresan. I sådana fall är transportören, om inte vissa undantag föreligger, skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige, resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med och kostnaden för utlänningens uppehälle här innan avvisningen kan verkställas, om dröjsmålet av verkställigheten beror på transportören. Den här bestämmelsen blir i princip tillämplig i färre fall enligt den nya ordningen, eftersom möjligheten att avvisa någon på en sådan formell grund som nu avses är begränsad till tre månader efter det att första ansökan om uppehållstillstånd gjordes efter ankomsten till Sverige. Detsamma gäller regeln i 19 kap. 3 § utlänningslagen enligt vilken en transportör är skyldig att ersätta motsvarande kostnader för en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg och som lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i Sverige och avvisas. I anslutning till dessa regler finns även bestämmelser om att en transportör som inte fullgör sin skyldighet enligt 9 kap. 3 § utlänningslagen att kontrollera att en utlänning innehar pass eller aktuella tillstånd, ska betala en särskild avgift om utlänningen avvisas för att han eller hon saknar pass eller tillstånd (19 kap. 5 § utlänningslagen).
Bestämmelser om transportörsansvaret har funnits sedan lång tid tillbaka, men har också ändrats med anledning av Sveriges EGrättsliga åtaganden. Det är möjligt att den nya innebörden av begreppet avvisning har lett till att reglerna om transportörsansvaret inte längre motsvarar vad som har varit avsikten med dem. Bestämmelserna bör därför ses över. En sådan översyn, som även måste omfatta EG-rättsliga hänsynstaganden, kan av tidsskäl inte genomföras inom ramen för mitt uppdrag. Översynen bör i stället komma till stånd i annat sammanhang.
I 16 kap. 5 § utlänningslagen finns bestämmelser om när muntlig förhandling ska hållas i migrationsdomstol. Enligt huvudregeln ska förhandling hållas om utlänningen begär det och förhandling inte är obehövligt och inte heller särskilda skäl talar emot. I fjärde stycket finns en specialbestämmelse enligt vilken muntlig förhandling ska hållas i migrationsdomstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å
andra sidan om fri rörlighet för personer. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits ska muntlig förhandling enligt samma bestämmelse hållas i migrationsdomstol, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalen och som ansökt om uppehållstillstånd. I dessa fall behöver dock muntlig förhandling inte hållas, om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.
Migrationsöverdomstolen har i rättsfallet MIG 2008:9 uttalat sig om specialbestämmelsen i fjärde stycket av 16 kap. 5 § utlänningslagen och bl.a. anfört att innebörden av lagrummet har förändrats genom att utvisningsbegreppet har fått en annan betydelse i den nya utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen fann i rättsfallet att migrationsdomstolen i det aktuella målet inte hade haft rätt att avstå från muntlig förhandling, trots att migrationsdomstolen hade upphävt det överklagade beslutet om utvisning. Avgörandet har kommenterats närmare i avsnitt 3.5.2. Som framgår där menar jag att bestämmelsen från början närmast var avsedd att kompensera för det förhållandet att Sverige tidigare inte tillhandahöll domstolsprövning vid överklagande av utlänningsärenden. Sedan numera domstolsprövning har införts är det min uppfattning att den särskilda regeln om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen inte längre behövs. Jag har därför föreslagit att den upphävs.
Slutligen kan det ifrågasättas om det verkligen behövs två olika begrepp för samma rättsverkan, nämligen avlägsnande, när syftet med detta huvudsakligen är att reglera förutsättningarna för omedelbar verkställighet av beslut. Detta är emellertid inte en fråga som ingår i mitt uppdrag att utreda.
14. Övergripande krav på den nya utlänningslagen
14.1. Skillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd
Utgångspunkten för den nya utlänningslagen var att den skulle anpassas till den nya instans- och processordningen. Bland de övergripande krav som ställdes på lagen var bl.a. att den skulle bli mer tydlig och överskådlig och att skyddsbestämmelserna skulle stå i fokus. De olika grunderna för uppehållstillstånd skiljdes åt tydligare och i princip samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd fördes samman. Skyddsbestämmelserna utformades vidare så att de numera avser också den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp, vilket enligt den tidigare ordningen endast kunde leda till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd finns inte alls kvar i den nya utlänningslagen. Om inte någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd är tillämplig kan i stället uppehållstillstånd undantagsvis meddelas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen, om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter.
I det här avsnittet klarläggs i vilken utsträckning den åsyftade tydligare åtskillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd har uppnåtts, bl.a. genom de vidare bestämmelserna om skyddsbehövande i övrigt.
14.1.1. Gällande rätt
I utlänningslagen finns flera olika grunder för uppehållstillstånd. I 4 kap. utlänningslagen har tagits in de regler som gäller om flyktingar och skyddsbehövande i övrigt. I 5 kap. samma lag finns
regler om uppehållstillstånd, både på grund av skydd och andra skäl, såsom exempelvis synnerligen ömmande omständigheter. I 5 kap. utlänningslagen finns också regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning.
Med flykting avses enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen utsatts för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, och inte kan, eller på grund av fruktan inte vill, återvända dit.
Bestämmelsen motsvarar i huvudsak regeln i den äldre utlänningslagen. Risk för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning gav dock tidigare skydd enligt bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt. Numera ger det i stället flyktingstatus.
I 4 kap. 2 § utlänningslagen finns regler om skyddsbehövande i övrigt. Med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i andra fall än som avses i 4 kap. 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon
1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,
2. behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller
3. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof.
Motsvarande gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.
Bestämmelsen motsvarar i princip 3 kap. 3 § i den äldre utlänningslagen, men med en utvidgning av bestämmelsen i första stycket 2 om väpnad konflikt. Den nya lydelsen innebär att det inte bara är en yttre eller inre väpnad konflikt som kan föranleda skydd,
utan även det förhållandet att utlänningen på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp.
Med uttrycket ”svåra motsättningar” avses enligt regeringen (prop. 2004/05:170 s. 274) bl.a. politisk instabilitet i hemlandet där maktförhållandena är sådana att rättssystemet inte opartiskt värnar befolkningens grundläggande mänskliga rättigheter. Det ska enligt förarbetena exempelvis kunna röra sig om en konflikt mellan olika befolkningsgrupper, mellan en befolkningsgrupp i en del av landet och statsmakten eller mellan å ena sidan staten eller en befolkningsgrupp i landet och å andra sidan en annan stat, som dock inte nått en sådan nivå att en väpnad konflikt kan anses föreligga. Det ska också finnas ett orsakssamband mellan de övergrepp som utlänningen riskerar att utsättas för och de svåra motsättningar som finns i hemlandet.
Uttrycket ”välgrundad fruktan” ska enligt förarbetena tolkas på samma sätt som i flyktingbestämmelsen (4 kap. 1 § utlänningslagen) och tortyrbestämmelsen (4 kap. 2 § första stycket 1 samma lag) och möjligheten till inre flykt ska beaktas.
För uppehållstillstånd krävs enligt bestämmelsen också att utlänningen riskerar ”allvarliga övergrepp”. Uttrycket är avsett att markera att övergreppen ska vara av svår beskaffenhet. De övergrepp som avses är t.ex. repressalier, rättsövergrepp och trakasserier. Det kan enligt regeringen röra sig om såväl godtyckliga som systematiska övergrepp, som det till följd av maktförhållandena i landet inte finns möjlighet för den enskilde att skydda sig mot eller få rättelse för. Övergreppen behöver inte nödvändigtvis härröra från en myndighet utan kan lika väl ha begåtts av någon enskild aktör eller en annan stat. De kan ha formen av oproportionerligt straff, godtyckligt frihetsberövande, misshandel, sexuella övergrepp, yrkesförbud, social utstötning eller andra trakasserier när de är av stor svårighetsgrad men inte utgör tillräcklig grund för att medge skydd enligt flyktingparagrafen eller tortyrbestämmelsen i 4 kap. 2 § första stycket 1.
Den som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt har enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen i princip rätt till uppehållstillstånd om inte något av de i bestämmelsen angivna undantagen föreligger. En utlänning kan också ha rätt till uppehållstillstånd på annan grund, som t.ex. anknytning (5 kap. 3 § utlänningslagen), Sveriges internationella åtaganden (5 kap. 4 §), arbete eller försörjning på annat sätt (5 kap. 5 §) eller synnerligen ömmande omständigheter (5 kap.
6 §). Den sistnämnda bestämmelsen ska tillämpas först om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund och innebär att tillstånd får beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid den bedömningen ska särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet. Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.
Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter saknar direkt motsvarighet i den äldre utlänningslagen, men är en vidareutveckling av den bestämmelse om humanitära skäl som förut fanns i 2 kap. 4 § första stycket 5. Eftersom bestämmelsen endast gäller om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, blir den tillämplig först efter det att alla relevanta huvudgrunder har prövats. Det snäva tillämpningsområdet markeras genom uttrycket synnerligen ömmande omständigheter. Uttrycket ”stanna i Sverige” är avsett att visa att det ska röra sig om personer som redan befinner sig i landet. En närmare redogörelse för bestämmelsen och dess tillämpning finns i avsnitt 12.
14.1.2. Bakgrund till ändringarna
I den äldre utlänningslagen (1989:529) fanns liksom i den nuvarande olika grunder för uppehållstillstånd. För det första fanns det regler om två former av skydd, flyktingskap och ställning som skyddsbehövande i övrigt. Därutöver kunde uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning till Sverige och på grund av humanitära skäl. I förarbetena till den nu gällande utlänningslagen konstaterade regeringen att det saknades en klar skiljelinje mellan de olika tillståndsgrunderna i praxis. Skyddsrelaterade skäl prövades således till viss del inom ramen för bestämmelsen om humanitära skäl. Regeringen menade emellertid att uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov inte borde förväxlas med uppehållstillstånd som ges på annan grund. Principiellt borde i stället skyddsgrunder och andra grunder, däribland de dåvarande humanitära skälen, hållas åtskilda (prop. 2004/05:170 s. 176–178).
Regeringen framhöll att man redan i ett tidigare lagstiftningsärende hade avsett att skapa en tydlig uppdelning mellan olika tillståndsgrunder genom att föreslå att möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl skulle utgå. Enligt förarbetena till de ändringar i utlänningslagen som då gjordes skulle personer med politisk-humanitära skäl prövas som skyddsbehövande i övrigt (prop. 1996/97:25 s. 94 ff.). Vid riksdagsbehandlingen underströk dock socialförsäkringsutskottet att det inte var uteslutet att det även i fortsättningen kunde förekomma fall där uppehållstillstånd på humanitära grunder skulle kunna beviljas den som hade politisk-humanitära skäl (bet. 1996/97:SfU s. 54). Enligt regeringen (prop. 2004/05:170 s. 177) kunde det antas att den oprecisa lydelsen av bestämmelsen om humanitära skäl i förening med socialförsäkringsutskottets uttalande, hade bidragit till att bestämmelsen om humanitära skäl i alltför hög grad använts för skyddsrelaterade situationer.
Sammanfattningsvis ansåg regeringen att skiljelinjerna mellan de olika tillståndsgrunderna borde framgå tydligt av lagen. Frågan om vilken av tillståndsgrunderna som tillämpas i ett enskilt fall har, som regeringen påpekade, stor betydelse för den enskilde bl.a. med hänsyn till att principen om tvivelsmålets fördel bara tillämpas i flyktingrättsliga sammanhang. Den otydlighet som rådde om gränsdragningen mellan skyddsbestämmelserna och de humanitära skälen kunde enligt regeringen åtgärdas genom en komplettering av regeln om väpnad konflikt, vilken sällan hade använts. Enligt regeringens uppfattning var regeln för snävt utformad eftersom även andra svåra motsättningar än väpnad konflikt kunde leda till uppehållstillstånd, fast då med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl. Den nya bestämmelse som togs in i 4 kap. 2 § utlänningslagen, utformades därför så att den nu omfattar, inte bara väpnad konflikt, utan även välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet. På detta sätt avsåg regeringen att täcka in de situationer som enligt praxis gav uppehållstillstånd av politisk - humanitära skäl och andra skyddsrelaterade omständigheter som dittills hade bifallits av humanitära skäl.
Bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter saknar direkt motsvarighet i den äldre utlänningslagen, men är som tidigare anförts en vidareutveckling av den bestämmelse om humanitära skäl som förut fanns i 2 kap. 4 § första stycket 5. Anledningen till
att beteckningen humanitära skäl inte längre används som begrepp är att detta ansågs alltför oprecist och i princip skulle medföra en närmast diskretionär prövning (prop. 2004/05:170 s. 185). I stället infördes begreppet synnerligen ömmande omständigheter, vilket enligt regeringen bättre svarar mot karaktären av undantagsbestämmelse. Regeringen var vid reformen angelägen om att fokus inte skulle flyttas från bestämmelserna om skyddsbehov till de humanitära skälen. Till viss del var den risken redan undanröjd genom utvidgningen av skyddsbestämmelsen om väpnad konflikt, men det krävdes enligt regeringen också att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter utformades så att det av lagtexten framgår att uppehållstillstånd på denna grund får ges endast om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund. Åberopat behov av skydd är alltså inte en sådan synnerligen ömmande omständighet som kan ge grund för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen (prop. s. 186). Uppehållstillstånd får i stället beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Därutöver anges i paragrafen vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter, vilket avser att tillgodose det tidigare påtalade behovet av precisering.
Av särskilt intresse i det här sammanhanget är vad regeringen anförde i förarbetena till bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om gränsdragningen mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter (prop. s. 192). Enligt regeringen går det inte att generellt särskilja de situationer i gränsområdet mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter som är att hänföra till den ena eller andra grunden. I det enskilda fallet kan enligt regeringen de båda grunderna för uppehållstillstånd reellt hänga samman. Som exempel nämns att förföljelse eller trakasserier kan leda till fysiska skador eller traumatisering, oavsett om detta är att beteckna som ett sjukdomstillstånd, ett funktionshinder eller ett personligt lidande, vilket vid en sammanvägning kan utgöra grund för uppehållstillstånd. Detta kan dock enligt regeringen enbart komma ifråga vid sådana fall av svårt traumatiserande upplevelser eller social utstötning som antingen inte är av tillräcklig tyngd för att asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt ska kunna beviljas, eller som faller utanför tillämpningsområdet för flyktingbestämmelsen eller för bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt.
14.1.3. Praxis
Migrationsöverdomstolen har i två mål, refererade som MIG 2007:33, uttalat sig i frågan om hur skyddsgrunder ska bedömas i förhållande till andra grunder för uppehållstillstånd. Sammanfattningsvis har domstolen sagt att skyddsgrunder ska hållas åtskilda från övriga grunder vid en bedömning av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd. När en utlänning har bedömts ha skyddsskäl mot en särskild del av hemlandet ska bedömningen av om det finns ett internt flyktalternativ ske inom ramen för bestämmelserna om skyddsbehov. Bedöms det inte möjligt, relevant och rimligt att tillämpa ett internt flyktalternativ ska utlänningen beviljas uppehållstillstånd såsom flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen och inte med stöd av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § utlänningslagen.
I. (UM837-06)
Målet gällde A som hade ansökt om uppehålls- och arbetstillstånd, resedokument och flyktingförklaring. Han hade anfört att han var yezid och kurd, att han aldrig hade varit politiskt aktiv och inte heller haft problem med hemlandets myndigheter. Han hade emellertid gift sig med en kusin trots att hennes far hade förbjudit det. Hon blev därefter mördad av sin bror med anledning av att hon hade trotsat familjen. A flydde till Sverige eftersom han fruktade för sitt liv. Han har inte vänt sig till hemlandets myndigheter eftersom han menade att de inte skulle hjälpa honom.
Migrationsverket avslog A:s ansökan och avvisade honom. Verket ansåg att A inte hade åberopat någon omständighet som gjorde att han kunde anses som flykting. Han hade enligt verket inte heller gjort sannolikt att han hyste en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller kroppsstraff, utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. A kunde därför inte anses som skyddsbehövande i övrigt. Migrationsverket framhöll slutligen att det inte hade åberopats omständigheter som kunde föranleda ett uppehållstillstånd av medicinska humanitära skäl. Beslutet fattades före den nya utlänningslagens ikraftträdande.
A överklagade beslutet till migrationsdomstolen som först konstaterade att A enligt sina egna uppgifter hade lämnat Irak som en följd av en privat konflikt som inte hade med hans tillhörighet till någon samhällsgrupp att göra. A kunde enligt domstolen därför inte anses som flykting. Domstolen ansåg vidare att säkerhetsläget i Irak visserligen var mycket allvarligt, men att det inte förelåg någon sådan väpnad konflikt som generellt föranleder uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. Inte heller hade A gjort sannolikt att han kände välgrundad fruktan för att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ansökan om uppehållstillstånd kunde därför inte heller bifallas på grund av att han var skyddsbehövande i övrigt.
Migrationsdomstolen övergick därefter till att bedöma om A kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. A:s bristande hälsa var i det här avseendet inte tillräckligt som skäl. Migrationsdomstolen ansåg emellertid att A vid ett återvändande till Irak riskerade att familjen till den dödade flickan skulle söka upp honom och döda honom eller bestraffa honom på något annat sätt som inte skulle stå i rimlig proportion till det han anklagades för. Hans uppgift om att även hans egen familj skulle komma att ta avstånd från honom för att undgå repressalier från flickans familj kunde enligt domstolen inte lämnas utan avseende. A hade därför inte någon realistisk möjlighet att flytta till någon annan del av norra Irak. Sammantaget ansåg migrationsdomstolen att sådana synnerligen ömmande omständigheter förelåg att A skulle tillåtas att stanna i Sverige.
Migrationsverket överklagade domen till Migrationsöverdomstolen som när det gällde gränsdragningen mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter framhöll att regeringen i förarbetena mycket klart hade uttalat att skyddsgrunder och övriga grunder ska hållas åtskilda vid en bedömning av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd. Bedömningen av om A riskerade att dödas av flickans familj skulle därför göras inom ramen för skyddsbehovsprövningen och inte, såsom migrationsdomstolen hade gjort, inom ramen för prövningen av om det förelåg synnerligen ömmande omständigheter.
Migrationsöverdomstolen prövade därefter om A hade ett skyddsbehov och fann att så inte var fallet. Därefter övergick domstolen till prövning av frågan om synnerligen ömmande omständigheter kunde anses föreligga. Domstolen fann att A inte hade åberopat några sådana hälsoskäl som avses i 5 kap. 6 §
utlänningslagen. Vidare hade han bara vistats en relativt kort tid i Sverige. Omständigheterna i målet var enligt Migrationsöverdomstolen därför inte av sådan undantagskaraktär att uppehållstillstånd kunde beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen.
II. (UM887-06)
En serbisk familj från Kosovo ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd, resedokument och flyktingförklaring De anförde bl.a. att flera av familjemedlemmarna hade blivit hotade av en annan folkgrupp och att dessa också hade misshandlat fadern. Fadern angav också att han riskerade fängelsestraff på upp till 20 år för desertering.
Migrationsverket avslog ansökningarna och beslutade att familjen skulle avvisas till statsförbundet Serbien och Montenegro (utom Kosovo). Som skäl för beslutet anförde Migrationsverket att det visserligen inte kunde begäras att familjen återvände till Kosovo med anledning av risken för förföljelse där. Eftersom en lag om amnesti hade antagits i statsförbundet Serbien och Montenegro var det inte sannolikt att fadern i familjen skulle komma att straffas för ordervägran. Även i övrigt ansåg Migrationsverket att familjen kunde ta sin tillflykt till övriga delar av Serbien och Montenegro än Kosovo. De var enligt verket därför inte att betrakta som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Inte heller förelåg humanitära skäl att bevilja dem uppehållstillstånd. Beslutet fattades före den nya utlänningslagens ikraftträdande.
Familjen överklagade beslutet till migrationsdomstolen som inledningsvis anförde att det inte kunde begäras att familjen återvände till Kosovo. Domstolen gick därefter in på frågan om familjen kunde ta sin tillflykt till någon del av Serbien och fann sammantaget att familjen inte kunde betraktas som vare sig flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Därmed var det enligt domstolen emellertid inte givet att familjen saknade skyddsskäl i en vidare bemärkelse än den som avses i 4 kap. utlänningslagen.
Domstolen anförde med hänvisning till en rapport från UNHCR att familjens situation i övriga Serbien skulle bli odräglig under överskådlig tid. Denna omständighet gav enligt domstolen inte i sig rätt till uppehållstillstånd men utgjorde ändå en betydelsefull faktor vid en samlad bedömning av om det förelåg synnerligen ömmande omständigheter för uppehållstillstånd.
Domstolen framhöll här, med hänvisning till förarbetena, att samma omständigheter kan beaktas både vid en bedömning av skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheter och att båda grunderna för uppehållstillstånd reellt kan hänga samman. Vid en sammanvägning av familjens upplevelser i Kosovo, deras avsaknad av släktband till personer i övriga Serbien, den mycket svåra situationen i övriga Serbien för internflyktingar samt barnens korta men intensiva anpassning till Sverige ansåg migrationsdomstolen att det fick anses föreligga sådana synnerligen ömmande omständigheter att de skulle tillåtas stanna i Sverige.
Migrationsverket överklagade till Migrationsöverdomstolen som beträffande gränsdragningen mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter framhöll att skyddsgrunder och övriga grunder ska hållas åtskilda vid en bedömning av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen anförde vidare följande.
Frågan om det finns ett internflyktsalternativ aktualiseras först när en utlänning bedöms ha skyddsskäl mot någon del av sitt hemland. Den asylprövande myndigheten har då att pröva om det är rimligt att utlänningen bosätter sig i någon annan del av hemlandet (jfr Reg. 99-04 och 18-93). En sådan bedömning skall göras inom ramen för skyddsbehovsprövningen och inte, såsom migrationsdomstolen gjort, inom ramen för prövningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Bedöms internflykt inte vara möjlig är utlänningen att betrakta som antingen flykting eller skyddsbehövande i övrigt och skall beviljas uppehållstillstånd på sådan grund. Bedömer prövningsinstansen att det är rimligt att tillämpa internflykt krävs att omständigheterna är sådana att utlänningens sammanvägda situation framstår som synnerligen ömmande för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen (jfr prop. 2004/05:170 s. 192 och MIG 2007:15).
Migrationsöverdomstolen prövade därefter frågan om uppehållstillstånd i dess helhet enligt den ordning som följer av 5 kap. utlänningslagen, dvs. domstolen prövade först om familjen skulle beviljas uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Domstolen fann att det var fullt möjligt, relevant och rimligt för asylsökande serber som fått avslag på sina ansökningar om asyl att återvända till hemlandet och att familjen bl.a. därför inte kunde beviljas uppehållstillstånd såsom flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. När det gällde frågan om synnerligen ömmande omständigheter kunde anses föreligga konstaterade Migrationsöverdomstolen att några hälsoskäl inte hade anförts. Att
ett av barnen hade problem i skolan och att familjen hade vistats i Sverige i drygt två år var inte tillräckligt för att omständigheterna i målet skulle anses vara av sådan undantagskaraktär att uppehållstillstånd kunde beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen biföll därför överklagandet och utvisade familjen.
14.1.4. Synpunkter från domare m.fl.
Företrädare för domstolarna och för Migrationsverkets förvaltningsprocessenheter, offentliga biträden i Stockholm och Göteborg samt utredningens referensgrupp har samstämmigt uppgett att åtskillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd har blivit tydligare med den nya lagstiftningen. Den nya regleringen har medfört att det har blivit bättre ordning i processen och att asylskäl prövas för sig och icke-skyddsanknutna skäl för sig.
Företrädare för domstolarna och förvaltningsprocessenheterna har vidare sagt att Migrationsöverdomstolens avgörande har lett till att bestämmelserna tillämpas i linje med vad som framgår av förarbetena. Migrationsöverdomstolen har framhållit att både migrationsdomstolarna och Migrationsverket i domar och beslut gör skillnad mellan skyddsgrunder och andra grunder för uppehållstillstånd.
De offentliga biträdena har sagt att de numera gör skillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd på ett tydligare sätt än förut. Migrationsdomstolarnas processledning leder till att biträdena måste vara mer noggranna med att ange vilka omständigheter som åberopas till stöd för vad. Enligt ombuden har både Migrationsverket och domstolarna anpassat sin tillämpning av reglerna så att skillnaden mellan de olika grunderna upprätthålls.
Referensgruppen har betonat vikten av att Migrationsverket och domstolarna även skiljer mellan de olika skyddsgrunderna, dvs. mellan asylskäl och skyddsbehövande i övrigt. Enligt referensgruppens erfarenhet åberopas bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt allt för ofta och det kan bland dem som har bedömts vara skyddsbehövande i övrigt finnas de som i stället borde ha fått asyl. Frågan om en utlänning beviljas asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt kan få långtgående konsekvenser i flera olika hänseenden och har också betydelse i förhållande till Sveriges internationella åtaganden. Referensgruppen har därför framhållit
betydelsen av tillförlitliga asylrättsliga bedömningar och ett tydligt angivande av på vilken grund en skyddsbehövande utlänning beviljas tillstånd att stanna i landet.
14.1.5. Överväganden
Bedömning: Den eftersträvade klarare åtskillnaden mellan olika
grunder för uppehållstillstånd har uppnåtts. Vid prövningen i Migrationsverket och vid domstolarna skiljer man tydligt på skyddsgrunder och andra grunder för uppehållstillstånd. Skyddsgrunderna prövas alltid först, innan övriga grunder kan komma ifråga.
En viktig tanke bakom den nya utlänningslagen var att man på ett klarare sätt skulle göra skillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd. Skyddsgrunderna skulle få en mer framträdande plats och de skulle på ett tydligt sätt skiljas från andra grunder för uppehållstillstånd. För att åstadkomma detta utvidgade man bestämmelsen i nuvarande 4 kap. 2 § utlänningslagen på så sätt att även de som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp ska bedömas som skyddsbehövande i övrigt. Dessa personer fick förr uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl.
För en bedömning av hur reformen har fallit ut skulle Migrationsverkets statistik kunna vara av betydelse. Den tidigare bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl har i nu gällande utlänningslag ersatts dels av bestämmelsen i 5 kap. 6 § om synnerligen ömmande omständigheter, dels av ett tillägg till regeln i 4 kap. 2 § om skyddsbehövande i övrigt. Rent teoretiskt borde antalet uppehållstillstånd enligt 4 kap. 2 § ha ökat i förhållande till den tidigare ordningen, medan antalet uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § borde vara mindre än enligt den gamla bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. Det har emellertid inte gått att få fram någon säker statistik i det här avseendet, bl.a. då det finns en hel rad omvärldsfaktorer som gör att siffrorna under de senaste åren inte är jämförbara. Situationen i utlänningarnas hemländer har förändrats under åren och kan därför i sig ha gjort att en jämförelse är omöjlig. Den tidigare gällande tillfälliga lagen har också gett olika effekter som påverkar
statistiken. Statistiken ger därför inte någon tillförlitlig vägledning när det gäller bedömning av utfallet av reformen.
Domare, processförare och offentliga biträden är emellertid eniga om att den ändring som sålunda gjorts har lett till mer ordning och reda i asylprocessen och till en tydligare åtskillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd. Deltagarna i referensgruppen har instämt i den bedömningen. Migrationsöverdomstolen har bekräftat den nya ordningen och i framför allt ett refererat avgörande visat hur de nya reglerna ska tillämpas. Domstolen har där slagit fast att skyddsgrunder alltid ska prövas först, innan övriga grunder för uppehållstillstånd kan komma ifråga. För alla inblandade i asylprocessen är det därför numera nödvändigt att göra klart inte bara vad som yrkas, utan också vad talan grundas på och vilka omständigheter som åberopas till stöd för vad. Det innebär att de offentliga biträdena redan i grundärendet måste reda ut vad sökanden grundar sitt yrkande på. Migrationsverkets beslutsfattare måste också disponera besluten så att det tydligt framgår hur verket ställer sig till de olika grunder som sökanden har gjort gällande och på vilken grund sökanden får eller inte får uppehållstillstånd. Vid processen i domstol är det på motsvarande sätt viktigt att processförare och biträden gör klart för sig vilka grunder som är aktuella. För domstolarnas del kan kravet på åtskillnad mellan olika tillståndsgrunder återspeglas både i processledning och senare i domen. Sammantaget synes alltså reformen ha fyllt sitt syfte.
I propositionen uttalade man som skäl för en ändring att man ville komma ifrån den tidigare ordningen där gränsen mellan skyddsgrunder och andra grunder för uppehållstillstånd inte var helt klar. Regeringen konstaterade att det fanns flera omständigheter som kunde ha bidragit till att skyddsskäl i allt större utsträckning hade kommit att leda till uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om humanitära skäl. I ett tidigare lagstiftningsärende hade man visserligen försökt skapa en tydlig uppdelning mellan olika tillståndsgrunder. Vid riksdagsbehandlingen hade dock socialförsäkringsutskottet framhållit att det ändå inte var uteslutet att det även i fortsättningen kunde förekomma fall där uppehållstillstånd på humanitära grunder skulle kunna beviljas den som hade politisk-humanitära skäl (bet. 1996/97:SfU s. 54). Den oprecisa lydelsen av bestämmelsen om humanitära skäl ansågs av regeringen i det nu aktuella lagstiftningsärendet, i förening med socialförsäkringsutskottets
uttalande, ha bidragit till att bestämmelsen om humanitära skäl i alltför hög grad hade använts för skyddsrelaterade situationer. När nu paragrafen för skyddsbehövande omformulerades och de politisk-humanitära skälen överfördes dit från bestämmelsen om humanitära skäl skulle det innebära att det behov som socialförsäkringsutskottet år 1996 framhöll av att undantagsvis kunna behandla dessa skäl inom ramen för humanitära skäl bortföll.
I förarbetena till den nya bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter, som ersatte den äldre regeln om humanitära skäl, uttalade regeringen emellertid att det inte går att ”generellt uttömmande särskilja vilka situationer i gränsområdet mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter som är att hänföra till den ena eller andra grunden” samt att de båda grunderna för uppehållstillstånd också reellt kan hänga samman i det enskilda fallet (prop. 2004/05:170 s. 192). Som exempel nämndes att förföljelse eller trakasserier kan leda till fysiska skador eller traumatisering vilket vid en sammanvägning kan utgöra grund för uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Regeringen menade dock att detta bara kunde komma ifråga vid sådana fall av svårt traumatiserande upplevelser eller social utstötning som antingen inte är av tillräcklig tyngd för att asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt ska kunna beviljas, eller som faller utanför tillämpningsområdet för flyktingbestämmelsen eller för bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt.
Uttalandet tyder närmast på att avsikten alltjämt är att sådana omständigheter som normalt föranleder ett behov av skydd, nämligen förföljelser och trakasserier, i vissa fall kan föranleda uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter om de inte i sig är tillräckliga för att bestämmelserna i 4 kap.1–2 §§utlänningslagen ska kunna tillämpas. Denna tolkning får också stöd av rättsfallet MIG 2007:33 II där Migrationsöverdomstolen hänvisade till det tidigare redovisade förarbetsuttalandet. Visserligen ansåg Migrationsöverdomstolen i rättsfallet att frågan om internflyktsalternativ ska aktualiseras först när en utlänning bedöms ha skyddsskäl mot sitt hemland, men om internflykt bedöms som ett rimligt alternativ kan uppehållstillstånd ändå beviljas om omständigheterna är sådana att utlänningens sammanvägda situation framstår som synnerligen ömmande. Vid den samlade bedömningen kan enligt propositionsuttalandet även beaktas hälsoeffekterna av sådan förföljelse som bedömts under
skyddsreglerna. En fullständig åtskillnad mellan olika tillståndsgrunder har således inte uppnåtts genom den nya lagstiftningen och synes inte ens ha varit avsedd. Enligt min bedömning är det inte heller möjligt att dra en alltför skarp gräns mellan olika grunder för uppehållstillstånd, i synnerhet som en sammanvägning av olika omständigheter måste kunna göras i det enskilda fallet.
Från referensgruppen har framhållits vikten av att beslutsfattare och domare gör en tydligt åtskillnad inte bara mellan skyddsskäl och andra skäl för uppehållstillstånd, utan också mellan de två olika formerna av skydd i 4 kap.1 och 2 §§utlänningslagen. Rätten till uppehållstillstånd som flykting (4 kap. 1 § utlänningslagen) är stark och har utformats för att motsvara Sveriges internationella åtaganden på området. Redan av hänsyn till dessa åtaganden är det angeläget att en noggrann bedömning görs av vilken av de två skyddsgrunderna som kan vara tillämplig i ett enskilt fall, så att den svenska tillämpningen av de internationella bestämmelserna inte kommer att avvika från tillämpningen i andra konventionsbundna länder (jfr prop. 2004/05:170 s. 172). Även för den utlänning som söker asyl är det naturligtvis av stor vikt om han eller hon beviljas skydd som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt. Flyktingförklaringen får konsekvenser även på andra rättsområden och har alltså stor betydelse i flera olika avseenden. Av Migrationsverkets årsredovisning för 2008 framgår att drygt 1 900 personer det året beviljades asyl och knappt 5 300 fick uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. Det var alltså en dryg fjärdedel av alla dem som år 2008 ansågs ha rätt till skydd i Sverige som också bedömdes vara flyktingar. Det går naturligtvis inte att utan en grundlig analys avgöra om det kan ha funnits fler som borde ha fått tillstånd enligt flyktingparagrafen, men jag vill ändå framhålla betydelsen av en noggrann bedömning av, inte bara om uppehållstillstånd ska beviljas på skyddsgrunder eller andra grunder, utan också vilken skyddsgrund som kan vara tillämplig i ett enskilt fall.
14.2. De materiella bestämmelsernas precisering
I detta avsnitt belyses frågan om de materiella bestämmelserna i utlänningslagen är tillräckligt preciserade för att lämpa sig för domstolsprövning och om det finns regler som på grund av oklarheter behöver förtydligas.
14.2.1. Lagrådets synpunkter på utformningen av bestämmelserna i utlänningslagen
Frågan om i vilken utsträckning de materiella reglerna i utlänningslagen lämpar sig för domstolsprövning togs under lagstiftningsarbetet upp av Lagrådet i samband med att förslaget till ny utlänningslag remitterades för synpunkter. Lagrådet hade i anledning av en lagrådsremiss år 2002 sagt att det från rättssäkerhetssynpunkt visserligen var en fördel om proceduren vid överprövning organiserades som ett tvåpartsförfarande med inslag av muntlig förhandling, men samtidigt anmärkt att godtagbara rättssäkerhetsgarantier kunde uppnås endast om de materiella reglerna i utlänningslagen var utformade så att rättstillämpningen kunde bli enhetlig och förutsebar. När förslaget till ny utlänningslag lades fram för lagrådet år 2005 återkom lagrådet till frågan om hur de materiella reglerna i utlänningslagen var utformade (prop. 2004/05:170 s. 482–486).
Lagrådet uppehöll sig bl.a. kring frågan om att domstolarna i princip ska tilldelas sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning, dvs. uppgifter hänförliga till rättskipning i egentlig mening. Med hänvisning till ett tidigare lagstiftningsärende framhöll Lagrådet också att det i princip endast är ärenden där prövningen huvudsakligen går ut på att tillämpa rättsregler som bör kunna överklagas till domstol. Som Lagrådet pekade på är emellertid lagstiftningen på många områden så utformad att den prövning som ska göras har inslag av såväl rättslig bedömning som lämplighetsavvägning eller annan sådan mera skönsmässig bedömning. Det fanns enligt Lagrådet viktiga inslag av rättslig bedömning även i en del typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet då prövade som högsta instans. På åtskilliga områden byggde lagstiftningen enligt Lagrådets mening på att regeringen – som ett led i utövande av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen – eller någon förvaltningsmyndighet med speciell kompetens skulle styra utvecklingen genom att pröva förvaltningsärenden som högsta eller enda instans. I dessa senare fall ansåg Lagrådet inte att man utan ingripande ändringar i systemet kunde överge den rådande ordningen. Överklagandeordningen inom utlänningsrätten fick enligt Lagrådets mening hänföras till den kategori där ingående överväganden hade legat bakom rådande ordning för styrning av praxisutvecklingen (prop. s. 484).
När det så gällde det framlagda förslaget till ny utlänningslag anförde Lagrådet att lagstiftningens centrala tillståndsregler bara till viss del var rättighetsbaserade. Det sistnämnda gällde främst bestämmelserna om flyktingar i Genèvekonventionens mening och skyddsbehövande i övrigt enligt särskild avgränsande definition (5 kap.1 § första stycket samt 2 och 4 §§). Klarheten i regleringen uttunnades enligt Lagrådets mening något genom kompletterande bestämmelser om när tillstånd ”får” vägras (5 kap. 1 § andra stycket). Lagrådet framhöll att det föreslagna tillståndssystemet i princip i övrigt var uppbyggt på fakultativa normer, vilka inte har samma karaktär och fasthet som direkt förpliktande regler. Beslutsorganen skulle enligt Lagrådets uppfattning således ges ett inte oväsentligt utrymme för lämplighetsbedömningar, varvid sådant som lagstiftningens allmänna migrationspolitiska grunder, skälighetshänsyn eller t.o.m. rent skönsmässiga överväganden skulle kunna bli bestämmande för avgörandena i de särskilda fallen. Lagrådet framhöll vidare att den fakultativa normeringen i utlänningslagen var utformad så att tillståndskriterier m.m. inte var uttömmande beskrivna, utan kompletterades med allmänt hållna kriterier eller undantag, formulerade med hjälp av uttryck såsom särskilda skäl, synnerliga skäl, synnerligen ömmande omständigheter och vägande skäl, allt i syfte att också fånga upp en större eller mindre restpost av svårförutsebara eller svårbestämda situationer (jfr 5 kap. 3, 5 och 6 §§ samt 6 kap 1–3 §§). Lagrådet påpekade att det i remissen inte diskuterades vad detta prövningsmässigt skulle betyda för de berörda domstolarna. Det tycktes enligt Lagrådet i stället vara förutsatt att domstolarna skulle göra en fullständig överprövning avseende allt sådant som enligt de fakultativt formade lagreglerna ligger inom förvaltningsmyndigheternas handlingsutrymme. Det som därmed aktualiserades var enligt Lagrådet i vad mån förvaltningsdomstolarna, med den oberoende ställning de ska ha i sin dömande verksamhet, skulle åläggas uppgifter som kan kräva ställningstaganden i frågor med inslag som är påtagligt politiskt präglade. Inte minst berörde detta Migrationsöverdomstolen som, i stället för Utlänningsnämnden och ytterst regeringen, skulle ges det fulla ansvaret för praxisutvecklingen på området. Lagrådets mening var att detta borde behandlas närmare (prop. s. 486).
14.2.2. Överväganden
Bedömning:Utlänningslagen ger ett förhållandevis stort
utrymme för lämplighetsbedömningar, men domstolarna har ändå lyckats med sin uppgift att tolka och tillämpa lagens bestämmelser. En ökad precisering av lagtexten skulle ytterligare främja en likartad bedömning av likartade fall och förbättra förutsebarheten i systemet. En översyn av utlänningslagen kan därför behövas, även med hänsyn till de oklarheter i lagen som har uppmärksammats.
Som Lagrådet konstaterade är utlänningslagens tillståndsregler till stor del fakultativa. Det innebär att domstolarna har fått ett förhållandevis stort utrymme för lämplighetsbedömningar i migrationsmålen. Utredningsarbetet har visat att det åtminstone i viss utsträckning finns skillnader i dömandet mellan de tre migrationsdomstolarna. Exempelvis har domstolarna under samma tidsperiod bedömt frågan om det råder inre väpnad konflikt i Somalia på olika sätt. Det har också gjorts gällande att de tre länsrätterna allmänt sett är olika benägna att ge uppehållstillstånd samt att det finns skillnader inom domstolarna och att vissa domare är mer benägna än andra att ge uppehållstillstånd. Om dessa påståenden är riktiga eller inte har jag inte möjlighet att avgöra, eftersom det för en korrekt bedömning skulle förutsätta en mycket omfattande genomgång av ett stort material från migrationsdomstolarna. Det kan dock konstateras att utgångspunkten för domstolarnas verksamhet är att lika fall ska bedömas lika. Trots det är det i alla typer av mål – inte bara på utlänningsrättens område – möjligt att domaren i målet inte gör samma bedömning som en annan domare skulle ha gjort. Det beror i sin tur på att det som regel finns åtminstone något utrymme för tolkningar och bedömningar vid tillämpning av rättsregler i domstol. Det är närmast ofrånkomligt att dessa bedömningar inte alltid utfaller på samma sätt, även om domarna i rättssäkerhetens intresse försöker sträva efter att lika fall ska bedömas på samma sätt. Detta gäller särskilt om bedömningarna måste grundas på bevisvärdering. Dessutom måste man, vid ett försök att jämföra utgången i olika mål, beakta det förhållandet att bedömningarna i migrationsmålen grundas på de specifika förhållanden som gäller
för sökanden i målet – förhållanden som i stort sett aldrig är exakt lika för två sökande.
För att lika fall i så stor utsträckning som möjligt ska bli bedömda på samma sätt är det av vikt att lagstiftningen är så utformad att utrymmet för skönsmässiga bedömningar inte är för stort. Som Lagrådet framhöll ger utlänningslagen i sin nuvarande utformning emellertid ett inte oväsentligt utrymme för lämplighetsbedömningar. Domstolarna kan därför, som Lagrådet pekade på, bli tvungna att ta hänsyn till lagstiftningens allmänna migrationspolitiska grunder, skälighetshänsyn eller t.o.m. rent skönsmässiga överväganden. I en sådan situation, när lagstiftningen i sig inte ger tillräcklig vägledning för bedömningarna, får praxis en mycket stor betydelse. Migrationsöverdomstolens prejudikatsbildande verksamhet blir därmed central för domstolarnas och Migrationsverkets tillämpning av utlänningslagens bestämmelser.
Ett särskilt problem i det sammanhanget är, som Lagrådet också påpekade, att utlänningslagens tillståndsregler bara till viss del är rättighetsbaserade. En flykting har enligt 5 kap. 1 § första stycket utlänningslagen visserligen rätt till uppehållstillstånd, men av andra stycket i samma bestämmelse framgår också att flyktingen i en mängd undantagssituationer får vägras uppehållstillstånd. Av 5 kap. 3 a § samma lag framgår vidare att uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som på angivet sätt har anknytning till någon i Sverige och i 5 kap. 6 § sägs att uppehållstillstånd får beviljas om synnerligen ömmande omständigheter föreligger. De svårigheter för tillämparna som detta medför har uppmärksammats, liksom den osäkerhet det leder till för den utlänning som söker uppehållstillstånd. Vad innebär uttrycket ”får” och när ska uppehållstillstånd beviljas respektive vägras?
Motsvarande problem ger reglerna om verkställighetshinder i 12 kap. 18 § utlänningslagen. Om ett verkställighetshinder föreligger får Migrationsverket bevilja uppehållstillstånd. Lagtexten ger dock inget besked om när en utlänning har rätt till uppehållstillstånd eller på vilka grunder sådant tillstånd kan vägras. Även detta har av flera aktörer framhållits som ett dilemma. Jag har belyst problemet i avsnitt 11.6.7 och pekat på att reglerna om verkställighetshinder i 12 kap. 1–3 §§ i stor utsträckning är absoluta, medan den korresponderande bestämmelsen om uppehållstillstånd i 12 kap. 18 § är fakultativ. Den oklarhet som ligger i detta är naturligtvis inte till fördel för en enhetlig tillämpning.
Det kan alltså konstateras att utlänningslagen ger ett förhållandevis stort utrymme för lämplighetsbedömningar och att det även i övrigt finns vissa oklarheter i lagen. Trots det har domstolarna sedan drygt tre år tillbaka tillämpat och tolkat lagens bestämmelser på samma sätt som annan lagstiftning på det förvaltningsprocessuella området. Från domstolarnas sida har det förhållandet att lagen innehåller ett stort antal fakultativa bestämmelser och att det ges utrymme för lämplighetsavvägningar inte heller anmälts som ett problem. Domstolarna har getts i uppgift att tillämpa utlänningslagen i dess nuvarande lydelse och har, såvitt jag kan bedöma, också lyckats med den uppgiften. En annan sak är att lagstiftaren redan genom att införa domstolsprövning på utlänningsrättens område, har överlåtit rättsutvecklingen till domstolarna och i synnerhet till Migrationsöverdomstolens prejudikatsbildning. Detta får så mycket större betydelse som lagens bestämmelser är fakultativa och dessutom i viss mån opreciserade. Uppenbarligen har det varit lagstiftarens avsikt att domstolarna skulle ges mandatet att genom sin tolkning fylla ut de bestämmelser som inte är tillräckligt preciserade. Om det skulle anses att domstolarnas praxis inte står i överensstämmelse med vad som är politiskt önskvärt, kan lagstiftningen naturligtvis ändras. Ett sätt att tydligare styra praxis i önskad riktning är också att förtydliga bestämmelserna i utlänningslagen, så att utrymmet för domstolarnas tolkning minskar. Därmed skulle också förutsättningarna för en enhetlig rättstillämpning öka ytterligare.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan det ifrågasättas om inte utlänningslagen borde ses över. En sådan översyn skulle bl.a. kunna syfta till att reducera antalet fakultativa regler och i större utsträckning göra de centrala tillståndsreglerna rättighetsbaserade. Utrymmet för lämplighetsbedömningar och skälighetsavvägningar skulle också kunna minskas genom en ökad precisering av bestämmelserna i utlänningslagen. Sådana ytterligare avgränsningar i lagtexten skulle ha den fördelen att tillämparna i mindre utsträckning skulle bli hänvisade till förarbetsuttalanden vid sin tolkning av lagens bestämmelser. Som exempel på regler som skulle tjäna på en precisering kan nämnas 12 kap.18–19 §§utlänningslagen, där jag med anledning av motivuttalanden har föreslagit flera förtydliganden i lagtexten. Ytterligare förtydliganden av det slaget i andra bestämmelser skulle ge lagstiftaren tillfälle att lagfästa den äldre praxis som nu fyller ut lagens bestämmelser i olika
hänseenden. En ökad grad av precisering kan generellt antas främja en likartad bedömning av likartade fall och även förbättra förutsebarheten i systemet. Därmed skulle även rättssäkerheten i asylprocessen ökas.
Likformigheten och förutsebarheten i systemet skulle också kunna antas öka om Migrationsöverdomstolen hade möjlighet att bevilja prövningstillstånd av ändringsskäl. Jag har föreslagit att frågan om ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen utreds vidare (se avsnitt 8.5.1). I samband med en sådan utredning kan det vara naturligt att också ta upp de frågor om precisering av lagens materiella bestämmelser som nämns ovan.
Utlänningslagens systematik behöver också ses över. Som tidigare framgått korresponderar inte bestämmelserna om verkställighetshinder i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen med bestämmelsen om uppehållstillstånd i 12 kap. 18 § samma lag. Det finns inte heller någon fullständig överensstämmelse mellan reglerna om uppehållstillstånd i 5 kap. och reglerna om verkställighetshinder i 12 kap. 1–3 §§, vilket gör att det är oklart vad som gäller om någon som inte är berättigad till uppehållstillstånd ändå inte kan utvisas på grund av verkställighetshinder (se avsnitt 11.6.4). Detta behöver klarläggas.
Lagen ger vidare intryck av att samtliga bestämmelser om när uppehållstillstånd får beviljas finns i 5 kap. utlänningslagen, samtidigt som 12 kap. 18 § samma lag innehåller regler om uppehållstillstånd med anledning av verkställighetshinder. I praxis synes bestämmelserna tillämpas som om reglerna om verkställighetshinder i 12 kap. 1–3 §§ ger en självständig rätt till uppehållstillstånd (se avsnitt 11.6.4 och 11.6.7). Även här behövs klargöranden.
Begreppen utvisning och avvisning har ändrats genom den nya lagen. Som framgår av avsnitt 13.2 kan det ifrågasättas om det behövs två olika begrepp för avlägsnande. I vart fall bör lagens systematik ses över även i den här delen och konsekvenserna av den senaste ändringen åtgärdas på vissa områden.
En särskild fråga att uppmärksamma vid en översyn av utlänningslagen är hur reglerna om uppehållsrätt har fogats in i utlänningslagen (se avsnitt 11.6.6). De tillämpningssvårigheter som domstolarna ställs inför i det här sammanhanget är särskilt angelägna att uppmärksamma eftersom de aktuella reglerna bygger på ett EG-direktiv och domstolarna är skyldiga att göra en direktivkonform tolkning av den svenska lagstiftningen. Detsamma kan
sägas om de regler som bygger på Dublinförordningen och där särskilt portalparagrafen i 1 kap. 9 § utlänningslagen har framhållits som svårtolkad. Av mina tilläggsdirektiv framgår att en analys av förhållandet mellan utlänningslagen och överordnade EGinstrument avses komma till stånd i annan ordning. De nyss nämnda frågorna bör lämpligen kunna tas upp i det sammanhanget.
I ett tidigare skede av utredningens arbete uppmärksammades bestämmelserna om förvar. Ett flertal problem med dessa regler identifierades och det kunde konstateras att det begränsade uppdrag som jag i den delen hade fått, inte var tillräckligt för att lösa samtliga svårigheter. Enligt min bedömning borde i stället reglerna om förvar bli föremål för en fullständig översyn. En sådan översyn ska nu göras av Förvarsutredningen (Ju 2009:03).
15. Dimensionering och ekonomi i domstolarna
Här redovisas kostnadsutfallet för instans- och processordningen såvitt avser Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna. Vidare redovisas dimensioneringen av personalstyrkan. I kapitlet återfinns också bedömningar av verksamhetens kostnadseffektivitet.
15.1. Överväganden inför anslagstilldelningen
Regeringen gjorde bedömningen att den nya instans- och processordningen skulle medföra stora kostnadsökningar (prop. 2004/05:170 s. 261). Den främsta orsaken till den beräknade kostnadsökningen, menade regeringen, var den nya överprövningen av utlännings- och medborgarskapsärenden. En omfattande nyrekrytering av personal skulle behöva ske i de aktuella länsrätterna och i Kammarrätten i Stockholm. Muntliga förhandlingar i migrationsdomstolarna beräknades medföra stora kostnader. Regeringen menade att fluktuationerna i antalet asylsökande skulle komma att spegla det verkliga kostnadsutfallet.
Regeringen gav den 11 november 2004 en särskild utredare i uppgift att förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (dir. 2004:149). Samma dag fick Domstolsverket i uppdrag att förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning i dessa ärenden (Ju2004/9859/DOM). I uppdragen ingick att utreda organisatoriska förutsättningar och ekonomiska konsekvenser av den nya instans- och processordningen.
I slutredovisningen för Migrationsdomstolsprojektet (Domstolsverkets dnr 1447-2004, s. 15 ff.), redovisas de överväganden som gjordes beträffande reformens ekonomiska förutsättningar.
Domstolsverket framhöll att det vid beräkningen av kostnaderna för den nya instans- och processordningen fanns många osäkerhetsfaktorer, omfattande bl.a. ett varierande inflöde av ansökningar om uppehållstillstånd och därmed en varierande mängd överklaganden till domstolarna. Kostnaderna skulle också komma att påverkas av antalet muntliga förhandlingar i målen.
I det förslag till budgetunderlag som Domstolsverket den 26 april 2005 lämnade till regeringen (Budgetunderlag m.m. för migrationsdomstolarna åren 2006–2008, Domstolsverkets dnr 1447-2004) utgick beräkningarna från det då aktuella förslaget att Kammarrätten i Stockholm skulle bli Migrationsöverdomstol och Länsrätterna i Stockholms län, Skåne län respektive Göteborg skulle bli migrationsdomstolar. Vidare hade Domstolverket lagt till grund för beräkningarna prognoser från Migrationsverket beträffande målinflödet till andra instans i de aktuella måltyperna och prognoser från Utlänningsnämnden beträffande storleken på den ärendebalans som migrationsdomstolarna skulle ha att ta över vid årsskiftet 2005/2006, när nämnden antogs bli nedlagd. Domstolsverket satte som mål att denna balans skulle avarbetas under tre år. I budgetunderlaget specificerades kostnader för personal, nämndemän, tolkar, översättare, sakkunniga, offentliga biträden, klagandens resor, lokaler, inredning, utrustning, IT-stöd, bibliotek, databaser, praxisspridning, säkerhet, information, arkiv och utbildning samt projektkostnader.
Inför regeringens budgetbeslut i regleringsbrevet för Domstolsverket för budgetåret 2006 hade Domstolsverket justerat prognoserna avseende måltilldelningen. Det beräknade målunderlag som låg till grund för anslagstilldelningen i regleringsbrevet för Domstolsverket för budgetåret 2006 var som följer:
Tabell 15.1 Beräknat årligt antal mål i migrationsdomstolarna och
Migrationsöverdomstolen
Måltyp
Länsrätt Kammarrätt
Asylmål 8 100 7 290 Övriga avlägsnandemål 500 450 Verkställighetsmål 3 000 900 Uppehållstillståndsmål 2 751 2 476 Övriga 3 194 1 834
Summa 17 545 12 950
Källa: Ekonomiavdelningen, Domstolsverket.
Asylmål är den avgjort största målgruppen i migrationsdomstolarna, och utgör omkring två tredjedelar av de inkommande målen. I målgruppen ingår även asylsökande ensamkommande barn. Avlägsnandemål är en övergripande målgrupp som dels omfattar asylmålen, dels andra mål om avvisning och utvisning av personer utan asylskäl. Verkställighetsmål avser mål om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Den i tabell 15.1 sistnämnda målgruppen, mål om uppehållstillstånd, omfattar bl.a. personer som söker tillstånd att vistas i Sverige på grund av anknytning till anhörig eller på grund av arbete eller studier.
I förslaget till budgetunderlag förordade Domstolsverket att medlen för migrationsdomstolarnas verksamhet skulle utgöra egna anslag. Det vore, menade Domstolsverket, ytterst olämpligt att hänföra migrationsdomstolarna till samma anslag som Domstolsväsendet. Osäkerheten beträffande verksamhetens omfattning och variationerna från tid till annan skulle kunna drabba de redan hårt ansträngda allmänna domstolarna och allmänna förvaltningsdomstolarna på ett mycket negativt sätt (Budgetunderlag m.m. för migrationsdomstolarna åren 2006–2008, Domstolsverkets dnr 1447-2004, s. 26).
Riksdagen beslöt om att anvisa medel inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar (numera Migration) på anslagen 12:4 Domstolsprövning i utlänningsärenden och 12:5 Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden för budgetåret 2006 (prop. 2005/06:1, utg. omr. 08, bet. 2005/06:SfU2, rskr. 2005/06:69). Anslaget 12:4 avser förvaltningskostnader och anslaget 12:5 regelstyrda utgifter.
I regleringsbrevet för Domstolsverket för budgetåret 2006 beslöt regeringen följande villkor för dessa anslag. Från anslaget
12:4 (numera 1:4) anslagspost 1 Domstolsprövning i utlänningsärenden finansieras migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens förvaltningsutgifter. Från anslaget finansieras även Regeringsrättens handläggning av resningsansökningar av utlännings- och medborgarskapsmål samt Domstolsverkets centrala förvaltningskostnader för de aktuella domstolarnas verksamhet med utlännings- och medborgarskapsmål.
Anslaget 12:5 (numera 1:5) Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden, som Domstolsverket disponerar, är indelat i två olika anslagsposter: anslagspost 1 Utgifter för offentligt biträde m.m. och anslagspost 2 Utgifter för tolk m.m. Den förstnämnda anslagsposten ska användas för att finansiera utgifter för nämndemän, sakkunniga och vittnen i utlännings- och medborgarskapsmål samt ersättning till offentligt biträde och tredje man. Den sistnämnda anslagsposten ska användas för att finansiera utgifter för ersättning till tolkar och ersättning till part och parts ställföreträdare.
Regeringen beslöt att för det första verksamhetsåret, budgetåret 2006, tilldela 517,5 miljoner kr på anslag 12:4 och 149 miljoner kr på anslag 12:5. Det ska anmärkas att hänsyn därvid tagits till att den nya instans- och processordningen skulle träda i kraft först den 31 mars 2006.
För budgetåret 2007 tilldelades 503 miljoner kr på anslag 12:4 och drygt 198 miljoner kr på anslag 12:5. För anslaget 12:5 justerades senare beloppet till drygt 118 miljoner kr.
För budgetåret 2008 tilldelades drygt 468 miljoner kr på anslag 12:4 och drygt 198 miljoner kr på anslag 12:5. För anslaget 12:4 justerades senare beloppet till drygt 423 miljoner kr och för anslaget 12:5 till drygt 148 miljoner kr.
För budgetåret 2009 tilldelades drygt 458 miljoner kr på anslag 1:4 och drygt 198 miljoner kr på anslag 1:5.
Domstolarna har fått ettåriga budgetramar och budgeten för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har lagts samman med budgeten för den övriga verksamheten på de aktuella domstolarna.
15.2. Redovisning och uppföljning av utgifter för migrationsmålen
Finansieringen av migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens förvaltningsutgifter sker genom anslag 1:4 Domstolsprövning i utlänningsärenden under utgiftsområde 8 Migration. Den övriga verksamheten vid de domstolar som också är migrationsdomstolar finansieras från anslaget 4:5 Sveriges Domstolar under utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Budgeten för de aktuella domstolarna får på så sätt två olika finansieringskällor, vilket ställer särskilt höga krav på redovisning och uppföljning.
För att styra utgifterna mot rätt anslag har nya kostnadsställen skapats i Sveriges Domstolars löne- och personaladministrativa system Palasso för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Personal i den dömande verksamheten, som har rekryterats för att arbeta med utlännings- och medborgarskapsmål ska redovisas på de särskilda kostnadsställena för migrationsverksamheten direkt i Palasso. Administrativ personal vid domstolarna fördelas på kostnadsstället för migrationsdomstol respektive övrig verksamhet (den s.k. ursprungsverksamheten) genom fördelningstal. Fördelningstalen har beräknats utifrån antalet anställda i den dömande verksamheten i migrationsdomstolen och Migrationsöverdomstolen i förhållande till antalet anställda i den dömande verksamheten i övrigt (Migrationsdomstolsprojektet, slutredovisning, Domstolsverkets dnr 1447-2004, s. 20).
Metoden med fördelningstal används även för att styra Domstolsverkets förvaltningsutgifter mot rätt anslag.
Enligt uppgift från Domstolsverkets ekonomiavdelning har justering av fördelningstalen skett under 2007. Justeringen har skett mot bakgrund av att ingen av migrationsdomstolarna och inte heller Migrationsöverdomstolen under 2007 anställde dömande personal i så stor omfattning som beräknades när fördelningstalen togs fram. Avvikelserna under året vid respektive domstol låg mellan två och åtta procent. Fördelningstalen för administrativ personal och övriga förvaltningskostnader var således i samtliga fall för höga i relation till den dömande personal som anställts. På grund av detta hade anslaget 12:4 belastats med för högt belopp. Fördelningstalen för 2007 sänktes därför till den nivå som motsvarade andelen dömande personal för migrationsverksamheten. Detta innebar att en för hög summa hade belastat anslaget 12:4, vilket omfördes till anslaget 4:5.
15.3. Dimensionering av personalstyrkan
15.3.1. Underlag för dimensioneringen av domstolarna
Dimensioneringen av migrationsdomstolarna grundade sig på beräkningen att Länsrätten i Stockholms län skulle handlägga 55 procent av utlänningsmålen exklusive medborgarskapsmålen, Länsrätten i Skåne län 25 procent och Länsrätten i Göteborg 20 procent (Budgetunderlag m.m. för migrationsdomstolarna åren 2006–2008, Domstolsverkets dnr. 1447-2004, s. 10).
I slutredovisningen för Migrationsdomstolsprojektet, Domstolsverkets dnr 1447-2004, s. 30 ff., redovisas de överväganden som gjordes beträffande dimensioneringen av personal till de nya domstolarna.
Utgångspunkter vid dimensioneringen av respektive domstol var Utlänningsnämndens ärendestatistik och Migrationsverkets prognoser samt hänsyn bl.a. till den nya reformens ökade inslag av muntlighet i processen och att ett övervägande antal av målen skulle komma att kräva skyndsam handläggning.
Reformen ställde krav på en fungerande och fullt bemannad organisation redan från början. Det var en utgångspunkt vid bemanningen av domstolarna att de dömande uppgifterna skulle utföras huvudsakligen av ordinarie domare. Ett begränsat antal platser för länsrättsfiskaler bedömdes dock böra finnas, på motsvarande sätt som förekommer sedan tidigare i respektive domstols organisation.
Migrationsöverdomstolen
Utifrån beräkningar av hur många muntliga förhandlingar, föredragningar och frågor om prövningstillstånd en domare kunde antas avklara bedömdes behovet av domarpersonal i Kammarrätten i Stockholm.
Beräkningen av behovet av föredragande och domstolssekreterare hade antalet domare som utgångspunkt. Behovet antogs vara något mindre än i migrationsdomstolarna, nämligen 2,5 föredragande respektive 0,5 domstolssekreterare per domare. Härtill kom de enhetschefer som skulle leda varsin enhet i kammarrättens beredningsorganisation.
Migrationsdomstolarna
Av de nya asylmålen uppskattades 70 procent vara mål av juridiskt tyngre natur och av dessa antogs med utgångspunkt från det föreslagna regelsystemet 85 procent kräva muntlig förhandling. Vidare antogs muntlig förhandling förekomma i 65 procent av övriga avlägsnandemål, i 30 procent av verkställighetsmålen, i 10 procent av medborgarskapsmålen, i 50 procent av förvarsmålen och i en procent i övriga mål.
Domstolsverket gjorde bedömningen att av asylärendena i balans som skulle överlämnas från Utlänningsnämnden till migrationsdomstolarna skulle så gott som samtliga, 90 procent, vara handläggningsmässigt av tyngre natur. Migrationsdomstolarna kunde alltså vänta sig en mycket stor målbalans redan från början, och även detta förhållande skulle beaktas vid bemanningen.
Behovet av antal domare i verksamheten bedömdes utifrån ärendestatistik från Migrationsverket och Utlänningsnämnden och mot bakgrund av hur många muntliga förhandlingar eller föredragningar en domare kunde förväntas avklara under viss tid. Antalet föredragande och domstolssekreterare beräknades med utgångspunkt i antalet ordinarie domare. För migrationsdomstolarnas del beräknades cirka 3,5 föredraganden och 0,5 domstolssekreterare per domare behöva rekryteras. Senare tillkom vid en av länsrätterna beredningschefer, vilkas antal bestämdes utifrån storleken på den del av beredningsorganisationen som de skulle leda.
Det samlade underlaget avseende behovet av personal såg ut som följer:
Tabell 15.2 Antal beräknade årsarbetskrafter till grund för dimensioneringen
av verksamheten i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen
Årsarbetskrafter Länsrätten
i Stockholms län
Länsrätten i Skåne län
Länsrätten i Göteborg
Totalt länsrätter
Kammarrätten i Stockholm
Beräknat antal rådmän/ kammarrättsråd
40,2 18,3 14,6 73,1 30
Beräknat antal föredragande
141,4 64,3 51,4 257,1 76
Beräknat antal domstolssekreterare
20,4 9,3 7,4 37,1 15
Beräknat antal administrativ personal
16,0 7,3 5,8 29,1 12
Summa 218,0 99,2 79,2 396,4 133
Källa: Ekonomiavdelningen, Domstolsverket.
Sammanlagt blev följande antal rekryterade till berörda domstolar i samband med de inledande rekryteringsomgångarna inför reformen:
Tabell 15.3 Antal rekryterade med anledning av den nya instans- och
processordningen
Befattningar Antal
Domare 111 Föredragande 227 Domstolssekreterare 54 Berednings-och enhetschefer
9
Administrativ personal 39
Summa 440
Källa: Migrationsdomstolsprojektet, slutredovisning, Domstolsverkets dnr 1447-2004 s. 40.
15.3.2. Antal anställda i domstolarna åren 2006–2008
För oktober månad åren 2006–2008 hade respektive domstol det antal anställda som framgår av figur 15.4 nedan. Underlaget avser antal anställda i respektive personalkategori vars lön konterats i migrationsverksamheten vid respektive domstol i Sveriges
Domstolars löne- och personaladministrativa system Palasso. Lagmännen vid länsrätterna är konterade till 50 procent i migrationsverksamheten och till 50 procent i ursprungsverksamheten.
Figur 15.1 Antal anställda per domstol och personalkategori 2006–2008
0 50 100 150
Ordinarie Domare
33 15,5 13,5 29,5 34,5 14,5 12,5 31 41,5 20,5 12,5 29
Föredragande
85 34 29 54 104 34 28 58 138 47 34 55
Domstolssekreterare
25 11 7 14 29 10 8 14 36 14 9 13 Stlm Mö Gbg MiÖD Stlm Mö Gbg MiÖD Stlm Mö Gbg MiÖD
2006-10-01 2007-10-01 2008-10-01
Sthlm = Migrationsdomstolen i Stockholm Mö = Migrationsdomstolen i Malmö Gbg = Migrationsdomstolen i Göteborg MiÖD = Migrationsöverdomstolen
Källa: PA-statistik Domstolsverket.
Statistiken för antalet anställda per den 1 oktober 2006 utvisar att det enbart var Migrationsöverdomstolen som anställde personal i en omfattning som nästan fullt ut överensstämde med beräkningsunderlaget för dimensioneringen (se figur 15.1 ovan). Länsrätterna anställde färre personer i förhållande till antagandena vid dimensioneringen. Detta skedde, enligt uppgift, mot bakgrund av osäkerheten kring måltillströmningen.
År 2007 skedde ingen större förändring av antalet anställda på migrationsdomstolarna i Göteborg och i Malmö och inte heller vid Migrationsöverdomstolen, medan migrationsdomstolen i Stockholm ökade sin personal med 22 procent. Ökningen omfattade domstolssekreterare och föredragande. Antalet domare var i stort sett oförändrat.
Under år 2008 hade både migrationsdomstolen i Stockholm och migrationsdomstolen i Malmö avsevärda personalökningar, i Stockholm med ungefär 30 procent och i Malmö med ungefär 45 procent jämfört med året innan. I Stockholm härrörde den största ökningen från ett ökat antal föredragande men migrationsdomstolen anställde även fler domstolssekreterare och
ordinarie domare. Vid migrationsdomstolen i Malmö bestod också merparten av ökningen av föredragande men även av ordinarie domare och domstolssekreterare. Migrationsdomstolen i Göteborg och Migrationsöverdomstolen hade ingen stor förändring av personalstyrkan jämfört med året innan. Det kan noteras att Migrationsöverdomstolen hade en personalminskning med cirka 6 procent och per den 1 oktober 2008 hade samma antal anställda totalt som vid samma tidpunkt 2006, med en nästan identisk fördelning mellan personalkategorierna.
15.3.3. Personalomsättning
Av betydelse för bl.a. frågan om kostnadseffektivitet och kostnader i verksamheten är frågan vilken personalomsättning som har förekommit på migrationsdomstolarna, dvs. i vilken utsträckning personal har valt att lämna sin anställning. Uppgifter har i detta hänseende inhämtats från respektive migrationsdomstol och från Migrationsöverdomstolen.
Migrationsöverdomstolen
Under åren 2006 och 2007 hade Kammarrätten i Stockholm hög personalomsättning på föredragandesidan. Rörligheten var dock densamma över hela kammarrätten och var alltså inte specifik för Migrationsöverdomstolen. Nu har personalomsättningen avstannat. Förmodligen är den rådande konjunkturen med en kärvare arbetsmarknad en orsak till det. Bland de ordinarie domarna har personalrörligheten varit större i migrationsverksamheten än i ursprungsverksamheten. De domare som har slutat sin anställning vid Migrationsöverdomstolen har i första hand tillträtt nya befattningar i domstolar och chefsbefattningar i andra statliga myndigheter. En domare har lämnat kammarrätten för att återgå till sin verksamhet som advokat. Flera domare är tjänstlediga för att vara sekreterare i offentliga utredningar.
Nästan alla domare som rekryterades till Kammarrätten i samband med migrationsreformen var mycket erfarna och hade arbetat omkring tio år sedan assessorsförordnandet. En del hade tidigare varit ordinarie domare på länsrätt eller tingsrätt och ordförande i Utlänningsnämnden, de allra flesta hade lång
erfarenhet från arbete i Regeringskansliet och i olika utredningar. Några hade erfarenhet från chefsbefattningar och två hade arbetat under lång tid som advokater. Enligt Kammarrätten är det idag naturligt med en större rörlighet i domarkåren än vad som var fallet förr, vilket i grunden är positivt för yrket. Att personalrörligheten varit något högre inom migrationsverksamheten jämfört med Kammarrättens övriga verksamhet kan enligt Kammarrätten bero på att många tjänster vid Migrationsöverdomstolen utlystes vid samma tillfälle. En ansökan kan därmed ha setts som ett attraktivt tillfälle att få en ordinarie domaranställning, varefter vissa sökt sig vidare.
Migrationsdomstolen i Stockholm
Från att ursprungligen ha varit ganska hög har personalomsättningen på Länsrättens migrationsavdelningar sedan 2006 minskat stadigt. Trots detta har Länsrätten fortfarande en ansenlig personalrörlighet. Länsrättens mål är att rörligheten ska minska ytterligare. Det bör noteras att det faktum att personalstyrkan har vuxit kraftigt gör jämförelser mellan åren komplicerad.
Den mest rörliga gruppen utgörs av föredragandena. Rörligheten bland domarna (exklusive fiskaler) på migrationsavdelningarna har varit på normalnivå jämfört med övriga avdelningar. Detsamma gäller domstolssekreterarna. Det kan i detta sammanhang konstateras att en relativt stor andel av föredragandena på migrationsavdelningarna är unga personer som vill bilda familj och av den anledningen är föräldralediga. Detta leder i sin tur till ett behov att ersätta dessa anställda under en viss period, samtidigt som myndigheten i princip endast vill tillsvidareanställa. I praktiken har det dock inte inneburit några problem eftersom målinströmningen, och därmed behovet av kvalificerad arbetskraft, hela tiden har ökat.
En generell förklaring till personalomsättningen på migrationsdomstolen är enligt Länsrätten att många föredragande befinner sig i ett tidigt skede av sin karriär och därför söker sig till nya utmaningar och arbetsplatser efter en tid. Nivån på personalrörligheten på migrationsdomstolen fluktuerar härvid särskilt med hänsyn till Migrationsverkets behov av beslutsfattare och processförare samt Migrationsöverdomstolens efterfrågan på föredragande med domstolserfarenhet.
Vid inrättandet av migrationsdomstolen vid Länsrätten anställdes personal som arbetade vid Utlänningsnämnden. Länsrätten menar att det finns anledning att tro att en del av dessa personer hade förväntningar om arbetssättet på länsrätten som inte uppfylldes. Möjligtvis hade vissa hela tiden för avsikt att söka annat arbete. En del av personalrörligheten kan därför förmodligen förklaras av att dessa anställda har lämnat domstolen.
Till bilden av personalomsättningen hör även möjligheterna att ha tjänstledigt för annan, främst statlig, tjänst utnyttjas i ganska stor omfattning av föredragandena – varefter en del av olika skäl återvänder till sin anställning vid länsrätten. Mer specifikt är det inte ovanligt att notarier som efter notarietjänstgöringen får anställning som föredragande ganska omgående söker tjänstledighet för annan anställning.
Migrationsdomstolen i Göteborg
Länsrätten har inte märkt att personalomsättningen bland föredragande har skilt sig åt mellan avdelningarna med migrationsmål respektive avdelningarna med ursprungsverksamhet. Däremot har det bland domarna varit en större omsättning än vad som normalt brukar förekomma vid domstolen. Redan år 2007 slutade tre domare vid migrationsdomstolen för att påbörja anställningar i allmän domstol. Ytterligare en domare har under hösten år 2008 slutat sin anställning för att tillträda en anställning i allmän domstol.
Migrationsdomstolen i Malmö
Migrationsdomstolen har haft hög personalomsättning framför allt på föredragandesidan. En stor andel av de föredragandejurister som rekryterades vid migrationsdomstolens inrättande kom från tidigare anställning på Migrationsverket. Länsrätten har fått uppfattningen att dessa anställda hade andra förväntningar på vad rollen som föredragande innebar jämfört med vad som faktiskt är fallet. Intrycket är att vissa föredragande hade förväntningar på att i större utsträckning få fatta egna beslut. Det var många föredragande som återvände till Migrationsverket, nu som anställda beslutsfattare och processförare i den nya organisationen. Vissa av
dessa har dock återvänt till migrationsdomstolen igen. En annan orsak till personalomsättningen är troligen att lönerna inte har varit konkurrenskraftiga i det under verksamhetens första år rådande läget med en mycket god arbetsmarknad. Många föredragande har sökt sig till andra verksamheter och fått mer betalt. Dessutom har det varit fråga om yngre personer, som generellt har en större rörlighet på arbetsmarknaden än äldre.
Att omsättningen blivit så stor just vid migrationsdomstolen jämfört med ursprungsverksamheten kan, enligt länsrätten, bero på att det i ursprungsverksamheten finns ett stort antal föredragande med lång anställningstid och en förhållandevis hög lön. Även inom ursprungsverksamheten har det dock funnits en rörlighet under de senaste två åren.
15.4. Måltillströmning
15.4.1. Inkomna mål
Antalet överlämnade asylmål från Utlänningsnämnden vid reformens start i mars 2006 blev betydligt lägre än förväntat. Vidare kom det in betydligt färre mål till migrationsdomstolarna under år 2006 än vad som hade förväntats. Statistik från Domstolsverket visar att det under första verksamhetsåret, 31 mars–31 december 2006, kom in 6 661 mål, varav 2 142 asylmål, till migrationsdomstolarna. År 2007 hade antalet inkomna mål ökat till 15 963 mål, varav 6 265 asylmål. För år 2008 var antalet inkomna mål 22 729, varav 14 295 asylmål. Förändringen av antalet inkomna migrationsmål mellan år 2007 och år 2008 var anmärkningsvärt hög, 42,7 procent.
Figur 15.2 Inkomna mål migrationsdomstolarna
6 661
15 963
22 729
2 142
6 265
14 295
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000
Utfall 2006 Utfall 2007 Utfall 2008
Totalt antal mål
Varav asylmål Beräknat totalt antal mål
Beräknat antal aslymål
6 661
15 963
22 729
2 142
6 265
14 295
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000
Utfall 2006 Utfall 2007 Utfall 2008
Totalt antal mål
Varav asylmål Beräknat totalt antal mål
Beräknat antal aslymål
17 545
8 100
6 661
15 963
22 729
2 142
6 265
14 295
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000
Utfall 2006 Utfall 2007 Utfall 2008
Totalt antal mål
Varav asylmål Beräknat totalt antal mål
Beräknat antal aslymål
6 661
15 963
22 729
2 142
6 265
14 295
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000
Utfall 2006 Utfall 2007 Utfall 2008
Totalt antal mål
Varav asylmål Beräknat totalt antal mål
Beräknat antal aslymål
17 545
8 100
Källa: Domstolsverket.
Migrationsöverdomstolen fick det första verksamhetsåret 31 mars– 31 december 2006 in 1 366 mål varav 694 asylmål. År 2007 inkom 4 829 mål varav 2 236 asylmål. År 2008 inkom 8 590 mål, varav 5 835 asylmål. Förändringen av antalet inkomna migrationsmål mellan år 2007 och år 2008 var även för Migrationsöverdomstolen anmärkningsvärt hög, 78,1 procent.
För kalenderåret 2008 kom därmed betydligt fler mål in till migrationsdomstolarna än vad som förutsattes när domstolarna inrättades, se tabell 15.1 ovan.
Figur 15.3 Inkomna mål Migrationsöverdomstolen
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000
Utfall 2006 Utfall 2007 Utfall 2008
Totalt antal mål Varav asylmål Totalt beräknat antal Beräknat antal asylmål
7 290 12 950
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000
Utfall 2006 Utfall 2007 Utfall 2008
Totalt antal mål Varav asylmål Totalt beräknat antal Beräknat antal asylmål
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000
Utfall 2006 Utfall 2007 Utfall 2008
Totalt antal mål Varav asylmål Totalt beräknat antal Beräknat antal asylmål
7 290 12 950
Källa: Domstolsverket.
15.4.2. Målfördelning på respektive migrationsdomstol
Asylmål står för en stor del av arbetsbelastningen på migrationsdomstolarna. Av denna måltyp konstaterades i Domstolsverkets årsredovisning för år 2006 att migrationsdomstolen i Malmö fått en högre andel än beräknat (29 procent) medan migrationsdomstolen i Göteborg fått en lägre andel (16 procent). Vad gäller Migrationsöverdomstolen konstaterades i årsredovisningen för 2006 att överklagandefrekvensen hade varit betydligt lägre än den förväntade, även med hänsyn till en fördröjning från avgörande i migrationsdomstolarna till dess att målet kommer in till Migrationsöverdomstolen.
För år 2007 anges i årsredovisningen att den verkliga fördelningen av asylmål mellan de tre migrationsdomstolarna innebar att migrationsdomstolen i Stockholm fick en större andel inkomna mål (66 procent) medan migrationsdomstolen i Göteborg och migrationsdomstolen i Malmö fick en lägre andel (12 respektive 22 procent) än vad som förutsattes vid dimensioneringen. Det totala antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna ökade år 2007 men var fortfarande lägre än det förväntade antalet inkomna mål. Under 2007 var det därför endast vid migrationsdomstolen i
Stockholm som antalet inkomna migrationsmål i stort motsvarande den målvolym som migrationsdomstolarna hade dimensionerats för. Migrationsdomstolarna i Göteborg och i Malmö avlastade till viss del migrationsdomstolen i Stockholm genom att döma i migrationsmål för denna domstols räkning. För Migrationsöverdomstolens del var även under år 2007 antalet inkomna mål betydligt lägre än det förväntade antalet inkomna mål.
Under 2008 hade migrationsdomstolarna följande fördelning av asylmål: migrationsdomstolen i Stockholm 63 procent, migrationsdomstolen i Malmö 20 procent och migrationsdomstolen i Göteborg 17 procent.
15.4.3. Prognoser om måltillströmning
Antalet asylansökningar som kommer in till Migrationsverket får betydelse för måltillströmningen till migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen, liksom den andel av dessa ansökningar som får avslag. Avslagsbesluten överklagas i hög utsträckning till migrationsdomstolarna.
Av statistik från Migrationsverket framgår att det kalenderåret 2007 kom in 36 200 asylansökningar till Migrationsverket, eller i genomsnitt 3 020 per månad. I januari 2008 var antalet asylansökningar på ungefär samma nivå som år 2007 men har därefter varit betydligt lägre. Av de asylärenden som Migrationsverket avgjorde januari–november år 2007 fick 51 procent uppehållstillstånd. I perioden december 2007–september 2008 minskade andelen beviljade uppehållstillstånd till 24 procent.
Under år 2008 blev antalet asylsökande cirka 24 000, varav många personer från Irak och Somalia. För åren 2009 och 2010 beräknar verket att antalet asylsökande kommer att vara cirka 22 000 årligen. Åren 2011–2012 antas antalet minska något till 20 000 asylsökande årligen (Migrationsverket, Verksamhets- och utgiftsprognos 7 maj 2009, s. 7). En annan observation är att andelen ensamkommande barn fortsatt ligger på en hög nivå. Fram till den 31 mars 2009 hade totalt 571 ensamkommande barn och ungdomar sökt asyl i Sverige (samma källa s. 20).
Enligt uppgifter från Domstolsverket har under år 2008 och första kvartalet år 2009 kommit in fler asylärenden än vad migrationsdomstolarna har kunnat avgöra. En s.k. överbalans har därför uppstått utöver den normalt arbetande balansen. Under år
2009 väntas migrationsdomstolarna avgöra något fler asylärenden än vad som kommer in. Avarbetning av överbalansen kommer att göras under år 2010 och beräknas vara avslutad under slutet av året. Domstolsverket har bedömt att det nuvarande höga antalet inkomna asylmål till migrationsdomstolarna kommer att vara tillfälligt och att antalet inkomna asylmål sjunker något för år 2009 totalt. Beräknat antal inkomna asylärenden är för år 2009 16 400 asylärenden och år 2010 13 400 ärenden. Med ett antagande om knappt 1,4 ärenden (personer) per mål motsvarar det 11 700 mål år 2009 och 9 500 mål år 2010 (samma källa s. 11).
15.5. Handläggningstider
Uppgifterna nedan är hämtade från Domstolsverkets årsredovisning för respektive år.
Regeringens verksamhetsmål för migrationsdomstolarna år 2006 var att medianåldern för avgjorda mål för avlägsnandemål (dvs. både asylmål och mål om avvisning och utvisning med personer utan asylskäl) skulle vara högst fyra månader, för avlägsnandemål med ensamkommande barn högst två månader och för verkställighetsmål (dvs. mål om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen) högst en månad. För år 2006 var medianåldern för avgjorda avlägsnandemål sammantaget för migrationsdomstolarna 2,6 månader, för avlägsnandemål med ensamkommande barn 3,1 månader och för mål om verkställighet 0,3 månader. Både sammantaget och för varje enskild domstol uppfylldes verksamhetsmålen förutom verksamhetsmålet för avlägsnandemål med ensamkommande barn. Detta mål uppfylldes endast av migrationsdomstolen i Malmö.
Migrationsöverdomstolen hade år 2006 fem verksamhetsmål, varav två gällde dispensfrågan och tre gällde mål som beviljats prövningstillstånd. Avseende frågan om dispens skulle medianomloppstiden för avlägsnandemål vara högst två månader och för verkställighetsmål högst en månad. Medianomloppstiden för mål som hade beviljats prövningstillstånd skulle vara högst fem månader för avlägsnandemål, högst tre månader för avlägsnandemål med ensamkommande barn och högst tre månader för verkställighetsmål. Migrationsöverdomstolen uppfyllde samtliga mål år 2006.
Regeringens verksamhetsmål för migrationsdomstolarna år 2007 var att medianåldern för avgjorda mål inte borde överstiga fyra månader. Samtidigt fick domstolarna som ett särskilt åter-
rapporteringskrav att redovisa antalet avlägsnandemål med ensamkommande barn som haft en handläggningstid som överstiger två månader. Medianåldern för avgjorda mål i migrationsdomstolarna sammantaget var 2,9 månader. Domstolarna uppfyllde verksamhetsmålet både sammantaget och vid varje enskild domstol. Av de 35 avlägsnandemål med ensamkommande barn som avgjordes under år 2007 hade 27 mål en handläggningstid på mer än två månader.
Migrationsöverdomstolen hade år 2007 endast ett verksamhetsmål, nämligen att medianåldern för avgjorda mål inte borde överstiga två månader. Medianåldern för målen var 1,4 månader, innebärande att Migrationsöverdomstolen uppfyllde regeringens verksamhetsmål. Under år 2007 avgjordes 22 avlägsnandemål med ensamkommande barn, varav 10 mål hade en handläggningstid på mer än två månader.
För år 2008 har migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen haft samma verksamhetsmål som för år 2007. Avseende 2008 utvisar statistik från Domstolsverket att migrationsdomstolarna både totalt sett och sett till varje domstol uppfyller verksamhetsmålet då medianåldern för samtliga avgjorda migrationsmål var 3,6 månader. Medianåldern ökade således i förhållande till året innan vilket ska ses i ljuset av den stora måltillströmningen under år 2008. Spannet i medianålder mellan de olika migrationsdomstolarna var 2,7 till 4,0 månader. Vad gäller mål med ensamkommande barn rapporterade Domstolsverket för 2008 att av 179 avgjorda avlägsnandemål med ensamkommande barn hade 133 en handläggningstid på mer än två månader.
Migrationsöverdomstolen har uppfyllt regeringens mål för år 2008, enligt statistik från Domstolsverket. Medianåldern för det sammanlagda antalet avgjorda migrationsmål var 1,4.
15.6. Kostnadsutfall
Uppgifterna i avsnittet är hämtade från ekonomiavdelningen på Domstolsverket. För en sammanställning av kostnadsutfallet, se bilaga 3.
Anslaget för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen var 517,5 miljoner kr år 2006 och 503 miljoner kr år 2007 (anslag 12:4). För år 2008 var anslaget ursprungligen 468 miljoner kr men har under året sänkts till 423 miljoner kr. Migrationsdomstolarna dimensionerades för att per år kunna avgöra 17 545 mål, varav 8 100 asylmål, och Migrationsöverdomstolen 12 950 mål, varav 7 290 asylmål.
Verksamheten vid migrationsdomstolarna kom igång i långsammare takt än förväntat, eftersom antal inkomna mål från Migrationsverket till att börja med var lägre än prognostiserat liksom antalet överlämnade asylmål från Utlänningsnämnden.
Antalet inkomna mål har ökat årligen. Under år 2008 inkom omkring 22 730 mål, varav drygt 13 950 asylmål. För kalenderåret 2008 har därmed betydligt fler mål kommit in till migrationsdomstolarna än vad som förutsattes när domstolarna inrättades. Migrationsdomstolarna har år 2008 avgjort knappt 19 280 mål, varav 10 060 asylmål. Det innebär att migrationsdomstolarna har högre kapacitet att avgöra migrationsmål än vad som antogs när domstolarna dimensionerades. En förklaring till detta är att målens tyngd är annorlunda än vad som förutsattes. Andelen asylmål med omedelbar verkställighet är betydligt lägre än beräknat liksom andelen asylmål som avgörs efter muntlig förhandling. Vid dimensioneringen bedömdes att det skulle hållas muntlig förhandling i 85 procent av asylmålen (Migrationsdomstolsprojektet, slutredovisning, Domstolsverkets dnr 1447-2004, s. 32). Under år 2008 hölls det i migrationsdomstolarna muntlig förhandling i 34 procent av avgjorda mål gällande utvisning eller avvisning där i första hand asylskäl eller andra skyddsskäl hade åberopats, varav i 50 procent av asylmålen från migrationsdomstolen i Göteborg, i 53 procent av asylmålen från migrationsdomstolen i Malmö och 22 procent av asylmålen från migrationsdomstolen i Stockholm enligt statistik från Domstolsverket.
Kalenderåret 2007 kom till Migrationsöverdomstolen in cirka 4 820 mål, varav drygt 2 230 asylmål, dvs. betydligt färre än förväntat. År 2008 kom det in 8 590 mål, varav knappt 5 750 asylmål. Att antalet inkomna mål till Migrationsöverdomstolen
varit lägre än vad som förutsattes beror på att överklagandefrekvensen varit betydligt lägre än förväntat.
Anslaget till migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har inte förbrukats för något av åren 2006–2008. Organisationen har successivt byggts upp i takt med ökad måltillströmning och kommer att fortsätta att utökas under 2009. 2008 förbrukades 379 miljoner kr att jämföras med anslaget på 423 miljoner kr. Inte heller anslaget för offentligt biträde och tolk m.m. förbrukades för åren 2006–2008. År 2008 förbrukades 121 miljoner kr och anslaget uppgick till 149 miljoner kr. Orsaken till att anslaget inte har förbrukats år 2008 trots hög måltillströmning är bl.a. att förhandlingstiderna varit kortare än beräknat och att beräknad styckkostnad per mål som legat till grund för anslagsberäkningarna varit något för hög. För år 2009 beräknas att anslaget förbrukas på grund av den stora målmängden.
Kostnadsutfallet har alltså hittills legat under anslagstilldelningen.
15.7. Kostnadseffektivitet
För bedömning av verksamhetens kostnadseffektivitet kan jämförelser göras mellan beräknad och verklig styckkostnad per avgjort mål. Ett annat mått på effektivitet kan vara styckkostnadens utveckling över tid. Jämförelser mellan styckkostnad för den aktuella måltypen och styckkostnad för andra, likartade, måltyper är också av intresse.
Inför inrättandet av den nya instans- och processordningen gjordes analyser beträffande den troliga styckkostnaden per mål. Utgångspunkten var att målen skulle komma att vara mycket resurskrävande och i mycket stor utsträckning kräva muntlig förhandling, t.ex. i 85 procent av asylmålen. Den beräknade kostnaden per mål angavs separat för ett flertal måltyper, varav ett urval återges i tabell 15.4.
Tabell 15.4 Beräknad styckkostnad/mål för migrationsdomstolarna och
Migrationsöverdomstolen
Måltyp Migrationsdomstolar
Migrationsöverdomstolen
Asylmål utan omedelbar verkställighet 59 957 18 594 Asylmål med omedelbar verkställighet 9 785 7 250 Övriga avlägsnandemål (mål om avvisning och utvisning utan asylskäl) 28 406 7 348 Verkställighetsmål (mål om prövning enligt 12 kap. 19
§ utlänningslagen) 13 495 6 357
Uppehållstillståndsmål (mål om uppehållstillstånd pga. anknytning, arbetstillstånd m.m.) 6 301 4 387
Källa: Domstolsverket.
Tillgängligt underlag för utfallet av styckkostnaden för målen i migrationsdomstolarna avseende åren 2006–2008 är inte differentierat på samma sätt som för den beräknade styckkostnaden. Här fördelar sig i stället uträknad styckkostnad på avlägsnandemål (omfattande samtliga mål om avvisning och utvisning, inklusive asylmålen), verkställighetsmål och övriga migrationsmål samt en genomsnittskostnad för målen i migrationsdomstol. För år 2008 är avseende migrationsdomstolarna endast en genomsnittlig styckkostnad tillgänglig på grund av att tidredovisningen i domstolarna gjorts på olika sätt. Se tabell 15.5.
Tabell 15.5 Utfall styckkostnad/mål för migrationsdomstolarna och
Migrationsöverdomstolen
Migrationsdomstolarna
2006 2007 2008
Avlägsnandemål (mål om avvisning och utvisning, med eller utan asylskäl)
40 811 27 331
Verkställighetsmål (mål om prövning enligt 12 kap 19 § utlänningslagen)
33 625 11 086
Övriga migrationsmål
16 902 13 836
Styckkostnad för ett mål i migrationsdomstol 27 695 18 789 14 772
Migrationsöverdomstolen
2006 2007 2008
Avlägsnandemål (mål om avvisning och utvisning, med eller utan asylskäl)
41 759 24 583 8 878
Verkställighetsmål (mål om prövning enligt 12
kap.
47 816 18 171 25 753
Migrationsöverdomstolen
2006 2007 2008
19 § utlänningslagen) Övriga migrationsmål 41 702 17 857 8 475 Styckkostnad för ett mål i Migrationsöverdomstolen 43 072 21 091 9 999
Källa
: Domstolsverket.
Beräknade värden och värdena i utfallet är inte fullt jämförbara. I och med att målgruppen asylmål utan omedelbar verkställighet utgör en stor majoritet av avlägsnandemålen kan med viss försiktighet jämförelse ändå göras mellan beräknad styckkostnad för asylmål utan omedelbar verkställighet (tabell 15.4) och utfallet för målgruppen avlägsnandemål (tabell 15.5).
Det beräknade utfallet för asylmål utan omedelbar verkställighet var för migrationsdomstolarnas del en styckkostnad om 59 957 kr och för Migrationsöverdomstolen 18 954 kr. Det faktiska utfallet för avlägsnandemål var för migrationsdomstolarna 40 811 kr år 2006 och 27 331 kr år 2007. För samma målkategori var utfallet för Migrationsöverdomstolen 41 759 kr år 2006, 24 583 kr år 2007 och 8 878 kr år 2008.
En rimlig utgångspunkt är att styckkostnaderna per migrationsmål har varit höga under åren 2006 och 2007 mot bakgrund av att måltillströmningen har varit lägre än förväntat och att organisationen dimensionerats för ett högre förväntat målantal. Jämförelsen visar dock att den beräknade kostnaden för asylmål utan omedelbar verkställighet i migrationsdomstolarna var betydligt högre än utfallet för avlägsnandemålen dessa första verksamhetsår. Orsaken till detta är förmodligen att beräkningarna av styckkostnad inför reformens start grundade sig på antagandet att målen skulle vara mycket resurskrävande, bl.a. att det skulle hållas muntlig förhandling i betydligt större utsträckning än vad som faktiskt har blivit fallet. Vidare har förhandlingstiden varit kortare än förväntat.
För Migrationsöverdomstolens del översteg verklig styckkostnad den beräknade i den aktuella målkategorin de två första verksamhetsåren. Bland de aktuella domstolarna var det endast Migrationsöverdomstolen som redan år 2006 anställde personal i en utsträckning som nära nog motsvarande dimensioneringsunderlaget. Detta, samt den låga överklagandefrekvensen, är sannolikt huvudorsakerna till den år 2006–2007 mycket höga styckkostnaden per mål för Migrationsöverdomstolen.
Det är först år 2008 som måltillströmningen till migrationsdomstolarna motsvarat – och överskridit – de nivåer den som låg till grund för beräkningarna vid dimensioneringen av verksamheten. Domstolarna har under 2008 också anställt personal i en omfattning som gör att personalstyrkan närmare än tidigare motsvarar dimensionerade nivåer. Man bör också beakta att det först nu har skapats en mer etablerad praxis i olika handläggningsfrågor i domstolarna, t.ex. i vilka fall man bör hålla muntlig förhandling. Det kan förmodas att den verkliga styckkostnaden per migrationsmål för år 2008 och år 2009 är ett mer rättvisande underlag för att avgöra vad som kan antas vara en rimlig verklig styckkostnad, och alltså tjäna som referens för kommande år.
Några modeller för värdering av skälig styckkostnad för migrationsmål jämfört med mål från ursprungsverksamheten i länsrätterna för att på så sätt bedöma kostnadseffektivitet finns inte framtagna för närvarande. Enligt uppgift från Domstolsverket kommer ekonomiavdelningen under år 2009 att arbeta med utveckling av sådana verktyg. Som exempel kan nämnas att styckkostnader för skattemål år 2006 var 7 966 kr och år 2007 7 845 kr. För LVU- och LVM-mål var styckkostnaden 13 373 kr för år 2006 och 15 434 kr för år 2007.
Styckkostnad per ärende i Utlänningsnämnden är inte lämplig att jämföra med då den kostnaden omfattar andra kostnader än de som ligger till grund för Domstolsverkets styckkostnadsberäkningar för migrationsmålen.
15.8. Överväganden
Bedömning: Domstolarna har uppfyllt regeringens verksam-
hetsmål.
Migrationsdomstolen i Stockholm har fått fler mål än beräknat, jämfört med domstolarna i Göteborg och Malmö. Frågan om hur belastningen på migrationsdomstolen i Stockholm kan hanteras bör utredas i särskild ordning.
Den nya instans- och processordningen har varit framgångsrik sett till hur verksamheterna har uppfyllt av regeringen satta verksamhetsmål. Samtliga verksamhetsmål, förutom det år 2006 gällande verksamhetsmålet avseende avlägsnandemål med ensamkommande barn, har uppfyllts för domstolarnas första tre verk-
samhetsår. Målen med ensamkommande barn är högprioriterade men enligt uppgift från domstolarna är det svårt att uppnå en handläggningstid om två månader i de fall det krävs kommunicering med parterna. För år 2008 har migrationsdomstolarna totalt sett uppfyllt verksamhetsmålet då medianåldern för samtliga avgjorda migrationsmål var 3,6 månader. Medianåldern ökade i förhållande till året innan. Resultatet ska ses i ljuset av att förändringen av antalet inkomna migrationsmål mellan år 2007 och år 2008 var anmärkningsvärt hög, cirka 43 procent.
En rättvisande analys av kostnadseffektivitet och dimensionering för migrationsverksamheten är svår att göra eftersom den personal som anställts i migrationsverksamheten i viss mån arbetat även med andra måltyper vid domstolarna, den sk. ursprungsverksamheten. Ett sätt att följa hur personalen vid migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har fördelat sin arbetstid mellan migrationsverksamheten och ursprungsverksamheten är att analysera tidredovisningen. Detta är dock ett trubbigt instrument för uppföljning och enligt uppgift från Domstolsverket har domstolarna vid avstämning av tidredovisningen haft synpunkter på den fördelning av arbetskrafterna som speglas där. För att uppföljningen ska bli så rättvisande som möjligt ska tidredovisning ske i de målkategorier som personalen i migrationsverksamheten faktiskt arbetar med. Tidredovisningen blir på så sätt ett mått på hur arbetskrafterna faktiskt fördelar sig på verksamheterna. När Domstolsverket sedan gör omföringar mellan anslagen för migrations- respektive ursprungsverksamheten använder sig Domstolsverket av information från Sveriges Domstolars löne- och personaladministrativa system Palasso om i vilken verksamhet – migrationsverksamheten respektive ursprungsverksamheten – personalen i fråga är anställd.
Att tidredovisningen alltså inte är helt rättvisande påverkar styckkostnaderna och uppgifterna om resursfördelning i olika verksamheter.
Under år 2006 och år 2007 var den totala måltillströmningen vid migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen betydligt mindre än beräknat. Samtidigt hade domstolarna en organisation som hade överkapacitet i förhållande till antalet inkommande mål, detta även med hänsyn tagen till att personal inte anställdes fullt ut vid migrationsdomstolarna i enlighet med antagandena vid dimensioneringen. Vid Migrationsöverdomstolen anställdes i stort sett domare, men inte föredragande, fullt ut i enlighet med
dimensioneringens antaganden. De anställda i migrationsdomstolarna har därför som ovan nämnts inte enbart handlagt migrationsmål, utan har till viss del arbetat med mål av annan art.
Verksamheter under uppbyggnad kräver tid att hitta sina arbetsformer och etablera praxis i handläggningsfrågor. En sådan uppstartssträcka har behövts i migrationsdomstolarna. Dessutom förekom framför allt under den första verksamhetstiden en relativt hög personalomsättning. Detta kan antas ha medfört förlust av kompetens och befintlig personal har avdelats för att lära upp nyanställda, vilket har tagit resurser i anspråk från målhanteringen. Under senare delen av år 2007 och under år 2008 har det blivit en kraftig ökning av tillströmningen av migrationsmål. Antalet anställda i de olika verksamheterna ligger nu relativt nära antagandena som gjordes vid dimensioneringen.
Under år 2008 var antalet inkomna asylmål till migrationsdomstolarna högre än vad som beräknades vid reformens start. Migrationsdomstolarna har ändå kunnat hantera detta och har uppfyllt regeringens verksamhetsmål. Förklaringen kan delvis vara att andelen mål med omedelbar verkställighet och antalet muntliga förhandlingar i målen har varit betydligt färre än vad som beräknades vid dimensioneringen. Att domstolarna nu har etablerat handläggningsrutiner m.m. har sannolikt också gjort arbetet mer effektivt. Personalomsättningen har dessutom minskat totalt sett vilket kan antas ha haft gynnsamma effekter på arbetssituationen.
Fördelningen av mål mellan migrationsdomstolarna
De prognoser om måltillströmning som lades till grund för dimensioneringen av domstolarna får totalt sett anses ha varit relativt rättvisande. Det är dock inte enbart fluktuationerna i antalet mål som påverkar belastningen på migrationsdomstolarna. Variationer i vilka måltyper och ursprungsländer för sökandena som under viss tid dominerar kan göra att belastningen skiftar över tid mellan migrationsdomstolarnas respektive domsområden. Ett bestående problem är att fördelningen av målen procentuellt sett mellan de olika migrationsdomstolarna inte överensstämmer med de ursprungligen förmodade nivåerna. Migrationsdomstolen i Stockholm har för samtliga verksamhetsår fått en större andel asylmål än avsett. Under 2008 hade migrationsdomstolarna följande fördelning av asylmål: migrationsdomstolen i Stockholm
63 procent, migrationsdomstolen i Malmö 20 procent och migrationsdomstolen i Göteborg 17 procent.
Migrationsdomstolen har således kommit att utgöra en mycket stor del av verksamheten vid Länsrätten i Stockholms län. Den stora procentuella andelen asylmål som migrationsdomstolen i Stockholm tilldelats har i förening med den kraftiga måltillströmningen på senare tid medfört belastningar på verksamheten. Inom ramen för utredningsarbetet har frågan uppkommit om möjligheten att åstadkomma en bättre balans i målsammansättningen vid migrationsdomstolen i Stockholm, t.ex. genom inrättandet av en fjärde migrationsdomstol.
Domstolsverket har haft regeringens uppdrag att utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag till en ny organisation med färre och större länsrätter. Uppdraget redovisades i april 2008 genom rapporten Länsrättsutredningen (Domstolsverkets rapportserie 2008:2). Härefter har regeringen i prop. 2008/09:165, En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans, lämnat förslag om organisationen av länsrätterna.
I den nämnda propositionen diskuteras frågan om utformningen av en ny allmän forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans. Den nuvarande regeln, som återfinns i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, innebär att ett beslut överklagas till den domstol inom vars domkrets ärendet först prövats. Regeringen anser att i framtiden bör det styrande för forumfrågan vara var medborgarna och andra intressenter finns, inte den beslutande myndigheten. Regeringen har den 2 april 2009 beslutat att ge Domstolsverket i uppdrag att för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans lämna förslag till en ny allmän forumregel som utgår från var den enskilda parten finns (Ju2009/2883/DOM). Regeringen har i beslutet angett att en naturlig utgångspunkt bör vara den enskilda partens hemvist. Vidare anger regeringen att det finns måltyper för vilka en ny allmän forumregel inte bör tillämpas och att Domstolsverkets uppdrag även omfattar att överväga för vilka måltyper särskilda forumregler behövs och hur sådana särregler bör utformas. Forumfrågan ska enligt regeringen hanteras parallellt med arbetet att förändra organisationen för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans (prop. 2008/09:165 s. 110 f.).
Prognoserna för åren 2009–2012 visar att trenden med hög måltillströmning av migrationsmål som rått under senare delen av
år 2007 och år 2008 kommer att förändras med en gradvis minskning i måltillströmningen fram till år 2012. Den höga belastningen vid migrationsdomstolen i Stockholm under senare tid kan därför förmodas mattas av framöver. Inte desto mindre kan konstateras att domstolen under samtliga år sedan reformen trädde i kraft haft en större procentuell andel av asylmålen än den som ursprungligen avsågs. Även med beaktande av att det kan förväntas bli en lättnad i måltillströmningen de närmaste åren finns det därför anledning att överväga hur en förbättrad balans i målsammansättningen vid migrationsdomstolen i Stockholm skulle kunna åstadkommas.
En möjlig lösning är inrättandet av en fjärde migrationsdomstol. Övervägandena i samband med inrättandet av den nya instans- och processordningen måste då också beaktas i fråga om denna domstol. Som regeringen anförde i prop. 2004/05:170 måste de domstolar som ska handlägga migrationsmål kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av förändringar av bl.a. antalet asylsökande. Vidare ska, enligt regeringen, de aktuella domstolarna ha en organisation som kan bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna borde alltså enligt regeringen vara av sådan storlek att de inte blir alltför sårbara från flexibilitetssynpunkt. De borde också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte blir helt dominerande och de därmed mer eller mindre får karaktären av specialdomstol (prop. s. 110).
I anledning av det förslag till omorganisation som regeringen lämnat i prop. 2008/09:165 kommer vissa av de nya enskilda länsrätterna i och för sig ha förutsättningar att möta de krav som nämns ovan. För att kunna presentera några konkreta förslag i fråga om en fjärde migrationsdomstol krävs en betydande konsekvensanalys. En aspekt som måste belysas är effekterna för domstolsorganisationen vid den ytterligare domstol som skulle ingå i instansordningen. Det var inte tänkt att migrationsdomstolarna skulle få karaktär av specialdomstolar och det är därför viktigt att tillse att migrationsmålen i en ny migrationsdomstol inte skulle omfatta en orimligt stor del av domstolens kapacitet. Dessutom måste ytterligare frågor utredas, såsom ekonomiska konsekvenser, möjligheten att rekrytera personal i den aktuella regionen, konsekvenserna för handläggningstider samt kunskapsöverföring till den nya domstolen. Vidare måste överväganden göras ifråga om tillgången på offentliga biträden och tolkar. Konsekvenserna för
Migrationsverkets organisation måste också genomgås. En viktig aspekt är t.ex. möjligheten att rekrytera processförare. Man måste också analysera möjliga konsekvenser av den ändrade forumregel som Domstolsverket ska utreda på regeringens uppdrag. En sådan regel torde ge störst effekt för Länsrätten i Stockholms län samtidigt som den inte torde kunna tillämpas på migrationsmålen (Länsrättsutredningen, Domstolsverkets rapportserie 2008:2 s. 64–65). Följden av den ändrade forumregeln kan innebära att migrationsmålen kommer att utgöra en betydligt större andel av den totala målmängden vid Länsrätten i Stockholm län än idag.
Innan en fjärde migrationsdomstol föreslås bör dessutom andra alternativ övervägas. Ett sådant alternativ kan vara att pröva om någon enskild måltyp, såsom exempelvis medborgarskapsmålen, bör lyftas bort från migrationsdomstolen i Stockholm och således kunna överklagas från förvaltningsmyndighet endast till migrationsdomstolarna i Göteborg respektive Malmö. I sammanhanget ska dock beaktas att den enskilt största målgruppen vid migrationsdomstolarna är asylmålen. De utgör omkring två tredjedelar av de totala antalet mål.
Under år 2007 utjämnade migrationsdomstolarna arbetsbördan inbördes genom ett administrativt förfarande. Migrationsdomstolarna i Göteborg och i Malmö avgjorde mål för migrationsdomstolens i Stockholm räkning, med nämndemän från Stockholm i de fall målen avgjordes i fullsutten rätt.
Enligt gällande rätt får, enligt 14 § fjärde stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, en länsrätt, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan länsrätt som handlägger sådana mål. I förarbetena till denna bestämmelse har framhållits att den är avsedd för enskilda fall. Regeringen framhöll i förarbetena att det inte kan komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, för att eventuellt korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Regeringen ansåg inte heller att regeln borde utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar (prop. 1997/98:101, Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m., s. 99). Den aktuella regeln kan därför inte användas av migrationsdomstolarna i tillräcklig utsträckning.
Inströmningen av mål till migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har varierat kraftigt på ett sätt som får
anses vara unikt för migrationsmålen jämfört med måltyper i ursprungsverksamheten. Med hänsyn till de krav som måltypen ställer borde det enligt min mening vara möjligt att möta större, ej endast tillfälliga, avvikelser i den beräknade procentuella måltillströmningen i respektive domsområde genom att migrationsdomstolarna skulle ges möjlighet att överlämna mål från en domstol till en annan för att utjämna arbetsbördan. Domstolsverket har inom ramen för Migrationsdomstolsprojektet föreslagit en lagändring med sådan innebörd. Det är angeläget att förslaget genomförs.
Sammanfattningsvis finns det skäl att i annan ordning vidare utreda frågan om hur den höga belastningen på migrationsdomstolen i Stockholm kan hanteras.
Kostnadsutfall och kostnadseffektivitet
Den nya instans- och processordningen har medfört kostnadsökningar jämfört med tidigare gällande ordning för överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden. Som en jämförelse kan nämnas att Utlänningsnämnden år 2005 hade en budget om 150 miljoner kr med ett utfall på 160 miljoner kr, medan migrationsdomstolarnas budget för år 2008 är 423 miljoner kr. Att reformen skulle medföra en kostnadsökning var en nödvändig konsekvens för att uppnå syftet med en ökad öppenhet vid prövningen av asylärenden, bl.a. genom införande av överprövning i domstol. Kostnadsutfallet har dock legat under anslagstilldelningen över perioden åren 2006–2008, trots att måltillströmningen varit mycket hög under år 2008. Orsaken till att anslaget ändå inte har förbrukats år 2008 är bl.a. att förhandlingar inte har hållits i den omfattning som beräknades och att den beräknade kostnaden per mål varit något för hög. För år 2009 beräknas att anslaget förbrukas på grund av den stora målmängden.
Domstolarna har avgjort fler mål än beräknat, men målen har varit mindre resurskrävande än väntat.
Kostnaden per avgjort migrationsmål under åren 2006 och 2007 har, med hänsyn till att organisationen haft överkapacitet i förhållande till måltillströmningen, varit hög. Det är först under år 2008 som verksamheten i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har hanterat den mängd mål som de dimensionerades för. Målmängden har för år 2008 faktiskt överskridit dimensionerade nivåer. Som ovan påpekats kan det antas att domstolarna nu upparbetat erfarenhet och skapat rutiner
för lämplig handläggning i olika måltyper, t.ex. i vilken omfattning det kan anses befogat att hålla muntlig förhandling. Det är därmed först efter utgången av år 2009 som det kan förväntas finnas ett fullständigare underlag för att beräkna hur stor kostnaden för migrationsmål bör vara. Enligt uppgift från Domstolsverket kommer ekonomiavdelningen under år 2009 att försöka göra det möjligt att jämföra styckkostnad för migrationsmål och styckkostnad för mål i ursprungsverksamheten i länsrätterna, t.ex. LVU- och LVM-mål och skattemål. Därmed finns också förutsättningar för att på ett mer adekvat sätt beräkna verksamhetens kostnadseffektivitet.
Under de första verksamhetsåren valde många anställda att lämna sin anställning vid migrationsdomstolarna. Situationen har sett något annorlunda ut i de olika verksamheterna men en märkbar trend är att personalrörligheten har varit störst på föredragandesidan. Orsaker som redovisats från domstolarna är att detta kan ha berott på den allmänt goda arbetsmarknaden, där rekryteringen skedde i konkurrens med bl.a. Migrationsverket, och att förväntningarna på arbetsuppgifterna inte helt överensstämde med verkligheten. Rörlighet bland personalen i en nystartad verksamhet får anses vara förhållandevis vanligt. Viss rörlighet krävs för vitalisering av en arbetsplats men kan vara menlig för verksamheten om den har alltför stor omfattning. Risken finns då att arbetet påverkas negativt genom att värdefull kompetens går förlorad och att resurser som rätteligen borde användas i kärnverksamheten får användas för att utbilda ny personal. Nu tycks personalrörligheten ha minskat vilket får anses vara positivt. Det är dock viktigt att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen även fortsatt arbetar för att vara attraktiva och moderna arbetsplatser, så att de kan rekrytera och även behålla kompetent personal.
Som ovan nämnts visar prognoserna för åren 2009–2012 att trenden med hög måltillströmning som rått under senare delen av år 2007 och år 2008 kan komma att förändras med en gradvis minskning i måltillströmningen fram till år 2012. Regeringen uttryckte (prop. 2004/05:170 s. 261) att totalkostnaderna för reformen kan väntas variera betydligt mellan olika tidsperioder med hänsyn till variationer i antalet asylsökande. Det är dock viktigt att notera att kostnaderna för personal i migrationsverksamheten kommer att vara relativt konstanta oavsett måltillströmning. Det ligger i sakens natur att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen inte kan variera storleken på sin
organisation på det sätt som tidigare Utlänningsnämnden kunde, inte minst med hänsyn till domarnas fullmaktsanställning.
16. Dimensionering och ekonomi i Migrationsverket
Här redovisas kostnadsutfallet för instans- och processordningen såvitt avser Migrationsverket. Vidare redovisas dimensioneringen av personalstyrkan. I kapitlet återfinns också bedömningar av verksamhetens kostnadseffektivitet.
16.1. Anslagstilldelning
Regeringen gjorde bedömningen att den nya instans- och processordningen skulle medföra stora kostnadsökningar (prop. 2004/05:170 s. 261). Migrationsverket skulle få en ny tillkommande uppgift i tvåpartsprocessen och för att utföra den behövde Migrationsverket ha nödvändig kompetens. De årliga kostnaderna för Migrationsverket angavs bli betydande. Den främsta orsaken till den beräknade kostnadsökningen, menade regeringen, var den nya överprövningen av utlännings- och medborgarskapsärenden.
Riksdagen beslöt för budgetåret 2006 om att anvisa medel inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar (numera Migration) på anslagen 12:1 anslagspost 5 Överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden m.m. och 12:1 anslagspost 6 Prövning av ansökan samt 12:6 anslagspost 2 Offentligt biträde i utlänningsärenden (prop. 2005/06:1, utg.omr. 08, bet. 2005/06:SfU2, rskr. 2005/06:69). Från anslagsposten 12:1 anslagspost 5 finansierades Migrationsverkets utgifter med anledning av införandet av en ny processordning. Från anslagspost 6 finansierades Migrationsverkets utgifter för personal och lokaler (exklusive bostäder för de asylsökande) samt övriga förvaltningsutgifter hänförliga till prövningsverksamheten m.m. Från 12:6 anslagspost 2 finansierades utgifter för offentliga biträden enligt utlänningslagen.
För år 2006 tilldelades avseende 12:1 anslagspost 5 enligt regleringsbrevet 141 miljoner kr. På 12:1 anslagspost 6 tilldelades 885 miljoner kr och avseende 12:6 anslagspost 2, 128 miljoner kr.
I regleringsbrevet för år 2007 var endast två anslagsposter aktuella, 12:1 anslagspost 6 Prövning av ansökan samt 12:6 anslagspost 2 Offentligt biträde i utlänningsärenden. Drygt 919 miljoner kr tilldelades på det förstnämnda anslaget och efter omdisponering av överföringsbeloppet från anslagsposten 5 året innan var totalt disponibelt belopp drygt 1 032 miljoner kr. Avseende 12:6 anslagspost 2 var år 2007 års tilldelning 173 miljoner kr.
År 2008 var endast anslag 12:1 anslagspost 1 och 12:6 anslagspost 2 aktuella. På anslag 12:1 anslagspost 1, som avsågs finansiera bl.a. Migrationsverkets förvaltningskostnader exklusive de asylsökandes boende, tilldelades drygt 2 128 miljoner kr. På anslag 12:6 anslagspost 2 var tilldelningen enligt regleringsbrev cirka 238 miljoner kr.
För år 2009 har anslaget 12:1 bytt beteckning till 1:1 och anslag 12:6 till 1:6. På anslag 1:1 anslagspost 1 har verket tilldelats cirka 2 053 miljoner kr och på anslag 1:6 anslagspost 2, drygt 92 miljoner kr.
16.2. Dimensionering av personalstyrkan
16.2.1. Underlag för dimensioneringen av personalstyrkan
Uppgifter i detta avsnitt har inhämtats från staben vid Migrationsverket.
Under hösten 2005 tog Migrationsverket beslut om att inrätta ett nytt verksamhetsområde med ansvar för att ompröva beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden, företräda verket i migrationsdomstolar och i Migrationsöverdomstolen samt pröva frågor om verkställighetshinder.
Verksamhetsområdet – Förvaltningsprocess – skulle ledas av en verksamhetschef och under chefen skulle det finnas fyra enhetschefer. I övrigt skulle personalen utgöras av processförare och administrativ stödpersonal. En annan utgångspunkt inför starten var att det skulle finnas en assistent per fem processförare och att chefen för verksamhetsområdet skulle ha en mindre stab för planering, styrning och uppföljning.
Beräkningar av personalbehovet gjordes, i nära samarbete med Domstolsverket, utifrån olika antaganden om volymer och tidsåtgång för olika arbetsmoment. I samband med regeringens budgetarbete med reformen fick Migrationsverket i uppdrag att under augusti månad 2005 ge in uppdaterade och preciserade beräkningar avseende anslagsbelastningen för åren 2006–2008 utifrån tre alternativ, vilka utgick från troligt antal asylmål som varje år skulle överklagas till migrationsdomstol. Antalet mål i dessa antaganden hade ett spann från 6 900 asylmål per år till 8 500 asylmål per år. Utöver detta angavs flera gemensamma förutsättningar för de tre alternativen beträffande ärendekategorier, överklaganden till Migrationsöverdomstolen, mängden muntliga förhandlingar i domstol m.m.
Migrationsverket uppskattade behovet av antalet processförare mot bakgrund av de tre olika alternativen vara mellan 103 och 117 stycken. Med hänsyn till storleken på anslaget för 2006 beslöt verket att i en första rekryteringsomgång rekrytera 90 processförare. Detta lyckades dock inte och en ny rekryteringsomgång fick inledas direkt efter reformens ikraftträdande.
I samband med att det nya verksamhetsområdet Förvaltningsprocess inledde sin verksamhet hade 80 personer rekryterats och vid 2006 års slut var antalet anställda 163. En ny personalkategori, handläggare, hade då också börjat anställas.
I figur 16.1 redovisas antalet anställda vid förvaltningsprocessenheterna åren 2006–2008. Ytterligare uppgifter om organisationen och personalen återfinns i kapitel 18.
Figur 16.1 Antal anställda vid Förvaltningsprocessenheterna 2006–2008
205
208
206
176
163
107
0 50 100 150 200 250
31 december 2008 30 juni 2008 31 december 2007 30 juni 2007 31 december 2006 30 juni 2006
Källa: Staben, Migrationsverket.
16.2.2. Personalomsättning
Uppgifterna i avsnittet har inhämtats från staben på verksamhetsområde Förvaltningsprocess.
Av betydelse för bl.a. frågan om kostnadseffektivitet är frågan vilken personalomsättning som har förekommit på förvaltningsprocessenheterna, dvs. i vilken utsträckning personal har valt att lämna sin anställning.
Personalrörligheten inom verksamhetsområde Förvaltningsprocess är relativt stor. Trots en i princip ständigt pågående rekryteringsprocess har man tidvis haft svårt att rekrytera kvalificerade processförare i önskad omfattning. Som anges i kapitel 18 om Migrationsverkets organisation har verksamhetsområde Förvaltningsprocess nu lyckats profilera sig som en intressant arbetsgivare men det är svårt att hitta jurister med humanjuridisk kompetens samt domstolserfarenhet på arbetsmarknaden idag.
Orsakerna till personalomsättningen är flera. Dels har verksamhetsområdets personal en låg medelålder. Arbetet som handläggare är ett s.k. ingångsarbete och flera processförare är unga jurister som efter en tid vill vidare i karriären. En erfarenhet som dragits är att de internrekryterade har en benägenhet att stanna kvar längre som processförare. De som ändå lämnar sin anställning fortsätter ofta sin interna karriär i en ny position som specialist eller chef.
Det finns en benägenhet för verksamhetsområdets personal att röra sig mellan anställningar på förvaltningsprocessenheterna, migrationsdomstolarna och även Försäkringskassan och Skatteverket. Att personal cirkulerar i viss omfattning anser förvaltningsprocessenheterna vara berikande för dess verksamhet.
Verksamhetsområde Förvaltningsprocess ser inte omsättningen av personal som något större problem för verksamheten, så länge den ligger på en kontrollerad nivå. Samtidigt är arbetsbelastningen hög. Antalet muntliga förhandlingar har ökat kraftigt det senaste året och förväntas ligga på en hög nivå de närmaste åren. Andra aktiviteter, som arbetsuppgifter kring Sveriges EU-ordförandeskap år 2009 och deltagande i olika verksgemensamma utbildningar, utvecklingsprojekt m.m. tar också alltmer tid från processförarna. Tillgången på processförare är därför en avgörande riskfaktor för verksamheten.
En viktig framgångsfaktor anges vara att förvaltningsprocessenheterna kan framstå som attraktiva arbetsplatser och arbetsgivare genom att erbjuda en bra arbetsmiljö med goda möjligheter till utveckling för samtliga personalkategorier. Vidare anges att chefsfördelningen och uppdelningen i fler enheter får flera positiva effekter. Dels minskar det belastningen på varje chef, dels innebär det ökad tillgänglighet till chefen för den enskilde medarbetaren.
De prognostiserade ärendevolymerna under 2009 beräknas medföra ett minskande resursbehov fr.o.m. 2010. För år 2009 är beräknat resursbehov 190 årsarbetskrafter, för år 2010 169 och för år 2011 153 årsarbetskrafter.
16.3. Ärendetillströmning
16.3.1. Ärendetillströmning och ärendefördelning på respektive förvaltningsprocessenhet
Till grund för dimensioneringen av förvaltningsprocessenheterna låg en fördelning av ärendemängder mellan orterna Solna, Göteborg och Malmö. Denna fördelning var 55 procent för Solna, 20 procent för Göteborg och 25 procent för Malmö. Beräkningarna bakom denna fördelningsnyckel bygger på de ärendemängder som verkets enheter inom respektive domsområde avgjorde.
Den totala mängden överklagade ärenden som hanterats av förvaltningsprocessenheterna (avseende asylärenden, besök- och bosättningsärenden, medborgarskapsärenden och överklaganden av 12:19-ärenden) har under åren 2007–2008 varit följande.
År 2007 inkom totalt 21 681 överklagade ärenden till förvaltningsprocessenheterna. Av dessa inkom 13 309 till Solna, 3 596 till Göteborg och 4 776 till Malmö. Den procentuella fördelningen var 61, 17 respektive 22 procent.
Samma år avgjordes totalt 22 583 överklagade ärenden, varav 12 988 i Solna, 4 213 i Göteborg och 5 382 i Malmö. Procentuell fördelning var 58, 19 respektive 24 procent.
År 2008 inkom totalt 30 082 överklagade ärenden till förvaltningsprocessenheterna. Av dessa inkom 16 310 till Solna, 6 693 till Göteborg och 7 079 till Malmö. Den procentuella fördelningen var 54, 22 respektive 24 procent.
Samma år avgjordes totalt 29 983 överklagade ärenden, varav 16 541 i Solna, 6 421 i Göteborg och 7 021 i Malmö. Procentuell fördelning var 55, 21,5 respektive 23,5 procent.
Den totala ärendemängden avseende överklagade ärenden som hanteras inom verksamhetsområde Förvaltningsprocess håller sig således relativt väl inom den tänkta fördelningen. Det finns dock vissa osäkerhetsfaktorer i beräkningen. Vid en mätning av procentuell fördelning har det rått viss osäkerhet kring vilka ärendetyper som ska ingå i analysen. Ibland har Migrationsverket valt att utgå enbart från asylärenden. I andra sammanhang har totalsiffror enligt ovan använts.
Utöver dessa ärenden prövar förvaltningsprocessenheterna även verkställighetshinder i enlighet med 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 §utlänningslagen.
Som nämnts i andra sammanhang påverkas arbetsbelastningen vid verksamhetsområde Förvaltningsprocess inte enbart av ärendefördelning utan i hög grad av andelen muntliga förhandlingar och antalet begäran om kompletterande yttrande.
Statistik från 2006 har inte inkluderats eftersom registreringar av bl.a. ärenden om verkställighetshinder under 2006 gjordes på ett sådant sätt att uppföljningen genom statistik blev mycket osäker.
16.3.2. Prognoser avseende ärendevolymer
Uppgifter om prognosticerad ärendetillströmning i enlighet med Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos den 7 maj 2009 har inarbetats i kapitel om dimensionering av domstolarna, se kapitel 15.
För verksamhetsområde Förvaltningsprocess har följande ärendevolymer prognostiserats för de närmaste åren.
Tabell 16.1 Ärendevolymer för perioden 2009–2011
Ärendetyp 2009 2010 2011
Överklagande Asylprövning
15
040 13 250 11 720
Överklagande Besök, bosättning och medborgarskap
7
500 6 000 5 000
summa överklaganden
22
540 19 250 16 720
Verkställighetshinder 12
600 11 400 9 900
Källa: Migrationsverket.
Dessa uppskattningar bygger på beräkningar i Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos den 30 oktober 2008 och ligger
till grund för beräkningar av resursbehovet vid verksamhetsområde Förvaltningsprocess 2009–2011.
Enligt verkets prognoser kommer domstolarna att ha en högre kapacitet och produktion de närmaste två åren jämfört med år 2008 varför arbetstrycket på Förvaltningsprocess i form av muntliga förhandlingar och förelägganden sannolikt kommer att öka under samma period.
16.4. Handläggningstider
Frågan om verkets måluppfyllelse har behandlats i kapitel om kravet på skyndsam handläggning. Här redovisas de huvudsakliga uppgifterna.
I regeringens regleringsbrev för budgetåren 2006, 2007, 2008 och 2009 har angivits som mål för Migrationsverket att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning respektive utvisning ska fattas senast inom sex månader från det att ansökan inkom till Migrationsverket och beslut i fråga om asylansökningar som rör ensamkommande barn senast inom tre månader.
Av Migrationsverkets årsredovisningar framgår att den genomsnittliga handläggningstiden var närmare sju månader både år 2006 och 2007. År 2008 hade tiden ökat till nästan nio månader. För asylärenden rörande ensamkommande barn var den genomsnittliga handläggningstiden fem månader år 2006 och lite drygt sex månader år 2007. År 2008 hade genomsnittstiden sjunkit något och låg strax under sex månader.
16.5. Kostnadsutfall
En sammanställning av kostnadsutfallet har erhållits av Migrationsverket enligt bilaga 4. Man kan konstatera att utgift respektive kostnad per överklagat ärende minskat varje år vilket enligt verket sammanfaller med den effektivisering som skett inom verksamheten sedan dess reformen trädde i kraft. Verkets interna rutiner har utvecklats och förbättrats, samarbetet med domstolarna och andra aktörer har också utvecklats och effektiviserats och processförare och personalen i övrigt har fått större kunskap och erfarenhet i sin yrkesroll. Av samma anledning så mer än halverades utgift respektive kostnad per ärende om verkställighetshinder mellan år 2006 och år 2007. Mellan åren 2007 och 2008 ökade dock
styckutgiften för dessa ärenden med 325 kr/ärende. Ökningen ligger främst inom verksamhetsområde Asylprövning. Detta beror enligt verket bl.a. på att beslut om ny prövning fattats i fler ärenden. Eftersom dessa överlämnas från verksamhetsområde Förvaltningsprocess till verksamhetsområde Asylprövning medför det större kostnader inom asylprövningen.
Kostnadsfördelning vid förvaltningsprocessenheterna
Följande kan redovisas beträffande uppgifter om fördelning av kostnader på förvaltningsprocessenheterna. Verksamheten startade 31 mars 2006, varför kostnaderna för det året inte avser ett helt verksamhetsår. Att andelen övriga kostnader är högre för år 2006 beror på att en större andel uppstartskostnader belastade det året i form av anskaffnings- och rekryteringskostnader. Kostnadsökningarna över åren är främst en följd av att bemanningen utökats. Den höga andelen lönekostnader medför också att lönerevisionerna utgör en stor kostnadsökning inom verksamhetsområde Förvaltningsprocess varje år. På grund av utökad bemanning och lokalbrist även inom andra verksamhetsområden har förvaltningsprocessenheterna i Malmö och Göteborg flyttat till nya lokaler vilket också medfört att andelen lokalkostnader ökat jämfört med 2006. Utöver personal och lokaler är översättningar den tredje största utgiftsposten, cirka 6 procent. Övriga driftkostnader utgör sammantaget cirka 7 procent av verksamhetens kostnader.
Tabell 16.2 Relativ kostnadsfördelning förvaltningsprocessenheterna
2006 2007 2008
Lönekostnader
78 % 77 % 78 %
Lokalkostnader
6 % 9 % 9 %
Tolk och översättning
5 % 6 % 6 %
Övrigt
11 % 8 % 7 %
Summa
100 % 100 % 100 %
Anställda ”brutto” 101 175 200 Årsarbetskrafter 93 148 162
Källa: Migrationsverket
16.6. Kostnadseffektivitet
Uppgifter i avsnittet har inhämtats från verksamhetsområdet Planering och styrning vid Migrationsverket.
Styckkostnader som låg till grund för dimensionering av verksamheterna finns inte tillgängliga vid Migrationsverket.
Styckkostnader avseende kostnad per avgjort ärende finns för vissa ärendekategorier redovisade i årsredovisningen. De kan dock inte anses vara något bra mått på verksamhetens kostnadseffektivitet. Tillgängliga styckkostnader mäter bara kostnaden utslaget på varje ärende som verket lämnar över till migrationsdomstolarna. Den egentliga tyngdpunkten kommer senare, i det arbete som utförs i domstolarna vid muntliga förhandlingar, genom ingivande av yttranden m.m. Tabellen nedan visar hur volymerna förändrats mellan 2007 och 2008 vid förvaltningsprocessenheterna.
Tabell 16.3 Förändring i ärendevolymer vid förvaltningsprocessenheterna
2007–2008
Utfall Volym 2007 2008
Överklaganden
15 005 22 615
Verkställighetshinder 7 578 7 368 Muntliga förhandlingar 1 881 3 669 Kompl yttranden 8 031 11 719 Årsarbetare 148 162 Anslag 1:1 104 190 113 686
Förändring
Överklaganden
50,7 %
Verkställighetshinder -2,8 % Muntliga förhandlingar 95,1 % Kompl. yttranden 45,9 % Årsarbetare 9,5 % Anslag 1:1 9,1 %
Källa: Migrationsverket
Ärendevolymerna som verksamhetsområde Förvaltningsprocess har hanterat har ökat med cirka 50 procent mellan år 2007 och 2008. Antalet förelägganden har ökat med 46 procent under perioden och antalet muntliga förhandlingar nästan fördubblats. Samtidigt har antalet årsarbetskrafter i verksamhetsområdet och
anslagsbelastningen endast ökat med 9 procent. Mot denna bakgrund bör enligt verket kostnadseffektiviteten och ökningen av kostnadseffektiviteten vara betydligt större än vad enkla styckkostnadsberäkningar ger vid handen.
Verket menar att det inte finns inget enkelt och enhetligt produktivitetsmått som tar hänsyn till alla faktorer och som kan jämföras över tid. Inom Migrationsverket pågår ett arbete med att ta fram ett sådant mått.
16.7. Överväganden
Bedömning: Migrationsverket har inte uppfyllt regeringens mål
för handläggningstider i den nya instans- och processordningen.
Migrationsverket har inte lyckats uppfylla sina verksamhetsmål avseende handläggningstider under de första åren efter införandet av den nya instans- och processordningen. I budgetpropositionen för år 2007 (prop. 2006/07:1) angavs bl.a. att den nya verksamheten vid Migrationsverket med anledning av den nya instansordningen inte fullt ut fungerat i den omfattning som är nödvändig och att det är mycket viktigt att Migrationsverket klarar av att effektivt, enhetligt och rättssäkert fatta beslut i det antal ärenden som behövs för att nå balans i asylprocessen.
I sina årsredovisningar för de aktuella åren har verket konstaterat att verket inte har uppnått målen för handläggningstiden för asylärenden. Den bristande måluppfyllelsen kan enligt vad Migrationsverket har angivit ha flera olika orsaker. Dessa orsaker har redovisats beträffande kravet på skyndsam handläggning, kapitel 6. Orsaker som kan nämnas här är att antalet nya asylansökningar har ökat, att verket omorganiserats, att det var en krävande omställningsprocess när det nya verksamhetsområdet Förvaltningsprocess infördes och att verket haft rekryteringssvårigheter. Till detta kom effekterna av den tillfälliga lagen, lag (SFS 2005:762) om ändring i utlänningslagen (1989:529), som avsåg att ge vissa kategorier flyktingar med lagakraftvunna beslut en ny och generösare prövning. För år 2008 är förklaringen till att handläggningstiden för asylärenden ökade bl.a. ärendesammansättningen, som gjort att det krävts mer ingående undersökningar av de individuella asylskälen hos sökande från vissa länder. Verket
måste därmed också lägga mer tid och resurser på varje ärende. För instans- och processordningen som helhet är det angeläget att Migrationsverket, som utgör första instans, kan uppfylla uppsatta verksamhetsmål eftersom fördröjningar ger återverkningar i olika avseenden på handläggningen i högre instans. En pågående försöksverksamhet som nu bedrivs vid Migrationsverket syftar till en snabbare asylprocess (se kapitel 18 om Migrationsverkets organisation).
Som jag har konstaterat beträffande verksamheten vid Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna är det naturligt att verksamheter under uppbyggnad kräver tid att hitta arbetsformer och etablera praxis i handläggningsfrågor. Så har gällt även Migrationsverket. Dessutom har de inledande svårigheterna att bemanna verksamheten och den höga personalomsättningen bidragit till att kompetens gått förlorad i organisationen och att befintlig personal fått avdelas för att lära upp nya medarbetare.
Kostnadsutfall och kostnadseffektivitet
Den totala ärendemängden överklagade ärenden som hanteras inom verksamhetsområde Förvaltningsprocess håller sig relativt väl inom den tänkta fördelningen mellan respektive enhet.
Som ovan har konstaterats har ärendevolymerna avseende överklagade ärenden som förvaltningsprocessenheterna hanterat har ökat med cirka 50 procent mellan år 2007 och 2008. Antalet förelägganden har ökat med 46 procent under perioden och antalet muntliga förhandlingar nästan fördubblats. Samtidigt har antalet årsarbetskrafter i verksamhetsområdet och anslagsbelastningen endast ökat med 9 procent. Mot denna bakgrund bör, såsom verket angett, kostnadseffektiviteten och ökningen av kostnadseffektiviteten vara betydligt större än vad enkla styckkostnadsberäkningar ger vid handen.
En aspekt som påverkar kostnadseffektiviteten är den stora personalrörligheten inom verksamhetsområdet Förvaltningsprocess. Det var initialt mycket svårt att rekrytera processförare och dessa svårigheter har visat sig bestående. Under åren 2006–2008 har man haft en i princip ständigt pågående rekryteringsprocess. Verksamhetsområdet Förvaltningsprocess har nu lyckats profilera sig som en intressant arbetsgivare men det är svårt att hitta jurister med humanjuridisk kompetens samt domstolserfarenhet på arbetsmarknaden idag. För att kunna uppnå
verksamhetsmålen krävs att kompetent personal kan rekryteras och behållas i organisationen. Inte minst är detta viktigt mot bakgrund av den höga arbetsbelastningen i organisationen.
Även om ett minskande resursbehov kan förväntas de kommande åren i anledning av ett lägre antal inkommande mål är det viktigt att förvaltningsprocessenheterna kan framstå som en attraktiv arbetsplats och arbetsgivare.
17. Organisationen i domstolarna
Här redovisas hur migrationsmålen inordnats i Länsrätten i Göteborg, Länsrätten i Skåne län, Länsrätten i Stockholms län och Kammarrätten i Stockholm. Vidare redovisats den kompetensutveckling som personalen vid domstolarna deltagit i.
17.1. Bakgrund
17.1.1. En ny instansordning
Den 31 mars 2006 trädde utlänningslagen (2005:716) i kraft. Enligt 16 kap. 1 § denna lag ska de länsrätter som regeringen bestämmer vara migrationsdomstolar och Kammarrätten i Stockholm vara Migrationsöverdomstol. Enligt 6 a § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. är Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län och Länsrätten i Göteborg migrationsdomstolar. Migrationsverkets beslut – som tidigare normalt överklagades till Utlänningsnämnden – kan numera normalt överklagas till migrationsdomstolarna. Migrationsdomstolarnas beslut kan överklagas till Migrationsöverdomstolen, och den domstolens beslut kan inte överklagas. Vid överklagande till Migrationsöverdomstolen krävs prövningstillstånd. För ett fåtal ärendetyper gäller en annan instansordning.
För de allmänna förvaltningsdomstolarna gäller normalt att länsrätternas beslut överklagas till kammarrätterna, och att kammarrätternas beslut i flertalet fall kan överklagas till Regeringsrätten. Instansordningen i migrationsmål avviker alltså från den som annars gäller i förvaltningsdomstolarna.
I prop. 2004/05:170 s. 109 ff. återfinns regeringens överväganden beträffande domstolsorganisationen. En begränsning av antalet domstolsinstanser i den nya instansordningen var enligt regeringen motiverad mot bakgrund av rättssäkerhetsaspekter, bl.a.
de allvarliga konsekvenser som väntetider i asylprocessen medför. För att korta handläggningstiden och snabbt få ett lagakraftvunnet avgörande fanns därför skäl att avvika från den normala instansordningen i förvaltningsprocessen. I stället skulle länsrättens beslut kunna överklagas till Kammarrätten i Stockholm, och Kammarrättens avgöranden skulle inte kunna överklagas. Ytterligare avvikelser från den normala instansordningen i förvaltningsprocessen behövde enligt regeringen inte göras.
Vid bedömningen av vilka befintliga domstolar som skulle handlägga migrationsmålen betonade regeringen att dessa måste kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av förändringar av bl.a. antalet asylsökande(prop. s. 110). De aktuella domstolarna skulle också ha en organisation som kan bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna borde därmed vara av sådan storlek att de inte blev alltför sårbara ur flexibilitetssynpunkt. De borde också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte skulle bli helt dominerande och de därmed mer eller mindre skulle få karaktären av specialdomstol. Regeringen gjorde bedömningen att de länsrätter som uppfyllde dessa behov var rikets tre största, dvs. Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län och Länsrätten i Göteborg.
I propositionen diskuterades också frågan om antalet kammarrätter i den nya ordningen. Mot bakgrund av bl.a. vikten av att domstolarna bildar en enhetlig praxis ansåg regeringen att länsrätternas avgöranden skulle kunna överklagas till en kammarrätt. Kammarrätten i Stockholm borde i egenskap av den största av kammarrätterna vara den kammarrätt som prövade de aktuella målen i högsta instans.
Då de aktuella måltyperna skiljer sig i flera avseenden från vad som i allmänhet gäller för förvaltningsprocessen borde det enligt regeringen klargöras att när länsrätterna och Kammarrätten handlägger måltyperna i den nya ordningen, gör domstolarna det i en speciell egenskap. Ett sådant klargörande skulle lämpligen göras genom att länsrätterna och Kammarrätten fick särskilda benämningar; migrationsdomstol och Migrationsöverdomstol. Regeringen menade att vad gäller särskilda benämningar på domstolar kan jämförelser göras dels med tingsrättsorganisationen, beträffande fastighetsdomstolar, miljödomstolar eller sjörättsdomstolar, dels beträffande Svea hovrätt som är Miljööverdomstol.
Regeringen uttalade bl.a. om skälen för särskilda benämningar följande (prop. s. 111–112).
Ytterligare omständigheter som särskilt påverkar förhållandena för de domstolar som ska pröva mål enligt utlänningslagen är att antalet inkommande mål, som till stor del får bedömas vara av förturskaraktär, kan variera i hög utsträckning och i snabb takt. Det rör sig om omständigheter, såväl i Sveriges närhet som i ett globalt perspektiv, som påverkar omfattningen av tillströmningen av invandrare och flyktingar. Domstolarna i den nya ordningen måste på ett snabbt och effektivt sätt kunna anpassa sig efter de beskrivna förändringarna av antalet inkommande mål. Detta behov ställer stora krav på styrningen av verksamheten i den nya ordningen. En effektiv styrning förutsätter att verksamheten i domstolarna i den nya ordningen i viss mening kan särskiljas från länsrätternas och kammarrättens övriga verksamhet. En sådan åtskillnad uppnås genom särskilda benämningar på den nya ordningen. Därutöver talar även budgettekniska skäl och för domstolarna rent administrativa skäl för särskilda benämningar.
Vidare anfördes att den omständigheten att särskilda benämningar används på länsrätterna och kammarrätten inte ändrar på det förhållandet att varje länsrätts och kammarrättens verksamhet består såväl av handläggningen av mål enligt den nya ordningen som av övrig nuvarande verksamhet. Inte heller ändrar det förhållandet att chefen för länsrätternas och kammarrättens verksamhet, inklusive den nya verksamheten, är respektive länsrätts lagman och kammarrättens president, med det ansvar som följer av dessa befattningar när det gäller t.ex. indelning av personalen i verksamheten. Det påpekades också att de ordinarie domare som skulle handlägga mål i den nya ordningen är ordinarie domare i länsrätterna eller kammarrätten.
17.1.2. Domsområden i den nya instansordningen
Då antalet länsrätter och kammarrätter i den nya instans- och processordningen skiljer sig från vad som i övrigt gäller i förvaltningsprocessen, kunde domkretsarna för de tre länsrätterna inte sammanfalla med respektive län, utan hela landet fick delas upp i domkretsar som var nya för de tre länsrätterna. Regeringen angav att domkretsindelningen borde föreskrivas i förordningsform (prop. s. 111).
Den 11 november 2004 uppdrog regeringen åt Domstolsverket att vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning
för utlännings- och medborgarskapsärenden. Uppdraget innebar att i samråd med berörda domstolar överväga utformningen av domstolarnas inre organisation och hur arbetet borde bedrivas. Mer om Domstolsverkets arbete finns beskrivet i avsnitt 17.1.3.
Domstolsverket lämnade den 26 april 2005, i Budgetunderlag m.m. för migrationsdomstolarna åren 2006–2008 (Domstolsverkets dnr. 1447-2004) ett förslag till domkretsindelning för Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län och Länsrätten i Göteborg i dessa domstolars egenskap av migrationsdomstolar. I budgetunderlaget redovisades att effekten av detta förslag är att 55 procent av till migrationsdomstolarna inkomna mål, exklusive medborgarskapsmål, beräknas höra till Länsrätten i Stockholms län, 25 procent till Länsrätten i Skåne län och 20 procent till Länsrätten i Göteborg.
Genom ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. beslutade regeringen om indelning av domkretsar, som här kom att benämnas domsområden, i enlighet med det lämnade förslaget. Indelningen är fastslagen i 6 a § i nämnda förordning, enligt följande.
Länsrätten i Stockholms län: Stockholms län, Uppsala län, Södermanlands län, Östergötlands län, Gotlands län, Västmanlands län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Jämtlands län, Västernorrlands län, Västerbottens län och Norrbottens län.
Länsrätten i Skåne län: Skåne län, Blekinge län, Jönköpings län, Kronobergs län och Kalmar län.
Länsrätten i Göteborg: Västra Götalands län, Hallands län, Värmlands län och Örebro län.
Migrationsdomstolarnas domsområden återfinns i bilaga 5. Migrationsöverdomstolen har också ett annat domsområde än det som i allmänhet gäller för denna kammarrätt. I dess egenskap av Migrationsöverdomstol omfattar domsområdet beslutande förvaltningsmyndigheter i hela riket och de tre länsrätterna.
3 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. hänvisar beträffande Kammarrätten i Stockholm i dess egenskap av Migrationsöverdomstol till bestämmelserna i utlänningslagen.
17.1.3. Domstolarnas inre organisation – arbetet i Migrationsdomstolsprojektet
Den 11 november 2004 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare som skulle förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden samt avveckla Utlänningsnämnden (Dir. 2004:149). Utredaren skulle i samverkan med Domstolsverket och andra berörda myndigheter vidta de åtgärder som krävdes för att den nya instans- och processordningen skulle kunna träda i kraft samt förbereda och genomföra avvecklingen av Utlänningsnämnden. Samtidigt uppdrog regeringen åt Utlänningsnämnden att i samråd med den särskilde utredaren vidta åtgärder för att avveckla nämnden.
Samma datum uppdrog regeringen åt Domstolsverket att förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden (Ju2004/9859/DOM). Frågor som ingick i uppdraget var att lämna överväganden angående bl.a. bemanning, lokaler och IT-system, rekryteringsfrågor och arbetsformer. Vidare skulle Domstolsverket lämna förslag till eventuella instruktionsändringar, lämna underlag till regeringens verksamhetsmål, analysera behovet av särskild kompetens och hur det i så fall skulle kunna tillgodoses, t.ex. genom utbildning, samt lämna förslag till budgetunderlag för åren 2006–2008.
För att utföra uppdraget bildade Domstolsverket det s.k. Migrationsdomstolsprojektet. Det övergripande målet för projektet var att skapa en organisation för överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden där ärendena avgörs på ett rättssäkert och effektivt sätt.
En av utgångspunkterna för Migrationsdomstolsprojektets arbete med inre organisation på domstolarna var det arbete med reformering och utveckling av domstolsväsendet som hade pågått sedan flera år. I Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (Skr. 1999/2000:106) beskrev regeringen inriktningen av det pågående utvecklingsarbetet inom domstolsväsendet. Regeringen angav att målen med arbetet bl.a. var att renodlingen av domstolarna och av domarnas arbete till dömande verksamhet skulle fortsätta, att kvaliteten i den dömande verksamheten skulle säkerställas och att domstolarna skulle vara moderna och attraktiva arbetsplatser. Reformarbetet skulle enligt handlingsplanen inriktas
på att utveckla domstolsväsendets organisation och arbetsformer bl.a. genom att ge domstolar förutsättningar att ha en beredningsorganisation med notarier, beredningsjurister och domstolssekreterare, ge förutsättningar för en mer långtgående specialisering av domarnas arbetsuppgifter och genom att öka kompetensutvecklingen för all personal (samma källa s. 8).
Angående arbetet med inre organisation i migrationsdomstolarna anförde Domstolsverket följande (se Migrationsdomstolsprojektet, slutredovisning, Domstolsverkets dnr 1447-2004, s. 24 ff.).
En förutsättning var att organisationen måste klara tillströmningen av utlännings- och medborgarskapsmål, vilken kunde förutses bli betydande. Vidare skulle många av målen ha förturskaraktär. Det kunde antas finnas en viss risk att andra, icke förtursbetonade mål på förvaltningsdomstolarna i vart fall inledningsvis skulle prioriteras efter de nya målen vid en generell fördelning. Av bl.a. det skälet bestämdes att de nya måltyperna inte skulle fördelas över alla avdelningar utan att de skulle lottas till en eller ett par särskilda avdelningar inom varje domstol. Till detta kom att en sådan lottning skulle medföra en specialisering av personalen i domstolarna vilket var önskvärt för att snabbt kunna upparbeta en kompetens i de nya måltyperna. Vidare var en förutsättning att den nya verksamheten och verksamhetens uppgift skulle vara i fokus. Projektet bedömde att detta skulle kunna ske bl.a. genom att välja en organisationsform som bygger på idén att det är de nya måltyperna och de arbetsprocesser som de ger upphov till som utgör grunden för fördelning av arbetsuppgifter och ansvar. En sådan organisationsform skulle medföra en renodling av såväl arbetsuppgifter som arbetsformer inom den dömande verksamheten. Med dessa förutsättningar enades de berörda domstolarna om att domarna i så stor utsträckning som möjligt skulle ägna sig åt dömande uppgifter i färdigberedda mål, och i viss utsträckning ges möjlighet till specialisering. En beredningsorganisation skulle tillskapas för att svara för beredningen av målen. Delegering av arbetsuppgifter skulle ske till föredragande och domstolssekreterare så långt möjligt.
Vidare konstaterades att den nya ordningen skulle ställa ökade krav på domstolarnas ledning, servicefunktioner liksom administrativt stöd.
17.2. Domstolarnas organisation
17.2.1. Länsrätten i Stockholms län
Uppgifterna i avsnittet grundar sig på uppgifter i länsrättens arbetsordning, verksamhetsplaner och intervjuer med anställda vid domstolen.
Domstolens organisation
Lagmannen är chef för länsrätten. Länsrätten har elva dömande avdelningar och en administrativ avdelning. Chef för en dömande avdelning är en chefsrådman och chef för den administrativa avdelningen är en administrativ direktör. Den administrativa organisationen har förstärkts bl.a. i anledning av migrationsdomstolsreformen. En informatör har anställts för att stödja i första hand migrationsavdelningarna i informationsfrågor.
Migrationsdomstolsreformen medförde inrättandet av fem nya avdelningar i länsrätten (8–12). Dessa utgör migrationsdomstolen och handlägger endast migrationsmål.
Figur 17.1 Organisationen vid Länsrätten i Stockholms län.
Lagman
Skattemål
Avd. 1 och 3
Övriga förvaltnings-
rättsliga mål Avd. 2 och 5
Mål om administrativa
frihetsberövanden
Avd. 4 och 6
Migrationsmål
Avd. 8-12
Administrativ
avd.
Lagman
Skattemål
Avd. 1 och 3
Övriga förvaltnings-
rättsliga mål Avd. 2 och 5
Mål om administrativa
frihetsberövanden
Avd. 4 och 6
Migrationsmål
Avd. 8-12
Administrativ
avd.
Källa: Länsrätten i Stockholms län.
De dömande avdelningarna har i huvudsak följande måltyper: avdelningarna 1 och 3 skattemål, avdelningarna 2 och 5 förvaltningsrättsliga mål utom skattemål och mål om administrativa frihetsberövanden, avdelningarna 4 och 6 mål om administrativa frihetsberövanden och avdelningarna 8–12 migrationsmål.
På avdelningarna 1–6 är den dömande verksamheten på en avdelning indelad i rotlar som leds av en chefsrådman, rådman, assessor eller fiskal. På rotlarna tjänstgör föredragande och notarier samt på chefsrådmannens rotel dessutom normalt en fiskal.
För migrationsdomstolens avdelningar gäller att varje avdelning har en chefsrådman och är indelad i en beredningsenhet och en dömande enhet. I beredningsenheterna, som har en beredningschef, ingår också föredragande, domstolssekreterare och notarier. I de dömande enheterna ingår rådmän och icke ordinarie domare. Beredningschefen planerar, leder och fördelar arbetet inom respektive beredningsenhet. Beredningschefen ska också tillsammans med chefsrådmannen för avdelningen verka för en enhetlig praxis i handläggningsfrågor. Vidare ska beredningschefen se till att beredningen av förtursmål fortgår utan onödigt dröjsmål och att chefsrådmannen hålls underrättad om bl.a. arbetsläget på avdelningen och mål som kräver uppmärksamhet eller åtgärd från dennes sida. Beredningschefen fördelar till enheten inkommande mål på en föredragande som därmed får det faktiska beredningsansvaret för målet. När målet är färdigt för avgörande eller muntlig förhandling tilldelas målet en av avdelningens domare. Chefsrådmannen ansvarar enligt 14 § förordning (1996:382) med länsrättsinstruktion för målen på avdelningen till dess en enskild domare tilldelats ett mål.
Chefsrådmannen har personalansvar för övriga domare på avdelningen och för beredningschefen. Beredningschefen har personalansvar för personalen på beredningsenheten.
Vid verksamhetens start den 31 mars 2006 fanns det på varje migrationsavdelning fem rådmän, cirka 15 föredragande och fem domstolssekreterare. I stora drag har avdelningarna behållit sin grundstruktur även härefter. Personalstyrkan har dock utökats successivt mot bakgrund av den höga måltillströmningen. Numera finns förutom chefsrådmän sju domare (rådmän, tf. rådmän och fiskaler), cirka 20 föredragande, fem notarier och sju domstolssekreterare på respektive avdelning. Föredragandena är på vissa avdelningar indelade i ländergrupper där föredragandena har ansvar för minst ett land. På andra avdelningar är föredragandena och
domarna indelade i grupper efter måltyper. Av de 26 rådmän som anställdes vid migrationsdomstolens inrättande finns i dag 18 kvar på migrationsavdelningarna. Några få av dessa har cirkulerat inom migrationsavdelningarna. Rådmän från andra avdelningar har också cirkulerat till migrationsdomstolen. Ett antal nyanställda rådmän har placerats vid migrationsdomstolen. Som nedan anges har en organisationsöversyn av hela länsrätten, ”Poloprojektet”, genomförts och inom ramen för denna övervägs bl.a. en plan för cirkulation av personalen.
Målen fördelas på migrationsdomstolens avdelningar utifrån sökandens hemland. Specifikt gäller i övrigt att avdelningarna 8–10 handlägger anknytningsmål och andra mål om uppehållstillstånd där det inte är fråga om skyddsbehov och att avdelningarna 11–12 handlägger medborgarskapsmål. Under viss tid lottades biståndsmål och socialförsäkringsmål till migrationsavdelningarna men på grund av den stora tillströmningen av migrationsmål upphörde den lottningen under sommaren år 2007. Länderindelningen på avdelningarna är enligt följande: Avdelning 8 Balkan, Amerika och Bangladesh Avdelning 9 OSS, Baltikum, övriga Europa, Kina Avdelning 10 Mellanöstern utom Egypten, Iran och Turkiet Avdelning 11 Övriga Asien, inklusive Iran och Turkiet dock ej Bangladesh, Oceanien Avdelning 12 Afrika, inklusive Egypten
Mål från Irak har på grund av den stora tillströmningen av mål från detta land handlagts på samtliga avdelningar under större delen av år 2008. Sedan december år 2008 har dock avdelning 12 undantagits från den lottningen pga. stor tillströmning av mål med sökande från Afrika.
Pågående utvecklingsarbete
På avdelning 12 pågår en försöksverksamhet med ett nytt arbetssätt. Redan i februari 2007 delade man in verksamheten i tre arbetsgrupper med både domare och föredragande. Detta har utvecklats vidare genom att en ny organisationsstruktur jämfört med den som anges i arbetsordningen gäller fr.o.m. den 1 maj 2008. En chefsrådman är avdelningschef och på avdelningen finns också rådmän, en fiskal, en avdelningssamordnare, föredragande, notarier och domstolssekreterare. Den dömande verksamheten bedrivs i tre
arbetsgrupper, grupp Östafrika, grupp Nordafrika och grupp Väst- och Centralafrika. Grupperna består av rådmän, föredragande och notarier, och respektive grupp leds av en rådman i egenskap av gruppchef. Denne planerar, leder och fördelar arbetet inom gruppen så att det bedrivs effektivt, enhetligt och rättssäkert. Avdelningssamordnaren biträder chefsrådmannen i det administrativa arbetet på avdelningen. Samordnaren har vidare till uppgift att inom avdelningen svara för rekrytering och introduktion av föredragande och domstolssekretare och att samverka med länsrättens beredningschefer. Det finns inte någon beredningschef på avdelningen.
Avdelningarna vid migrationsdomstolen har goda erfarenheter av att arbeta i länderprojekt. I verksamhetsplanen för år 2008 anges att arbete i projektform kan bidra till ökad avverkningstakt, ökad kvalitet i avgörandena, samordningsfördelar och fördjupad landkompetens hos projektdeltagarna som även kan komma avdelningarnas övriga verksamhet till godo. Avdelning 8 har ansvarat för mål med sökande som har ursprung i Bolivia och genomförde under år 2007 ett projekt, benämnt Boliviaprojektet, som omfattade framtagande av mallar och utbyte av erfarenheter och kunskap om Bolivia. De positiva erfarenheterna av detta arbetssätt har föranlett projekt beträffande mål med asylsökande från Irak och från Mongoliet.
Vid domstolen har även bedrivits arbete med enhetliga rutiner och framtagande av avdelningsspecifika doms- och beslutsmallar.
Poloprojektet
Under år 2007 tillsattes en projektgrupp för att göra en organisationsöversyn beträffande samtliga dömande avdelningar på länsrätten och föreslå förändringar, det s.k. Poloprojektet. Gruppen skulle bl.a. överväga om alla avdelningar ska vara organiserade på samma sätt, hur ledarskapet på avdelningarna ska se ut, avdelningarnas måltyper samt frågor om specialisering och cirkulation av personal. Det övergripande målet med projektet var att skapa organisatoriska förutsättningar för att dagens och morgondagens medarbetare i länsrätten med bibehållen hög kvalitet ska kunna handlägga och avgöra mål på ett rättssäkert och effektivt sätt. Det innefattar att medarbetarna ska vara nöjda och känna arbetsglädje och att organisationen ska vara ändamålsenlig
och flexibel. Projektets slutsatser presenterades för länsrättens medarbetare i november 2008 i en projektrapport, Länsrätten i
Stockholms län, Projektet om länsrättens organisation, slutrapport 11 november 2008.
Inom ramen för projektet konstaterades att organisationen inte fullt ut möter kraven på en effektiv målhantering. Beredningsorganisationen på avdelningarna 8–12 medförde enligt rapporten svårigheter att överblicka målen och driva fram dem till slutligt avgörande. Vidare konstaterades bl.a. att rollfördelningen mellan chefsrådmännen, rådmännen och beredningscheferna på migrationsavdelningarna var otydlig.
Den nya organisationen som fastställts inom ramen för Poloprojektet innebär att länsrätten ska vara indelad i tre dömande avdelningar som närmast är att betrakta som verksamhetsområden. Länsrättens måltyper delas in i målområdena migration, allmän förvaltning och skatt och varje avdelning ska endast handlägga ett av dessa målområden. Varje avdelning leds av en chef. Avdelningarna ska i sin tur delas in i enheter. En avdelning kommer att bestå av elva dömande enheter som handlägger migrationsmål, en avdelning ska ha sju dömande enheter som handlägger allmänna förvaltningsmål och en avdelning ska ha fyra dömande enheter som handlägger skattemål. På dessa enheter, som består av 15–18 personer, ska domare och handläggare tjänstgöra. Domstolssekreterarna ska delas in i en för respektive avdelning gemensam kanslienhet som svarar för målområdets behov av både kansligöromål och administrativt stöd. Varje dömande enhet respektive kanslienhet leds av en chef.
Figur 17.2 Organisationen vid Länsrätten i Stockholms län efter den 21 september 2009.
Lagman
Avdelning Skatt
4 dömande enheter
1 kanslienhet
Avdelning Allmän förvaltning
7 dömande enheter
1 kanslienhet
Avdelning Migration
11 dömande enheter
1 kanslienhet
Ledningsgrupp
Adm. avdelning
Lagman
Avdelning Skatt
4 dömande enheter
1 kanslienhet
Avdelning Allmän förvaltning
7 dömande enheter
1 kanslienhet
Avdelning Migration
11 dömande enheter
1 kanslienhet
Ledningsgrupp
Adm. avdelning
Källa: Länsrätten i Stockholms län.
I projektrapporten diskuteras den centrala frågan om domstolens avdelningar ska vara fortsatt specialiserade. I projektet övervägdes om det vore lämpligt att sprida migrationsmålen på samtliga avdelningar. I rapporten sägs att en sådan spridning sannolikt skulle ta bort en känsla av uppdelning mellan avdelningarna som fortfarande delvis finns kvar i den nuvarande organisationen. Detta skulle också kunna möjliggöra för i vart fall domarpersonalen att varva migrationsmål med andra måltyper. Som argument mot en spridning menade projektgruppen att en spridning av migrationsmålen på samtliga avdelningar, och för övrigt en spridning av andra måltyper, avsevärt skulle försvåra en gemensam planering och styrning av verksamheten. Det skulle också bli svårt att hålla ihop praxis. Spridning av migrationmålen skulle medföra att främst ett ”inifrån-perspektiv” lades på verksamheten. Vidare pekade projektgruppen på att det skulle vara svårt att se den direkta verksamhetsnyttan av en spridning. Projektarbetet inriktades på att migrationsmålen inte skulle spridas och att det behov av variation i arbetsuppgifter som påvisats under projektets förstudie skulle tillgodoses genom cirkulation.
I rapporten konstateras vidare att en indelning i tre avdelningar med varsitt målområde betyder att två av avdelningarna – migration samt allmän förvaltning – blir mycket stora. Fördelarna med denna indelning har dock ansetts överväga. En stor fördel enligt projektrapporten är att den nya indelningen kan väntas medföra ökad flexibilitet. Med tre avdelningar kommer det vara möjligt att enkelt och snabbt omfördela mål och personal vid fluktuationer i måltillströmningen och vid längre tids frånvaro. Även möjligheten att driva mål i projekt allteftersom behoven förändras blir stor. Att på detta sätt kunna möta förändringar i omvärlden och måltillströmningen är särskilt angeläget i migrationsmålen.
Uppdelningen i enheter innebär att en modellenhet kommer att bestå av tre ordinarie domare, varav en enhetschef, en fiskal och 11–14 föredragande eller notarier. Med hänsyn till behovet av landkunskap och möjligheten till stordriftsfördelar ska migrationsmålen fördelas på enheterna med hänsyn till land. Beslut om lämplig fördelningen av länder mellan enheterna ska göras under genomförandefasen.
Den nya organisationen införs den 21 september 2009.
17.2.2. Länsrätten i Skåne län
Uppgifterna i avsnittet grundar sig på uppgifter i länsrättens arbetsordning, verksamhetsplaner, interna promemorior och intervjuer med anställda vid domstolen.
Domstolens organisation
I länsrätten finns en lagman, fem dömande avdelningar med beredningsorganisation, en administrativ enhet samt en informatör och en PA-specialist, dvs. en person som arbetar med personalfrågor. På varje avdelning tjänstgör domare, beredningssamordnare, föredragande, domstolssekreterare och notarier. Chef för en dömande avdelning är en chefsrådman. Administrativa direktören är chef för administrativa enheten. Avdelning 5 och 6 dömer i migrationsmål och avdelning 1–3 i övriga måltyper.
Figur 17.3 Länsrätten i Skåne län
Lagman
Avd. 1
LVU, LVM Socialtjänst PBL Laglighetsprövning Psykiatri Diverse övriga mål
Avd. 2
Skatt Psykiatri
Avd. 3
LVU, LVM Socialtjänst Socialförs. Psykatri Diverse övriga mål
Avd. 5
Migrationsmål
Avd. 6
Migrationsmål
Informatör PA-specialist
Administrativ enhet
Lagman
Avd. 1
LVU, LVM Socialtjänst PBL Laglighetsprövning Psykiatri Diverse övriga mål
Avd. 2
Skatt Psykiatri
Avd. 3
LVU, LVM Socialtjänst Socialförs. Psykatri Diverse övriga mål
Avd. 5
Migrationsmål
Avd. 6
Migrationsmål
Informatör PA-specialist
Administrativ enhet
Ledningsgrupp
Källa: Länsrätten i Skåne län.
I verksamhetsplanen för år 2008 uttrycks särskilt att länsrättens organisationsform bygger på en stark och kompetent beredningsorganisation. Det kan noteras att detta är den enda av länsrätterna med migrationsdomstol som hittills renodlat tillämpat samma arbetssätt, dvs. inte rotelindelat utan med en fristående beredningsorganisation, vid samtliga dömande avdelningar.
Inom avdelningen ska chefsrådmannen leda och fördela det dagliga arbetet och ha det övergripande ansvaret för verksamheten och för att arbetet bedrivs effektivt och rättssäkert. Chefsrådmannen har personalansvar för alla som arbetar på avdelningen utom domstolssekreterarna. Chefsrådmannen ansvarar enligt 14 § förordning (1996:382) med länsrättsinstruktion för handläggningen av målen som har lottats på avdelningen, till dess målet har fördelats på annan domare.
Varje avdelning har en beredningssamordnare, som är jurist. Beredningssamordnaren ska efter chefsrådmannens anvisningar leda arbetet på respektive avdelnings kansli, fördela mål som är färdigberedda till föredragande och notarier, utarbeta rutiner för handläggningen av målen och medverka till praxisspridning. Vidare ska beredningssamordnaren skriva förslag till domar och beslut samt föredra mål. Beredningssamordnare som är notariemeriterad får döma med stöd av särskilt förordnande. Beredningssamordnarna har personalansvar för domstolssekreterarna på avdelningen.
Föredragande och notarier arbetar med rättsutredningar, domskrivning, protokollföring och föredragning av mål, och är indelade i handläggarlag. Föredragande som är notariemeriterade får döma med stöd av särskilt förordnande. Kansliarbetet utförs av domstolssekreterarna.
Migrationsmålen fördelas lika på avdelningarna 5 och 6 oavsett målkategori eller sökandens ursprungsland. Fördelningen sker i tre steg i IT-målhanteringssystemet Vera. De fördelas först till avdelningen, därefter vidare till en föredragande eller notarie och slutligen till en ansvarig domare. Varken domarna eller föredragandena är specialiserade på enskilda länder. Däremot har domarna och föredragandena delats in i grupper med ämnesansvar inom vissa frågor. Det finns grupper med särskilt ansvar för vissa länder eller områden i världen. Andra ämnesgrupper arbetar med t.ex. tillståndsfrågor och processfrågor. Ämnesansvaret omfattar i första hand att lämna underlag till praxisdiskussioner.
Migrationsdomstolen håller endast undantagsvis muntlig förhandling i anknytningsmål och än mer sällan i jourmål, undantaget förvarsmålen, där förhandling hålls när klaganden begär det. Tyngdpunkten i förhandlingsverksamheten ligger på asylmålen. Förhandlingstiderna fördelas enligt särskilt fastslagna riktlinjer, så att förhandlingstiderna utnyttjas optimalt.
Det pågår en diskussion om en eventuell plan för cirkulation av domare mellan länsrättens avdelningar.
Pågående utvecklingsarbete
För att möta det höga inflödet av migrationsmål genomfördes under våren 2008 ett projekt på avdelning 6 där man delade in avdelningens medarbetare i team som enbart arbetade med föredragningsmål respektive förhandlingsmål. Arbetssättet i projektet resulterade i hög målavverkning, men ledde samtidigt till att arbetsbelastningen blev mycket hög. Man valde därför att inte fortsätta att arbeta på detta sätt. Projektet avslutades i juni 2008.
Sommaren 2008 återgick avdelningen till sin ursprungsorganisation och under hösten har arbetet bedrivits i två domargrupper och tre handläggargrupper som inbördes svarar för föredragningstider, förhandlingstider m.m.
Under våren 2009 har man fortsatt arbeta i två domarlag, medan antalet handläggarlag minskats till två. Samma handläggarlag ska vara knutet till ett visst domarlag i en halv termin varefter byte sker.
Från den 15 september 2008 bedrivs arbetet på avdelning 5 på liknande sätt som avdelning 6 prövade i projektform under våren 2008. Arbetssättet innebär liksom i det tidigare projektet att domare och föredragande arbetar koncentrerat med en målkategori åt gången, dvs. med antingen föredragnings- eller förhandlingsmål, men innehåller ytterligare renodling av arbetsuppgifterna genom att en domare är indelad för att arbeta i huvudsak med jourmål, med mål där en domare dömer ensam och med beredningsbeslut.
Arbetet på kansliet och i beredningen leds i första hand av beredningssamordnaren, som vid behov och i mån av tid även deltar i beredningsarbetet. Domarnas arbetsuppgifter fördelas så att fem domare arbetar med förhandlingsmål och två med föredragningsmål. Tio föredragande och i genomsnitt två notarier arbetar
med förhandlingsmål och nio föredragande och i genomsnitt två notarier arbetar med föredragningsmål och jourmål.
Föredragningsmålen fördelas enligt särskilt framtagna riktlinjer. De innebär att när målen är klara för föredragning noterar handläggarlaget dem i en särskild förteckning. Föredragningsdomarna fördelar arbetet mellan sig så att de tar ansvar för de mål som är uppsatta på förteckningen varannan vecka.
En utvärdering som gjorts i början av år 2009 visar att antalet avgjorda mål har ökat i den nya organisationen. Under perioden januari–maj 2008 var antalet avgjorda mål per vecka 25, under perioden september–mitten av december 2008 avgjordes i stället 46 mål per vecka. Inströmningen av nya mål har legat på ungefär samma nivå hela året och länsrätten anser att det är svårt att se att någon annan enskild faktor än det förändrade arbetssättet skulle ligga bakom åtminstone en del av förbättringen i målavverkningen.
För att få en uppfattning om hur arbetet i den nya organisationen har upplevts har en enkätundersökning genomförts bland medarbetarna. Argument har förts fram både för och emot det uppdelade arbetet. En slutsats som dragits är att arbetssättet har gett medarbetarna möjlighet att koncentrera sig på den aktuella arbetsuppgiften på ett sätt som är till nytta för verksamheten. En viktig synpunkt är att kontinuerliga byten av arbetsuppgifter bör ske, vilket domstolen anser motverkar de nackdelar med arbetssättet som har redovisats.
Även fortsatt kommer därför arbetet på avdelning 5 organiseras på sådant sätt att systemet med jourdomare behålls och medarbetarna arbetar med antingen förhandlings- eller föredragningsmål. Byte till annan måltyp är tänkt att ske var tredje eller var fjärde månad.
17.2.3. Länsrätten i Göteborg
Uppgifterna i avsnittet grundar sig på uppgifter i länsrättens arbetsordning och verksamhetsplan samt intervjuer med anställda vid domstolen.
Domstolens organisation
Länsrätten har fyra dömande avdelningar och en administrativ avdelning. Länsrätten inrättade två nya avdelningar med anledning av migrationsdomstolsreformen, vilka gemensamt utgör migrationsdomstolen. Chef för en dömande avdelning är en chefsrådman och chef för den administrativa avdelningen är en administrativ direktör.
Figur 17.4 Organisationen vid Länsrätten i Göteborg
Lagman
Chefsrådman
Avd. 1
Chefsrådman
Avd. 2
Chefsrådman
Avd. 3
Chefsrådman
Avd. 4
Administrativ avd. Administrativ direktör
Rotlar - Rotelinnehavare - Föredragande - Notarie - Målkansli
Rotlar - Rotelinnehavare - Föredragande - Notarie - Målkansli
Beredningsorganisation - Beredningsdomare - Föredragande - Målkansli
Rådmän Föredragande
Beredningsorganisation - Beredningsdomare - Föredragande - Målkansli
Rådmän Föredragande
Administrativt kansli Arkiv Bibliotek Expeditionsvakt Information IT Lokalvård Registrator Registreringsenheten Telefoniväxel
Lagman
Chefsrådman
Avd. 1
Chefsrådman
Avd. 2
Chefsrådman
Avd. 3
Chefsrådman
Avd. 4
Administrativ avd. Administrativ direktör
Rotlar - Rotelinnehavare - Föredragande - Notarie - Målkansli
Rotlar - Rotelinnehavare - Föredragande - Notarie - Målkansli
Beredningsorganisation - Beredningsdomare - Föredragande - Målkansli
Rådmän Föredragande
Beredningsorganisation - Beredningsdomare - Föredragande - Målkansli
Rådmän Föredragande
Administrativt kansli Arkiv Bibliotek Expeditionsvakt Information IT Lokalvård Registrator Registreringsenheten Telefoniväxel
Källa: Länsrätten i Göteborg.
Avdelningarna 1 och 2 hanterar alla måltyper utom migrationsmålen. Dessa avdelningar är rotelindelade. En rotel innehas av en chefsrådman, rådman eller en fiskal. Avdelningarna har en beredningsorganisation med notarier och föredragande som är rotelindelad eller tillhör avdelningen som sådan. Vissa föredragande
är specialiserade och arbetar koncentrerat med en viss måltyp för hela avdelningens räkning. Till respektive av dessa avdelningar hör ett målkansli med domstolssekreterare. Dessa sköter skriftväxling i målen och expediering m.m.
Migrationsmålen handläggs på avdelningarna 3 och 4. På envar av dessa avdelningar finns en chefsrådman, rådmän samt föredragande, notarier och domstolssekretare. Chef för respektive avdelning vid migrationsdomstolen är en chefsrådman, som också har personalansvar för all personal. Denne ska utöva tillsyn över arbetet på avdelningen, verka för att mål avgörs inom skälig tid och fortlöpande hålla lagmannen underrättad om arbetsläget på avdelningen. Avdelningarna har varsin beredningsfunktion som ansvarar för handläggningen från det att ett mål kommer in till dess det är klart för avgörande. I detta ingår granskning av målen, kommunicering och att kalla till muntlig förhandling, liksom expediering av domar och beslut. I respektive beredningsfunktion ingår en rådman, benämnd beredningsdomare, särskilt avdelade föredragande och notarier samt de domstolssekreterare som tillhör avdelningen. Beredningsdomaren ansvarar för handläggningen inom beredningsfunktionen. Denne fattar även beslut bl.a. om inhibition och i andra interimistiska frågor. När ett mål är klart för avgörande fördelas det i IT-målhanteringssystemet Vera först till en föredragande. För det fall det ska vara muntlig förhandling i målet fördelas det efter kallelse till den domare som ska svara för målets fortsatta handläggning.
Ansvarig domare enligt 14 § länsrättsinstruktionen (1996:382) är på avdelningarna 1 och 2 rotelinnehavaren eller den domare som lagmannen utser, och på avdelning 3 och 4 den beredningsansvarige domaren. När målet efter beredningen har tilldelats en annan domare är denne i stället ansvarig för målet.
Vid migrationsavdelningarna arbetar 13 ordinarie ledamöter, varav två chefsrådmän, ungefär 30 föredragande, åtta notarier och nio domstolssekreterare.
Migrationsmålen lottas till avdelning 3 och 4 och fördelas jämnt på avdelningarna oberoende av vilket land sökanden kommer från.
Föredragandena är i viss mån specialiserade såtillvida att de ingår i endera av tre s.k. ländergrupper, dit målen lottas. Den första gruppen omfattar Mellanöstern, den andra OSS, Baltikum, Balkan och övriga Europa och den tredje Afrika och övriga världen. Domarna är inte specialiserade på länder. I de sammanträden som
föredragandena i respektive ländergrupp håller en gång i kvartalet deltar domarna med jämna mellanrum.
Det finns ingen plan för cirkulation av de ordinarie ledamöterna mellan migrationsavdelningarna och avdelning 1–2. I viss mån har cirkulation ändå skett i samband med vakanser då rådmän har slutat sin anställning. De syften som vanligen är avsedda att uppnås genom cirkulation, bl.a. kompetensspridning på domstolen och personlig utveckling för den som byter arbetsuppgifter, kan dock enligt domstolen väntas uppfyllas till viss del genom den planerade integreringen av migrationsmålen på alla avdelningar, se avsnittet nedan.
Pågående utvecklingsarbete
Domstolen planerar att integrera migrationsmålen på samtliga dömande avdelningar. Bakgrunden är bl.a. att arbetsbelastningen har varit ojämn mellan avdelningarna 1–2 å ena sidan respektive avdelningarna 3–4 å andra sidan och att verksamheten i migrationsdomstolen i olika avseenden upplevts alltför åtskild från länsrätten i övrigt.
Länsrättens mål med omorganisationen är att uppnå en jämnare fördelning av arbetet, därmed en ökad förutsebarhet kring arbetsläget och i förlängningen också ökad rättssäkerhet för den rättssökande allmänheten. Förväntade effekter är att verksamheten ska bli mindre sårbar och bättre rustad att möta det skiftande inflödet av mål. Fluktuationerna i målinflödet är störst vad gäller migrationsmålen men är även tydliga beträffande andra måltyper.
Samtidigt menar länsrätten att det är viktigt att vårda och utnyttja den kompetens som är upparbetad på migrationsavdelningarna. Avsikten är att behålla ett visst mått av specialisering i fråga om särskilda måltyper, både på domar- och föredragandenivån, på så sätt att man har en huvudsaklig specialitet antingen på skatte-, socialförsäkrings- eller migrationsmål. Både domare och föredragande kommer dock ha beredskap att handlägga andra måltyper.
Avsikten har varit att införa den nya organisationen från hösten 2009. Regeringen har förslagit att Länsrätten i Göteborg bör läggas samman med Länsrätten i Vänersborg och Länsrätten i Hallands län med genomförande den 15 februari 2010 (prop. 2008/09:165,
En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltnings-
domstolarna i första instans, s. 113 f. och s. 129 f.). Länsrätten kommer att avvakta med spridningen av migrationsmålen tills verksamheten har omorganiserats.
17.2.4. Kammarrätten i Stockholm
Domstolens organisation
I samband med inrättandet av Migrationsöverdomstolen bildades två nya dömande avdelningar vid Kammarrätten i Stockholm. Detta medförde att Kammarrätten hade sex dömande avdelningar, en beredningsorganisation och en administrativ enhet. Samtidigt förstärktes den administrativa enheten vid domstolen genom anställning av bl.a. en servicechef och av en informatör.
På var och en av avdelningarna 1–4 fanns en kammarrättslagman som fungerade som chef för avdelningen samt några ytterligare kammarrättslagmän, kammarrättsråd och assessorer. På varje avdelning tjänstgjorde också fiskaler och föredragande. Respektive avdelning var indelad i fyra s.k. sakrotlar: en skatterotel, en socialförsäkrings-/biståndsrotel, en rotel för vårdmål m.m. och en rotel för övriga mål. Varje rotel hade ämnes- och beredningsansvariga ledamöter.
Avdelning 5 och 6 bestod enbart av domare. På var och en av dessa avdelningar fanns en kammarrättslagman och 12–14 kammarrättsråd, varav två även var vice ordförande. Dessa avdelningar hade inga sakrotlar. De hade en fristående beredningsorganisation med fyra enheter, A–D. Avdelningarna 5–6 och beredningsorganisationen utgjorde tillsammans Migrationsöverdomstolen. Beredningsorganisationen blev härutöver kontinuerligt tilldelad 20 procent av samtliga till kammarrätten inkomna skatte-, socialförsäkrings-, körkorts-, bistånds- och sekretessmål. Vidare fick beredningsorganisationen vid flera tillfällen ett antal mål som ett led i att jämna ut arbetsbelastningen mellan avdelningarna 5 och 6 samt beredningsorganisationen å ena sidan och avdelningarna 1–4 å andra sidan. Medborgarskapsmålen lottades ursprungligen på beredningsorganisationen, men lottades fr.o.m. den 1 september 2007 på avdelning 1.
Målen lottades i turordning till beredningsorganisationen, bereddes färdigt och lottades sedan över på respektive dömande avdelning i samband med att målet skulle avgöras slutligt.
Beredningsorganisationen leddes av en beredningschef som även var vice ordförande på en av migrationsavdelningarna. Varje enhet leddes av en enhetschef och på enheterna tjänstgjorde fiskaler, föredragande och domstolssekreterare. Beredningschefen hade övergripande ansvar för målen inom beredningsorganisationen och beslöt om arbetsfördelning mellan enheterna och om delegation till föredragande och domstolssekreterare. Beredningschefen hade personalansvar för enhetscheferna som i sin tur hade ansvar för personalen inom sin respektive enhet.
Sedan den 19 maj 2008 har organisationen ändrats. Fram till den 1 maj 2009 fanns i kammarrätten åtta dömande avdelningar, varav en prejudikatavdelning, och en administrativ enhet. I kammarrättens verksamhetsplan för 2008 anges bakgrunden till att kammarrätten omorganiserades. Utgångspunkten var att det efter två år blev naturligt att utvärdera den organisationsform som valts för Migrationsöverdomstolen, och att samtidigt ompröva organisationsformen för avdelningarna i övrigt, som hade varit gällande sedan år 2003. Under det första kvartalet 2008 arbetade en organisationsgrupp under presidentens ledning med en översyn av kammarrättens organisation. I det arbetet beaktades resultatet av ett kvalitetsarbete, bl.a. omfattande brukardialoger och intervjuer med personalen. Utgångspunkten för organisationsgruppens arbete var skapandet av en sammanhållen kammarrätt med en enhetlig organisation och ledningsstruktur samt ett enhetligt och sammanhållet dömande i prejudikatmål.
Figur 17.5 Organisationen vid Kammarrätten i Stockholm
President
Administrativa
enheten Avd. 4
Avd. 1 Avd. 5
Avd. 2 Avd. 6
Avd. 3 Avd. 7
President
Administrativa
enheten Avd. 4
Avd. 1 Avd. 5
Avd. 2 Avd. 6
Avd. 3 Avd. 7
På avd. 1–7 tjänstgör ledamöter, föredragande och domstolssekreterare. På avd. 2–7 tjänstgör även fiskaler.
Den administrativa enheten leds av kanslichefen. I enheten ingår enhetens kansli, aktuariekontor, arkiv, bibliotek, IT, reception, vaktmästeri och lokalvård.
Källa: Kammarrätten i Stockholm.
Organisationen är numera likartad på samtliga avdelningar. De tidigare avdelningarna 5 och 6 samt den fristående beredningsorganisationen omformades i avdelningarna 5–8, varav avdelning 8 var prejudikatavdelning. Avdelning 1 lades ned den 1 maj 2009. Prejudikatavdelningen bytte då namn från avdelning 8 till avdelning 1.
Avdelningarna 1 och 5–7 hanterar alla migrationsmål och har även lottning av andra måltyper. Föredragandena och domstolssekreterarna vid Migrationsöverdomstolen ingår numera i avdelningarna.
Vid samtliga fyra avdelningar som handlägger migrationsmål finns en lagman som är avdelningschef, två vice ordförande, varav en är biträdande avdelningschef samt cirka åtta domare, 15 föredragande och fyra domstolssekreterare. Det finns också tf. assessorer på varje avdelning. Avdelningschefen har personalansvar för de ordinarie ledamöterna, de tf. assessorerna samt domstolssekreterarna och den biträdande avdelningschefen har personalansvar för föredragande och fiskaler. Varken domare eller före-
varande
an
arig domare enligt 15 §
ka
er fyra år. På prejudikatavdelningen sker
by
an om prövningstillstånd och i
för
ledamot
från den avdelning till vilket målet ursprungligen lottats. dragande är specialiserade på handläggning av migrationsmål. Däremot finns föredragande som är specialiserade på andra måltyper, t.ex. skattemål. Flertalet i personalen handlägger alltså både migrationsmål och de andra måltyper som lottas på aktuell avdelning. Det finns dock ämnesansvariga ledamöter, som inom sitt respektive ansvarsområde ska planera och följa upp arbetet, följa rättsutvecklingen och regelbundet samråda med vice ordföranden och de ämnesansvariga på andra avdelningar med mots
svarsområde i strävan efter en enhetlig rättstillämpning.
Chefen för respektive avdelning ansvarar för att det för varje mål på avdelningen finns en ansv
mmarrättsinstruktionen (1996:380).
Enligt 27 § i Kammarrättens arbetsordning ska domarna vanligen byta avdelning eft
te vanligen efter två år.
För handläggningen av prövningstillstånd i migrationsmål gäller i den nya organisationen att avdelning 1 är s.k. prejudikatavdelning. Vid avdelningen tjänstgör en avdelningschef, som är lagman, en ställföreträdande avdelningschef (en vice ordförande), ytterligare en vice ordförande, tre ordinarie ledamöter, fem föredragande och en domstolssekreterare. Detta innebär att om den domare som är ansvarig för målet på annan avdelning redan vid en preliminär bedömning anser att det av prejudikatskäl bör meddelas prövningstillstånd i ett migrationsmål, ska målet hänskjutas till avdelning 1 för prövning av frågan. När målet hänskjutits deltar vid prövning av frågan om prövningstillstånd en ordinarie ledamot från avdelning 1 och en ordinarie ledamot från den avdelning till vilken målet ursprungligen lottats. Om dessa ledamöter är oeniga om slutet, eller om lagmannen för avdelningen finner det lämpligt, utökas rättens sammansättning med ytterligare en ledamot från avdelning
1. Som regel ingår både referent och föredragande från den avdelning som har hänskjutit målet i det arbetslag som efter hänskjutande bereder och avgör fråg ekommande fall dömer i målet. Om en annan avdelning vid en föredragning av ett migrationsmål funnit att det föreligger prejudikatskäl i ett mål beslutar den avdelningen om prövningstillstånd eller hänskjuter frågan till avdelning 1. Målet lottas då över till avdelning 1. Vid avgörande i sak av ett överlottat mål deltar en ordinarie
Mål där det föreligger grund att meddela prövningstillstånd till följd av synnerliga skäl ska dock avgöras på den avdelning där målet är lottat och lottas inte över till avdelning 1.
Avsikten är att de tre ordinarie ledamöterna ska tjänstgöra vid avdelningen i cirka två år och därefter cirkulera till annan avdelning. Cirkulationen är tänkt att ske omlott genom att en ledamot lämnar avdelningen och ersätts av en annan ungefär var åttonde månad. Avdelningen ansvarar för särskilda praxismöten som hålls varannan vecka och är representerad i den referensgrupp som är gemensam för migrationsdomstolarna. Vidare har avdelningen det övergripande ansvaret för redaktionskommittén för referaten av migrationsmål. Mer kan läsas om den praxisbildande verksamheten vid Migrationsöverdomstolen i kapitel 8.
Pågående utvecklingsarbete
Den för år 2008 nya organisationen har utvärderats av en särskild arbetsgrupp vid kammarrätten. Arbetet vid prejudikatavdelningen, avdelning 8, som numera bytt namn till avdelning 1 har, såvitt Kammarrätten hittills kunnat bedöma, kommit igång snabbt, samarbetet med andra avdelningar fungerar i allt väsentligt och rutinerna som avdelningen arbetar efter, såväl internt som i kontakter med andra avdelningar, tycks effektiva.
Från den 1 september 2009 kommer migrationsmålen lottas på alla avdelningar. Avdelningarna 2–7 ska därmed få i princip likartad fördelning av mål och samma personalstruktur. Avdelning 1, före detta avdelning 8, förblir prejudikatavdelning för migrationsmålen i den nya organisationen.
17.3. Kompetensutveckling i domstolarna
I samband med inrättandet av den nya instans- och processordningen organiserade Domstolsverket ett omfattande utbildningsprogram för samtliga personalkategorier. Programmet, som startade med en pilotutbildning i flyktingrätt i december 2005, pågick under i stort sett hela år 2006 och omfattade i sina respektive delar samtliga personalkategorier vid migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Utbildningen omfattade föreläsningar, seminarier, gruppövningar, studiebesök och interaktiv
teater. Ämnena som berördes var bl.a. utlänningslagen, folkrätt, massmedieträning, landfrågor, förvaltningsprocess, säkerhet och krishantering, etik, barnfrågor m.m.
Domarna på de tre migrationsdomstolarna har allt sedan starten samlats någon eller några gånger per år för seminarier i olika frågor. Den första sammankomsten var i Stockholm hösten 2006. Företrädare för Internationella Asyldomarföreningen (IARL) ledde då seminarier rörande tillämpningen av Skyddsgrundsdirektivet. Därefter har de tre domstolarna turvis anordnat seminarier. Seminarierna har rört bl.a. domstolarnas utredningsskyldighet och frågan om hur man bedömer landinformation. Domare från Migrationsöverdomstolen har deltagit vid samtliga seminarier. Avsikten är att fortsätta dessa seminarier och ytterligare fyra är under planering.
I syfte att öka kompetensen och utbytet med andra nationer har domare och föredragande från migrationsdomstolarna samt Migrationsöverdomstolen deltagit i utbildningar och seminarier i olika delar av Europa som anordnats bl.a. av IARL och European Legal Network of Asylum (ELENA).
Vid domstolarna har också, vid sidan av kontinuerlig introduktionsundervisning, företagits relativt många utbildningsinsatser. Några exempel är att i Stockholm har 2008 anordnats en heldag med föreläsningar på temat Hedersrelaterat våld och i januari 2009 diskuterades olika frågor rörande Irak. Under hösten 2008 hölls i Malmö seminarier angående länderna i forna Sovjetunionen och även angående hedersrelaterat våld. Migrationsdomstolen i Göteborg har anordnat ett särskilt seminarium i EGrättsliga frågor för föredragande från samtliga migrationsdomstolar.
Vidare har domare men kanske framför allt föredragande från domstolarna deltagit i olika konferenser, seminarier och hearings som t.ex. MR-dagarna.
Domstolsverket erbjuder numera en kurs på grundnivå för i första hand föredragande som inte arbetat så länge med migrationsfrågor med genomgång av handläggningsfrågor, aktuell lagstiftning, tillämpningsövningar i grupp och något om offentlighet och sekretess.
Vidare ges en fortsättningskurs med fördjupning av asyl- och anknytningsfrågor samt bevisvärdering. Grundkursen ges fortlöpande med hjälp av två lärarlag. I varje lag är det tre lärare, en från varje migrationsdomstol. Meningen är att fortsättningskursen
också ska ges fortlöpande i fortsättningen. Den första startade i februari 2009.
Utöver detta kommer Domstolsverket förmodligen att genomföra någon eller några behovsstyrda utbildningar under år 2009 på området, beroende på vad en pågående kompetensinventering ger.
För domarnas del ingår migrationsrätten fr.o.m. januari 2009 i kursprogrammet för allmän förvaltningsdomstol vid Sveriges Domstolars akademi för utbildning, Domstolsakademin. I kursen, som omfattar sex dagar, behandlas de mest centrala bestämmelserna i den svenska utlänningslagstiftningen. Vidare behandlas migrationsrättens förhållande till folkrätten samt EG-rättens betydelse i skyddsrelaterade frågor och i frågor om bl.a. anhöriginvandring. Frågor om bevisvärdering och hantering av länderinformation behandlas också. Syftet med utbildningen är att ge deltagarna dels en överblick av migrationsområdet i stort, dels en gedigen kunskap om den migrationsrättsliga regleringen och den praxis som har utbildats. Undervisningen sker huvudsakligen i form av föreläsningar och seminarier.
Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen arrangerar också intern utbildning, i första hand för notarier, föredragande och domstolssekreterare.
17.4. Överväganden
Bedömning: Domstolarna har hittills kunnat anpassa
verksamheterna till variationerna i måltillströmningen.
I regleringsbrevet för år 2009 avseende Sveriges Domstolar anges att målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Vidare anges att verksamheten vid Sveriges Domstolar ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv samt att målen ska handläggas på ett rättssäkert och effektivt sätt.
Reformen med den nya instans- och processordningen för utlännings- och medborgarskapsärenden har haft som övergripande syfte att uppnå en ökad öppenhet och rättssäkerhet i asylprocessen genom att låta överprövningen ske i domstol. Särskilda krav ställdes upp för organisationen i de domstolar som skulle anförtros uppdraget att döma i de nya måltyperna. I prop. 2004/05:170 s. 110 angav regeringen att dessa domstolar måste kunna möta de
fluktuationer i tillströmningen av mål som är en följd av förändringar av bl.a. antalet asylsökande. Regeringen betonade vikten av att domstolarna har en organisation som kan bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av målen kräver.
Regeringen belyste flera avvikelser i den nya organisationen i förhållande till vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen. Härvid nämndes särskilt att målen till stor del skulle kräva skyndsam handläggning, ofta omfattande muntlig förhandling. Andelen förtursmål i länsrätterna i den normala ordningen var enligt regeringen inte tillnärmelsevis lika hög. Dessa avvikelser från förvaltningsprocessen i övrigt medförde att regeringen ansåg det lämpligt att ge länsrätterna och kammarrätten i den nya ordningen särskilda benämningar, migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen. Regeringen hänvisade i sammanhanget till andra särskilda domstolsslag bl.a. inom tingsrättsorganisationen som är specialiserade på en eller flera måltyper och ensamma behöriga att handlägga dessa, t.ex. fastighetsdomstolar och miljödomstolar. Domstolarna måste snabbt och effektivt kunna anpassa sig till kraftiga variationer i antalet inkommande mål och skulle därför kräva en effektiv styrning, något som också talade för att verksamheten i viss mening skulle särskiljas från de aktuella domstolarnas verksamhet i övrigt. Budgettekniska och för domstolarna rent administrativa skäl talade också för särskilda benämningar (prop. s. 111 f.).
Verksamheten vid migrationsdomstolarna och vid Migrationsöverdomstolen startade den 31 mars 2006. Utgångspunkten för verksamheten, som domstolarna enades om under arbetet i Domstolsverkets projekt om den inre organisationen, var att den skulle vara modern och bygga på tankesättet att en beredningsorganisation skulle ta hand om den förberedande handläggningen av målen medan domarna i huvudsak skulle ägna sig åt dömande arbetsuppgifter. Domstolarna har följt denna utgångspunkt vid utformningen av sina organisationer. Även om den närmare organisationen skiljer sig åt domstolarna emellan kan konstateras att grundtanken med en modern beredningsorganisation och frigörande av domarresurser för dömande arbetsuppgifter har slagit igenom i samtliga domstolar. Arbetet med specialisering har fått störst genomslag vid migrationsdomstolen i Stockholm, där både domare och föredragande arbetar specialiserat med mål med sökande från vissa länder eller grupper av länder.
Domstolarna har också visat sig vara öppna för förändringar av verksamheten och utvärderingar av sitt arbetssätt. Samtliga domstolar har genomfört omorganisationer eller försöksverksamhet bl.a. för att anpassa sig till det skiftande inflödet av mål. Utvecklingsarbetet har pågått sedan verksamhetens början och är fortfarande synnerligen aktivt. Förutom flera pågående länderprojekt bedriver migrationsdomstolen i Stockholm, som för övrigt är den enda av migrationsdomstolarna som arbetar uttalat med specialisering på länder, en försöksverksamhet med arbete i team på en avdelning. Domstolen står inför en stor omorganisation där verksamheten avses att delas upp i tre stora avdelningar som närmast blir att betrakta som verksamhetsområden, med uppdelning i områdena skatt, allmän förvaltning och migration. Vid migrationsdomstolen i Malmö bedrivs en verksamhet med arbetsgrupper som koncentrerat arbetar med förhandlingsmål respektive föredragningsmål under viss tid. I Göteborg planerar länsrätten att fördela migrationsdomstolens mål på samtliga dömande avdelningar. Vid Migrationsöverdomstolen har en omorganisation verkställts innebärande avdelningsförändringar, inrättande av en prejudikatavdelning och nya chefsroller. Även Migrationsöverdomstolen avser att integrera migrationsmålen på samtliga avdelningar från hösten 2009.
Oavsett vilken väg domstolarna har valt att gå kan konstateras att omorganisationerna eller försöksverksamheten i samtliga fall har syftat till att uppfylla kraven dels på anpassning till den skiftande måltillströmningen, dels på att ta tillvara den erfarenhet och kompetens som har upparbetats under de senaste åren. Ett annat utmärkande inslag i organisationerna är ambitionen att ytterligare öka kompetensen på migrationsområdet genom kompetensutvecklingen för personalen.
Domstolarna i deras egenskap av migrationsdomstolar är ännu relativt nya och det kommer att krävas utvecklingsarbete också under de kommande åren. Även om det i flera avseenden är för tidigt att dra några avgörande slutsatser beträffande effekterna av omorganisationerna och försöksprojekten i respektive organisation kan det konstateras att domstolarna kan anpassa sig i den utsträckning som krävs för att reformens syfte ska uppfyllas. Därmed föreligger också goda förutsättningar för domstolarna att på ett framgångsrikt sätt arbeta mot regeringens övergripande mål om rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet.
Den nya instansordningen har medfört ökat personalbehov. Rekryteringsarbetet har genomförts väl. Domstolarnas kompetens är mycket hög. Ansatserna för kompetensutveckling och organisatorisk anpassning är väl anpassade till behoven. Personalplaneringen sköts på ett professionellt sätt av domstolarnas ledning.
För länsrätterna i Göteborg och i Stockholms län förväntas i övrigt organisationsförändringar i anledning av regeringens förslag att lägga samman vissa länsrätter (En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans, prop. 2008/09:165). En annan aspekt som påverkar verksamheten i migrationsdomstolarna är regeringens beslut att ge Domstolsverket i uppdrag att för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans lämna förslag till en ny allmän forumregel (Ju2009/2883/DOM). Mot denna bakgrund kan alltså konstateras att migrationsdomstolarna kommer att ställas inför stora utmaningar framöver och att förändringar kan väntas avseende organisationerna på länsrätterna i stort.
Vidare överväganden avseende verksamheten vid domstolarna såvitt avser kostnadsutfall och utfall av dimensionering har gjorts i kapitel 15 ovan.
18. Organisationen i Migrationsverket
Här redovisas hur Migrationsverkets organisation anpassats till den nya instans- och processordningen.
Flera frågor om Migrationsverket har behandlats i andra avsnitt, närmare bestämt hur arbetet bedrivs vid verksamhetsområdena Asylprövning och Förvaltningsprocess, verkets roll som central förvaltningsmyndighet för migrationsområdet, verkets vägledande beslut, verkets arbete med landinformation och hemsidan Lifos, hur verket använder tolkar i sin verksamhet och erfarenheterna av detta. Verkets handläggningstider och statistik på andra områden har också presenterats och analyserats i dessa tidigare kapitel.
18.1. Migrationsverkets anpassning till den nya instans- och processordningen åren 2006–2008
18.1.1. Arbetet i NIPU2-projektet – införandet
Migrationsverket har i två omgångar bedrivit organisationsutvecklande projekt i anledning av den nya instans- och processordning som kom att införas den 31 mars 2006. Det första s.k. NIPUprojektet avsåg främst att beskriva verksamheten utifrån de förändrade kraven på Migrationsverket och vad som var av betydelse vid utveckling av arbetet med processerna i verket. Det första projektet pågick mellan åren 2002–2003 och följdes av NIPU 2-projektet – införandet (se NIPU2-projektet – införandet, slutrapport, dnr NRK-111-2006-20395). Direktiven för det senare projektet antogs den 27 april 2005 och reviderades den 8 september 2005. Det övergripande målet med projektet var att Migrationsverket den 31 mars 2006 skulle ha en organisation som bidrar till att utlännings- och medborgarskapsärenden överprövas på ett
rättssäkert och effektivt sätt. Motsvarande krav på rättssäkerhet skulle också gälla vid verkets överprövning av verkställighetshinder. Enligt direktiven skulle projektet analysera och ge förslag till åtgärder så att verksamheten var anpassad och förberedd för de nya uppgifterna. Syftet med projektet anges i slutrapporten ha varit att skapa så goda förutsättningar för de nya NIPU-relaterade arbetsuppgifterna inom Migrationsverket att dessa på ett naturligt sätt skulle komma att integreras med verkets övriga arbetsuppgifter.
Förutsättningar för projektet angavs vara:
- Särskilda processförare skulle ompröva överklagade beslut och föra talan i överinstans i samtliga ärenden som handläggs enligt den nya instansordningen,
- Processförare skulle finnas i Stockholm, Göteborg och Malmö, där det kunde antas att migrationsdomstolar skulle inrättas,
- Domstolsverkets uppskattning att överklagande ärenden skulle fördelas mellan migrationsdomstolarna enligt följande: Länsrätten i Stockholms län 55 procent, Länsrätten i Göteborg 20 procent och Länsrätten i Skåne län 25 procent,
- Prövning av verkställighetshinder skulle handläggas på relativt hög beslutsnivå inom Migrationsverket,
- Prövning av verkställighetshinder skulle ske inom ordinarie kontorstid,
- Verksamhetsområdena asyl, besök och bosättning och medborgarskap skulle säkerställa att prövningen i första instans anpassades till kommande tvåpartsprocess,
- Projektet skulle behandla de delar av utlänningslagen som rör ny instans- och processordning samt ny ordning för prövning av verkställighetshinder,
- Migrationsverkets landinformation skulle finnas tillgänglig för allmänheten via Internet,
- Ett nytt verksamhetsområde skulle inrättas,
- Vid överklagande av beslut skulle Migrationsverket bara överlämna handlingarna i det överklagade beslutet till överinstansen,
- Migrationsdomstolarna skulle ansvara för att utlänningen underrättas om deras beslut och
- Migrationsdomstolarna skulle ansvara för att utlänningen kallas till muntlig förhandling i domstol.
Den 7 september 2005 respektive den 12 december 2005 (GDprotokoll nr 44/2005 och nr 72/2005) beslutade verket att införa ett nytt verksamhetsområde, benämnt Förvaltningsprocess, med en särskild processförarorganisation. Förvaltningsprocessenheterna fick tre huvuduppgifter: att ompröva beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden, att föra Migrationsverkets talan i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen och att pröva frågor om verkställighetshinder. Verksamhetsområdet skulle ledas av en verksamhetsområdeschef och under chefen skulle det finnas fyra enhetschefer, två i Stockholm och en i vardera Malmö respektive Göteborg. I övrigt skulle de anställda vara processförare och administrativ stödpersonal. Syftet med att inrätta förvaltningsprocessenheterna var bl.a. att säkerställa enhetlighet och kvalitet i verkets prövning av grundärenden, uppmärksamma eventuella avvikelser och ge återkoppling till grundorganisationen. Verksamhetsområdet skulle också ansvara för att verket följer Migrationsöverdomstolens praxis.
I slutrapporten angavs att måluppfyllelsen för projektet hade varit god och att projektet hade uppnått det uppställda övergripande målet liksom de olika delmålen. Emellertid hade rekryteringen av chefer, processförare och assistentpersonal inte kunnat genomföras enligt tidplan och inte heller i den omfattning som önskades, när det gällde assistenter och processförare. Den försenade rekryteringen innebar att arbetssätt och rutiner inte kunde utvecklas i tillräcklig omfattning före den 31 mars 2006. Rekryteringsarbetet beskrivs närmare nedan.
18.1.2. Arbetet vid förvaltningsprocessenheterna åren 2006–2008
Förvaltningsprocessenheternas arbete har beskrivits i tidigare kapitel beträffande överklaganden, omprövning, skyndsam handläggning, rollen som domstolsaktör m.m.
Nedanstående avsnitt bygger på uppgifter från Migrationsverkets årsredovisningar och på uppgifter från staben för förvaltningsprocessenheterna.
Starten av det nya verksamhetsområdet var inledningsvis förknippad med vissa svårigheter. Arbetsuppgifterna var nya för Migrationsverket och dess personal, nya rutiner behövde utvecklas och IT-systemen behövde anpassas till de nya förutsättningarna.
Verket arbetade för att täcka personalbehovet till förvaltningsprocessenheterna genom både intern och extern rekrytering. Personal med tidigare processvana söktes. Sökandena skulle ha juristexamen och dokumenterad erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete. Erfarenhet av arbete vid domstol eller processvana förvärvad på annat sätt, liksom arbete med frågor rörande migration och utlänningslagstiftning, angavs vara meriterande.
Det var svårt att rekrytera tillräckligt många processförare och verksamhetsområdet var som ovan angivits inte tillräckligt bemannat per den 31 mars 2006. En andra rekryteringsomgång kunde inte heller täcka behovet fullt ut. Först mot slutet av år 2006 nådde verksamhetsområdet en rimlig bemanningsnivå. Svårigheterna att rekrytera hade både interna och externa orsaker.
I den uppkomna situationen anställde verksamhetsområdet handläggare med uppgift att framförallt bereda ärenden angående verkställighetshinder. Migrationsdomstolarna skickade i samband med reformens ikraftträdande ett stort antal ärenden från tidigare Utlänningsnämnden till verket för yttrande. I viss utsträckning bidrog det rekryteringsarbete som då fortfarande pågick vid förvaltningsprocessenheterna till att avarbetningen av dessa ärenden tog tid.
Migrationsverket vidtog flera åtgärder för att hantera den nya verksamheten på bästa sätt. Personal som tillhörde de verksamhetsområden som fattade de ursprungliga besluten fick ansvar för omprövningar och i vissa fall också för yttranden till domstolarna och personal från andra verksamhetsområden lånades in tillfälligt. Dessutom justerades arbetssätt och rutiner. Under slutet av året gjordes också en omfördelning av ärenden mellan förvaltningsprocessenheterna på respektive ort för att åstadkomma en jämn arbetsbelastning.
Under 2006 arbetade förvaltningsprocessenheterna i arbetsgrupper för att utveckla effektivare rutiner och för att undersöka hur verket kunde förbättra sitt arbete med processföring, prövning av verkställighetshinder och yttranden till domstolarna. Verkets överklaganden till Migrationsöverdomstolen under året sades framför allt ha gällt tillämpningen av bestämmelser i utlänningslagen som inte hade någon motsvarighet i den tidigare lagstiftningen samt i några fall beviskravet i asylärenden. För att förbättra och effektivisera samverkan med domstolarna hade förvaltningsprocessenheterna återkommande möten med migrationsdomstolarna för att diskutera rutiner och administrativa frågor.
Under år 2007 fann arbetet och rutinerna kring den nya process- och instansordningen alltmer sina former. Förvaltningsprocessenheterna har under de senaste åren enligt egen uppfattning varit en attraktiv arbetsgivare som fått många kvalificerade sökande till utannonserade anställningar. Konkurrensen om skickliga jurister är dock hård, särskilt i Stockholm. Jurister med humanjuridisk inriktning som dessutom har domstolserfarenhet är svåra att finna på arbetsmarknaden vilket påverkar Migrationsverkets rekryteringsarbete. De anställda processförarna har hög juridisk kompetens med bakgrund från verket internt, andra statliga myndigheter, advokatbyråer m.m.
Ett sätt att väcka intresse hos unga juris studerande för en kommande karriär inom Migrationsverket är verkets nyinrättade notarieplatser som skapats under år 2008 med stöd av fondmedel. Den första kullens notarier var klara i mars 2009. Samtidigt kom fyra nya notarier till förvaltningsprocessenheterna. Avsikten är att dessa unga jurister ska bli ambassadörer för arbete med utlänningsrättsliga frågor och förhoppningsvis vara intresserade av att återkomma för att påbörja anställning vid förvaltningsprocessenheterna.
De stora personalgrupperna vid respektive förvaltningsprocessenhet har gjort att enhetscheferna tidvis haft en orimlig arbetssituation. Inför år 2009 har fler chefstjänster inrättats.
Efter en något trevande inledning kring vad som förväntats av verksamheten har förvaltningsprocessenheterna nu en klar inriktning. Processförarna har genom utbildning och förvärvad erfarenhet blivit säkrare i sin roll. Verksamhetsområdet har haft en uttalad målfokusering och har arbetat med utveckling av produktivitetsmått. Vidare har förvaltningsprocessenheterna fortsatt att samarbeta med domstolarna med förbättringar i kvalitetsfrågor och effektivitet. En processanalys har genomförts och nästa steg är att ta fram individuella mål för medarbetarna för att tydliggöra förväntningar och arbetsresultat. Stundtals har arbetssituationen varit pressande särskilt på grund av ojämn ärendeinströmning från asylprövningsenheterna. Denna obalans följer med uppåt i handläggningskedjan, från omprövning, ingivande av yttrande till domstol och inställelse till muntlig förhandling till hantering av avgjorda ärenden och eventuellt återvändandearbete, vilket är besvärande för asylprocessen som helhet.
18.1.3. Andra större organisationsförändringar åren 2006–2008
Asylprövning
I årsredovisningen för år 2006 anges bl.a. att Migrationsverket som ett led i anpassningen till den nya ordningen har infört ett nytt arbetssätt för asylprövningen, med avsikt att lyfta fram rätts- och bevisfrågorna i asylärendet och att beslutsfattare ska närvara vid den muntliga handläggningen i större utsträckning än tidigare.
I september 2006 införde Migrationsverket en förändrad organisation för asylprövningen. Syftet var att handläggningstiderna skulle kortas samtidigt som kvaliteten i handläggningen skulle förbättras. Transitenheterna upphörde och ersattes av ansökningsenheter. Efter att asylansökan hade tagits emot av någon av ansökningsenheterna, skulle ärendet lämnas över till en av asylprövningsenheterna. I de fall den sökandens uppgifter överensstämde med uppgifter i Eurodacdatabasen skulle ärendet i stället prövas av en Dublinenhet.
Under år 2007 delades asylområdet upp i tre självständiga verksamhetsområden, Asylprövning, Asylmottagning och förvar samt Asylmottagning. Sedan år 2008 är asylområdet uppdelat i Mottagning och Asylprövning.
Rättslig styrning
Under år 2007 förnyades formerna för rättslig styrning. Bland annat utökades rättsenheten med ett antal medarbetare och ett nytt ansvarsområde benämnt Rättslig styrning bildades för att styra rättstillämpningen på central nivå. Området leds av rättschefen och består av rättsenheten och landinformationsenheten. Denna utveckling var ett led i anpassningen till den nya instans- och processordningen. Landinformationsenhetens samarbete med rättsenheten har på detta sätt stärkts. Landanalytiker och informationsspecialister vid denna enhet arbetar med landinformationssystemet Lifos, som sedan våren 2006 är tillgängligt för allmänheten på verkets webbplats.
Migrationsverkets arbete med vägledande beslut, praxisspridning och landinformation har beskrivits i andra kapitel.
18.2. Migrationsverkets organisation och verksamhet 2009
18.2.1. Migrationsverkets uppgifter enligt instruktion och arbetsordning
Grundläggande bestämmelser om Migrationsverkets uppgifter finns i förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. Av 4–7 §§ framgår att Migrationsverket leds av en myndighetschef, generaldirektören, att det finns ett insynsråd som består av högst sju ledamöter och att det ska finnas ett etiskt råd vid verket.
I verkets arbetsordning som gäller från den 1 januari 2009, anges att verket organisatoriskt delas in i följande verksamhets- och ansvarsområden:
- Rättslig styrning, under ledning av rättschefen, vars ansvarsområden bl.a. avser vägledning i rättstillämpningen, landinformation, Lifos (system för landinformation och rättsliga avgöranden) m.m.
- Internrevisionen
- Planering och styrning, som leds av ekonomichefen
- Mottagning, som ansvarar bl.a. för mottagningsverksamhet, i eget boende och i anläggningsboende, ID-arbete samt förvarsverksamhet
- Asylprövning, som ansvarar bl.a. för mottagande av asylansökningar, prövning av asylärenden i första instans och prövning av ärenden enligt Dublinförordningen. Per januari 2009 finns asylprövningsenheter på orterna Malmö, Göteborg, Solna, Uppsala, Flen, Märsta, Arlanda, Gävle och Boden
- Besök, bosättning och medborgarskap, som ansvarar bl.a. för anknytningsärenden och medborgarskapsärenden
- Förvaltningsprocess, som ansvarar för omprövning av överklagade beslut i utlänningsärenden samt för angränsande frågor, att föra Migrationsverkets talan i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen och prövning av frågor om verkställighetshinder samt angränsande frågor
- Administration
- Europeiskt och internationellt samarbete
- Kommunikation
- Personal.
I arbetsordningen anges närmare vilka uppgifter som åligger respektive verksamhetsområdeschef. Häribland kan nämnas att rättschefen, tillika chefen för område Rättslig styrning, beslutar i ärenden för att fastställa praxis som vägledning för verkets handläggning och beslutsfattande, beslutar om vilka avgöranden av migrationsdomstolarna som Migrationsverket ska överklaga till Migrationsöverdomstolen, beslutar om publicering av beslut i enskilda utlännings- och medborgarskapsärenden från migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen samt vägledande beslut fattade av generaldirektören och rättschefen i Migrationsverkets landinformationssystem.
Chefen för verksamhetsområde Förvaltningsprocess ansvarar bl.a. för att utse tjänstemän inom området att ompröva beslut enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap samt att pröva frågor om verkställighetshinder enligt utlänningslagen och att utse tjänstemän inom området som ska föra Migrationsverkets talan hos migrationsdomstol eller i Migrationsöverdomstolen enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap. Detta gäller dock ej i mål enligt dessa lagar som rör vägledande beslut som fattats av generaldirektören eller rättschefen och som processas av område Rättslig styrning.
Generaldirektören har en stab och under generaldirektören finns även en funktion som har ansvar för centrala utvecklingsprojekt.
18.2.2. Förvaltningsprocessenheternas organisation och verksamhetsplan för 2009
Uppgifterna i avsnittet har inhämtats från generaldirektörens stab samt från staben för verksamhetsområde Förvaltningsprocess vid Migrationsverket.
I linje med verkets beslut att minska storleken på enheterna och utöka antalet chefer har verksamhetsområdet Förvaltningsprocess rekryterat fler chefer och delat upp fyra enheter i åtta. Förändringen har också sin bakgrund i att fler medarbetare har tillkommit.
Figur 18.1 Förvaltningsprocessenheternas organisation
Verksamhetschef
Stockholm
Förvaltningsprocessenhet 1 Förvaltningsprocessenhet 2 Förvaltningsprocessenhet 3 Förvaltningsprocessenhet 4
Göteborg
Förvaltningsprocessenhet 1 Förvaltningsprocessenhet 2
Malmö
Förvaltningsprocessenhet 1 Förvaltningsprocessenhet 2
Stab
Verksamhetschef
Stockholm
Förvaltningsprocessenhet 1 Förvaltningsprocessenhet 2 Förvaltningsprocessenhet 3 Förvaltningsprocessenhet 4
Göteborg
Förvaltningsprocessenhet 1 Förvaltningsprocessenhet 2
Malmö
Förvaltningsprocessenhet 1 Förvaltningsprocessenhet 2
Stab
Källa: Staben, Migrationsverket
Inför verksamhetsåret 2009 har verksamhetsområdet Förvaltningsprocess i sina planeringsförutsättningar särskilt redovisat hur man ska anpassa arbetet till verkets fem utvecklingsområden (se Migrationsverkets Strategi- och verksamhetsplan för år 2009).
Inom utvecklingsområdet Rättslig kvalitet ska verksamhetsområdet Förvaltningsprocess genomföra kompetensutveckling och förstärka uppföljningsarbetet bl.a. genom genomgång av överklaganden till Migrationsöverdomstolen med fokus på olika aspekter. Sådana aspekter anges vara t.ex. fördelningen av överklaganden på orter, vem som initierar överklagandet, mängden överklaganden samt överklagade måltyper. Vidare avser verksamhetsområdet Förvaltningsprocess att fortsätta utveckla samarbetet med verksamhetsområdena Asylprövning och Besök, bosättning och medborgarskap för att ytterligare förstärka tyngdpunkten av asylprocessen i första instans och med Asylmottagning för att stärka återvändandearbetet. Kvalitetsseminarier ska genomföras tillsammans med Rättslig styrning och praxissamordningen inom verksamhetsområdet Förvaltningsprocess ska utvecklas.
Inom utvecklingsområdet Effektivitet avses att med utgångspunkt från genomförd processkartläggning vid Förvaltningsprocess ta fram gemensamma rutiner och att fortsätta samverkan med migrationsdomstolarna både centralt och lokalt. För utvecklings-
området Medarbetare planeras bl.a. rotationstjänstgöring inom Förvaltningsprocess och även utanför verksamhetsområdet.
I en analys i enlighet med förordningen om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) anges att verkets prioritering av målen för asylprövningen och den tidvis ojämna produktionstakten inom verksamhetsområde Asylprövning innebär påfrestningar på förvaltningsprocessenheternas organisation och möjligheter till måluppfyllelse. De ändrade reglerna om arbetsmarknadsärenden som infördes den 15 december 2008 kan komma att medföra en ökning av överklaganden från asylsökande som söker arbetstillstånd efter lagakraftvunnet avvisningsbeslut. Därför ser verksamhetsområdet Förvaltningsprocess en risk för en större arbetsanhopning med ökade balanser och handläggningstider som följd. Därtill kan arbetstrycket från domstolarna förväntas öka de kommande åren. En viktig fråga anges vara att följa hur ärendefördelningen mellan enheterna utvecklar sig och vidta åtgärder för att fördela arbetsbördan jämnt inom verksamhetsområdets organisation.
18.3. Samverkan mellan Migrationsverket och migrationsdomstolarna avseende elektronisk information
I Migrationsverkets årsredovisningar har frågan om utveckling av system för spridning och hämtning av datalagrad information mellan verket och domstolarna uppmärksammats. Redan under år 2006 påbörjades arbete med att undersöka hur samverkan kunde ske mellan Migrationsverket och domstolarna i administrativa frågor, t.ex. rörande verkets akter och domstolarnas ansvar för lagakraftbevis. Verket ville också undersöka möjligheterna att överföra information elektroniskt mellan Migrationsverket och domstolarna. I årsredovisningen för år 2007 betonades att avsaknaden av ett informationssystem mellan domstolarna och Migrationsverket leder till att åtgärder som följer efter domstolens beslut fördröjs, t.ex. i fråga om att utfärda uppehållstillstånd, förbereda bosättning i kommun eller återvändande.
Från verksamhetsområde Förvaltningsprocess har inhämtats att Migrationsverket och Domstolsverket har diskuterat frågan om elektronisk överföring av domar från migrationsdomstolarna. Domstolsverket är i och för sig positivt till ett sådant samarbete,
men Domstolsverkets pågående arbete med utvecklingen av målhanteringssystemet Vera i brottmålsdelen med bl.a. elektronisk kommunikation mellan tingsrätter, åklagare och polis har medfört att det inte har funnits utrymme att samtidigt utveckla Vera inom förvaltningsdomstolarnas område.
Migrationsverket inledde under våren 2008 ett projekt som heter e-Migration och som avser utveckling av ett modernt verksamhetsstöd. Målet för projektet är bl.a. att verket ska ha elektroniska dossierer och i så stor utsträckning som möjligt ha elektronisk kommunikation med andra myndigheter. Verket menar att det inom projektet e-Migration sannolikt kommer att sökas lösningar för elektronisk överföring mellan verket och domstolarna inte enbart beträffande akter utan säkerligen även avseende domar m.m. För verksamhetsområde Förvaltningsprocess del kan exempelvis elektronisk överföring med fördel ske i samband med begäran om kompletterande yttrande, vid kallelse till muntlig förhandling, vid överlämnande av överklagande och i fråga om vissa registerslagningar.
Verket har vidtagit åtgärder för att skanna in domarna för att kunna bifoga domen elektroniskt i verkets IT-stöd. Verket menar att avsaknaden av ett snabbt besked om laga kraft kan leda till att åtgärder som följer efter domstolens beslut fördröjs, t.ex. om utfärdande av uppehållstillstånd, förberedelse av bosättning i kommun eller återvändande. En snabb handläggning av antingen bosättning eller återvändande efter ett lagakraftvunnet beslut minskar anspänningen för utlänningen och staten sparar stora summor genom ett minskat antal förläggningsdygn i verkets mottagningssystem. De olika berörda verksamhetsområdena inom verket har nu kommit överens om gemensamma rutiner för att minimera ledtider för lagakraftbesked. Det återstår att ha ett gemensamt möte med migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen för att undersöka om det finns ytterligare ledtider att kapa i kommunikationen mellan domstolarna och verket.
18.4. Genomförd organisationsöversyn av asylprocessen
Migrationsverket beslutade den 16 september 2008 om direktiv för en organisationsöversyn. En ansvarig utredare utsågs internt och en huvudsekreterare från Justitiedepartementet anställdes. Konsult-
företaget McKinsey engagerades för att ta fram vissa underlag för arbetet. Arbetet skulle enligt direktiven utmynna i ett förslag som syftade till att väntetiderna för den asylsökande blir kortast möjlig utan att rättssäkerheten åsidosätts. Utredningsuppdraget, som redovisades den 16 december 2008, innebar genomförande av en kartläggning och genomlysning av hela asylprocessen vid Migrationsverket. I detta sammanhang finns anledning att kortfattat belysa föreslagen i utredningen.
För att nå målet om snabbare handläggning och kortare väntetider föreslår utredaren (Rapporten Med sikte på en snabbare asylprocess – kortare väntan, 16 december 2008, s. 73):
- Så mycket som möjligt av asylprocessen ska utföras tidigt och av personal med hög kompetens för gallring och sortering
- Samarbetet mellan prövnings-, mottagnings- och förvaltningsprocessenheterna behöver struktureras och intensifieras
- Verksamheten ska organiseras i mindre grupper och ledas av coachande chefer
- Mätning och uppföljning av ett komplett antal relevanta nyckeltal avseende kvantitet, kvalitet och tidsaspekten ska införas
- Intensifierade insatser krävs för uppföljning av balanser med fokus på gamla ärenden
- För en framgångsrik implementering krävs en fungerande pilotverksamhet som skapar uppslutning kring ett förändrat arbetssätt i hela organisationen.
I rapporten slås fast att teoretiskt sett borde samtliga ärenden kunna processas från ansökan till beslut inom loppet av en till två månader med föreslaget arbetssätt och organisationsform. Utredningen anser att målsättningen på sikt bör vara att en handläggningstid på över två månader i ett asylärende hör till undantagen.
Merparten av den nuvarande handläggningstiden har identifierats som improduktiv liggetid. Därför menar utredningen att en förkortning av tiden från ansökan till beslut i flertalet fall inte kommer att innebära någon minskning i kvaliteten i beslutsfattandet.
Verksamhetsområde Förvaltningsprocess påverkas av förslaget i två viktiga avseenden. För det första förutsätts processförare
knytas till utrednings- och prövningsteam som ska ta hand om asylprövningen. Enligt rapporten (s. 83) har en återkommande fråga bland de verksamma inom Asylprövning och även inom Förvaltningsprocess varit det gap som finns mellan de olika delarna av asylprocessen. Vidare sägs att migrationsdomstolarna uppgett att processförarna oftast har god juridisk kompetens och förmåga att förstå och hantera domstolsprocessen, men att de i vissa fall saknar tillräcklig kompetens inom sakområdet och att det vore värdefullt om de vid domstolsförhandlingar i komplicerade eller mer ovanliga ärenden kunde bistås av den beslutsfattare eller handläggare som inledningsvis har svarat för ärendet. Utredningen menar att det skulle vara av värde att knyta processförarna tydligare till asylprövningen än vad som nu är fallet. En naturligare samverkan föreslås, bl.a. genom att processförare deltar i teammöten som hålls i prövnings- och utredningsteamen.
Förvaltningsprocessenheterna påverkas även av utredningens förslag om förändringar i handläggningen vid överklagandeprocessen. Utredaren menar (rapporten s. 87) att överklagandeärenden bör överföras direkt till aktuell migrationsdomstol från den prövningsenhet som handlagt ärendet i första instans. Skälen för detta anges vara tidsutdräkten för överklagade ärenden. I rapporten beskrivs handläggningen vid överklagandeprocessen sammanfattningsvis enligt följande. Ett inkommet överklagande skickas från den enhet inom Migrationsverket som har utrett och avgjort ärendet tillsammans med dossiern till en förvaltningsprocessenhet. Förvaltningsprocessenheten tar ställning till om ärendet inkommit i rätt tid och om det bör omprövas. Vanligen skriver den aktuella processföraren också ett yttrande över tillkommande uppgifter. Yttrandet kan också omfatta klargöranden av olika slag. Härefter översänds överklagandet till respektive migrationsdomstol.
Utredaren har identifierat att ledtiderna till dess ett överklagande överförts till förvaltningsprocessenheterna inte sällan är ett problem, liksom i perioder att förvaltningsprocessenheterna har svårt att i tid författa yttranden och överlämna ärendet till domstol. I rapporten föreslås därför att den asylprövningsenhet som prövat ärendet ska svara både för rättidsprövning och för bedömning av om ärendet bör omprövas. Övervägande angående eventuell omprövning bör göras av annan beslutsfattare än den som fattat beslut i ärendet. Om ärendet inte anses böra omprövas ska överklagandet sändas direkt till domstolen, med avisering till den
processförare som är knuten till aktuellt team. Enbart i de fall då nya omständigheter tillkommit som inte tidigare har kunnat beaktas ska överlämnandet till domstol kompletters med ett yttrande.
Fördelarna med detta förfarande är, enligt utredaren, att tiden förkortas mellan ingivet överklagande och överlämnandet till domstol. Merarbetet på prövningsenheten bedöms litet eftersom enheten har kunskap om ärendet och tillgång till aktuell dossier. Vidare innebär metoden en avlastning för förvaltningsprocessenheterna.
Den nya arbetsmodellen testas och utvecklas i ett pilotprojekt i Göteborg under våren. När detta projekt slutförts tas beslut om det nya arbetssättet ska införas i den övriga organisationen. Ambitionen är att verket i slutet av år 2010 ska kunna fatta merparten av besluten efter väsentligt kortare tid än sex månader (Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos den 7 maj 2009, s. 6).
18.5. Kompetensutveckling i Migrationsverket
Uppgifterna i detta avsnitt har inhämtats från Migrationsverkets årsredovisningar och från intervjuer med Migrationsverkets personal.
Migrationsverket ordnar egen utbildning avseende verkets kärnverksamhet. Utbildningen, som kallas Migrationsprogrammet, är obligatorisk och personalen genomgår olika s.k. programmoduler inom programmet. Mellan 100 och 150 kurser genomförs per termin. Lärarna rekryteras i huvudsak internt från verket. Programmet är uppbyggt i tre steg. Grundsteget är inriktat på mänskliga rättigheter, kulturmöten och förvaltningskunskap. Därefter följer en påbyggnadsdel som är specifik för de arbetsuppgifter som respektive anställd har. Påbyggnadsdelen innehåller bl.a. bevisvärdering, beslutsskrivning och förvaltningskunskap. Det finns också en specialistdel som till en del innehåller fördjupningsutbildning i förvaltningsprocesslagen.
Under år 2007 hade de interna lärarna ett särskilt uppdrag att förstärka de förvaltningsrättsliga och etiska frågorna i samtliga utbildningar. På grund av det intensiva arbetet med att nå produktionsmålen inom verksamhetsområde Asylprövning var det svårt för verket att rekrytera kvalificerade medarbetare till läraruppgifter. Verket ändrade till viss del upplägget för utbildningen i
rättsregler inom asylprövningen så att en stor del av utbildningen i stället genomfördes lokalt av beslutsfattare på enheterna. Under år 2006 och 2007 hölls särskilda kurser om mänskliga rättigheter samt om könsperspektiv och HBT-frågor i samarbete med RFSL.
Inom Migrationsprogrammet finns två barnrelaterade utbildningar. Den ena vänder sig direkt till verkets särskilda barnutredare och den andra är obligatorisk för alla som utreder familjer med barn. Under 2007 samarbetade verket med BRIS och Högskolan i Malmö om en ny 5-poängsutbildning, ”Barns bästa i ett användarperspektiv”. Kursen avsåg att bl.a. förbättra arbetet med barnkonsekvensanalyser.
Migrationsverket deltar i EAC-projektet (EAC – European Asylum Curriculum). Projektet är ett europeiskt samverkansprojekt som syftar till att skapa ett komplett och harmoniserat utbildningssystem för asylprövning i alla EU:s medlemsstater.
Många nya medarbetare anställdes under i 2007 och i början av år 2008. Den grundläggande utbildningen har därför inte haft kapacitet att utbilda alla nya medarbetare inom önskad tid och verksamhetsområdena själva tog därför ett ökat ansvar för basutbildning. Under år 2008 har man inom verket diskuterat hur den verksgemensamma utbildningen bör utvecklas för att bättre svara mot verksamhetens behov. Flera medarbetare inom verksamhetsområde Förvaltningsprocess och verksamhetsområde Asylprövning genomgick under år 2008 en utbildning i Migrationsprocess som hölls av juridiska institutionen vid Stockholms universitet. Planering pågår också för att verket bättre ska kunna tillgodose behovet av både grundläggande utbildning inom rimlig tid och nödvändig fortbildning för ökad kompetens och utveckling.
18.6. Överväganden
Bedömning: Migrationsverkets organisatoriska anpassning till
den nya instans- och processordningen är sammantaget god.
Sedan den nya instans- och processordningens införande har Migrationsverket bedrivit ett intensivt utvecklingsarbete på flera plan. Verksamheten har i olika omgångar förändrats organisatoriskt, bl.a. genom inrättandet av verksamhetsområdet Förvalt-
ningsprocess, tillskapandet av Rättslig styrning och en uppdelning av verksamhetsområdet Asyl. Samtidigt har intensivt projektarbete bedrivits på många olika områden bl.a. om ökad muntlighet vid asylprövningen, kvalitetsaspekter på handläggningen i olika hänseenden samt IT-utveckling. Under hösten 2008 genomfördes en omfattande översyn av asylprocessen.
Migrationsverkets nya verksamhetsområde Förvaltningsprocess inrättades hösten 2005 och fick en särskild processförarorganisation. Förvaltningsprocess tilldelades tre huvuduppgifter: att ompröva beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden, att föra Migrationsverkets talan i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen och att pröva verkställighetshinder. Verksamheten hade inledningsvis vissa problem. Inte minst var det problematiskt att verket inte lyckades rekrytera tillräckligt många processförare för att fylla behovet, vare sig i första eller andra rekryteringsomgången år 2006. Migrationsverket har uppgett att det tog tid att finna arbetssätt och rutiner för arbetet i det nya verksamhetsområdet. Som utredningen belyst i andra sammanhang tyder också synpunkter inhämtade från annat håll på att det framför allt i reformens inledningsskede fanns vissa brister i handläggningen hos instansordningens olika aktörer, även processförarna. Osäkerheten som påtalats måste ses i ljuset av att processförarna var helt nya i sin roll. Även om vissa av dem hade erfarenhet av arbete med asylprövning krävdes en anpassning till arbetet i domstolsprocessen. Under de följande åren har det bedrivits ett intensivt arbete med utveckling av rutiner och arbetssätt vid förvaltningsprocessenheterna och flertalet problem som uppkom i inledningsskedet har åtgärdats. I kapitel 5 om tvåpartsprocessen har jag belyst vissa frågor som kan behöva uppmärksammas ytterligare, t.ex. processförarnas roll i domstolen.
Processförarna har hög juridisk kompetens med bakgrund från anställningar inom Migrationsverket, andra statliga myndigheter, advokatbyråer m.m. Personalrörligheten har varit hög vid förvaltningsprocessenheterna vilket riskerar att minska effektiviteten, öka kostnaderna och göra verksamheten sårbar. Det är angeläget att verkets arbete för att vara en attraktiv arbetsgivare och arbetsplats fortsätter, så att verksamheten kan bedrivas med fortsatt hög kvalitet och hög juridisk kompetens. Förvaltningsprocessenheterna har noterat att det råder brist på jurister med humanjuridisk inriktning som dessutom har domstolserfarenhet. Svårigheterna att finna sådan kompetens bekräftas av många andra arbetsgivare idag.
Inrättandet av notarieplatser för juris studerande vid Migrationsverket kan vara ett värdefullt bidrag till spridningen av kunskap om och intresse för arbete med utlänningsrätt. Initiativet kan vara till nytta såväl för Migrationsverket som för migrationsdomstolarna och andra aktörer genom breddning av rekryteringsunderlaget till dessa arbetsplatser.
Trots ambitiöst utvecklingsarbete både avseende ärendeavverkning och kvalitet vid förvaltningsprocessenheterna har under utredningens arbete framkommit att arbetssättet vid olika förvaltningsprocessenheter tycks skilja sig åt på några punkter. Detta kan bero på bl.a. att ärendesammansättningen skiljer sig åt mellan olika enheter. I den mån detta inte är förklaringen är det enligt min uppfattning viktigt att verksamhetsområdet arbetar likartat vid samtliga enheter och att insatser görs för att stärka samsynen mellan de olika enheterna. Vikten av ett sådant arbete framstår som särskilt påtaglig i nuläget, då en omorganisation nyligen gjorts med delning av enheter och ett större antal chefer.
I sammanhanget finns anledning att fästa uppmärksamhet vid vissa av de förslag som Migrationsverkets utredning om en snabbare asylprocess lämnade den 16 december 2008. Det föreslagna arbetssättet prövas i en försöksverksamhet under våren 2009, varefter ledningen vid Migrationsverket ska ta ställning till införande i den ordinarie verksamheten. Några säkra slutsatser om konsekvenserna av det föreslagna arbetssättet kan inte dras förrän den nya organisationen är beslutad. Vissa av utredningsförslagen föranleder mig dock att något kommentera möjliga konsekvenser för instans- och processordningen som helhet.
Verksamhetsområdet Förvaltningsprocess påverkas av förslaget på så sätt att processförarna på ett tydligare sätt än i dag förutsätts knytas till de prövnings- och utredningsteam som föreslås sköta asylprövning och asylutredning. Enligt Migrationsverkets utredning finns det ett gap mellan de olika delarna av asylprocessen. Idag finns ett system med kontaktpersoner vid verksamhetsområdet Förvaltningsprocess för de olika asylprövningsenheterna, vilket dock inte synes ha fungerat som tänkt. Utredningen uttrycker saken så, att det för ett ömsesidigt kunskapsutbyte krävs en nära och regelbunden samverkan mellan processförare och utrednings- och prövningsenheter.
Jag instämmer i att det är värdefullt med kunskapsutbyte och samverkan mellan verksamhetsområdena Asylprövning och Förvaltningsprocess. I tidigare avsnitt har jag bl.a. beskrivit att
processförarna i vissa avseenden har haft synpunkter på asylbesluten. Det förekommer att processförare anser att utredningen behöver kompletteras. Även om det måste finnas utrymme för skilda bedömningar är det naturligtvis av stor vikt att Migrationsverket har en grundläggande enhetlig syn på hur utredningsarbetet bör bedrivas och vilka omständigheter som ska belysas. Denna fråga behandlas i kapitel 7, Tyngdpunkten i första instans.
Sammantaget anser jag att anpassningen till verkets nya uppgifter är god. Pågående verksamhets- och organisationsutveckling inger förtroende.
Projektet e-Migration och arbetet med att skapa förutsättningar för överföring av information mellan Migrationsverket och migrationsdomstolarna elektroniskt förefaller ändamålsenligt. Utvecklingen av informationssamarbetet kan antas bl.a. främja en effektiv praxisspridning mellan domstolarna och Migrationsverket.
19. Konsekvensbedömning
Bedömning: De förslag till ändringar i utlänningslagen som
läggs fram bedöms varken få ekonomiska eller sådana andra konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommittéförordningen.
För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering.
Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler följer av 15 a § i samma förordning att förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser ska anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Jag har föreslagit att bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen ändras på så sätt att kravet på giltig ursäkt upphävs. Det
innebär att en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska beviljas på verkställighetsstadiet, om en utlänning anför nya omständigheter eller bevis vilka kan antas utgöra sådant hinder mot verkställighet som avses i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. Det stora flertalet ansökningar om ny prövning avslås för närvarande av det skälet att inget nytt anförs i ärendet eller att det som anförs inte har med skyddsskäl att göra. Endast i få fall avslås ansökan på den grunden att giltig ursäkt inte har förelegat. Den föreslagna ändringen kommer därför sannolikt inte att medföra att antalet beviljade nya prövningar kommer att öka märkbart. Det finns enligt min bedömning inte heller skäl att anta att ändringen i sig kommer att leda till fler ärenden om ny prövning. Några kostnadsökningar kan därför inte förutses i den här delen.
I betänkandet föreslås även en bestämmelse i 14 kap. 3 § utlänningslagen, om rätt till överklagande av Migrationsverkets avslag på ansökan om uppehållstillstånd efter det att ny prövning har beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Förslaget innebär en kodifiering av vad som enligt Migrationsöverdomstolen redan nu får anses gälla. Även om ändringen innebär att en ny överklagandemöjlighet införs, medför den med hänsyn till Migrationsöverdomstolens praxis i praktiken inga kostnadsökningar.
Jag har också föreslagit att den särskilda bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen, om migrationsdomstolarnas skyldighet att hålla muntlig förhandling i vissa mål med EG-rättslig anknytning upphävs. Den allmänna regeln i bestämmelsens tredje stycke ska i stället tillämpas även i dessa mål. Förslaget kan komma att innebära att muntlig förhandling någon gång kan underlåtas i de nu aktuella målen, om förhandling anses obehövligt eller särskilda skäl talar emot att förhandling hålls. Kostnadsbesparingen torde dock bli marginell.
Vidare föreslås i betänkandet att det införs en möjlighet för Migrationsöverdomstolen att bevilja partiellt prövningstillstånd. Ändringen innebär att ett prövningstillstånd ska kunna begränsas till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. Genom förändringen kan antalet beviljade prövningstillstånd möjligen förväntas öka något. Å andra sidan kan handläggningstiderna sammantaget komma att minska, eftersom Migrationsöverdomstolen genom ändringen kan anpassa handläggningen till vad som behövs i det enskilda fallet. Någon kostnadsökning bedöms därför inte uppkomma i anledning av förslaget.
Inte heller i övrigt bedömer jag att förslagen i betänkandet får några sådana konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§kommittéförordningen.
20. Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
5 kap.
18 §
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,
4. utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,
5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1-4, 3 a § första stycket 1-3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,
6. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,
7. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §,
8. utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller
9. det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon
ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har fått laga kraft finns föreskrifter i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 18–20 §§.
I paragrafen finns bestämmelser som innebär att uppehållstillstånd som huvudregel ska vara ordnat före inresan i landet. I andra och tredje styckena finns vissa undantag från huvudregeln och i fjärde stycket bestämmelser som tar sikte på prövning av frågan om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft. I den delen hänvisar bestämmelsen till föreskrifter i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 18– 20 §§. Bestämmelsen har justeras för att inte ge intryck av att frågan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avlägsnande inte kan prövas annat än i enlighet med dessa paragrafer. Frågan om uppehållstillstånd kan också prövas i ett nytt grundärende, bl.a. om utlänningens behov av skydd ska prövas mot ett nytt land. Detta kommenteras närmare i avsnitt 11.6.3.
12 kap.
18 §
Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft kommer fram nya omständigheter eller bevis som innebär att
1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,
2. det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller
3. det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas,
får Migrationsverket bevilja permanent uppehållstillstånd eller, om hindret endast är tillfälligt, ett tidsbegränsat sådant tillstånd.
Vad som sägs i första stycket gäller också om de omständigheter eller bevis som har kommit fram, tidigare har föranlett ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt denna bestämmelse.
Migrationsverket får också besluta om inhibition.
Bestämmelsen reglerar Migrationsverkets skyldighet att ex officio beakta sådana omständigheter som kommer fram i ett verkställig-
hetsärende och som enligt paragrafen utgör hinder mot verkställigheten. Av förarbetena till paragrafen framgår att inte bara nya rättsliga omständigheter ska kunna beaktas, utan även nya bevis (prop. 2004/05:170 s. 228). Ändringen i paragrafen innebär en kodifiering av förarbetsuttalandet och har närmare kommenterats i avsnitt 11.6.7.
Det nya andra stycket innebär att kravet på att en omständighet ska vara ny inte gäller om omständigheten har framkommit på verkställighetsstadiet och då har medfört att utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Även denna ändring behandlas i avsnitt 11.6.7.
12 kap.
19 §
Om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft anför nya omständigheter eller bevis, som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 1, 2 eller 3 §, ska Migrationsverket, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet.
Vad som sägs i första stycket gäller också om de omständigheter eller bevis som anförs, tidigare har föranlett ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt 18 §.
Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.
Om en ny prövning tillåts ska Migrationsverket pröva om det finns ett sådant hinder mot verkställighet som sägs i första stycket. Om ett sådant hinder finns får Migrationsverket bevilja permanent uppehållstillstånd.
Enligt denna paragraf är Migrationsverket skyldigt att under vissa förutsättningar pröva frågan om uppehållstillstånd på nytt. Skyldigheten är begränsad till sådana situationer då utlänningen gör gällande politiska verkställighetshinder som inte tidigare har prövats. För att en ny prövning ska tillåtas krävs att utlänningen anför nya omständigheter eller bevis, vilka kan antas utgöra hinder mot verkställighet enligt 12 kap.1–3 §§utlänningslagen.
För att Migrationsverket ska ta upp en fråga enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen till prövning krävs således att utlänningen anför någonting nytt. Det i paragrafen tidigare använda uttrycket ”åberopa” har bytts ut mot ”anföra”, för att inte ge intryck av att
någon åberopsskyldighet åvilar utlänningen eller att Migrationsverkets eller domstolarnas utredningsskyldighet skulle vara inskränkt (se avsnitt 11.6.6).
Av förarbetena till paragrafen framgår att inte bara nya rättsliga omständigheter ska kunna beaktas, utan även nya bevis (prop. 2004/05:170 s. 228). Ändringen i paragrafens första stycke innebär en kodifiering av förarbetsuttalandet och har närmare kommenterats i avsnitt 11.6.6.
Det nya andra stycket innebär en kodifiering av ett annat förarbetsuttalande, av vilket framgår att kravet på att en omständighet ska vara ny inte gäller om omständigheten har framkommit på verkställighetsstadiet och då har medfört att utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (prop. s. 300). Ändringen behandlas i avsnitt 11.6.6.
För att ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska tillåtas krävs inte längre att de nya omständigheterna inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller att utlänningen har visat giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare (se avsnitt 11.6.5). Om det med anledning av nya omständigheter eller bevis kan antas föreligga ett sådant verkställighetshinder som sägs i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen ska en ny prövning därför tillåtas. En begäran om ny prövning med anledning av politiska verkställighetshinder kan således inte avslås av processuella skäl.
I ett nytt fjärde stycke finns bestämmelser om vad som ska gälla om Migrationsverket anser att det finns skäl att tillåta ny prövning av frågan om uppehållstillstånd (se avsnitt 11.6.4). Verket ska då i ett nytt grundärende pröva om det finns ett sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen och som kan leda till uppehållstillstånd. Om så är fallet får Migrationsverket bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Även om det inte uttryckligen anges i bestämmelsen får även en domstol bevilja uppehållstillstånd, om domstolen efter överklagande anser att ny prövning ska tillåtas enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (avsnitt 11.6.6).
14 kap.
Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär
3 §
– avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare, utan att själv vara EES-medborgare,
– avvisning eller utvisning, – avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige,
– återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller
– avslag på ansökan om uppehållstillstånd efter det att ny prövning beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.
I bestämmelsen regleras i vilka fall Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol. Av en ny punkt i första stycket framgår att Migrationsverkets beslut att avslå ansökan om uppehållstillstånd efter det att ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen har beviljats, får överklagas. Ändringen har kommenterats i avsnitt 11.6.6.
16 kap.
5 §
Förfarandet är skriftligt.
I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.
I migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
Om en utlänning som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han eller hon ska hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.
Av bestämmelsen följer att förfarandet i domstolen är skriftligt, men att muntlig förhandling får ingå i handläggningen beträffande
viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I en migrationsdomstol ska muntlig förhandling enligt tredje stycket hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
Den särskilda bestämmelsen i tidigare fjärde stycket, om muntlig förhandling i migrationsdomstol i mål med viss EG-rättslig anknytning, har upphävts. Vid handläggningen av dessa mål ska i stället regeln i tredje stycket tillämpas. Ändringen har kommenterats närmare i avsnitt 3.5.2.
16 kap.
Prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas om
12 §
1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen, eller
2. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.
Prövningstillstånd får begränsas att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser.
Genom ett nytt sista stycke i bestämmelsen har införts en möjlighet för Migrationsöverdomstolen att begränsa ett prövningstillstånd till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser, s.k. partiellt prövningstillstånd. Utformningen av bestämmelsen motsvarar vad som gäller för Regeringsrätten. Bestämmelsen ska tillämpas på samma sätt som 36 § tredje stycket förvaltningsprocesslagen.
Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 10.1.2.
Särskilt yttrande
av experterna Veronika Lindstrand Kant, Gunilla Svahn Lindström, Ulla Pålsson och Inger Söderholm
Yttrandet avser landfrågor och behovet av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen, avsnitt 8.5.1.
Från spridda håll har det till utredaren framförts synpunkter beträffande bristen på prejudicerande avgöranden från Migrationsöverdomstolen i fråga om situationen i olika länder. Den synpunkten har också framförts att det ibland är stötande att överdomstolen inte kan ändra uppenbart oriktiga avgöranden av migrationsdomstolarna. Det har samtidigt framkommit att uppenbart oriktiga avgöranden förekommer i enstaka fall.
Vi ifrågasätter inte vikten av att komma till rätta med de nämnda förhållandena. Samtidigt kan vi konstatera att Migrationsöverdomstolen först under år 2008 fick det målunderlag som behövs som grund för att kunna uppfylla sin roll som prejudikatsinstans.
Som en lösning av det som kan vara brister i det nuvarande systemet har utredaren föreslagit att det i särskild ordning bör övervägas om en generell ändringsdispens ska införas i Migrationsöverdomstolen. Utredaren tycks dessutom redan ha tagit ställning till att så borde bli fallet. Det finns enligt vår mening inget underlag som har redovisats i utredningen som motiverar en så långt gående åtgärd. Vi anser inte heller att det finns någon anledning att i särskild ordning utreda frågan. Tvärtom talar den låga ändringsfrekvensen av Migrationsverkets beslut för att avgörandena generellt sett håller en hög standard. Vad gäller frågan om ändringsdispens vill vi i sak framföra följande.
Det är enligt vår mening inte en tillfredsställande ordning att i migrationsmål ha ett system som innebär att den högsta instansen även prövar mål som inte är av betydelse för prejudikatbildningen. Dessa förvaltningsärenden har prövats av en förvaltningsmyndighet
och dessutom omprövats av myndigheten innan de når första domstolsinstans. Till detta kommer att det finns möjlighet att, efter det att en dom fått laga kraft, pröva frågan om det finns hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Det är förvisso så, som utredaren också påstår, att utlänningen måste framföra nya omständigheter i fråga om hinder för verkställighet för att få frågan prövad. Å andra sidan är det också så att Migrationsverket har en skyldighet att ex officio pröva om det finns verkställighetshinder. Vi kan konstatera att så även sker.
Under de förhållanden som vi har nämnt kan det enligt vår mening inte av rättssäkerhetsskäl krävas en generell ändringsdispens i den högsta instansen. Det kan snarare påstås att rättssäkerheten gagnas av att den högsta instansen kan koncentrera sig på de svårbedömda fallen och meddela avgöranden som kan främja en enhetlig rättstillämpning. Vikten av prejudikatbildning gör sig inte mindre gällande för verksamheten i Migrationsöverdomstolen än för verksamheten i Regeringsrätten. Dessutom är en generell ändringsdispens knappast en lösning för att få till stånd prejudicerande avgöranden i landfrågor. En sådan ordning får snarast motsatt verkan.
Till det nu framförda kommer att kostnaden för en reform som innebär ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen skulle nå en sådan nivå att den inte ens motiverar att frågan övervägs. Det handlar framför allt om långa handläggningstider i överdomstolen, vilka medför mycket höga kostnader för samhället i fråga om förlängd vistelse för berörda utlänningar i Sverige. Av än större betydelse är att utlänningarna skulle tvingas att i längre tid sväva i ovisshet beträffande ett slutligt avgörande.
Vi anser dessutom att det principiellt inte bör ankomma på denna utredare att ta ställning till grundläggande frågor beträffande instansordningen. Regeringen har nämligen tillsatt en utredning, Målutredningen (Ju 2008:49), som har fått till uppgift att analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet (dir. 2008:49). I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden.
Mot bakgrund av det sagda finns det enligt vår mening inte anledning att i särskild ordning utreda frågan om en fullständig
ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen. Problemet, såsom det framförts till utredaren, är snarast att Migrationsöverdomstolen inte tar upp s.k. landfrågor. Enligt vår mening kan man, genom den lösning som utredaren själv beskrivit, komma till rätta med det problemet genom ett förtydligande i bestämmelsen om prövningstillstånd.
Kommittédirektiv
Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden
Dir. 2007:119
Beslut vid regeringssammanträde den 23 augusti 2007.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes den 31 mars 2006. Utredaren ska också utvärdera vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans- och processordningen. Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009. Frågor som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 juni 2008.
Bakgrund
En ny utlänningslag med en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden trädde i kraft den 31 mars 2006 (prop. 2004/05:170 Ny instansordning i utlännings- och medborgarskapsärenden och prop. 2004/05:172 Uppehållstillstånd för tribunalvittnen, bet. 2004/05:SfU17 och 18 samt rskr. 2005/06:1 och 2).
Reformen innebar i huvudsak följande.
Den nya instans- och processordningen
Den nya instans- och processordningen innebar att Utlänningsnämnden lades ned och att överprövningen av Migrationsverkets beslut flyttades över till tre migrationsdomstolar. Migrations-
domstolarnas avgöranden får överklagas till en migrationsöverdomstol. En prövning i Migrationsöverdomstolen kräver prövningstillstånd. Sådant tillstånd ska meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens). Länsrätten i Göteborg, Länsrätten i Stockholms län och Länsrätten i Skåne län är av regeringen utsedda att vara migrationsdomstolar. Kammarrätten i Stockholm är migrationsöverdomstol. Det går inte längre att överlämna enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut.
Processen i domstolarna är en tvåpartsprocess med Migrationsverket och den sökande som parter. Förutsättningarna för den sökande att få muntlig förhandling motsvarar vad som generellt gäller inom förvaltningsprocessen.
Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden kan överklagas till regeringen. Överklagandet lämnas då till Migrationsöverdomstolen som ska hålla muntlig förhandling och yttra sig till regeringen. Om det enligt Migrationsöverdomstolen finns verkställighetshinder blir detta ställningstagande bindande för regeringen. Systemet med yttrande från Migrationsöverdomstolen gäller inte säkerhetsärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.
Den nya utlänningslagen i övrigt
De olika grunderna för uppehållstillstånd skiljs åt tydligare och skyddsgrunderna får en mer framträdande plats än i 1989 års utlänningslag. Skyddsbestämmelserna avser också den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp. Sådana omständigheter kunde tidigare endast leda till uppehållstillstånd av humanitära skäl.
Humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd finns inte i den nya utlänningslagen. Om inte någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd är tillämplig kan undantagsvis uppehållstillstånd meddelas om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. En samlad bedömning ska i sådana fall göras, vid vilken särskilt sökandens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet ska beaktas. Det tydliggörs i lagen att för barn behöver omständigheterna inte vara av samma allvar och tyngd för att uppehållstillstånd ska meddelas.
Tidigare kunde den som fått avslag på sin asylansökan och i samband därmed fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut göra en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) hos Utlänningsnämnden. Denna ordning har upphört. Migrationsverket prövar i stället på eget initiativ nya omständigheter som kommer fram på verkställighetsstadiet. Dessutom kan utlänningen själv åberopa sådana nya omständigheter som gäller behovet av skydd. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan då under vissa förutsättningar komma till stånd. Ett beslut av Migrationsverket att inte bevilja ny prövning kan överklagas.
Syften med reformen
Syftet med reformen var att uppnå en ökad öppenhet och rättssäkerhet i asylprocessen genom att låta överprövningen ske i domstol.
Som grundläggande krav på den nya instans- och processordningen framhölls i lagstiftningsarbetet
-
ökad öppenhet i asylprocessen
-
möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande
-
tvåpartsprocess vid överklagande
-
skyndsam handläggning
-
tyngdpunkten i asylprocessen i första instans
-
en utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen.
Ökad öppenhet i asylprocessen
Den nya instans- och processordningen förutsattes medföra ökad öppenhet i asylprocessen genom införandet av en domstolsprövning (prop. 2004/05:170 s. 105, bet. 2004/05:SfU17 s.14).
Möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande
Bestämmelsen om muntlig förhandling i instans- och processordningen motsvarar bestämmelserna i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Särskilda regler gäller därutöver för EES-medborgare och medborgare i Schweiz och deras respektive familjemedlemmar. Bestämmelsen bedömdes ge förutsättningar för ett ökat inslag av muntlig förhandling jämfört med den ordning som gällde för
Utlänningsnämnden (prop. 2004/05:170 s. 129 f.). Barn ska höras när frågor om tillstånd ska bedömas och barnet berörs av beslutet, om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § utlänningslagen). Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans gäller för denna domstol en mer begränsad ordning för muntlig förhandling, motsvarande vad som gäller för Regeringsrätten enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Tvåpartsprocess vid överklagande
Införandet av en tvåpartsprocess motiverades av att en sådan ordning gynnar utredningen i målet eller ärendet. I en tvåpartsprocess blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg. Den enskilda parten kan också vinna på att Migrationsverket är part i processen vid ett överklagande. Genom den beslutande myndighetens agerande som part kan den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder beslutet fattats i de fall detta varit otillräckligt motiverat eller den enskilde haft svårt att fullt ut förstå beslutsmotiveringen(a. prop. s. 105).
Skyndsam handläggning
Det är av stor betydelse att domstolarna kan handlägga målen skyndsamt med tanke på vad väntan på ett beslut innebär i framför allt psykiskt lidande för den enskilde men också i kostnader för samhället (a. prop. s. 106).
Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans
Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ska liksom inom andra rättsområden ligga i första instans, dvs. i Migrationsverket (a. prop. s. 153 f.). Utredningen i ett ärende måste vara fullständig. Den enskilde kan annars gå miste om en överprövning i egentlig mening. Det är vidare en förutsättning för att en rättssäker prövning ska kunna ske hos överinstansen inom rimlig tid.
En utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen
De övergripande krav som ställdes på den nya utlänningslagen var följande:
-
Tydlighet och överskådlighet. En mängd större förändringar hade vid olika tillfällen skett i 1989 års utlänningslag, vilka gjort att lagen kunde uppfattas som svårtillgänglig. Detta i förening med de omfattande förändringarna av instans- och processordningen ledde till bedömningen att en ny utlänningslag behövdes för att få en god struktur och en tydligare lagtext.
-
Fokus på skyddsbestämmelserna. Som ett inslag i den nya strukturen riktades fokus på skyddsbestämmelserna. I princip samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd fördes samman. En viktig aspekt var att motverka att frågan om uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade omständigheter av humanitärt slag uppfattades som en flyktingpolitisk och flyktingrättslig fråga.
-
Tillräcklig precisering av de materiella bestämmelserna. Enligt den tidigare ordningen kunde regeringen ge vägledning om tillämpningen av utlänningslagen om enskilda ärenden i detta syfte överlämnades av myndigheterna. Eftersom regeringen i den nya instansordningen inte längre har en sådan funktion, eftersträvades att få utlänningslagens bestämmelser tillräckligt preciserade så att inte rättsbildning som bör ske genom lagstiftning överlåts till rättstillämpningen (a. prop. s. 103 f.).
Resursbehoven
Finansieringen av den nya verksamheten baserades på antagandet om ca 17 500 mål per år hos migrationsdomstolarna, varav 8 100 asylmål. Migrationsöverdomstolens årliga målvolym antogs komma att uppgå till knappt 75 procent av antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna. Personalbehovet beräknades till knappt 400 personer vid migrationsdomstolarna och drygt 130 personer hos Migrationsöverdomstolen. Domstolarna har vidare under tre år fått särskilda medel för avarbetningen av de utlännings- och medborgarskapsmål som övertogs när reformen trädde i kraft.
Överlämnande av ärenden till migrationsdomstolarna
I planeringen av övergången till den nya instans- och processordningen beräknades att Utlänningsnämnden skulle komma att överlämna 7 640 ärenden, varav 6 000 asylärenden. Efter att Utlänningsnämndens ärendebalanser arbetats ned överlämnade Utlänningsnämnden vid sin nedläggning den 30 mars 2006 till migrationsdomstolarna 3 080 ärenden (om ca 4 100 personer), varav ca 1 400 var asylärenden (om ca 1 850 personer).
Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna
Under hösten 2006 uppmärksammades skillnader i bifallsfrekvens mellan migrationsdomstolarna. Det noterades också att muntlig förhandling förekom i olika utsträckning vid de tre domstolarna. Migrationsdomstolarna beslutade därför gemensamt att genomföra en kartläggning och en analys av detta. Undersökningen är redovisad i Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007–05–31. Av redovisningen framgår att det finns ett antal felkällor och att möjligheten att dra säkra slutsatser är mycket begränsad. Utifrån dessa förutsättningar har analysen ändå pekat på flera faktorer som möjliga förklaringar till skillnaden i bifallsfrekvens.
Utvärdering av reformen
Införandet av den nya instans- och processordningen är den till verksamhetens omfattning största migrationspolitiska förändring som beslutats och en av de största som skett av domstolsväsendet på lång tid. Den gäller beslut av myndigheter och domstolar som är av stor vikt för enskilda och som är av grundläggande betydelse för migrationspolitiken i dess helhet. Kostnaderna för den nya instans- och processordningen är avsevärda.
Redan i propositionen uttalas att det borde göras en övergripande utvärdering av hela reformen (a. prop. s. 262). Beträffande frågan om vilken myndighet som ska förordna offentligt biträde i första instans uppmärksammades särskilt principen att det är den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde (a. prop. s. 241). I propositionen framhålls emellertid att det framförts kritik mot att Migrationsverket förordnar
offentliga biträden i de ärenden som handläggs hos verket. En utvärdering borde därför ske snarast efter det att den nya ordningen genomförts och delredovisas inom ramen för den övergripande utvärderingen (a. prop. s. 243). Socialförsäkringsutskottet förutsatte också i sin behandling av propositionen att så skulle ske (bet. 2004/05:SfU17 s. 23).
Det är således angeläget att nu utvärdera reformen.
Uppdraget
Det grundläggande syftet med utredningen är att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande (prop. 2004/05:170 s. 105 f och 153 f.). Ett annat syfte med utredningen är att få underlag för ställningstaganden om – och i så fall vilka – förändringar eller andra åtgärder som behöver vidtas rörande instans- och processordningen eller utlänningslagen i övrigt. Det är ännu tidigt att dra mer definitiva slutsatser om utfallet av reformen. Utredaren ska därför försöka särskilja förhållanden som kan vara av tillfällig art i en genomförande- och inledningsfas och vad som kan antas vara mer bestående förhållanden.
Utredaren ska föreslå de författningsförändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av.
Den nya instans- och processordningen
Har öppenheten i asylprocessen ökat?
I vilken utsträckning öppenheten ökat i asylprocessen får främst bedömas med utgångspunkt från utvärderingen av tvåpartsprocessen och möjligheten till muntlig förhandling.
Ett annat sätt att öka öppenheten bedömdes vara att öka den allmänna tillgången till sådan landinformation som ligger till grund för besluten i asylärendena (a. prop. s. 156 f.). Av intresse är också i vilken utsträckning instanserna uttryckligen hänvisar till sådan landinformation. Utredaren ska belysa i vilken utsträckning den eftersträvade ökade öppenheten har uppnåtts vad gäller landinformationen.
Uppgift som rör utlänning omfattas under vissa förutsättningar av sekretess hos alla myndigheter, se 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen (1980:100). I verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap gäller enligt samma paragrafs andra stycke sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Regeringsrätten har i en dom den 16 februari 2007 (mål nr 4582-06) slagit fast att 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen är tillämpligt även hos migrationsdomstolarna. Om uppgifter som omfattas av sekretess hos en domstol förebringas vid en förhandling inför öppna dörrar eller tas in i en dom eller i ett beslut upphör dock som huvudregel sekretessen att gälla för uppgiften i målet eller ärendet (12 kap.3 och 4 §§sekretesslagen). Utredaren ska redovisa och belysa hur bestämmelserna i 7 kap. 14 § sekretesslagen tillämpas av Migrationsverket och domstolarna i mål enligt utlänningslagen samt hur bestämmelserna i 12 kap.3 och 4 §§sekretesslagen tillämpas i sådana mål hos domstolarna. Utredaren ska analysera i vad mån tillämpningen kan tänkas ha påverkat de asylsökandes uppgiftslämnande i samband med ansökningen eller senare under asylprocessen. Kammarrätten i Stockholm har vidare framfört att det finns skäl att i ett visst avseende göra undantag från migrationsdomstolarnas diarieföringsskyldighet när det gäller utlänningsmål och säkerhetsärenden (dnr Ju2006/4244/L6). Utredaren ska analysera denna fråga.
Hur har möjligheten till muntlig förhandling vid överklagande använts?
Utredaren ska analysera tillämpningen av de aktuella bestämmelserna om muntlig förhandling i domstolarna. Inställningen till och erfarenheterna av muntlig förhandling hos de sökande och deras offentliga biträden ska om möjligt redovisas.
Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling förväntades öka behovet av bl.a. rättstolkar. Åtgärder för att öka tillgången på kvalificerade tolkar har vidtagits. Avsikten har varit att få till stånd en sammanhållen tvåårig grundutbildning för tolkar. Utredaren ska redovisa och belysa behov, tillgång och användande av tolkar i den nya instans- och processordningen.
Har tvåpartsprocessen vid överklagande fungerat på avsett sätt?
Utredaren ska undersöka om tvåpartsprocessen i domstolarna fungerar på avsett sätt. Hur Migrationsverket fullgjort sin roll som part ska klarläggas, exempelvis hur verket fört processerna vid de olika migrationsdomstolarna och i vilken utsträckning verket medverkat i rättsbildningen genom överklaganden till Migrationsöverdomstolen. I sammanhanget ska även verksamheten med omprövning av beslut i samband med inkommet överklagande belysas.
Vidare förutsattes, att parterna i de enskilda ärendena skulle förse domstolarna med nödvändig information om förhållandena i berörda länder (a. prop. s. 156 f.). Utredaren ska redovisa hur detta har fungerat.
Har kravet på skyndsam handläggning uppfyllts?
Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska domstolarna handlägga mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar skyndsamt. I regleringsbreven avseende Migrationsverket för åren 2006 och 2007 har angetts mål med de tidsfrister inom vilka myndigheten ska fatta beslut över vissa kategorier ansökningar. Mot bakgrund av att det i den nya ordningen införts en tredje instans och med beaktande av den ökade möjligheten till muntlig handläggning i processen ska utredaren klarlägga hur kravet på skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och processordningen.
Har tyngdpunkten i asylprocessen legat i första instans?
Utredaren ska redovisa i vad mån Migrationsverket under den inledande utredningsfasen förmår klarlägga alla relevanta omständigheter. Bland dessa har frågan om den sökandes medborgarskap och andra identitetsfrågor central betydelse.
I samband med analysen av Migrationsverkets verksamhet som första instans ska utredaren även redovisa och belysa på vilket sätt verkets uppgift att vara central utlänningsmyndighet påverkats av den nya instans- och processordningen. Förutsättningarna har förändrats genom att viss samordning som tidigare skett mellan Migrationsverket och Utlänningsnämnden inte längre är möjlig när överprövning sker i domstol.
Hur har praxisbildningen fungerat?
Utredaren ska belysa hur praxis utvecklas i den nya instans- och processordningen genom avgöranden av Migrationsöverdomstolen. I den utsträckning praxis utvecklats enbart genom beslut av migrationsdomstolarna eller Migrationsverket ska även detta belysas.
Utredaren ska också undersöka hur information om praxis förmedlas inom verket och domstolarna.
Övriga processuella frågor som ska utredas
För domstolarna gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen. Strävan har varit att förfarandena i så stor utsträckning som möjligt ska vara överensstämmande (a. prop. s. 112). Sista instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna är Regeringsrätten medan Migrationsöverdomstolen är sista instans för utlännings- och medborgarskapsärenden. Utredaren ska, om han eller hon finner anledning till det, belysa detta förhållande, t.ex. om Migrationsöverdomstolen fått avgöra processuella frågor där förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats.
Bestämmelserna om rättens sammansättning i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar gäller även i mål enligt utlänningslagen. Det innebär att rätten i migrationsdomstolen som huvudregel består av såväl lagfarna ledamöter som nämndemän. Mål kan i viss utsträckning avgöras av en lagfaren domare ensam. Erfarenheterna av hur domstolarna tillämpat reglerna om rättens sammansättning ska belysas av utredaren.
För Migrationsöverdomstolen finns i 16 kap. 3 § utlänningslagen en möjlighet till förstärkt sammansättning med sju lagfarna ledamöter. Syftet är att främja en enhetlig praxisbildning. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den ordning som nu gäller och, om han eller hon finner skäl för det, föreslå justeringar.
Enligt 2 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde är det den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den nu rådande ordningen att Migrationsverket förordnar offentligt biträde samt i vilken utsträckning verket förordnar om biträde med tillämpning av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Utredaren ska, om det finns anledning till detta, lägga fram förslag till förändringar.
Utredaren ska vidare överväga om det finns skäl och behov av att Migrationsöverdomstolen ges möjlighet att bevilja prövningstillstånd begränsat till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser (partiellt prövningstillstånd).
Vid tillämpningen av den nya ordningen har begreppet ”handläggande myndighet” vållat vissa problem. Begreppet kan behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har överklagats (jfr 10 kap.12–17 §§utlänningslagen). I frågor om förvar har det även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kravet på muntlig förhandling och beräkningen av frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande. Utredaren ska analysera dessa frågor och lämna de förslag som analysen föranleder.
Utredaren får uppmärksamma även andra frågor av processuell eller annan karaktär som aktualiseras.
Vissa organisatoriska frågor
Dimensionering av verksamheterna
Utredaren ska redovisa kostnadsutfallet för instans- och processordningen som helhet, bedöma om olika verksamheter bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt och om de är rätt dimensionerade i förhållande till uppdragen och mängden ärenden samt lämna de förslag som övervägandena föranleder.
Migrationsverkets organisation
Utredaren ska redovisa och bedöma hur Migrationsverkets organisation anpassats till instans- och processordningen samt lämna de förslag som övervägandena föranleder.
Verksamhetens organisatoriska inordning i domstolarna
Erfarenheterna av hur migrationsmålen inordnats i länsrätterna och Kammarrätten i Stockholm ska redovisas, liksom domstolarnas beredskap för att tillgodose de behov av snabb anpassning som de nya målkategorierna återkommande väntas ställa.
Den nya utlänningslagens bestämmelser i övrigt
Övergripande krav på den nya utlänningslagen
Vid utformningen av den nya utlänningslagen eftersträvades tydlighet och överskådlighet. Utredaren ska klarlägga i vilken utsträckning den åsyftade tydligare åtskillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd uppnåtts, genom bl.a. de vidare bestämmelserna om skyddsbehövande i övrigt (4 kap. 2 § första stycket 3 utlänningslagen). Om så är möjligt ska det även redovisas på vilket sätt ansökningarnas utformning och hur de sökande i övrigt för sin talan påverkats av den tydligare åtskillnaden i lagen mellan skyddsrelaterade och icke skyddsrelaterade omständigheter.
Utredaren ska vidare belysa om de materiella bestämmelserna i utlänningslagen är tillräckligt preciserade för att vara lämpade för domstolsprövning. Om det finns anledning ska utredaren lämna förslag till ytterligare preciseringar.
Om utredaren vid sin utvärdering i övrigt finner otydligheter och andra liknande brister ska han eller hon lämna förslag till hur dessa ska undanröjas.
Hur har rekvisitet synnerligen ömmande omständigheter tillämpats?
Möjlighet till uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade humanitära skäl fanns tidigare inom ramen för 2 kap. 4 § första stycket 5 i 1989 års utlänningslag. Utredaren ska analysera hur bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) tillämpats. Utredaren ska därvid se närmare på om uttrycket synnerligen ömmande omständigheter fått den undantagskaraktär som var avsikten (jfr s. 185).
Hur har den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder fungerat?
Den tidigare ordningen i 1989 års lag, med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning under förutsättning att omständigheterna inte prövats tidigare, ansågs ofta fördröja återvändandet. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslutet förhindrades dock i sig inte av en ny ansökan, om inte beslutet inhiberades. Oavsett om inhibition meddelades av Utlänningsnämnden kom dock självmant återvändande
eller verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet i många fall inte att ske innan den nya ansökan prövats.
Den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder innebär att om det kommer fram nya omständigheter ska Migrationsverket självmant pröva om de utgör hinder mot verkställighet (12 kap. 18 § utlänningslagen). Åberopar utlänningen nya omständigheter som kan antas utgöra sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen, dvs. vid bland annat risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, ska Migrationsverket under vissa förutsättningar ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet (12 kap. 19 § utlänningslagen). Om Migrationsverket beslutar att inte ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning kan detta beslut överklagas.
Utredaren ska kartlägga tillämpningen av de nya reglerna om verkställighetshinder. Utredaren ska bedöma vilket behov bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen visat sig fylla utöver vad som gäller enligt 12 kap. 18 § samma lag samt om det finns skäl att i något avseende ändra bestämmelserna. Utredaren ska undersöka det förhållandet att en särskild bestämmelse i utlänningslagen saknas om inhibition av ett beslut om avvisning eller utvisning inom ramen för handläggningen i ett överklagat mål avseende ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Vilken effekt har de nya bestämmelserna om avvisning och utvisning fått?
Enligt 1989 års utlänningslag fick avvisning på materiella grunder inte ske senare än tre månader efter ankomsten till Sverige. Enligt den nu gällande utlänningslagen (8 kap. 5 §) ska beslut om avvisning fattas inom tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige. För beslut som fattas senare används uttrycket utvisning. Utredaren ska klarlägga vilken betydelse denna förändring fått för tillämpningen av vissa bestämmelser som förts över oförändrade från 1989 års lag, t.ex. 8 kap. 6 § och 19 kap. 5 § gällande utlänningslag.
EG-rätten och utlänningslagen
Sverige har genomgått och genomgår fortfarande en process med allt fler EG-direktiv och överordnade förordningar inom utlänningsrättens område. Utredaren ska analysera förhållandet mellan utlänningslagen och sådana överordnade EG-instrument, exempelvis förordningen (EG) nr 343/2003 (den s.k. Dublinförordningen) och förordningen (EG) nr 562/2006 om en kodex om Schengengränserna.
Ekonomiska konsekvenser m.m.
Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474). Särskild vikt ska läggas vid att redovisa de ekonomiska konsekvenserna samt förslag till finansiering i de delar där redovisade förslag innebär ökade kostnader för det allmänna.
Samråd m.m.
Utredaren ska rörande frågor om sekretess i asylärenden samråda med den särskilda utredare som har i uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (Dir. 2007:120).
Utredaren ska ha tillgång till en referensgrupp bestående av representanter för frivilligorganisationer.
Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att yttra sig.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009. Frågorna rörande förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 juni 2008.
(Justitiedepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utvärderingsutredningen (Ju 2007:12)
Dir. 2008:149
Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2008.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 23 augusti 2007 om direktiv till en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade migrationsministern samma dag en särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utvärderingsutredningen.
Utredningen har den 24 juni 2008 överlämnat delbetänkandet Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65).
Uppdraget
Enligt de ursprungliga direktiven ska Utvärderingsutredningen slutredovisa sitt uppdrag senast den 27 februari 2009. Utredningen har begärt förlängd utredningstid. Tiden för redovisning av uppdraget förlängs till senast den 30 juni 2009.
En översyn av förvarsbestämmelserna i utlänningslagen (2005:716) kommer att ske i annat sammanhang. Utvärderingsutredningen behöver därför inte till följd av sin utvärdering lämna några förslag till ändring av utlänningslagens bestämmelser om förvar och uppsikt. Utredningen behöver inte heller redovisa någon analys av de oklarheter om handläggande myndighet m.m. som nämns i direktiven (sid. 12). Utredaren ska vidare enligt direktiven analysera förhållandet mellan utlänningslagen och överordnade EG-instrument. En analys av förhållandet avses komma att ske i annat sammanhang. Utredningen behöver därför inte redovisa någon sådan analys.
Utvärderingsutredningen ska enligt sina direktiv bland annat belysa om de materiella bestämmelserna i utlänningslagen är tillräckligt preciserade och kartlägga tillämpningen av reglerna om verkställighetshinder för avvisnings- och utvisningsbeslut. Migrationsverket har i verksamhets- och utgiftsprognosen den 23 oktober 2007 uppmärksammat regeringen på de bestämmelser som finns i utlänningslagen om undantag till huvudprincipen om att den som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ordnat detta före inresan i landet. Enligt Migrationsverkets mening får de nuvarande bestämmelserna i vissa fall oönskade konsekvenser då barn riskerar att skiljas från sina föräldrar. Migrationsverket föreslår därför att regeringen överväger att se över bestämmelserna. En översyn kommer nu att ske inom Regeringskansliet. Utvärderingsutredningen behöver därför inte i detta hänseende lägga fram sådana förslag, som utvärderingen annars skulle föranleda.
Utvärderingsutredningen ska samråda med Asylmottagningsutredningen (Ju 2007:18) så att utredningarna kan beakta sambandet mellan Migrationsverkets ordning för att handlägga asylansökningar och mottagandet av asylsökande.
(Justitiedepartementet)
Utgifter för migrationsdomstolsreformen (tkr)
Anslag
Andra halvåret 2005
Första halvåret 2006
Andra halvåret 2006
Första halvåret 2007
Andra halvåret 2007
Första halvåret 2008
Andra halvåret 2008
4:5 ap. 5 Uppstartskostnader för ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsmål
29 571 48 475 2 599 - - - -
12:4 ap.1 Domstolsprövning i utlänningsärenden
- 65 727 128 122 170 656 162 013 177 486 201 227
12:5 Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden 12:5 ap.1 Utgifter för offentligt biträde m.m.
- 1 961 14 981 24 213 26 089 50 637 58 401
12:5 ap.2 Utgifter för tolk m.m.
- 214 2 396 3 869 3 776 6 533 5 636
Totalt 29 571 116 377 148 098 198 738 191 878 234 656 265 264 12:4 ap.1
Domstolsprövning i utlänningsärenden
- 65 727 128 122 170 656 162 013 177 486 201 227
Varav retroaktiva
löner
59 468 1 053 645 323 6 665
Exkl. retroaktiva
löner
65 668 127 654 169 603 161 368 177 163 194 562
Omföring till Sveriges Domstolar
-3 362 3 362 1 613 -1 613
Totalt exkl. retroaktiva löner
65 668 127 654 166 241 164 730 178 776 192 950
Totalt inkl. retroaktiva löner
65 727 128 122 167 294 165 375 179 099 199 615
Sammanställning utgifter och kostnader för den nya instans- och processordningen i Migrationsverket 2006–2008
SA M M A N ST Ä LL NIN G UT G IFTE R F Ö R N Y IN S T A N S O C H PRO C ESSO R D N IN G E N 2006
ing sgru nd er
ÖK L V UT
åa i t jä ns t v 4 0 - v 5 0 e xk l e xt ra ins ats er 60,4% 39,6% För deln inom op era tiv a FVP -enh et er av ge m ensam m a kost na der pe r åa
geno m sn ittl ig lön v 40 - v 50 63,6% 36,4% För deln inom op era tiv a FVP -enh av lö nek os tnade r m h t lön es killna den m e
åa i t jä ns t v 4 0 - v 5 0 inkl ex tra in sats er 62,0% 38,0% För deln ej o per at iv a FV P-en heter eft er a nt al et åa ÖK L r es p V -UT
2 . A ndel lla n proces sför are -ha ndläg gar e
Be räknin g ut g if t p er ären de
Fördeln. U tfa ll F ö rde lat
grund totalt ÖK L VUT
1: 5
rojekt et 3 5 898 042 3 656 786 2 241 25 6
cess 64 864 680 38 729 129 26 135 55 1
g/stab 3 5 445 276 3 376 071 2 069 205
ÖKL) 3 251 962 3 251 962
er 56 167 442 35 353 058 20 814 384
os tna der 2 44 622 58 4 28 3 79 96 3 16 24 2 62 1
a ko st nade r 1 11 544 85 8 6 9 7 3 09 4 4 57 1 76 4
m m m 3 10 326 072 6 402 165 3 923 90 7
a anslaget 12 :1: 5 81 088 794 48 788 079 32 300 71 5
r av gjort ä renden 1 2: 1.5 7 542 9 47 2
1 2: 6: 2 Of fent liga biträ d en 276 968 276 96 8
r av gjort ä renden 1 2: 6.2 81
sam kostnade r 3 4 790 206 2 969 928 1 820 27 8
3 3 745 206 2 322 028 1 423 178
Återvandr ingsförber edel se 3 189 000 117 180 71 820
Återvandr ingsbidrag 3 21 000 13 020 7 980
Anhör igr esor 3 22 000 13 640 8 360
Internati onell t ut veck lingsarbete 3 51 000 31 620 19 380
Fr ån EU-budgeten finansierade i nsatser 3 762 000 472 440 289 560
r av gjort ä renden öv r sa m kos tn 459 53 4
12: 1 359 417
86 155 968 51 758 007 34 397 96 1
12: 1 84 834 000 51 110 107 33 723 893
vgj o rda ärende n 6 469 3 41 0
r av gjort ä renden t o ta lt 8 001 10 08 7
12: 1 7 901 9 890
BOB = Besök och bosättning
M = Medborgarskap
V-UT = Verkställighetshinder
- Ledni n
- Ex tr ai nsatser (endast
FI F-A d
Kost n ad pe
Kost n ad pe
Kost n ad pe
T O T A LT
A n tal a
Kost n ad pe
S A MMA N S T Ä LLN IN G KO S T N A DE R F Ö R N Y IN S T A N S O C H PRO C E S S O RDN IN G E N 20 06
För de lning sgr unde r
ÖKL V U T
1 . Ande l å a i t jänst v 4 0 - v 50 e xk l ex tr ains at ser 60, 4% 39, 6% F ör deln i nom op er at iva F V P -en het er a v g em en sam m a kost nad er per åa
2 . Ande l g enom snit tli g l ön v 4 0 - v 50 63, 6% 36, 4% F ör deln i nom op er at iva F V P -en h av lö nekost nade r m h t lön esk ill nade n m el
3 . Ande l å a i t jänst v 4 0 - v 50 ink l ex tr ainsat se r 62, 0% 38, 0% F ör deln ej ope rat iv a FVP -enh et er ef te r ant alet åa ÖK L r esp V -UT
B er äkn in
lan pr oc es sf ör ar eha ndlägg ar e
g ko stn ad per ären de
Fördel n. Ut fal l Fördel at
grund tot al t ÖKL V U T
A n sl ag 12:1:5
N IPUpr ojekt et 3 5 8 71 24 7 3 6 40 17 3 2 2 31 07 4
För valt ningspr oces s 67 3 65 79 6 40 2 56 82 7 27 1 08 96 9
- Led ni ng/s tab 3 5 539 299 3 434 365 2 10 4 934
- Ex tra ins ats er (enda st Ö K L) 3 275 273 3 27 5 273
- FVP -en heter 58 551 224 36 822 462 21 72 8 762
- Lön eko stn ade r 2 45 547 58 7 28 968 26 5 16 5 79 322
- Övr ig a ko stna de r 1 13 003 63 7 7 854 19 7 5 149 440
FI F-A dm m m 3 11 0 79 51 2 6 8 69 29 7 4 2 10 21 5
Su m m a a nsl aget 12 :1 :5 84 3 16 55 5 50 7 66 29 8 33 5 50 25 7
K o st n ad pe r av g jort är enden 12:1. 5 7 84 8 9 8 39
A n sl aget 12 :6:2 Of fent li ga bi tr äden 27 6 96 8 276 9 68
K o st n ad pe r av g jort är enden 12:6. 2 81
Övr iga sam ko st n ader 3 3 4 96 47 7 2 1 67 81 6 1 3 28 66 1
- 12: 1 3 2 451 477 1 519 916 93 1 561
- 12: 3:4 Återv and ri ngs fö rberedel se 3 189 000 117 180 71 820
- 12: 3:5 Återv and ri ngs bi drag 3 21 000 13 020 7 980
- 12: 3:8 Anhöri gre sor 3 22 000 13 640 8 360
- 12: 3:9 I nternati onel lt utv ec kl ings ar bete 3 51 000 31 620 19 380
- 12: 8:1 Från EU-budgete n fi nan si erade ins ats er 3 762 000 472 440 28 9 560
K o st n ad pe r av g jort är enden ö vr sa m kost n 33 5 39 0
- v ar av 1 2: 1 235 273
T O T A LT 88 0 90 00 0 52 9 34 11 4 35 1 55 88 6
- v ar av 12: 1 86 768 032 52 286 214 34 48 1 818
A n ta l avgj or d a äre nd en 6 46 9 3 4 10
K o st n ad pe r av g jort är enden tot al t 8 18 3 10 3 10
- v ar av 1 2: 1 8 083 10 112
SA M M A N ST Ä LLNI N G U T G IFT ER O CH KO ST N A DER F Ö R NY I N S T A N S OC H P R OCE S S O RD NI N G E N 20 07
K o stn ad o ch utg ift för n y in stan s oc h p roc esso rd ni n g
Kost na d U tg ift
K o st nad oc h ut gi ft f ör o m prövnin g av be sl ut ( tk r) 74 370 73 196
- v arv av 12 :1, M igrat ions ve rk et , ompröv nin g av bes lu t, 74 345 7 3 172
- v arav 12: 6: 2, Of fent ligt b itr äde i ut län nings ärenden 24 24
K o st nad oc h ut gi ft f ör p rö vn ing av v e rk st älli ghet sh inder ( tk r) 39 108 38 560
- v arv av 12 :1, M igrat ions ve rk et , pröv ni ng av v erk st äll ighe ts hinde r 37 149 3 6 600
- v arav 12: 6: 2, Of fent ligt b itr äde i ut län nings ärenden 1 103 1 103
- v arav öv ri ga s amk os tnader 856 856
K o st nad oc h ut gi ft per avgjort ärende , om prövning (k r) 4 425 4 355
- v arav 12: 1 k os tna d oc h ut gif t per av gjo rt ärende , ompröv ni ng (k r) 4 423 4 353
K o st nad oc h ut gi ft per avgjort ärende , verk st äll ighe ts hinde r (k r) 5 000 4 930
- v arav 12: 1 k os tna d oc h ut gif t per av gjo rt ärende , v erk st ä lli ghet sh in der ( kr ) 4 749 4 679
S A M M A NS TÄ LL NI NG S T YCKUTGI FTE R / S T YCKKO S T NA DE R F Ö R Ö KL O CH V UT .
U tg ift Ko stnad U tg ift Kostn ad U tgi ft K o stn ad Ut g ift Ko stnad U tg if t
1 2: 1: 6 P rövn ing av an sök an
V o A sy l / B oB / M 422 9 24 435 12 1 1 534 278 1 564 046 1 8 85 547 1 89 4 952 3 842 7 49 3 894 11 9 398 267
F V P 41 925 0 70 42 603 92 2 27 403 731 2 7 847 453 0 0 69 328 8 01 70 451 37 5 29 099 358
- FV P -en he te
K os tn ad Utg ift Ko stnad
409 753 4 241 016 4 303 8 72
2 9 423 694 98 428 15 9 99 875 0 69
r 39 40 7 96 7 40 41 6 98 4 25 75 8 46 2 26 4 17 9 92 0 0 65 16 6 42 9 66 83 4 97 6 27 23 1 01 0
- F VP Led n/ st ab 2 12 4 47 0 2 18 6 93 8 1 38 8 63 0 1 429 4 61 0 0 3 51 3 10 0 3 61 6 39 9 1 54 5 93 0
- F VP Amor te ri ng ar 39 2 63 3 0 25 6 63 9 0 0 0 64 9 27 2 0 32 2 41 8
S u m m a 12: 1 :6 42 347 9 94 43 039 04 3 28 938 009 2 9 411 499 1 8 85 547 1 89 4 952 73 171 5 50 74 345 49 4 29 497 625
1 2: 6: 2 O ff b it rä d en 24 2 09 24 2 0 9 0000 24 2 09 24 2 0 9 1 102 928
Öv ri ga s am ko st na de r
27 83 2 308 92 39 7 43 9 94 66 7 28 4
1 59 1 386 5 05 9 03 0 5 20 7 78 5
0 97 1 69 0 0
2 9 833 447 102 669 17 5 104 17 8 94 1
1 102 928 1 127 137 1 127 1 37
1)
00
7 315 126 7 102 685 7 315 1 26
97 634 97 634 97 6 34
6 305 6 305 6 3 05
30 476 30 476 30 4 76
721 884 721 88 4 721 8 84
1 2: 1: 6 P rö vni ng av ans ök a n ( Ö vr iga OH-k os tn ader) 7 102 685
1 2: 3: 4 Å tervand rings fö rbered els er 97 634
1 2: 3: 5 Å tervand rings bi drag 6 305
1 2: 3: 8 A nhörigres or 30 476
1 2: 8: 1 F rån E U -bud get en f inans ierade i ns at ser 721 884
Summ a Ö v ri ga sam ko stnad er 7 958 984
TOT A LT 42 372 2 03 43 063 25 2 28 938 009 2 9 411 499 1 8 85 547 1 89 4 952 73 195 7 59 74 369 70 3 38 559 537
- varav 12 :1 42 347 9 94 43 039 04 3 28 938 009 2 9 411 499 1 8 85 547 1 89 4 952 73 171 5 50 74 345 49 4 36 600 310
A v gjor da Ö K L
U tg ift /K o stn ad p er avg j äre nd e ( k r) 5 1 14 5 19 7 4 042 4 108 1 384 1 391 4 3 55 4 42 5 4 930
- varav 12 :1 (k r) 5 1 11 5 19 4 4 042 4 108 1 384 1 391 4 3 53 4 42 3 4 679
1) Uppg ift erna häm tade o ch beräk na de från d en ek ono m is ka ö vers ik ten upprät tad av P oS
Ö V E RKL A G A N DE V-U
A SY L BO B M SU M M A ÖK L
7 82
8 286 7 160 1 36 2 16 8 08
8 171 425 7 958 984 8 171 4 25
3 9 107 800 111 755 29 6 113 477 5 03
3 7 148 573 109 771 86 0 111 4 94 0 67
5 000 4 749
TO TA L T
T
2
Pr o cess fö rin g oc h p rö v n in g a v v e rk st ällig he ts h ind er
Kostna d U tg ift
Ko st na d och u tgift för om pr öv ning a v be sl ut ( tkr ) 7 7 008 76 7 1 0
- var vav 12:1 , M igr ation sve rket, o m pr övning av beslut, 76 92 9 76 63 2
- var a v 12 :6:2 , O ffentligt bitr äd e i utlän n ingsär ende n 7 9 7 9
K os tna d o ch ut g ift f ö r p rö vni ng av ve rk st äl lig h et shi nd er (t kr ) 4 0 0 8 2 3 9 56 1
- var vav 12:1 , M igr ation sve rket, p rö vn ing a v ver kst äl ligh etshind er 38 684 38 20 9
- var a v 12 :6:2 , O ffentligt bitr äd e i utlän n ingsär ende n 327 28 1
- var av övr ig a sam kostna der 1 071 1 0 71
Ko st na d och u tgift per av gjor t är en de, o m pr öv ni ng ( kr) 3 1 9 6 3 1 8 4
- var a v 12 :1 kostna d och u tgift pe r a vg jor t är en de, o m pr övning (kr ) 3 193 3 1 8 0
Ko st na d och u tgift per av gjor t är en de, v er kställi gh et sh in der ( kr) 5 3 2 4 5 2 5 5
- var av 12 :1 kostna d och u tgift pe r a vg jor t är en de, ver ks tä lli gh etshind er (kr ) 5 138 5 0 75
S A M M A NS TÄ L L N IN G S T YCK U TG IF TE R / S T Y C KKO S T NA DE R F Ö R Ö K L O C H V U T.
U tg ift Ko s tn ad U tg if t K o st n ad Utg if t K o st n a d U tg ift K o s tn a d Utg ift
12:1: 6 Prö vn ing av ansöka n
Vo Asy l / Bo B / M 1 1 71 316 1 1 94 012 886 4 63 912 6 97 869 5 16 86 8 5 84 2 92 7 2 95 2 97 5 2 93 1 61 7 11 5
FVP 57 780 341 57 9 75 737 15 9 23 975 15 9 77 8 26 0 0 73 70 4 3 16 73 95 3 56 3 29 19 1 70 4
- F V P -en he ter 53 55 0 05 8 54 59 0 93 1 14 75 8 13 0 1 5 04 4 99 0 6 8 3 08 1 88 6 9 6 35 9 21 2 7 0 68 2 87
- F V P Le dn /s ta b 3 32 0 01 0 3 38 4 80 6 91 4 97 8 93 2 83 6 4 2 34 9 88 4 3 17 6 42 1 7 62 3 92
- F V P A m ort e rin gar 91 0 27 3 0 25 0 86 7 0 1 1 61 1 40 0 3 61 0 25
Summa 12 :1 :6 58 951 657 59 1 69 750 16 8 10 438 16 8 90 5 23 869 5 16 86 8 5 84 76 63 1 6 11 76 92 8 85 6 30 80 8 81 9
12 :6: 2 Off bit räden 53 149 53 149 25 632 25 6 32 0 0 78 7 81 78 78 1 28 1 18 9
Öv ri ga sa m k ost n ad er
Ko s tn a d U tg ift K o s tn a d
1 64 8 45 0 4 5 44 410 4 6 23 7 43
29 40 1 47 4 102 8 96 020 10 3 3 55 0 37
27 6 04 6 86 95 37 6 47 5 9 7 24 0 6 07
1 7 96 7 88 5 99 7 38 0 6 11 4 4 30
0 1 52 2 16 5 0
31 04 9 92 4 107 4 40 430 10 7 9 78 7 8 0
32 7 48 2 359 970 406 2 63
1)
00
7 63 4 26 4 7 4 00 640 7 6 34 2 64
13 4 98 2 134 982 134 9 82
16 93 6 16 936 16 9 36
39 31 1 39 311 39 3 11
87 9 45 1 879 451 879 4 51
12 :1 :6 Pr öv ni ng av ansökan ( Ö vrig a OH -ko stn ade r) 7 40 0 64 0
12 :3 :4 Åter va ndr ing sfö rb er ed els er 13 4 98 2
12 :3: 5 Å te rvan dr in gs bi dr ag 16 93 6
12 :3 :8 Anh ö rigr esor 39 31 1
12 :8 :1 Frå n EU -bud ge ten fin ansier ad e insatser 87 9 45 1
Su mma Ö vriga samkos tnade r 8 47 1 32 0
T O T A L T 59 004 806 59 2 22 899 16 8 36 070 16 9 16 1 55 869 5 16 86 8 5 84 76 71 0 3 92 77 00 7 63 7 39 56 1 32 8
- v ara v 12 :1 58 951 657 59 1 69 750 16 8 10 438 16 8 90 5 23 869 5 16 86 8 5 84 76 63 1 6 11 76 92 8 85 6 38 20 9 45 9
A vgjord a äre n den
Utg if t/ K o s tn ad p er a v g j är e n d e (k r) 3 5 4 2 3 5 5 5 2 73 4 2 74 7 68 1 68 0 3 18 4 3 19 6 5 2 55
- v ara v 12 :1 ( kr ) 3 539 3 552 2 7 29 2 7 42 681 68 0 3 1 80 3 1 93 5 07 5
1 ) Up pgifte rn a hä m tad e och b er äkna de frå n de n e ko no m isk a öv er sik te n u ppr ättad a v PoS
7 5 2
16 6 6 0 6 159 1 277 24 09 6
S U MMA Ö K L
2008
Ö V E R K L AG AN D E V-U
AS Y L B O B M
8 70 4 94 4 8 4 71 320 8 7 04 9 44
40 08 2 35 0 116 2 71 720 11 7 0 89 9 87
38 68 4 18 8 114 8 41 070 11 5 6 13 0 44
5 3 24
5 13 8
9
TO TA L T
T
R NY IN ST A N S O C H P R O C ESSO R DNI NG EN 20 08 Ö
S A MMA N S T Ä L L NING U T GIFT ER O CH KO ST NA D E R F
